張本才

內(nèi)容摘要：進入新時代，最高人民檢察院聚焦黨和國家工作大局，主動適應(yīng)形勢變化，對檢察工作發(fā)展提出“四大檢察”新的重大布局，進一步優(yōu)化檢察機關(guān)職權(quán)配置，標(biāo)志著檢察機關(guān)法律監(jiān)督體系、職能運行模式的重塑與基本定型。為做實新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督，更好滿足人民群眾司法新需求，有必要在深入考察“四大檢察”提出的時代背景與戰(zhàn)略價值、理論基礎(chǔ)與實踐意義的前提下，梳理分析“四大檢察”發(fā)展存在的問題，為進一步推動新時代檢察工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展進行路徑規(guī)劃，使檢察機關(guān)能夠針對不同監(jiān)督領(lǐng)域、監(jiān)督對象、監(jiān)督事項、監(jiān)督中存在的痛點與難點，采取不同的監(jiān)督手段，有針對性地優(yōu)化監(jiān)督方式，使各項具體監(jiān)督權(quán)能，相互銜接，相互耦合，融合發(fā)展，提升檢察機關(guān)法律監(jiān)督整體質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：新時代檢察工作 法律監(jiān)督 全面協(xié)調(diào)充分 路徑規(guī)劃 檢察工作 四大檢察

中圖分類號：DF71? 文獻標(biāo)識碼：A? 文章編號：1674-4039-（2022）01-0120-131

為推進新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展，使強項更優(yōu)、把弱項補強，2018年年底，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）適應(yīng)主要矛盾變化，深化以人民為中心，將內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性改革，重組十大業(yè)務(wù)機構(gòu)，提出由刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察組成的“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展?！八拇髾z察”是對我國檢察機關(guān)所承擔(dān)的，由憲法、法律賦予的法律監(jiān)督職能的系統(tǒng)概括，是最高檢新一屆黨組聚焦黨和國家工作大局，主動適應(yīng)形勢發(fā)展變化作出的重大戰(zhàn)略布局。

2019年1月3日，“四大檢察”法律監(jiān)督新格局正式確立?！? 〕2019年3月15日，“四大檢察”監(jiān)督職能被寫入全國人大決議?！? 〕2019年4月23日，新修訂的檢察官法第一次在法律層面明確“四大檢察”職能。截至2019年年底，與“四大檢察”配套的內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革在省級以下檢察機關(guān)已經(jīng)完成并順利運行。2021年6月15日，《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》強調(diào)以高度的政治自覺依法履行刑事、民事、行政和公益訴訟等檢察職能，推動各項檢察工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。以中央文件形式，再一次明確“四大檢察”職能。作為我國檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的最新體系化表述，“四大檢察”的提出進一步優(yōu)化了檢察機關(guān)職權(quán)配置，更好滿足了新時代人民群眾司法新需求，為檢察機關(guān)更好履行法律監(jiān)督職責(zé)奠定了基礎(chǔ)。

一、“四大檢察”提出的時代背景

中國特色社會主義發(fā)展進入新時代后，我國經(jīng)濟建設(shè)取得重大成就，全面深化改革取得重大突破，民主法治建設(shè)邁出重大步伐，馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位更加鮮明，人民生活不斷改善，生態(tài)文明建設(shè)成效顯著，全面從嚴治黨成效卓著。〔3 〕但社會中仍存在一些尚未完全解決的老問題，世情、社情、民情還發(fā)生了一系列新變化，全面依法治國任務(wù)依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強。黨的十九大報告特別指出了一些需要攻克的發(fā)展難題，例如生態(tài)環(huán)境的保護問題、社會矛盾的化解問題、國家安全的保護問題等，有些問題亟待借助法治的力量予以解決。一些亟待解決的老問題在刑事司法領(lǐng)域相對集中，且在表現(xiàn)形式上更為多元。從接連出現(xiàn)的新問題看，近年來由于工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化等帶來的利益關(guān)系調(diào)整，又給社會治理帶來眾多新課題。食品藥品安全、環(huán)境污染、電信詐騙、跨國跨境等新型犯罪需要政法機關(guān)給予更多關(guān)注，且有待通過行政執(zhí)法和刑事司法、末端查控和前端管理的緊密結(jié)合，增強打擊整治的效果。

盧曼認為，社會始終是作為系統(tǒng)而存在的，系統(tǒng)與環(huán)境間的關(guān)系雖無法直接化約為系統(tǒng)內(nèi)部各要素間的關(guān)系，但由環(huán)境所施加的影響卻不可小覷?！? 〕倘若將檢察權(quán)的內(nèi)部運行視作宏觀社會系統(tǒng)中的下位子系統(tǒng)，則該子系統(tǒng)定然須服務(wù)于上位系統(tǒng)，并以促成后者的高效運轉(zhuǎn)為目的。當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入多元復(fù)合轉(zhuǎn)型為特征的戰(zhàn)略機遇期， 〔5 〕社會關(guān)系趨于復(fù)雜、新舊矛盾交織疊加、風(fēng)險隱患明顯加劇。政法工作，尤其是檢察工作一方面需要對之進行深度感知并及時回應(yīng);另一方面則需要運用切實有效的方式手段來破除矛盾與化解風(fēng)險，從而為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力法治保障。

“四大檢察”正是作為對社會態(tài)勢一種必要感知而被適時提出的。作為一項針對黨中央在新時代所勾畫之頂層布局的落實性方略，“四大檢察”的提出是最高檢新一屆黨組順應(yīng)新時代國情、社情、民情變動所催生之新問題的有效應(yīng)對舉措。作為“公共利益的守護者”，檢察機關(guān)就自身履職依照新形勢作出適宜調(diào)整，適時提出“四大檢察”作為一項適配該角色的制度理念，并將之作為未來檢察工作的行動指南，形成從宏觀到微觀、從理念到實踐的回應(yīng)體系。以公益訴訟檢察為例，從中央的布局出發(fā)，“五位一體”相較原有的“四位一體”增加了生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容，進一步豐富了原有的理論體系。同時也意味著，生態(tài)文明建設(shè)將成為一項重點工作。檢察機關(guān)要發(fā)揮好在環(huán)境資源保護上的能動作用，其履職不僅僅局限于“公益訴訟檢察”，“刑事檢察”“民事檢察”與“行政檢察”均是可資動用的手段，“公益訴訟檢察”的功能也同樣不單拘泥于生態(tài)環(huán)境的保護，還應(yīng)化作社會矛盾化解的一大利器，因而“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展理念的重要性更加凸顯。

二、新時代“四大檢察”提出的理論基礎(chǔ)

“四大檢察”的提出，是檢察機關(guān)強化法律監(jiān)督職能的積極探索，是檢察機關(guān)適應(yīng)新形勢、新任務(wù)最大限度挖掘自身法律監(jiān)督權(quán)能的制度創(chuàng)新，為新時代檢察權(quán)運行機制的構(gòu)建和各項檢察職能的全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展提供了基礎(chǔ)支撐和體系架構(gòu)，標(biāo)志著中國特色社會主義檢察制度進入新的發(fā)展階段。從結(jié)構(gòu)論、矛盾論、實踐論三個維度，可以對新時代“四大檢察”提出的理論基礎(chǔ)進行分析。

（一）結(jié)構(gòu)論依據(jù)：檢察工作補短板、優(yōu)結(jié)構(gòu)的需要

結(jié)構(gòu)論、結(jié)構(gòu)功能主義理論或社會系統(tǒng)理論提出，一個社會實體，不論是一個組織還是整個社會，都是有機體。和其他的有機體一樣，一個社會系統(tǒng)是由不同部分組成的，對于整個系統(tǒng)的運作而言，每一部分都有功用?！? 〕其強調(diào)結(jié)構(gòu)與功能之間的關(guān)系，這與馬克思辯證唯物主義方法論所要求的，必須研究各種社會現(xiàn)象間的固定的聯(lián)系和關(guān)系，同時也要研究他們在整個社會生活中的地位和作用等觀點和方法有著相通之處?！? 〕

作為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中的具體政治結(jié)構(gòu)，檢察權(quán)的產(chǎn)生、發(fā)展和演變，同樣是政治系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的有機組成部分相互作用的結(jié)果，只有根據(jù)檢察權(quán)所履行的政治功能才能更好地理解和認識“四大檢察”提出這一特定政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)性和根本性的理論因應(yīng)。在檢察工作中，正因為長期存在的偏重刑事監(jiān)督而忽略民事和行政監(jiān)督的履職結(jié)構(gòu)失衡，導(dǎo)致檢察權(quán)行使的不全面、不平衡與不充分。例如，以往檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)的過程中，往往偏重對刑事案件的監(jiān)督，如訴訟范圍內(nèi)的批準(zhǔn)或決定逮捕職能、起訴或不起訴職能、刑事訴訟和執(zhí)行監(jiān)督職能等，而忽視非刑事職能。對民事、行政案件的法律監(jiān)督一直是檢察機關(guān)相對邊緣、薄弱的環(huán)節(jié)。

“四大檢察”的提出，使檢察機關(guān)能夠針對不同監(jiān)督領(lǐng)域、監(jiān)督對象、監(jiān)督事項，有針對性地運用不同的監(jiān)督手段，最大程度地優(yōu)化監(jiān)督方式，提升監(jiān)督效果，是檢察工作補短板、優(yōu)結(jié)構(gòu)的制度創(chuàng)舉。其示明刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察重要性相仿，只是履職方式不同，調(diào)整的法律關(guān)系不同。在保障國家和社會利益的過程中，它們之間是互補的，是一個完整系統(tǒng)，不能厚此薄彼，偏廢一方。

（二）矛盾論依據(jù)：基于中國社會矛盾根本性轉(zhuǎn)變

矛盾論是唯物辯證法中的最根本、最核心的內(nèi)容。事物的矛盾法則，即對立統(tǒng)一的法則，是唯物辯證法最根本的法則?！? 〕列寧在《談?wù)勣q證法問題》中說：“統(tǒng)一物之分為兩個部分及對它的矛盾著的部分的認識……是辯證法的實質(zhì)?！泵珴蓶|同志在《矛盾論》中指出：“研究任何過程，如果是存在著兩個以上矛盾的復(fù)雜過程的話，就要用全力找出它的主要矛盾。捉住了這個主要矛盾，一切問題就迎刃而解了?！?〔9 〕

新中國成立以來，我國經(jīng)歷了翻天覆地的變化。1956年社會主義改造基本完成后，黨的八大指出：“我們國內(nèi)的主要矛盾，已經(jīng)是人民對于建立先進的工業(yè)國的要求同落后的農(nóng)業(yè)國的現(xiàn)實之間的矛盾，已經(jīng)是人民對于經(jīng)濟文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾?！?981年黨的十一屆六中全會指出，作為社會主義初級階段的國家，當(dāng)前的主要矛盾是“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”。當(dāng)時，檢察機關(guān)作為代表國家依法行使檢察權(quán)的國家機關(guān)，其主要職責(zé)是追究刑事責(zé)任，提起公訴和實施法律監(jiān)督，進而維護社會穩(wěn)定與經(jīng)濟社會發(fā)展。傳統(tǒng)的檢察權(quán)在運行中存在“重刑事、輕民事”的傾向，正與這一時期社會主要矛盾所要求的國家權(quán)力對社會秩序控制和對犯罪行為抑制的需要相呼應(yīng)。

2017年黨的十九大明確對我國社會的基本矛盾形成了新的論斷，即“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面有了更高層次的需求。這一新的社會矛盾形勢也對檢察權(quán)運行方式與檢察職能發(fā)揮提出新的要求。對于檢察機關(guān)而言，嚴格履行憲法法律賦予的各項職權(quán)，實現(xiàn)刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，是適應(yīng)新的社會矛盾變化，推進全面依法治國，滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面新需求的必然要求。

（三）實踐論依據(jù)：推進國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要

在馬克思主義經(jīng)典哲學(xué)中，實踐是主觀見之于客觀的過程，包含客觀對于主觀的必然及主觀對于客觀的必然。在恩格斯的自然哲學(xué)中，揭示人的思想產(chǎn)生于勞動，即人的主觀意識產(chǎn)生于人的實踐行為，同時人的主觀意識反作用于客觀存在。實踐論是基于唯物論及辯證法兩者總體的認識。毛澤東同志在《實踐論》中就強調(diào)實踐的主客觀矛盾發(fā)展對于認識及再實踐的認識發(fā)展過程，他深刻指出：“無產(chǎn)階級和革命人民改造世界的斗爭，包括實現(xiàn)下述的任務(wù)：改造客觀世界，也改造自己的主觀世界——改造自己的認識能力，改造主觀世界同客觀世界的關(guān)系。” 〔10 〕

黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。習(xí)近平總書記深刻指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！蓖七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革總目標(biāo)的重要組成部分，是全新的國家治理和執(zhí)政理念，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對馬克思主義國家理論和共產(chǎn)黨執(zhí)政理論的重要創(chuàng)新，既是在實踐中形成的，也是在實踐中發(fā)展的，是立足中國實踐、堅定中國自信、總結(jié)中國經(jīng)驗、針對中國問題的戰(zhàn)略布局。

檢察制度是國家治理體系的重要組成部分。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展新目標(biāo)賦予我國的檢察權(quán)新的歷史使命和任務(wù)。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，打造共建共治共享的社會治理格局是檢察工作應(yīng)有的站位。檢察機關(guān)必須緊密結(jié)合實際，思考研究如何以檢察制度的發(fā)展完善和檢察職能的充分履行，以檢察自覺和檢察擔(dān)當(dāng)助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?1 〕“四大檢察”的提出，標(biāo)志著檢察職能作用由刑事單向性向多元化轉(zhuǎn)變，是檢察機關(guān)在認真審視自身法律監(jiān)督職能，明晰自身參與國家治理和社會治理定位之后開辟的發(fā)展新路徑?！?2 〕在此背景下，檢察工作的履職領(lǐng)域顯然不能再僅局限于傳統(tǒng)的刑事領(lǐng)域為主，而應(yīng)做到民事、行政和公益訴訟領(lǐng)域全覆蓋，并實現(xiàn)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。

三、新時代檢察工作存在的問題

長期以來，我國檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)的過程中，往往偏重刑事，把工作重心放在刑事訴訟范圍內(nèi)的批準(zhǔn)或決定逮捕職能、起訴或不起訴職能、刑事訴訟監(jiān)督職能、刑事執(zhí)行監(jiān)督職能等檢察職能發(fā)揮上，而民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察等非刑事職能一直屬于檢察機關(guān)相對薄弱的環(huán)節(jié)。特別是由于缺乏剛性的制度安排，進入檢察監(jiān)督的民事、行政案件數(shù)量普遍較少，對民事、行政案件的法律監(jiān)督作用未能有效發(fā)揮。隨著公民法治意識的提高，全社會對公正司法的要求越來越高，客觀上也催生了對民事、行政案件加強法律監(jiān)督的內(nèi)生訴求。以刑事檢察為主，刑事與民事、實體與程序、打擊與保護、訴訟與非訴訟之間檢察監(jiān)督的不全面、不協(xié)調(diào)、不充分發(fā)展，已然成為影響我國檢察整體法律監(jiān)督權(quán)威的內(nèi)在原因，也與現(xiàn)行“四大檢察”法律監(jiān)督體系不相適應(yīng)。

（一）刑事檢察工作存在的問題

1.理念更新不及時制約刑事檢察的發(fā)展步伐

一是未完全樹立保障人權(quán)的理念，仍然存在重打擊輕保護、重實體輕程序的思想，在司法辦案過程中，對人權(quán)保障理念落實不到位。二是未完全樹立監(jiān)督制約理念，重配合輕制約，習(xí)慣遷就偵查，制約效能沒有充分發(fā)揮作用?！?3 〕三是習(xí)慣于就案辦案，不擅于從司法個案中發(fā)現(xiàn)和促進解決深層次社會問題，未能完全將檢察履職融入國家和社會發(fā)展大局。

2.業(yè)務(wù)能力不過硬制約刑事檢察的成效發(fā)揮

一是業(yè)務(wù)能力尚不適應(yīng)職能整合的新要求。“捕訴一體”后刑事檢察面臨職能整合、人員重組，而傳統(tǒng)捕訴分離下的辦案模式使得檢察人員“偏科”現(xiàn)象凸顯，既熟悉審查逮捕業(yè)務(wù)又掌握審查起訴素能的辦案人員較為稀缺，與“捕訴一體”全訴訟流程要求的綜合素能相比仍有不小的差距。二是業(yè)務(wù)能力尚不適應(yīng)新時代刑事檢察專業(yè)化的要求。專業(yè)化是新時代刑事檢察工作發(fā)展的方向，對檢察人員提出了更高的要求，即“會批捕、會起訴、會監(jiān)督、會說理、會治理”，還要“懂專業(yè)”。檢察人員如果自身需要專攻的事項無法形成優(yōu)勢，缺乏深耕作業(yè)就會制約案件辦理效能。

3.法律監(jiān)督不平衡制約刑事檢察的轉(zhuǎn)型升級

一是審案與主導(dǎo)的不平衡。在以往分段式監(jiān)督辦案模式下，部分檢察官習(xí)慣于把案件辦理當(dāng)作流水線，按部就班履行手續(xù)，形成了“坐堂辦案”“審卷辦案”的積習(xí)，與新時代“能動司法”、積極履行主導(dǎo)責(zé)任的要求不相適應(yīng)。〔14 〕做優(yōu)刑事檢察的種種目標(biāo)，需要在模式轉(zhuǎn)型之后才能體現(xiàn)。如果不能突破模式的“天花板”，那么檢察機關(guān)在指控、證明犯罪中的主導(dǎo)作用就會受到很大限制。二是訴訟與監(jiān)督的不平衡。在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案，這是新時代檢察工作重要理念。檢察辦案和法律監(jiān)督工作應(yīng)該一體化落實，但實踐中仍然存在把辦案與監(jiān)督割裂開來的現(xiàn)象，重視審查逮捕、審查起訴等訴訟職能，忽視立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、審判監(jiān)督等訴訟監(jiān)督職能。三是監(jiān)督與指導(dǎo)的不平衡。隨著刑事檢察專業(yè)化、一體化不斷推進，對業(yè)務(wù)指導(dǎo)與管理的要求越來越高，而長期以來行政化的命令模式難以滿足專業(yè)化辦案需求。比如，習(xí)慣單純以監(jiān)督結(jié)果進行量化評價，反而導(dǎo)致追求數(shù)量的空洞監(jiān)督。

（二）民事檢察工作存在的問題

1.民事檢察的法律制度供給存在不足

在當(dāng)前依法治國的背景下，民事檢察要發(fā)揮作用，需要有比較完備的法律依據(jù)。然而當(dāng)前的實際情況是：盡管民事訴訟法規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)對民事訴訟進行法律監(jiān)督，但是相關(guān)法律制度供給尚不能滿足民事檢察工作的需要，仍存在配套性操作細則缺位、 〔15 〕法律規(guī)定可操作性不強、 〔16 〕法律解釋上檢法不一致 〔17 〕等問題。

2.民事檢察的工作機制有待健全

其一，不同層級間的民事檢察辦案機制尚未完全理順。根據(jù)民事訴訟法和《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》的規(guī)定，對于法院生效判決、裁定的抗訴實行上抗下，對于審判程序違法監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督實行同級監(jiān)督。由于生效的判決、裁定一般集中在中級人民法院與高級人民法院。因此，此類案件的監(jiān)督責(zé)任亦集中在省、市級檢察院。這就導(dǎo)致了兩方面狀況：一是省、市級檢察院因案件太多而忙不過來，而基層院卻無案可辦;二是省、市級檢察院和基層院因工作內(nèi)容不同而導(dǎo)致缺少業(yè)務(wù)銜接，省、市級檢察院對基層院難以進行有效的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。其二，科學(xué)合理的工作成效評價機制有待完善。目前的評價體系主要是考察抗訴數(shù)和檢察建議數(shù)等直觀數(shù)據(jù)。這種評價體系簡單，容易操作，但卻不能客觀、全面地反映民事檢察工作實績。例如，隨著司法責(zé)任制的逐步落實，法官判案質(zhì)量也越來越高，檢察官對大多申訴案件作出的是不支持監(jiān)督?jīng)Q定?！?8 〕在當(dāng)前以抗訴數(shù)、制發(fā)檢察建議數(shù)為主要考核指標(biāo)的情況下，檢察官花費時間較多的釋法說理、息訴罷訪等工作難以被有效評價。

3.民事檢察的辦案模式和辦案能力尚未完全適應(yīng)發(fā)展需要

司法責(zé)任制改革要求，“誰辦案、誰決定、誰負責(zé)”，突出檢察官在司法辦案中的主體地位。然而，民事檢察的辦案模式還主要是三級審批制。三級審批制，一方面，讓檢察官對辦案產(chǎn)生上級依賴;另一方面，也導(dǎo)致部分事實清楚、證據(jù)確鑿、法律適用問題容易辨識的案件的辦案效率受到影響。同時，法院有相對專業(yè)的分工，法官在其職業(yè)生涯中要接觸數(shù)以千計的同類案件，經(jīng)過對同類問題的反復(fù)思考，積累了大量的審判經(jīng)驗。而在實踐中，民事檢察部門受理的某些類型的案件一年也就少數(shù)幾件，民事檢察官很難有條件對部分同類案件持續(xù)辦理、持續(xù)關(guān)注、持續(xù)學(xué)習(xí)。辦案能力需要在案件辦理中不斷提升。因此，相對于法官通過大規(guī)模辦案積累辦案經(jīng)驗，提升辦案能力，檢察官在某些案件辦理方面存在辦案經(jīng)驗缺失、辦案能力有待提高的問題。

（三）行政檢察工作存在的問題

1.職能定位不清晰、工作開展步調(diào)不協(xié)調(diào)

2018年檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中，最高檢成立專司行政檢察職能的第七檢察廳，但實踐中，對行政檢察工作定位認識還不夠統(tǒng)一，仍有意見認為行政檢察與公益訴訟業(yè)務(wù)交叉，或者認為行政檢察與民事檢察性質(zhì)相同，尚未充分認識行政檢察的真正價值和獨特規(guī)律，影響行政檢察工作的有序開展?！?9 〕從各省市檢察機關(guān)行政檢察實踐來看，各地開展工作的職能范圍與重點差異較大。如有的省市將行政檢察職能限于行政訴訟監(jiān)督，在行政訴訟監(jiān)督中又側(cè)重裁判監(jiān)督。有的省市探索對包括刑事訴訟在內(nèi)的訴訟活動涉及的行政處罰進行法律監(jiān)督，有的省市明確將探索對行政強制隔離戒毒進行檢察監(jiān)督。在工作開展中，存在線索發(fā)現(xiàn)渠道不暢、調(diào)查核實難、糾正處理難等問題。

2.基層行政檢察工作亟待加強

基層行政檢察工作總體來說還比較薄弱，一些問題制約了基層行政檢察工作發(fā)展。例如，基層院行政訴訟監(jiān)督案源渠道單一、依賴性強。目前，基層院行政檢察案件主要依賴于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件和實質(zhì)性化解行政爭議，深化難度大、工作規(guī)范性欠缺、發(fā)展不平衡。例如，有的基層檢察院在工作中主要向法院制發(fā)檢察建議，很少向行政機關(guān)制發(fā)檢察建議。有的從刑檢部門獲取線索制發(fā)社會治理類檢察建議，而大部分基層檢察院沒有開展這項工作;對行政非訴執(zhí)行案件，由于涉及裁判、執(zhí)行兩個階段，有的基層檢察院作為裁判監(jiān)督案件受理，有的作為裁判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督兩個案件受理，有的作為審違監(jiān)督案件，還有的作為檢察建議受理。實質(zhì)性化解行政爭議工作作為行政檢察的重要牽引，缺少相關(guān)的配套機制，實踐中開展仍不夠充分。

3.行政檢察隊伍專業(yè)化建設(shè)不足

目前行政檢察在專業(yè)化方面存在明顯短板，還不能滿足當(dāng)前和長遠發(fā)展需要。一方面，具有行政、行政法相關(guān)背景的專門人才缺乏，且因行政檢察案件數(shù)量少，經(jīng)驗不足，導(dǎo)致檢察官在面對專門辦理行政案件的法官與長期從事行政執(zhí)法的執(zhí)法人員時，存在“全科醫(yī)生”面對“?？漆t(yī)生”的本領(lǐng)恐慌，客觀上造成部分案件監(jiān)督不夠深入的情況。另一方面，專業(yè)化的辦案機制尚未建立，特別是未單獨設(shè)立行政檢察部門的單位存在三項檢察“混業(yè)經(jīng)營”，檢察官輪流辦案的情況。有的檢察官既做行政檢察工作，又辦理公益訴訟檢察案件或民事檢察案件，對行政檢察工作了解深度不夠，不利于專業(yè)水平的提升，無法在一個領(lǐng)域做到精深。

（四）公益訴訟檢察工作存在的問題

1.公益訴訟法律規(guī)定有待完善

公益訴訟設(shè)立的初衷是為了監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，助推國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。〔20 〕但作為一項新的制度設(shè)計，仍存在相關(guān)法律規(guī)定還不完備、科學(xué)性不足等問題。一是立法過于原則。直到2017年行政訴訟法的再次修改，行政公益訴訟方正式入法，但相關(guān)規(guī)定僅為一款，且沒有相關(guān)配套制度保障行政公益訴訟實施?！皟筛摺钡摹蛾P(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》在規(guī)范性、實用性和指導(dǎo)性上規(guī)制不足。二是立法條款安排不當(dāng)。在行政訴訟法與民事訴訟法中，檢察公益訴訟有關(guān)的法律條文被置于“訴訟參加人”的章節(jié)，使得檢察公益訴訟偏離了法律監(jiān)督的邏輯軌道，導(dǎo)致檢察機關(guān)提起公益訴訟的身份定位不清，同時有遮蔽公益訴訟權(quán)與法律監(jiān)督淵源聯(lián)系的嫌疑。三是現(xiàn)行行政訴訟制度與檢察機關(guān)提起行政公益訴訟適用規(guī)則不甚契合。行政公益訴訟能否直接適用我國現(xiàn)行行政訴訟法和相關(guān)司法解釋規(guī)定值得探究。〔21 〕

2.檢察公益訴訟辦案機制有待健全

在我國，一些地方行政部門對檢察機關(guān)提起公益訴訟仍存在認識誤區(qū)與抵觸情緒，同時，民眾公益意識還比較淡薄，加上在一些具體案件上法檢認識的分歧，一定程度上影響了檢察公益訴訟工作實踐開展。當(dāng)前，檢察公益訴訟案件在案件線索發(fā)現(xiàn)階段，存在公共利益界定困難、案件線索來源單一且轉(zhuǎn)化不暢的問題。在立案階段，存在受案范圍相對狹窄、案件受理依靠行政力量推動，以及民行競合案件中的訴訟類型選擇問題。在訴前程序中存在調(diào)查取證機制缺乏剛性，檢察建議履行缺乏監(jiān)督，檢察機關(guān)履職方式缺乏靈活、多樣性的問題。在訴訟階段存在“公益訴訟起訴人”身份角色沖突、舉證責(zé)任規(guī)定不夠清晰、民事公益訴訟調(diào)解程序過于抽象、判決和裁定的執(zhí)行監(jiān)督缺位等問題。

3.預(yù)防性行政公益訴訟制度有待構(gòu)建

行政訴訟法第25條第4款對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度進行了明確，規(guī)定只有當(dāng)行政機關(guān)的不作為、亂作為已經(jīng)給國家利益或者社會公共利益造成實然的損害之后，檢察機關(guān)才能夠提起行政公益訴訟。對于檢察機關(guān)而言，法無授權(quán)則禁止。對于可能侵害國家利益或者社會公共利益的行政不作為、亂作為，檢察機關(guān)束手無策，行政公益訴訟所應(yīng)具備的預(yù)防功能無法實現(xiàn)。這種以既成損害為訴訟程序啟動條件的救濟方式與國際標(biāo)準(zhǔn)所倡導(dǎo)的“有效且無漏洞”的權(quán)利救濟體系存在較大的差距。

四、新時代檢察工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展路徑規(guī)劃

最高檢《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》明確了新時代檢察改革的方向和路徑，對今后幾年的檢察改革作了系統(tǒng)規(guī)劃和部署。根據(jù)規(guī)劃，今后一個時期檢察改革的總目標(biāo)是：全面、充分履行憲法和法律賦予檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)，構(gòu)建以刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察為主要內(nèi)容的檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能體系，提升司法辦案專業(yè)化、組織體系科學(xué)化、檢察隊伍職業(yè)化水平，構(gòu)建與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求相符合，與建設(shè)中國特色社會主義法治國家相適應(yīng)的新時代檢察體制和工作機制。“四大檢察”的提出，使檢察機關(guān)能夠針對不同監(jiān)督領(lǐng)域、監(jiān)督對象、監(jiān)督事項、監(jiān)督中存在的痛點與難點，采取不同的監(jiān)督手段，有針對性地優(yōu)化監(jiān)督方式。

（一）新時代做優(yōu)刑事檢察工作的路徑規(guī)劃

1.強化指控、證明犯罪中的主導(dǎo)責(zé)任

新時代人民群眾的期待、刑事訴訟制度的發(fā)展都要求檢察機關(guān)積極發(fā)揮在指控、證明犯罪中的主導(dǎo)責(zé)任，充分運用好憲法賦予的法律監(jiān)督職權(quán)，切實承擔(dān)起政策調(diào)控者、程序分流者、訴訟監(jiān)督者、權(quán)益保障者的職責(zé)與使命。一是追訴標(biāo)準(zhǔn)的主導(dǎo)。通過發(fā)布司法解釋、政策意見、典型案例以及核準(zhǔn)追訴等方式，體現(xiàn)規(guī)制犯罪追訴標(biāo)準(zhǔn)和刑事政策的主導(dǎo)性。二是訴訟程序的主導(dǎo)。依法充分準(zhǔn)確運用起訴裁量權(quán)對刑事犯罪合理限流，貫徹落實好認罪認罰從寬制度對刑事訴訟科學(xué)導(dǎo)流，提升刑事辦案質(zhì)效。三是指控犯罪的主導(dǎo)。提高檢察機關(guān)補充偵查工作規(guī)范化和精細化水平，積極引導(dǎo)偵查機關(guān)全面規(guī)范取證。貫徹落實以庭審為中心的訴訟制度改革，構(gòu)建以公訴為主導(dǎo)、證據(jù)為核心的刑事指控體系，發(fā)揮檢察機關(guān)在指控犯罪中的主導(dǎo)作用。

2.正確履行審查逮捕職能

審查逮捕是檢察機關(guān)重要的法律監(jiān)督職能，正確履行審查逮捕職能是保障人權(quán)、維護公平正義中不可或缺的內(nèi)容。要正確理解逮捕功能定位，通過更為細致的制度設(shè)計、工作機制來凸顯逮捕價值，通過健全符合審查逮捕屬性的辦案程序、探索推進審查逮捕公開聽證制度、科學(xué)設(shè)計案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系等來推進少捕慎押的工作機制，通過對逮捕犯罪事實的“審查+引導(dǎo)”、社會危險性的“證明+評估”、逮捕文書的“一體+分層”等加強逮捕條件全面審查。

3.堅持訴訟監(jiān)督工作主線

修訂后的人民檢察院組織法第20條第5款明確規(guī)定了人民檢察院對訴訟活動實行法律監(jiān)督。要正確把握訴訟監(jiān)督在訴訟和監(jiān)督雙重交匯下的定位，通過完善監(jiān)督事項案件化辦理，重塑監(jiān)督流程;通過提前介入、派駐檢察室、運用信息化手段，拓寬監(jiān)督領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)事中事后并舉;通過深化調(diào)查核實，夯實監(jiān)督基礎(chǔ);通過發(fā)揮偵查權(quán)能，增強監(jiān)督剛性。

4.加強專業(yè)化辦案組織建設(shè)

各級檢察機關(guān)可以在最高檢確立的刑事檢察專業(yè)化分工基本框架下，根據(jù)檢察人員編制、區(qū)域刑事發(fā)案特點及經(jīng)濟社會發(fā)展大局，科學(xué)合理設(shè)置專業(yè)化內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者專業(yè)化辦案組織，原則上實現(xiàn)“一類事項由一個部門統(tǒng)籌、一類案件由一個部門負責(zé)”，促進刑事檢察專業(yè)化向縱深發(fā)展?；鶎訖z察機關(guān)還可以結(jié)合轄區(qū)內(nèi)刑事案件情況，在刑事檢察部門內(nèi)進一步細化分工，設(shè)置專業(yè)化的辦案組，提升檢察官的專業(yè)化素能，放大檢察辦案的效果?！?2 〕同時，還應(yīng)當(dāng)建立專門的管轄交叉的爭議解決機制和上下級指導(dǎo)工作機制，著力解決上下級檢察機關(guān)專業(yè)化分工設(shè)置無法一一對應(yīng)的難題，完善檢察一體化工作機制。

（二）做強民事檢察工作的路徑規(guī)劃

1.加大民事檢察制度的法律供給。在民法典頒布實施的背景下，要細化完善有關(guān)民事檢察的法律制度，提升現(xiàn)有民事法律制度的科學(xué)性和權(quán)威性。特別是可以從司法解釋、指導(dǎo)案例著手，消解檢法兩家分歧、強化檢法兩家的共識以提高民事檢察制度供給。例如，利用近期修改民事訴訟監(jiān)督規(guī)則的契機，就修改內(nèi)容與最高人民法院充分溝通，爭取與最高人民法院聯(lián)合修訂并頒布民事訴訟監(jiān)督規(guī)則，使檢法兩家的最高層達成民事檢察監(jiān)督的共識，消解有的法官不理解檢察監(jiān)督的狀況。同時，為解決民事檢察工作相關(guān)法律條文少，且規(guī)定較為原則的問題，大力發(fā)布指導(dǎo)性案例以推動民事檢察工作發(fā)展。〔23 〕

2.加快民事檢察的工作機制建設(shè)

一是進一步完善檢察一體化工作機制，注重發(fā)揮基層院的基礎(chǔ)作用，強化上級院對下級院的辦案指導(dǎo)。例如，下級院制發(fā)的檢察建議應(yīng)向上級院進行備案，當(dāng)下級院向同級法院制發(fā)檢察建議沒被采納，下級院應(yīng)當(dāng)及時向上級院報告，請求跟進監(jiān)督。上級院審查后發(fā)現(xiàn)法院不采納確實不當(dāng)?shù)?，及時提起抗訴。通過上下一體的不同層面監(jiān)督，強化下級院檢察監(jiān)督的剛性和辦案效果。二是建立專項監(jiān)督與日常監(jiān)督相結(jié)合的辦案機制。各省、市級院民事檢察部門可以基于地域區(qū)位特點，每年確立一兩個具有全局性的、社會關(guān)注的問題進行專項監(jiān)督，并從轄區(qū)內(nèi)各級院民事檢察部門集中抽調(diào)人員共同進行。將專項監(jiān)督與日常監(jiān)督相結(jié)合，一方面，有利于克服常規(guī)監(jiān)督的碎片化狀態(tài)，解決全局性的、整體性的違法問題;另一方面，在開展集中專項活動過程中，亦促進不同級別院參與人員的交流，加深對某類問題的認識，強化上級院與基層院之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系。三是健全考核評價機制?？荚u引導(dǎo)上，加強案件息訴效果、類案監(jiān)督、案例調(diào)研的評價權(quán)重，特別是將案件的息訴成效作為辦案的重要評價標(biāo)準(zhǔn)。

3.建立科學(xué)的辦案組織和辦案模式

改變以往三級審批的形式，除了案情特別復(fù)雜、影響特別重大等案件外，普通案件的辦理由檢察官決定、檢察官負責(zé)， 〔24 〕真正實現(xiàn)檢察官辦案扁平化。但是，的確有些復(fù)雜疑難案件的辦理僅靠單個檢察官力量難以勝任。因此，可以成立集體性的辦案組織作為特定情況下的辦案輔助。〔25 〕各省級院或者市級院可組織本地區(qū)的民事檢察骨干力量成立辦案團隊。這些辦案團隊平時在自己的崗位上進行日常工作，但是，一旦各級院的檢察官在辦案過程中碰到難度確實較大，或者案件類型確實較新的案件，可以請求辦案團隊會商，通過發(fā)揮集體的作用，利用集體的力量，集思廣益解決辦案中遇到的難點、痛點，提升辦案質(zhì)量。同時，設(shè)立專業(yè)研究小組。根據(jù)工作需要和各民事檢察干部的興趣愛好，在民事檢察部門內(nèi)部分為不同的研究小組，比如合同糾紛研究小組、繼承糾紛研究小組、侵權(quán)糾紛研究小組、知識產(chǎn)權(quán)糾紛研究小組，通過組織專業(yè)研究小組經(jīng)常性地開展案件討論、理論學(xué)習(xí)、調(diào)查研究等方式，讓每個民事檢察干部都能夠精耕一個或者幾個民商事具體專業(yè)領(lǐng)域，彌補部分案件類型辦案經(jīng)驗的不足，提升辦案能力。

（三）做實行政檢察工作的路徑規(guī)劃

1.加強行政檢察制度的頂層設(shè)計

立足法律監(jiān)督對行政檢察的職能定位、歷史經(jīng)驗、工作規(guī)律和實踐探索，加強理論研究和發(fā)展謀劃，進一步形成以訴訟監(jiān)督為基礎(chǔ)、以服務(wù)社會治理為目標(biāo)的行政檢察規(guī)劃“路線圖”，從行政訴訟監(jiān)督出發(fā)，通過穿透行政訴訟監(jiān)督、融合“四大檢察”涉及行政監(jiān)督內(nèi)容，嵌入社會治理大局，逐步拓展行政檢察發(fā)展空間。在法律框架內(nèi)，積極穩(wěn)妥推進行政檢察對強制戒毒及刑事案件中涉及行政處罰的監(jiān)督，探索依托各級依法治省、依法治市、依法治區(qū)（縣）平臺優(yōu)勢，建立行政執(zhí)法、行政復(fù)議與行政檢察的銜接，延伸行政檢察觸角。

2.完善行政檢察的工作機制

修訂完善行政訴訟監(jiān)督規(guī)則，制定實質(zhì)性化解行政爭議、行政檢察類案監(jiān)督、行政檢察檢察建議工作等各項工作指引，對行政檢察監(jiān)督原則、管轄范圍、回避、案件受理、職權(quán)職責(zé)、案件管理、機構(gòu)設(shè)置、運行機制、隊伍建設(shè)、保障機制等進行進一步細化規(guī)定。完善行政檢察調(diào)查核實、行政行為合法性審查、行政爭議實質(zhì)化解的各項保障機制。在具體開展行政檢察工作中，嚴格依托法定職能，以行政訴訟監(jiān)督為基石，以司法辦案為中心，延伸開展行政檢察工作，維護司法公正，促進依法行政，踐行“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”，提升法律監(jiān)督質(zhì)效。

3.形成行政檢察專業(yè)化的工作模式

著眼精準(zhǔn)監(jiān)督，聚焦涉及公共利益和百姓民生的扶貧救助、社會保障、土地林地管理、教育醫(yī)療衛(wèi)生、減稅降費、治安處罰、違章建筑拆除等領(lǐng)域，以行政訴訟制度中疲弱、缺位的立案受阻、程序空轉(zhuǎn)、被動撤案等問題為重點，加強精細化審查。把行政實質(zhì)爭議化解作為行政檢察重要牽引，立足案結(jié)事了政和，通過釋法說理、公開聽證、司法救助、屬地化辦理等多種方式，促進爭議解決;加強類案監(jiān)督，注重發(fā)揮典型案例示范作用，完善報備和指導(dǎo)機制，及時發(fā)現(xiàn)、培育和打造行政檢察典型案件，充分發(fā)掘案件的突破和創(chuàng)新點，加強案件宣傳，提升行政檢察社會知曉度，講好行政檢察故事。

（四）做好公益訴訟檢察工作的路徑規(guī)劃

1.構(gòu)建科學(xué)合理的檢察公益訴訟制度鏈

一是制定公益訴訟辦案規(guī)則。對立案、調(diào)查、訴前、起訴等重要環(huán)節(jié)作出規(guī)定，規(guī)范辦案程序。二是推進公益訴訟指揮中心建設(shè)。在省級院、分州市院設(shè)立指揮中心，對接河長辦、林長辦等部門，統(tǒng)一管理線索和調(diào)配力量，強化一體化辦案;完善專業(yè)化辦案機制。邀請生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)林水利等部門的資深執(zhí)法人員、科研院所研究人員、法學(xué)專家等組成專家咨詢委員會，參與咨詢論證、案件辦理、教學(xué)培訓(xùn)，幫助提升司法能力。三是建立科學(xué)業(yè)績評價體系。建立以行政公益訴訟為主、兼顧民事公益訴訟，重點評價案件質(zhì)量、數(shù)量、效果、程序的業(yè)績考核評價體系，引導(dǎo)各級院樹牢雙贏多贏共贏理念，努力實現(xiàn)法律效果、政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

2.加強公益訴訟人才隊伍建設(shè)

強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，探索和打造適合公益訴訟業(yè)務(wù)特點的“培訓(xùn)+辦案+研究”的新型培訓(xùn)模式，提升業(yè)務(wù)能力。擇優(yōu)選擇檢察官組建公益訴訟專業(yè)團隊，著力培養(yǎng)領(lǐng)軍型人才，促進隊伍能力整體提升。及時發(fā)布指導(dǎo)性案例和典型案例，充分運用最高檢“檢答網(wǎng)”指導(dǎo)基層辦案。深化智慧借助，加強與行政機關(guān)雙向干部交流，發(fā)揮公益訴訟研究中心和技術(shù)專家?guī)斓淖饔茫罨瘜嬖V訟檢察基礎(chǔ)理論及辦案實務(wù)的研究。探索運用大數(shù)據(jù)信息平臺、無人機取證等科技手段輔助辦案，促進提高辦案能力。

3.強化保障機制推動檢察公益訴訟工作可持續(xù)發(fā)展

落實好黨的十九屆四中全會和全國人大、全國政協(xié)對公益訴訟檢察工作的要求，推進配套機制建設(shè)。繼續(xù)積極推動地方人大常委會出臺公益訴訟專項決定，為解決突出問題提供具有可操作性的規(guī)范依據(jù)。繼續(xù)與最高人民法院會商，完善有關(guān)訴訟程序規(guī)定，優(yōu)化案件管轄;繼續(xù)加強與行政機關(guān)的務(wù)實合作，盡快搭建信息資源共享平臺?？山梃b福建、貴州等地做法，與政府法制、行政機關(guān)建立信息通報、案件線索移送與反饋、協(xié)查辦案、技術(shù)咨詢等機制，對執(zhí)法動態(tài)進行追蹤，實現(xiàn)行政執(zhí)法與公益訴訟檢察無縫對接。

五、新時代檢察工作融合的發(fā)展展望

新時代檢察工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，以協(xié)調(diào)發(fā)展為核心。“協(xié)調(diào)”是在尊重客觀規(guī)律，把握系統(tǒng)相互關(guān)系原理的基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)系統(tǒng)演進的總體目標(biāo)，通過建立有效的運行機制，綜合運用各種手段、方法和力量，依靠科學(xué)的組織和管理，使系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)關(guān)系達成理想狀態(tài)的過程。

習(xí)近平總書記深刻指出：“協(xié)調(diào)既是發(fā)展手段又是發(fā)展目標(biāo)，同時還是評價發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，是發(fā)展兩點論和重點論的統(tǒng)一，是發(fā)展平衡和不平衡的統(tǒng)一，是發(fā)展短板和潛力的統(tǒng)一?！?〔26 〕在協(xié)調(diào)發(fā)展中，發(fā)展是檢察工作的目標(biāo)指向，而協(xié)調(diào)則是對這種指向行為的有益約束和規(guī)定，強調(diào)的是檢察工作整體性、綜合性和內(nèi)在性的發(fā)展聚合，不是單要素的增長，是多要素在協(xié)調(diào)的約束和規(guī)定下的全面、充分發(fā)展，追求的是在整體提高基礎(chǔ)上的全局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，即協(xié)調(diào)發(fā)展要求的是各項檢察業(yè)務(wù)分工合作、分進合擊、融合發(fā)展，而不是某項優(yōu)勢業(yè)務(wù)單一發(fā)展，實現(xiàn)的是各項具體檢察職能之間、司法辦案與法律監(jiān)督之間、檢察業(yè)務(wù)與檢察技術(shù)之間深度融合的發(fā)展格局。〔27 〕

“四大檢察”是新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的四個組成部分，具有相對獨立性，同時又是統(tǒng)一于法律監(jiān)督權(quán)下的具體監(jiān)督權(quán)能，相互銜接，相互耦合，需要融合發(fā)展來提升法律監(jiān)督的整體質(zhì)效。

（一）做優(yōu)刑事檢察為“四大檢察”融合發(fā)展提供驅(qū)動力

在新時代檢察工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展中，“四大檢察”對于整體的法律監(jiān)督工作同等重要，彼此無法相互取代。同時，“四大檢察”卻又不是齊頭并進、均衡發(fā)展的，即“四大檢察”齊觀不等量。其中，刑事檢察處于基礎(chǔ)性地位，業(yè)務(wù)范圍涵蓋從刑事立案監(jiān)督到刑罰執(zhí)行監(jiān)督等全部刑事訴訟階段，跨度長、覆蓋領(lǐng)域廣，是檢察機關(guān)的主要業(yè)務(wù)，是重中之重。刑事檢察部門以整體監(jiān)督觀行使檢察職責(zé)，能夠為行政檢察、公益訴訟檢察等工作的展開提供強大內(nèi)生驅(qū)動。例如，在案件信息線索共享方面，刑事檢察部門在審查行政執(zhí)法和刑事司法銜接的案件中或辦理刑事案件中，有可能發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)履行職責(zé)中存在的問題，推動廣義上的行政檢察或行政公益訴訟檢察發(fā)展。再如，實踐中相當(dāng)比例的民事公益訴訟案件都是在刑事檢察案件中發(fā)現(xiàn)的，部分民事公益訴訟程序依托刑事檢察來推進。同時，在辦案的取證固證方面，刑事檢察部門較之其他三大檢察部門，具有無可比擬的調(diào)查取證優(yōu)勢，刑事檢察案件中發(fā)現(xiàn)的行政檢察或者公益訴訟檢察案件線索，行政檢察或公益訴訟檢察部門調(diào)查取證存在困難時，刑事檢察部門可利用刑事案件管轄權(quán)協(xié)助調(diào)查取證。

（二）做好公益訴訟檢察，有效延展檢察機關(guān)法律監(jiān)督觸角

檢察機關(guān)提起公益訴訟制度是法律賦予檢察機關(guān)的一項新職責(zé)，是推進國家治理法治化的一項新舉措。公益訴訟檢察制度的確立有效延展了檢察機關(guān)法律監(jiān)督范圍，有效解決了民事檢察和行政檢察側(cè)重訴訟監(jiān)督、無法有效觸及訴前問題的局限，將其范圍向前延伸到調(diào)查和起訴階段，進一步豐富、完善了民事檢察和行政檢察的內(nèi)容和體系，且與刑事檢察中相對不訴、認罪認罰從寬等制度相對應(yīng)。同時，公益訴訟檢察探索了民事公益訴前賠償、行政訴前檢察建議等制度。公益訴訟檢察與民事檢察、行政檢察有機融合后，以刑事、民事和行政三大公訴權(quán)為核心的，涵蓋訴訟全過程的刑事、民事和行政檢察監(jiān)督體系，更加科學(xué)化、系統(tǒng)化。

（三）構(gòu)建“四大檢察”信息共享、辦案協(xié)同工作機制

“四大檢察”都是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的重要組成部分，都是為滿足人民群眾對法治和公平正義新需求而開展的重要工作，必須整體部署，統(tǒng)籌安排，互相融合，協(xié)調(diào)共進，而不應(yīng)顧此失彼，厚此薄彼，壁壘分割，影響法律監(jiān)督的整體效能?！?8 〕“四大檢察”雖然術(shù)業(yè)有專攻，關(guān)注的法律領(lǐng)域各有側(cè)重，但具體業(yè)務(wù)之間有一定交叉和銜接，需要相互支持、分工配合。例如，在信息共享方面，可以案件管理部門為信息樞紐，將具有高度關(guān)聯(lián)性的案件線索移送到多個檢察部門辦理，同時可通過構(gòu)建線索移送激勵機制，確?！八拇髾z察”部門積極主動發(fā)現(xiàn)并向其他部門移送相關(guān)案件線索。再如辦案協(xié)作方面，在明確各個檢察部門職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步加強部門之間的聯(lián)動配合。對于刑事民事交叉、民事和行政交叉的重大敏感案件，可由多部門共同組建檢察官辦案組聯(lián)合辦理，以保障法律監(jiān)督的整體效果。

結(jié)? 語

2021年6月15日，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，深刻闡明檢察機關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位、主要職責(zé)、基本任務(wù)，提出一系列新部署新要求，“四大檢察”首次寫入中共中央文件。檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能，維護國家法制統(tǒng)一的職責(zé)進一步加重。推動新時代檢察工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，檢察機關(guān)還需要盡快補齊工作中的短板弱項，充分適應(yīng)人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的新需求，全面提升法律監(jiān)督質(zhì)量和效果，在持續(xù)做優(yōu)刑事檢察工作的同時，進一步加強行政檢察、民事檢察、公益訴訟檢察工作的分量和地位，下力氣解決之前法律監(jiān)督工作中的難、軟問題， 〔29 〕通過構(gòu)建新時代檢察工作融合新發(fā)展格局，更好發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督在推進全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家中的重要作用。

上海市人民檢察院黨組書記、檢察長。

本文系2019年度最高人民檢察院檢察理論研究重大課題“ ‘四大檢察’全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展研究”（項目批準(zhǔn)號：GJ2019A01）的階段性研究成果。

〔1〕2019年1月3日上午，國務(wù)院新聞辦舉行2019年第一場新聞發(fā)布會。在這次會議上，張軍檢察長將檢察職能系統(tǒng)地劃分為刑事、民事、行政和公益訴訟四大檢察。自此，“四大檢察”理念正式確立。

〔2〕2019年3月15日，第十三屆全國人大第二次會議通過關(guān)于最高檢工作報告的《決議》指出：全面深化司法體制改革，加強過硬隊伍建設(shè)，更好發(fā)揮人民檢察院刑事、民事、行政、公益訴訟各項檢察職能，為決勝全面建成小康社會提供更高水平司法保障。這表明，最高檢提出的“四大檢察”監(jiān)督職能得到了最高國家權(quán)力機關(guān)的認同與肯定，標(biāo)志著檢察機關(guān)法律監(jiān)督體系、職能運行模式的重塑與基本定型，對豐富和發(fā)展中國特色社會主義檢察制度具有里程碑意義。

〔3〕參見《習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，載求是網(wǎng)http：//www.qstheory.cn/llqikan/2017-12/03/c_1122049424.htm。

〔4〕參見高宣揚：《盧曼社會系統(tǒng)理論與現(xiàn)代性》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第2—7頁。

〔5〕關(guān)于當(dāng)前中國所處歷史時期特征的相關(guān)表述，參見許正中：《社會多元復(fù)合轉(zhuǎn)型——中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略選擇的基點》，中國財政經(jīng)濟出版社2007年版，總論部分。

〔6〕[美]艾爾·巴比：《社會研究方法》，邱澤奇譯，華夏出版社2018年版，第38頁。

〔7〕杜玉華：《論馬克思社會結(jié)構(gòu)理論對西方結(jié)構(gòu)主義思想的影響》，《江海學(xué)刊》2012年第3期。

〔8〕《毛澤東選集》（第2卷），人民出版社1991年版，第405頁。

〔9〕《毛澤東選集》（第1卷），人民出版社1991年版，第320頁。

〔10〕同前注〔9〕，第296頁。

〔11〕《張軍在河南調(diào)研時強調(diào) 以檢察自覺檢察擔(dān)當(dāng)助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載“河南日報客戶端”，http：//news.hnr.cn/201911/15/71799.html。

〔12〕對于檢察機關(guān)在國家治理體系中的定位，有論者提出，在推進政法領(lǐng)域全面深化改革的新時代背景下，我國的檢察制度不僅僅是刑事追訴制度，而是一種更寬泛意義上約束權(quán)力和權(quán)利的手段或形式，是一種政治制度。參見謝鵬程、陳磊：《2019檢察學(xué)：圍繞“四大檢察”解新題答難題》，載《檢察日報》2020年1月6日。

〔13〕參見王幼君：《法檢公權(quán)力配置研究》，上海人民出版社2016年版，第127頁。

〔14〕表現(xiàn)在對偵查工作審前主導(dǎo)功能不強，偵查質(zhì)量與審判標(biāo)準(zhǔn)的“剪刀差”矛盾日益突出，出現(xiàn)批準(zhǔn)逮捕后偵查取證明顯松懈、不重視捕后證據(jù)補強等傾向。

〔15〕例如，對審判程序和執(zhí)行程序進行監(jiān)督是民事檢察監(jiān)督的重要職能，但民事訴訟法僅有兩個條款，即第208條第3款和第235條分別對審違監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督作了原則性規(guī)定。

〔16〕例如，《民事監(jiān)督規(guī)則》第99條第11項規(guī)定，“審判人員接受當(dāng)事人及其委托代理人請客送禮或者違反規(guī)定會見當(dāng)事人及其委托代理人的”，應(yīng)當(dāng)由人民檢察院進行監(jiān)督。但在實踐中，當(dāng)事人對此類情形一般是向紀檢監(jiān)察部門或者人民法院內(nèi)部監(jiān)察部門舉報，鮮有來自民事檢察部門申訴的。與之相反，對于實踐中存在的當(dāng)事人委托的訴訟代理人不符合要求，人民法院未嚴格審查;人民法院剝奪當(dāng)事人法庭陳述權(quán)利或者剝奪當(dāng)事人修改法庭筆錄權(quán)利等程序違法，損害司法公正的行為，在民事監(jiān)督規(guī)則中并沒有作具體規(guī)定。

〔17〕例如，由于民事訴訟法僅在235條簡單規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督。”對于如何具體實施監(jiān)督，則只在最高檢頒布的《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》中有具體規(guī)定，而在最高人民法院《關(guān)于適用民訴法若干問題的意見》中卻并無明確規(guī)定，這就導(dǎo)致檢法兩家對如何正確理解與適用民事執(zhí)行監(jiān)督相關(guān)法律規(guī)定出現(xiàn)分歧。

〔18〕例如，2019年，上海市人民檢察院第一分院受理案件526件，不支持監(jiān)督案件達500件。

〔19〕根據(jù)調(diào)查，天津、江蘇、安徽、青海、寧夏五個省級檢察機關(guān)在改革中將行政檢察與公益訴訟檢察合設(shè)為一個部門，重慶市檢察機關(guān)將民事檢察與行政檢察合設(shè)為一個部門。全國檢察機關(guān)所有基層檢察院都沒有單設(shè)行政檢察部門，多數(shù)實行民事、行政、公益訴訟檢察“三合一”設(shè)置，或者民事、行政檢察部門與其他部門合并。

〔20〕公益訴訟按類型可分為行政公益訴訟和民事公益訴訟兩類。行政公益訴訟針對行政機關(guān)違法作為或不作為展開，而民事公益訴訟的涉訴主體雖然不是行政機關(guān)，但在很多情況下，其背后也涉及行政機關(guān)的違法作為或不作為，當(dāng)然更多的是不作為。

〔21〕從原告資格分析，我國行政訴訟屬于主觀訴訟，且審判程序和裁判方式亦是按照主觀訴訟的思路設(shè)計的。賦予檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力是對行政訴訟法“主觀性”的突破。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是典型的客觀訴訟，顯然與我國行政訴訟法大多數(shù)制度環(huán)節(jié)契合難度大，無法直接適用現(xiàn)行行政訴訟法和司法解釋。

〔22〕例如，根據(jù)實際辦案需求，可設(shè)置專門的知識產(chǎn)權(quán)犯罪辦案組（團隊）、證券犯罪辦案組（團隊）、科技犯罪辦案組（團隊）等。

〔23〕對于并不適宜在短期內(nèi)以法律形式固定下來的，基于疑難案件辦理形成的辦案規(guī)則，應(yīng)鼓勵各級人民檢察院民事檢察部門探索，并把好的經(jīng)驗做法，通過最高檢內(nèi)部刊物《民事檢察工作情況》進行宣傳介紹。在具備全國推廣的情況下，可以制定全國性的民事檢察內(nèi)部制度性規(guī)定并進行推廣。在符合條件且需要的情況下，將該機制升級為法律、司法解釋，使其成為民事檢察工作法律制度體系中的法定部分。

〔24〕雖然司法改革要求檢察官決定，檢察官負責(zé)，但是在實踐中，基本上還是貫徹分管檢察長最后審批。這當(dāng)然有它的合理性，避免檢察官因經(jīng)驗、能力不夠而對于重大疑難案件辦理出現(xiàn)差錯，但是也增加了檢察官的依賴性，檢察官的能力并不能完全提升，檢察官辦案主體性還有待加強。

〔25〕2019年，上海檢察機關(guān)整合三級院力量，建立了一支由11名成員組成的民事檢察辦案核心團隊，辦案團隊經(jīng)承辦檢察官提請指導(dǎo)后，對重大疑難復(fù)雜案件、新類型案件進行集中討論，并提出參考意見供承辦檢察官參考。經(jīng)過這兩年的實踐，發(fā)現(xiàn)確實對檢察官辦理疑難復(fù)雜案件有重大的幫助作用。

〔26〕《習(xí)近平談協(xié)調(diào)：協(xié)調(diào)既是發(fā)展手段又是發(fā)展目標(biāo)》，載《人民日報》2016年3月3日。

〔27〕2021年2月10日，最高檢印發(fā)的《“十四五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》，即充分體現(xiàn)了各項檢察職能全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的規(guī)劃頂層設(shè)計。

〔28〕參見萬春：《“四大檢察”協(xié)同共進，實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展》，載《人民檢察》第19-20期合刊。

〔29〕尤其是對于“行政執(zhí)法機關(guān)不依法向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督”“對審判工作中自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督”“對人民法院巡回法庭和跨行政區(qū)劃審判機構(gòu)等審判活動的監(jiān)督”等之前監(jiān)督中的難、軟問題，要下更大力氣予以有效解決。

Abstract： The procuratorial work in New Era is a significant strategic design made by the Supreme People's Procuratorate to actively adapt to the development and changes of the situation with focus on the overall work of the Party and the state. The introduction of "Four Categories of Procuratorial Work" marks a reshaped legal supervision system and operation mode of the procuratorial organs， and further optimizes the allocation of their functions and powers. In order to effectively carry out the legal supervision of procuratorial organs in the New Era and better meet the new judicial needs of the people， it is necessary， after an in-depth investigation of the historical background， strategic value， theoretical basis and practical significance of "Four Categories of Procuratorial Work"， to sort out and analyze the problems and difficulties in the scope， to carry out path planning of further promoting the comprehensive， coordinated and full development of procuratorial work in the new era. This will enable the procuratorial organs to adopt different supervision methods and optimize the supervision methods in accordance with different supervision fields， supervision objects， supervision items， and pain points and difficulties in supervision， so that various specific supervisory powers are mutually connected， coupled with each other， and integrated and developed to enhance the overall quality and effectiveness of legal supervision of the procuratorial organ.

Key words： procuratorial work in the new era; legal supervision; the comprehensive， coordinated and full development; path planning; procuratorial work; four categories of procuratorial work