楊云霞,莊季喬

(西北工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 陜西 西安 710072)

一、問(wèn)題的提出

國(guó)家安全是民族復(fù)興的根基,經(jīng)濟(jì)安全是基礎(chǔ)。2022年,黨的二十大報(bào)告中提出“推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化”“完善國(guó)家安全法治體系、戰(zhàn)略體系、政策體系、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系、國(guó)家應(yīng)急管理體系,構(gòu)建全域聯(lián)動(dòng)、立體高效的國(guó)家安全防護(hù)體系?！?1)習(xí)近平:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》,北京:人民出版社,2022年。在我國(guó)完善經(jīng)濟(jì)安全法治體系的進(jìn)程中,遭遇到了霸權(quán)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全法律制度與政治的捆綁,對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何全面認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題并提出我國(guó)的應(yīng)對(duì)策略,是一個(gè)重要的研究課題。

霸權(quán)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域?qū)⒎膳c政治相捆綁的做法由來(lái)已久。早在二戰(zhàn)之后,美國(guó)就通過(guò)1949年《出口管制法》規(guī)定:“凡是對(duì)那些有助于增強(qiáng)共產(chǎn)黨國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和軍事潛力而有損于美國(guó)國(guó)家安全的出口都予以拒絕。”為了實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)主義國(guó)家的禁運(yùn)和貿(mào)易限制,在美國(guó)主導(dǎo)下1949年成立“巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)”(Coordinating Committee for Export to Communist Countries),制定有關(guān)商品與技術(shù)出口的規(guī)則和章程,其中制定的“國(guó)際安全清單”將“美國(guó)安全清單”1A中的144種物品列入禁運(yùn)范圍,直到1994年“巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)”解體這種捆綁才得以緩和。其后,各種捆綁層出不窮。2017年中美貿(mào)易摩擦爆發(fā)以來(lái)更是甚囂塵上,美國(guó)以經(jīng)濟(jì)安全受到威脅為理由,依據(jù)1988年《綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》等法律對(duì)中國(guó)啟動(dòng)“301調(diào)查”。其后,美國(guó)以國(guó)家安全法的名義嚴(yán)重遏制中國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)移、科技交流、對(duì)外投資、對(duì)外貿(mào)易等。在2018年美國(guó)白宮貿(mào)易與生產(chǎn)制造政策辦公室發(fā)布《中國(guó)的經(jīng)濟(jì)侵略如何威脅美國(guó)和世界的技術(shù)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)》報(bào)告中,將中國(guó)的“經(jīng)濟(jì)侵略”概括為“保護(hù)中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不受進(jìn)口和競(jìng)爭(zhēng)的制約、擴(kuò)大中國(guó)在全球市場(chǎng)的份額、保護(hù)和控制全球核心自然資源、主導(dǎo)傳統(tǒng)制造業(yè)”等,對(duì)中國(guó)橫加指責(zé),提出“中國(guó)的經(jīng)濟(jì)侵略現(xiàn)在不僅威脅到美國(guó)的經(jīng)濟(jì),而且對(duì)全球經(jīng)濟(jì)也構(gòu)成威脅”[1]。美國(guó)2021年《戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》進(jìn)一步提出對(duì)抗中國(guó)“掠奪性的國(guó)際經(jīng)濟(jì)行為”。近年來(lái),美國(guó)頻頻以國(guó)家安全為由,依據(jù)2019年《安全和可信通信網(wǎng)絡(luò)法》、2021年《安全設(shè)備法》等國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全法律將900多個(gè)中國(guó)實(shí)體和個(gè)人列入各種單邊制裁清單。此外,以國(guó)家安全審查的名義大大降低中國(guó)在美國(guó)的投資審查通過(guò)率。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2017—2020年5月,美國(guó)外資投資委員會(huì)(CFIUS)審查過(guò)的中國(guó)投資通過(guò)率不足60%,而在奧巴馬政府時(shí)期的通過(guò)率則高達(dá)95%[2]。在2022年烏克蘭危機(jī)中,霸權(quán)國(guó)家法律的政治化趨勢(shì)更是顯性化。之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象,看似是國(guó)家安全法律實(shí)施的結(jié)果,實(shí)則是霸權(quán)國(guó)家運(yùn)用法律的手段實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全與政治捆綁的結(jié)果,旨在實(shí)現(xiàn)其貿(mào)易保護(hù)主義、抱團(tuán)成營(yíng)、科技封鎖、金融制裁等目的,最終遏制中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家。本質(zhì)上都是將國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全法律制度視為政治斗爭(zhēng)的工具,并依據(jù)經(jīng)濟(jì)利益與其政治戰(zhàn)略的契合關(guān)系來(lái)決定對(duì)經(jīng)濟(jì)安全法律的態(tài)度選擇以及取舍。

關(guān)于這一研究,有學(xué)者提出了“越來(lái)越多西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體出現(xiàn)了保護(hù)主義和國(guó)家過(guò)度干預(yù),并主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策的盛行、國(guó)家安全審查的濫用、國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與政策協(xié)調(diào)的政治化三個(gè)方面”[3]等觀點(diǎn),杰里·辛普森在《大國(guó)與法外國(guó)家:國(guó)際法律秩序中不平等的主權(quán)》一書(shū)中也闡述了相似的觀點(diǎn)[4]。但是對(duì)于經(jīng)濟(jì)安全法律與政治捆綁尚未給予深刻闡釋。本文從馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角研究霸權(quán)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全中法律與政治的關(guān)系,一方面通過(guò)闡釋法律所固有的政治屬性,為我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全法治化提供有益借鑒;另一方面通過(guò)研究霸權(quán)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全法律的泛政治化,為我國(guó)有效抵制以國(guó)家安全法律之名行政治打擊之實(shí),維護(hù)我國(guó)對(duì)外貿(mào)易中的國(guó)家利益,平衡國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系,構(gòu)建符合人類(lèi)命運(yùn)共同體理念的國(guó)家安全戰(zhàn)略等提供有益借鑒。本文的學(xué)術(shù)價(jià)值在于對(duì)百年未有之大變局下資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新特點(diǎn)進(jìn)行詮釋和研判,同時(shí)對(duì)于我國(guó)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的跨學(xué)科研究提供一種新視角。

二、霸權(quán)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全法律的體系化

美國(guó)涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的立法起步很早。1917年美國(guó)通過(guò)了《與敵貿(mào)易法》,規(guī)定在戰(zhàn)時(shí)或國(guó)家緊急狀態(tài)下總統(tǒng)可對(duì)外資企業(yè)進(jìn)行控制甚至國(guó)有化,至此開(kāi)啟了美國(guó)對(duì)外資的安全監(jiān)管制度[5]。關(guān)于總體國(guó)家安全,1947年《國(guó)家安全法》和2001年《愛(ài)國(guó)者法案》等作為“綜合性系統(tǒng)法律”在美國(guó)國(guó)家安全法律體系中發(fā)揮著尤其重要的作用。美國(guó)至今已形成了體系化的經(jīng)濟(jì)安全法律制度,內(nèi)容涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)品進(jìn)口、數(shù)據(jù)主權(quán)和跨境流動(dòng)、外國(guó)投資審查等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

(一)知識(shí)產(chǎn)權(quán)

在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域,技術(shù)出口管制及審查是重點(diǎn)。美國(guó)早在二戰(zhàn)時(shí)期就開(kāi)始實(shí)施技術(shù)出口管制,先后出臺(tái)《出口管制法》《武器控制法》《原子能法》和《物資管制法》等法律對(duì)技術(shù)出口進(jìn)行管制[6],尤其是知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)讓審查方面,美國(guó)制度比較完備,由商務(wù)部、外資投資委員會(huì)對(duì)一般的技術(shù)及技術(shù)產(chǎn)品對(duì)外轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)、涉及企業(yè)并購(gòu)等因經(jīng)營(yíng)需要而發(fā)生的被動(dòng)性知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移等進(jìn)行審查監(jiān)管。美國(guó)2018年《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》進(jìn)一步強(qiáng)化了外資投資委員會(huì)對(duì)涉及外國(guó)政府或技術(shù)的投資的審查權(quán)限。此外,美國(guó)1996年《經(jīng)濟(jì)間諜法》和美國(guó)的《統(tǒng)一商業(yè)秘密法(范本)》對(duì)于商業(yè)秘密的司法保護(hù)分別從民事訴訟和刑事訴訟兩個(gè)層面加以規(guī)范。

(二)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)口

根據(jù)美國(guó)1962年《貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條款,商務(wù)部有權(quán)對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品是否威脅美國(guó)國(guó)家安全進(jìn)行立案調(diào)查,并在立案之后向總統(tǒng)提交報(bào)告,總統(tǒng)決定是否對(duì)相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)口采取最終措施。在其后的1979年《貿(mào)易協(xié)定法》、1984年《貿(mào)易與關(guān)稅法》和1988年《綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》中都做了進(jìn)一步完善。2007年《外商投資與國(guó)家安全法案》對(duì)于涉及國(guó)家安全的領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大了外資投資委員會(huì)的審查范圍。對(duì)于信息基礎(chǔ)設(shè)施的安全防護(hù),美國(guó)2019年通過(guò)了《安全和可信通信網(wǎng)絡(luò)法》,以保護(hù)美國(guó)的通信供應(yīng)鏈免受來(lái)自外國(guó)供應(yīng)商的安全威脅。美國(guó)2021年《安全設(shè)備法》要求聯(lián)邦通信委員會(huì)通過(guò)新的規(guī)則,明確聯(lián)邦通信委員會(huì)將不再審查或批準(zhǔn)任何對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅的設(shè)備或服務(wù)的授權(quán)申請(qǐng)。

(三)數(shù)據(jù)主權(quán)和跨境流動(dòng)

美國(guó)2018年《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《云法案》)中明確了美國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)“領(lǐng)土范圍”,將美國(guó)企業(yè)塑造成其在網(wǎng)絡(luò)空間的“領(lǐng)土”。該法案為美國(guó)建立了跨境數(shù)據(jù)調(diào)取霸權(quán),位于美國(guó)境外但被美國(guó)法院認(rèn)為“與美國(guó)有足夠聯(lián)系且受美國(guó)管轄”的外國(guó)公司也適用于數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)交規(guī)定。美國(guó)2018年《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》嚴(yán)格限制外國(guó)企業(yè)收集美國(guó)公民數(shù)據(jù),將外國(guó)人投資保存或收集美國(guó)公民敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的公司納入審查范圍。如美國(guó)外資投資委員會(huì)在TikTok案中,提出TikTok有大量美國(guó)用戶使用,由中國(guó)人作為控股股東“存在可能”將用戶數(shù)據(jù)交給中國(guó)政府,從而危害美國(guó)國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)。再如,騰訊投資的包括Epic Games、Riot Games在內(nèi)的游戲公司也受到美國(guó)國(guó)家安全審查,相關(guān)游戲公司已被要求提供有關(guān)涉及騰訊數(shù)據(jù)安全協(xié)議的信息。

(四)外國(guó)投資審查

早在一戰(zhàn)時(shí)期,美國(guó)國(guó)會(huì)就以國(guó)家安全受到威脅的名義,以法律的形式禁止外資進(jìn)入民航、內(nèi)海航運(yùn)和廣播等領(lǐng)域。其后,頒布了涉及外資準(zhǔn)入國(guó)家安全審查的系列法律,如美國(guó)1950年《國(guó)防生產(chǎn)法》、1976年《國(guó)際武器交易管理?xiàng)l例》、1977年《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》、1979年《出口管理法》、1988年《?？松鹆_里奧修正案》及實(shí)施細(xì)則——《外國(guó)人合并、收購(gòu)和接管規(guī)定》以及反壟斷法等。自21世紀(jì)以來(lái),基于國(guó)家安全的外資審查進(jìn)一步加強(qiáng),如2007年《外國(guó)投資與國(guó)家安全法案》及實(shí)施細(xì)則中,對(duì)于國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)和判斷并購(gòu)行為的“控制”標(biāo)準(zhǔn)做了重大調(diào)整:一是要求除考慮傳統(tǒng)的國(guó)防安全以外,還要考慮有形或無(wú)形資產(chǎn)或系統(tǒng)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全所造成的潛在影響;二是要考慮投資者所在國(guó)家政府與美國(guó)政府在多邊反恐、防止擴(kuò)散等方面政策的一致性。2018年《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》的出臺(tái),對(duì)于保護(hù)美國(guó)科技研發(fā)領(lǐng)域的知識(shí)和關(guān)鍵技術(shù)不會(huì)被其他國(guó)家借由收購(gòu)或投資美國(guó)公司而輕易獲取等方面做了進(jìn)一步的規(guī)定?？梢钥闯?從一戰(zhàn)期間制定的《敵國(guó)貿(mào)易法》開(kāi)始,至2018年《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》,美國(guó)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,經(jīng)常適時(shí)地調(diào)整外資安全審查制度,其中較大的立法修改就有近10次。

三、霸權(quán)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全法律的政治屬性及泛政治化

(一)霸權(quán)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全法律的政治屬性

國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全法律之所以表現(xiàn)出政治屬性,還源于國(guó)家安全自身的政治屬性。所謂國(guó)家安全,是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益相對(duì)處于沒(méi)有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài),以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力[7]?？梢钥闯?國(guó)家安全的終極目標(biāo)指向國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整、人民福祉和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等國(guó)家重大利益,其核心則是國(guó)家政權(quán)與主權(quán)為核心的政治穩(wěn)定、政治獨(dú)立這一政治利益。而這一切的政治利益,都依賴(lài)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),都是以國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)為物質(zhì)根基,這就決定了維護(hù)國(guó)家安全的法律制度必然具有政治價(jià)值屬性。

國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全法律之所以表現(xiàn)出政治屬性,是源于法律自身具有政治屬性。《論法的精神》中指出:“法律應(yīng)該同已建立或?qū)⒁⒌恼w的性質(zhì)和原則有關(guān)系;不論這些法律是組成政體的政治法規(guī),或是維持政體的民事法規(guī)?！盵8]法律作為上層建筑,屬于一種政治現(xiàn)象。政治決定法律,法律為政治服務(wù),世界上從來(lái)沒(méi)有與政治“隔緣”的純粹法律[9]。“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論,每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯,每一條法治道路底下都有一種政治立場(chǎng)?！盵10]國(guó)家安全法律也同樣如此,其政治性主要體現(xiàn)在立法、司法和執(zhí)法中。與此同時(shí),也必須認(rèn)識(shí)到法律的相對(duì)獨(dú)立性,法律作為社會(huì)關(guān)系的規(guī)范,在國(guó)家機(jī)器內(nèi)部扮演著力量制衡、政治行為規(guī)范的作用。其一經(jīng)產(chǎn)生便具有了確定性、客觀性、公正性。

經(jīng)濟(jì)安全法律制度與政治、意識(shí)形態(tài)等問(wèn)題之間有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,使得很難輕易劃定其界限。如新冠肺炎疫情的暴發(fā)使得公共衛(wèi)生事件成為影響國(guó)家安全的重要因素,疫苗、藥品成為關(guān)涉國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要知識(shí)產(chǎn)品。甚至在一些國(guó)家,氣候、自然災(zāi)害和極端天氣也成為了國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的直接領(lǐng)域。即使是一些純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,有時(shí)也很難區(qū)分其是否屬于關(guān)涉國(guó)家安全的政治問(wèn)題或單純的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易糾紛。如在卡塔爾案(2)2017年6月5日,沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋、巴林等國(guó)以卡塔爾支持并資助恐怖組織為由與卡塔爾斷交,并對(duì)其實(shí)施禁運(yùn)和貿(mào)易封鎖,包括封鎖港口貿(mào)易、限制互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字業(yè)務(wù)、關(guān)閉海上邊界及禁飛卡塔爾航班等措施。2017年8月,卡塔爾針對(duì)沙特阿拉伯、巴林和阿聯(lián)酋采取的貿(mào)易封鎖措施向世界貿(mào)易組織提出申訴。就與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面,卡塔爾指出:巴林、沙特阿拉伯和阿聯(lián)酋三國(guó)采取的措施具有經(jīng)濟(jì)隔離方面的脅迫性,企圖對(duì)卡塔爾國(guó)民享有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行干預(yù),包括禁止或限制顯示和訪問(wèn)卡塔爾國(guó)民持有版權(quán)和相關(guān)廣播權(quán)的電視內(nèi)容,使卡塔爾國(guó)民擁有的版權(quán)、商標(biāo)和其他形式的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的許可證持有人無(wú)法履行其在許可協(xié)議下的義務(wù),使卡塔爾擁有版權(quán)、商標(biāo)和其他形式的知識(shí)產(chǎn)權(quán)及其許可證持有人無(wú)法在上述3國(guó)境內(nèi)使用這些知識(shí)產(chǎn)權(quán),這些措施違反了《TRIPS協(xié)定》第3條《國(guó)民待遇原則》和第4條《最惠國(guó)待遇原則》。中,對(duì)于涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的國(guó)家安全問(wèn)題,各國(guó)持有不同觀點(diǎn),有的認(rèn)為屬于國(guó)家的政治問(wèn)題,屬于不能審查的問(wèn)題,不屬于《TRIPS協(xié)定》下的WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的范疇;有的認(rèn)為屬于涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題,可以通過(guò)多邊審查機(jī)制解決,屬于爭(zhēng)端解決機(jī)制的范疇。

(二)霸權(quán)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全法律的泛政治化

在強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全法律制度的政治屬性的同時(shí),也必須深刻認(rèn)識(shí)到一個(gè)極端現(xiàn)象——國(guó)家安全法律的泛政治化。這里的泛是指泛濫、濫用,這里所稱(chēng)的泛化是指當(dāng)某一反應(yīng)與某種刺激形成條件聯(lián)系后,這一反應(yīng)也會(huì)與其他類(lèi)似的刺激形成某種程度的條件聯(lián)系,這一過(guò)程稱(chēng)為泛化[11]。法律的泛政治化是政治過(guò)分地滲透和控制了法律,或?qū)⒄我蛩氐挠绊憯U(kuò)大到法律領(lǐng)域,將法律問(wèn)題過(guò)分政治化或純粹政治化,即使不是政治問(wèn)題也被拔高到政治層次,使得法律淪為政治的工具,喪失了法律應(yīng)該具有的正義精神,成為一種政治剝奪人民權(quán)利的工具和手段[12],成為一種霸權(quán)國(guó)家打壓發(fā)展中國(guó)家的赤裸裸的政治工具。泛政治化使得國(guó)家安全這一看似明晰的法律概念出現(xiàn)模糊化和抽象化,再加之國(guó)家安全審查中的主觀性特征,使得相對(duì)穩(wěn)定的法定權(quán)利在與國(guó)家安全捆綁之后,表現(xiàn)出不確定性,似乎國(guó)家安全成為沒(méi)有邊界、沒(méi)有休止的政治概念。如從1997年到2006年不到10年的時(shí)間里,美國(guó)就基于國(guó)家安全理由對(duì)90多個(gè)國(guó)家實(shí)施過(guò)貿(mào)易制裁,涉及2/3的WTO成員方[13]。

四、霸權(quán)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全法律泛政治化的表現(xiàn)

霸權(quán)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全法律的泛政治化,表現(xiàn)為實(shí)施主觀性、選擇性、雙重標(biāo)準(zhǔn)、單方面強(qiáng)制等手段,借以實(shí)現(xiàn)其政治目的。

(一)以主觀性安全審查實(shí)現(xiàn)政治目的

根據(jù)美國(guó)的《外國(guó)投資與國(guó)家安全審查法》《美國(guó)軍需品清單》《美國(guó)出口管理?xiàng)l例》《美國(guó)商業(yè)管制清單》等規(guī)定,在外資投資委員會(huì)的國(guó)家安全審查中,審查三個(gè)方面:投資項(xiàng)目、國(guó)家安全的界限和投資者。

關(guān)于投資項(xiàng)目。美國(guó)外資投資委員會(huì)的國(guó)家安全審查包括兩大部分:一是關(guān)鍵技術(shù)調(diào)查,要素具體包含關(guān)鍵技術(shù)行業(yè)、與外國(guó)政府間關(guān)系、主要生產(chǎn)者及其他要素;二是抵制以色列或不禁止恐怖組織調(diào)查,具體包含兩國(guó)政府在反對(duì)恐怖主義等方面合作情況,是否抵制以色列等調(diào)查要素[14]。可以看出,對(duì)于其中涉及的恐怖組織,是以美國(guó)的恐怖組織名單為依據(jù)進(jìn)行審查,這就極有可能將不符合美國(guó)利益的國(guó)際組織或政治組織納入恐怖組織之列。事實(shí)上,這種可能已經(jīng)得到了貿(mào)易實(shí)踐的證實(shí)。20世紀(jì)70年代阿拉伯國(guó)家石油美元在美國(guó)投資增長(zhǎng),美國(guó)國(guó)會(huì)中有人認(rèn)為存在政治動(dòng)機(jī),是對(duì)美國(guó)的威脅[15],加之1975年阿拉伯國(guó)家宣布對(duì)美國(guó)石油禁運(yùn),美國(guó)國(guó)會(huì)隨即推動(dòng)福特總統(tǒng)發(fā)布了“第11858號(hào)”行政令,成立美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì),專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)控以阿拉伯國(guó)家為主的外國(guó)投資對(duì)美國(guó)的影響。此外,因部分阿拉伯國(guó)家和以色列所發(fā)生的系列戰(zhàn)爭(zhēng),美國(guó)將對(duì)阿拉伯地區(qū)的反恐及是否抵制以色列等也作為重要調(diào)查要素?？梢哉f(shuō),這些法定化要素所顯現(xiàn)的是與泛政治化的捆綁。

關(guān)于國(guó)家安全的界限。美國(guó)《關(guān)于外國(guó)法人收購(gòu)、兼并和接管的條例》中對(duì)“重要技術(shù)”“外國(guó)實(shí)體”“外國(guó)法人”“美國(guó)企業(yè)”“控制”“外國(guó)政府控制的交易”等術(shù)語(yǔ)給予了詳細(xì)的定義,但對(duì)于“國(guó)家安全”這個(gè)更加關(guān)鍵的概念,卻交由外國(guó)投資委員會(huì)自由裁量。美國(guó)《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》第721條(f)款列舉了十一項(xiàng)外國(guó)投資委員會(huì)和總統(tǒng)在決定受管轄交易是否存在國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素(3)這些因素包括:(1)交易對(duì)美國(guó)國(guó)防需求產(chǎn)能所造成的影響;(2)交易對(duì)滿足國(guó)防需求的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)能力的潛在影響,包括人力資源、產(chǎn)品、技術(shù)、材料以及其它供給和服務(wù);(3)外國(guó)人控制國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和商業(yè)活動(dòng)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的潛在影響;(4)對(duì)與美國(guó)國(guó)家安全相關(guān)的技術(shù)領(lǐng)先地位的潛在影響;(5)對(duì)與美國(guó)國(guó)家安全相關(guān)的關(guān)鍵技術(shù)的潛在影響;(6)對(duì)美國(guó)能源、其它關(guān)鍵資源和物資的長(zhǎng)期安全產(chǎn)生的潛在影響;(7)對(duì)與國(guó)家安全相關(guān)的美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的潛在影響,包括關(guān)鍵自然基礎(chǔ)設(shè)施,例如主要的能源資產(chǎn);(8)是否可能導(dǎo)致向支持恐怖主義、擴(kuò)散導(dǎo)彈技術(shù)或生化武器的國(guó)家出售軍用物資、設(shè)備或技術(shù)的潛在可能;(9)交易導(dǎo)致軍事應(yīng)用技術(shù)轉(zhuǎn)運(yùn)或轉(zhuǎn)移的潛在可能,并考慮相關(guān)國(guó)家的出口管控制度;(10)交易是否可能導(dǎo)致外國(guó)政府、由外國(guó)政府控制或?yàn)橥鈬?guó)政府行事的實(shí)體對(duì)美國(guó)企業(yè)有控制權(quán);(11)相關(guān)外國(guó)國(guó)家對(duì)防擴(kuò)散控制制度的遵守情況及協(xié)助美國(guó)反恐行動(dòng)的情況。。除上述因素以外,第721條還允許外國(guó)投資委員會(huì)在決定交易是否對(duì)美國(guó)國(guó)家安全造成風(fēng)險(xiǎn)時(shí),將任何委員會(huì)認(rèn)為適當(dāng)?shù)囊蛩丶{入考慮之中。從上述的法律制度可以看出,對(duì)于國(guó)家安全的認(rèn)定很多并非依據(jù)現(xiàn)實(shí)存在的客觀事實(shí),而是依據(jù)“潛在影響”“潛在可能”“可能”“主觀意愿”等,之所以如此,是基于國(guó)家安全自身的客觀性與國(guó)家安全審查的主觀判斷性。這就決定了國(guó)家安全審查無(wú)論其程序表現(xiàn)出怎樣的客觀性,都無(wú)法掩蓋其審查標(biāo)準(zhǔn)、審查要素設(shè)定、審查結(jié)論的主觀性。主觀性審查的存在使得泛政治化成為可能。2021年12月,美國(guó)政府以構(gòu)成對(duì)美國(guó)“國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)”的名義,攪黃中國(guó)私募股權(quán)智路資本收購(gòu)韓國(guó)企業(yè)美格納半導(dǎo)體公司的計(jì)劃,這即是主觀性審查替代客觀性標(biāo)準(zhǔn)的典型事例。美國(guó)對(duì)國(guó)家安全審查的任意夸大甚至迫使美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院法官凱利(Claire R.Kelly)發(fā)出了“花生醬,能影響美國(guó)國(guó)家安全嗎”的質(zhì)疑。

關(guān)于投資者。其審查既包括由法律規(guī)定的清單等客觀要素,也包括由美國(guó)外資投資委員會(huì)確定的主觀審查要素,如在“與外國(guó)政府間關(guān)系”要素中,重點(diǎn)審查“外國(guó)企業(yè)是否受外國(guó)政府或外國(guó)政府控制的公司支持”“投資是否為外國(guó)政府或外國(guó)政府控制的公司主導(dǎo)”。對(duì)于投資者的審查還包括:(1)外國(guó)投資者是否有威脅國(guó)家安全能力或主觀意愿;(2)投資標(biāo)的企業(yè)或其資產(chǎn)、技術(shù)、信息是否會(huì)被外國(guó)投資者控制、影響或獲得,并產(chǎn)生削弱美國(guó)國(guó)家安全的可能或后果[16]?？梢钥闯?投資項(xiàng)目相同的前提下,投資者的國(guó)別差異決定了國(guó)家安全的邊界不同。這一要素很容易將中國(guó)所有的國(guó)有企業(yè)界定為受政府控制的企業(yè),即使是民營(yíng)企業(yè),也很容易被界定為受政府支持的企業(yè)。所以,看似客觀的有法律依據(jù)的投資審查,很容易陷入主觀的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)或意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)的窠臼。典型案例是2021年12月2日,美國(guó)證券交易委員會(huì)(SEC)出臺(tái)的《外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法》實(shí)施細(xì)則,要求在美國(guó)證券交易所上市的中國(guó)公司必須披露其所有權(quán)結(jié)構(gòu)和審計(jì)細(xì)節(jié),即使信息是來(lái)自相關(guān)外國(guó)司法轄區(qū)。中國(guó)證監(jiān)會(huì)將其視作“資本市場(chǎng)監(jiān)管政治化”的體現(xiàn)?？疾煲剡€不乏具有明顯的泛政治化的因素,如通過(guò)對(duì)“特殊關(guān)注國(guó)家”(4)“特殊關(guān)注國(guó)家”指已表現(xiàn)或宣稱(chēng)某種通過(guò)收購(gòu)某類(lèi)關(guān)鍵技術(shù)或關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略計(jì)劃,且其行為可能影響美國(guó)在國(guó)家安全相關(guān)領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)地位。因素的審查,美國(guó)堂而皇之地將自己的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或政治對(duì)手納入其中,如在中美貿(mào)易摩擦爆發(fā)后將中國(guó)納入了“特殊關(guān)注國(guó)家”的范圍即是實(shí)證。這樣做顯然違反了2013年中美政府聯(lián)合發(fā)布的《第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話聯(lián)合成果清單》中曾對(duì)中國(guó)作出的承諾“外國(guó)投資委員會(huì)審查的考量?jī)?nèi)容僅限于國(guó)家安全,而不包括經(jīng)濟(jì)或其他美國(guó)國(guó)家政策”?；诖?美國(guó)國(guó)家安全審查一直被認(rèn)為是披著法律外衣的政治性問(wèn)題[17]。

事實(shí)上,審查的主觀性不僅僅表現(xiàn)在具體國(guó)家安全審查的個(gè)案中,而且表現(xiàn)在霸權(quán)國(guó)家以有色眼鏡對(duì)中國(guó)進(jìn)行了先入為主的定性。如美國(guó)白宮貿(mào)易和制造政策辦公室發(fā)布的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)侵略如何威脅美國(guó)和世界的技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)》中,認(rèn)為中國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)侵略的行為及政策表現(xiàn)為“中國(guó)主要通過(guò)國(guó)有企業(yè)來(lái)實(shí)施投資行為、中國(guó)政府利用國(guó)家財(cái)政資源鼓勵(lì)投資的產(chǎn)業(yè)政策制度化、中國(guó)越來(lái)越多地將資金投向美國(guó)的高科技領(lǐng)域”。顯然,這一“報(bào)告內(nèi)容與事實(shí)不符,且報(bào)告整體都帶有主觀和戰(zhàn)略性的視角,帶有強(qiáng)烈的政治動(dòng)機(jī)”[18]。美國(guó)早就將中國(guó)納入了“最重要的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”的行列,自然在法律審查中認(rèn)定中國(guó)必然是“危險(xiǎn)的投資者”。

(二)以法律長(zhǎng)臂管轄的方式打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手

霸權(quán)國(guó)家以國(guó)家安全的名義恣意運(yùn)用法律長(zhǎng)臂管轄,在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手實(shí)施打擊與制裁。如2019年5月2日起美國(guó)政府啟動(dòng)實(shí)施1996年通過(guò)的《古巴自由和民主聲援法》(即《赫爾姆斯—伯頓法》)。依據(jù)這一法律,任何同古巴政府在1959年1月1日以后所“沒(méi)收”的財(cái)產(chǎn)有牽連的外國(guó)公司和個(gè)人,都有向原先擁有這些財(cái)產(chǎn)的美國(guó)公民支付相應(yīng)賠償和利息的法律義務(wù)[19]。這一法律長(zhǎng)臂管轄就是對(duì)美國(guó)的政治對(duì)手古巴進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁的法律支撐。美國(guó)在“歐共體案II”中,曾對(duì)GATT1994第21條第2款2項(xiàng)提出抗辯,認(rèn)為《赫爾姆斯—伯頓法》不是貿(mào)易問(wèn)題而是一個(gè)政治問(wèn)題,關(guān)涉國(guó)家安全和外交政策,因此已經(jīng)不在WTO的管轄范圍。

這一做法由來(lái)已久,在一戰(zhàn)中,美國(guó)就根據(jù)1917年《與敵對(duì)國(guó)家貿(mào)易法案》沒(méi)收了所有敵對(duì)國(guó)國(guó)民的專(zhuān)利,并通過(guò)簽發(fā)許可證將這些專(zhuān)利轉(zhuǎn)讓給本國(guó)工業(yè)生產(chǎn)者[20]。其后,美國(guó)也以意識(shí)形態(tài)和國(guó)家安全為借口,憑借二戰(zhàn)后成立的限制成員國(guó)向社會(huì)主義國(guó)家出口戰(zhàn)略物資和高精技術(shù)的“巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)”,聲討東芝對(duì)蘇聯(lián)的出口對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成威脅。1982年美國(guó)政府以涉嫌竊取IBM的技術(shù)為借口,以產(chǎn)業(yè)間諜罪的名義逮捕日立及三菱員工。1987年美國(guó)通過(guò)東芝制裁法案,取消該公司一系列采購(gòu)合同,并禁止東芝所有產(chǎn)品向美國(guó)出口2—5年,最終導(dǎo)致東芝這家曾經(jīng)全球數(shù)一數(shù)二的芯片巨頭將芯片業(yè)務(wù)出售給美國(guó)并購(gòu)公司貝恩資本,退出芯片制造行業(yè)。2013年美國(guó)司法部門(mén)借由美國(guó)《海外反腐敗法》,對(duì)法國(guó)阿爾斯通公司高管皮耶魯齊設(shè)置了司法陷阱、經(jīng)濟(jì)陷阱和政治陷阱,美國(guó)借此收購(gòu)法國(guó)阿爾斯通公司,并控制了法國(guó)電力的75%。2018年在美國(guó)的指使下加拿大拘押孟晚舟一案,也同樣是以國(guó)家安全受到威脅為名,指控華為公司構(gòu)成交易性欺詐等,以法律長(zhǎng)臂管轄實(shí)現(xiàn)打擊中國(guó)的目的。

當(dāng)今,針對(duì)數(shù)據(jù)這一重要競(jìng)爭(zhēng)要素,美國(guó)在國(guó)內(nèi)建立了嚴(yán)密、完整、多層次的數(shù)據(jù)主權(quán)保障體系,采取允許境外數(shù)據(jù)自由流入,卻限制國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)流出的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策體系。通過(guò)《云法案》,美國(guó)進(jìn)一步確立了在全球數(shù)據(jù)流動(dòng)中的法律管轄權(quán)。該法案通過(guò)適用“控制者原則”,打破“服務(wù)器標(biāo)準(zhǔn)”,允許調(diào)取不在美國(guó)境內(nèi)的電信服務(wù)或遠(yuǎn)程計(jì)算機(jī)服務(wù)的數(shù)據(jù);反之,其他國(guó)家要調(diào)取存儲(chǔ)在美國(guó)的數(shù)據(jù),則須通過(guò)美國(guó)“適格外國(guó)政府”審查,滿足美國(guó)設(shè)定的人權(quán)、法治和數(shù)據(jù)自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。看似旨在維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全,實(shí)則是以本國(guó)法律設(shè)定對(duì)他國(guó)數(shù)據(jù)的主權(quán),并以此威脅他國(guó)安全。在擴(kuò)充自我法律長(zhǎng)臂管轄權(quán)的同時(shí),以各種手段打壓他國(guó)的保護(hù)制度。如美國(guó)針對(duì)《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》中涉及關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)家安全審查制度和數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估制度,以“特別301報(bào)告”方式,指責(zé)中國(guó)這些制度導(dǎo)致了對(duì)美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)人事實(shí)上的差別待遇,形成了市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘[21],給美國(guó)帶來(lái)了國(guó)家安全的威脅。

(三)以知識(shí)產(chǎn)權(quán)危及國(guó)家安全之名,實(shí)現(xiàn)其政治目的

面對(duì)以中國(guó)為代表的一些發(fā)展中國(guó)家在科技領(lǐng)域的崛起,美國(guó)等霸權(quán)國(guó)家將知識(shí)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家安全實(shí)現(xiàn)捆綁,借此打擊發(fā)展中國(guó)家。

一是美國(guó)在涉及國(guó)家安全問(wèn)題時(shí),出現(xiàn)了知識(shí)產(chǎn)權(quán)私權(quán)的公權(quán)化保護(hù)。如商業(yè)秘密,作為知識(shí)產(chǎn)權(quán),本屬于私權(quán)的范疇,但根據(jù)美國(guó)1996年《經(jīng)濟(jì)間諜法》,對(duì)于涉及商業(yè)秘密被侵犯的情形,美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局代表國(guó)家進(jìn)行執(zhí)法,在案件偵查過(guò)程中,該法還授權(quán)聯(lián)邦調(diào)查局和企業(yè)聯(lián)合設(shè)置圈套搜集證據(jù)和誘捕,如采用“合作線民”“釣魚(yú)執(zhí)法”等方式。在進(jìn)行誘捕時(shí),無(wú)需提供真正的商業(yè)秘密,所以美國(guó)的企業(yè)也愿意通過(guò)聯(lián)邦政府的公權(quán)力來(lái)處理私人企業(yè)之間的糾紛,借此打擊自己的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。2012年,美國(guó)又頒布了《商業(yè)秘密盜竊澄清法》《外國(guó)經(jīng)濟(jì)間諜懲罰加重法》,進(jìn)一步擴(kuò)大其商業(yè)秘密保護(hù)的范圍,加重經(jīng)濟(jì)間諜罪的懲罰力度[22]。而對(duì)于他人的商業(yè)秘密,則是恣意踐踏。如2021年9月,美國(guó)商務(wù)部召開(kāi)半導(dǎo)體高峰會(huì),要求臺(tái)積電、三星等半導(dǎo)體企業(yè)在45天內(nèi)交出被視為商業(yè)機(jī)密的庫(kù)存量、訂單、銷(xiāo)售紀(jì)錄等數(shù)據(jù),以提高芯片“供應(yīng)鏈透明度”,否則將會(huì)采取懲罰措施。

二是在美國(guó)主導(dǎo)下將知識(shí)產(chǎn)權(quán)國(guó)際規(guī)則與國(guó)家安全相捆綁,借此實(shí)現(xiàn)本國(guó)利益的最大化。如在美國(guó)主導(dǎo)下的《TRIPS協(xié)定》中設(shè)定了國(guó)家安全例外條款,美國(guó)動(dòng)輒將一些與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)端納入國(guó)家安全的范疇,納入政治類(lèi)的貿(mào)易糾紛解決機(jī)制。眾所周知,政治解決的方式無(wú)外乎包括斡旋、調(diào)解等在內(nèi)的磋商,是以國(guó)家實(shí)力為后盾的。這就使得霸權(quán)國(guó)家將知識(shí)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家安全的捆綁很容易轉(zhuǎn)入政治糾紛中,而不受制于現(xiàn)有的國(guó)際規(guī)則約束?；诖?《TRIPS協(xié)定》第73條在制定之初就曾被認(rèn)為存在被發(fā)達(dá)國(guó)家濫用的可能[23],是發(fā)達(dá)國(guó)家為了向發(fā)展中國(guó)家封鎖技術(shù)而設(shè)置的[24],是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行干涉的工具、經(jīng)濟(jì)侵略的機(jī)制和殖民主義的一個(gè)新變種[25]。再如,霸權(quán)國(guó)家借口著作權(quán)和相鄰權(quán)的實(shí)施對(duì)于恐怖主義宣傳的影響巨大,因此,以國(guó)家安全的名義而對(duì)相關(guān)國(guó)家權(quán)利人知識(shí)產(chǎn)權(quán)實(shí)施權(quán)利制約。更有甚者,以國(guó)家安全的名義赤裸裸壓制他國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán),如2021年3月1日美國(guó)人工智能?chē)?guó)家安全委員會(huì)發(fā)布的《人工智能?chē)?guó)家安全委員會(huì)最終報(bào)告》指責(zé)“中國(guó)大量的專(zhuān)利申請(qǐng)會(huì)產(chǎn)生大量的‘現(xiàn)有技術(shù)’儲(chǔ)備,可能會(huì)進(jìn)一步損害美國(guó)創(chuàng)新者的利益”[26],進(jìn)而損害美國(guó)的國(guó)家安全。

(四)以所謂維護(hù)國(guó)家安全的國(guó)家司法行動(dòng)計(jì)劃,精準(zhǔn)打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手

2017年12月公布的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中,明確將中國(guó)定義為美國(guó)的“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”,強(qiáng)調(diào)“將考慮對(duì)來(lái)自指定國(guó)家的外國(guó)科學(xué)、技術(shù)、數(shù)學(xué)和工程(STEM)學(xué)生實(shí)行限制”“以減少非傳統(tǒng)情報(bào)收集人員的經(jīng)濟(jì)盜竊行為”。2018年秋季,美國(guó)司法部正式啟動(dòng)“中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃”(China Initiative),要求94個(gè)地區(qū)司法部門(mén)每年至少提出1～2起針對(duì)中國(guó)的訴訟。截至2020年1月,美國(guó)司法部門(mén)已發(fā)起2000多項(xiàng)調(diào)查。美國(guó)國(guó)家司法行動(dòng)計(jì)劃看似以法律的名義,但實(shí)則不是以事實(shí)為依據(jù),反而以政治為導(dǎo)向,大搞有罪推定,屬于“先設(shè)定辦案指標(biāo)再查案”[27]。這一說(shuō)法也得到了大量事實(shí)的證明。如華人教授胡安明被指控申請(qǐng)研究資金以參與美國(guó)國(guó)家航空航天局項(xiàng)目時(shí)隱瞞了與中國(guó)的關(guān)系而影響到美國(guó)的國(guó)家安全,2021年9月9日又被美國(guó)田納西州聯(lián)邦法院宣判無(wú)罪;陳剛一案經(jīng)歷了371天后,美國(guó)聯(lián)邦檢察官2022年1月撤銷(xiāo)指控。這些案例并非個(gè)案,自2021年7月23日起,美國(guó)司法部因證據(jù)不足接連撤銷(xiāo)5起華裔學(xué)者涉嫌“欺詐”、隱匿與軍方關(guān)系的指控。而這些案件連同胡安明一案,都曾被列在美國(guó)司法部官網(wǎng)“中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃”及與中國(guó)有關(guān)的起訴匯編信息欄目中[28]。由此也就不難看出,為什么會(huì)有如此之多所謂的間諜、竊密等罪名被強(qiáng)加于中國(guó)有關(guān)人士和機(jī)構(gòu)?？梢钥闯?“中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃”是典型的將法律問(wèn)題政治化,將司法部門(mén)淪為美國(guó)國(guó)際政治的工具;其實(shí)質(zhì)是美國(guó)泛化國(guó)家安全概念對(duì)華進(jìn)行遏制打壓的工具。隨著“中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃”的失敗,原聲稱(chēng)打擊偷竊知識(shí)產(chǎn)權(quán)或商業(yè)秘密的諜報(bào)活動(dòng),很快滲入到學(xué)術(shù)領(lǐng)域,調(diào)查的方向也變成了對(duì)學(xué)術(shù)合規(guī)性的審查。據(jù)2021年12月美國(guó)《麻省理工科技評(píng)論》中的不完全統(tǒng)計(jì),“中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃”涉及的77個(gè)案件中,88%的被告是華裔或華人,其中30%的案件所涉及的問(wèn)題是科研誠(chéng)信問(wèn)題。這些問(wèn)題大多數(shù)是指科研人員在各式各樣的表格中未能完全披露與中國(guó)的關(guān)系或收入的來(lái)源,是故意隱瞞還是規(guī)則不明確造成的,一直存在很大的爭(zhēng)議。

美國(guó)的司法行動(dòng)計(jì)劃不僅對(duì)中美關(guān)系造成嚴(yán)重沖擊,也加劇了美國(guó)國(guó)內(nèi)的種族歧視現(xiàn)象,對(duì)美國(guó)亞裔群體造成了嚴(yán)重傷害。美國(guó)20多個(gè)亞裔團(tuán)體2021年8月19日聯(lián)名致函拜登,提出美國(guó)司法部正在實(shí)施的“中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃”,名義上旨在調(diào)查并起訴經(jīng)濟(jì)間諜和商業(yè)竊密行為,實(shí)際上卻使亞裔移民特別是華裔科學(xué)家遭受種族歧視、監(jiān)視和不當(dāng)起訴,應(yīng)予暫停。2021年9月177名斯坦福大學(xué)教職員工聯(lián)名致函美國(guó)司法部并要求終止“中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃”?；谄洳缓侠硇约案鞣綁毫?2022年2月,美國(guó)司法部被迫宣布終止該計(jì)劃。

這種超越法律的司法行動(dòng)計(jì)劃,是基于美國(guó)的司法管轄權(quán)服從于政治,而非如其所標(biāo)榜的司法獨(dú)立。美國(guó)對(duì)外關(guān)系法中的政治問(wèn)題原則和國(guó)家行為原則[29]為司法的政治化提供了法律依據(jù)和法律保障。同時(shí)也是霸權(quán)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全法律政治化的一個(gè)有力證明。所謂政治問(wèn)題原則,是指當(dāng)美國(guó)法院認(rèn)為外交事務(wù)構(gòu)成政治問(wèn)題時(shí),不能由法院審理,而應(yīng)當(dāng)尊重行政部門(mén)的聲明或立場(chǎng)。所謂國(guó)家行為原則,是美國(guó)司法實(shí)踐中對(duì)外關(guān)系法中的一個(gè)原則,即如果總統(tǒng)在某一特定案件中確定美國(guó)的外交政策利益需要適用國(guó)家行為原則,此時(shí)總統(tǒng)的決定對(duì)法院具有約束力。其核心反映了法院對(duì)國(guó)家政治的維護(hù),是具有自我約束功能的司法限制原則;其實(shí)質(zhì)上是將國(guó)家權(quán)力的司法行使完全移出法律領(lǐng)域轉(zhuǎn)而進(jìn)入政治領(lǐng)域,表現(xiàn)出將政治置于法律之上的態(tài)度。

五、對(duì)中國(guó)的啟示

當(dāng)前,我國(guó)的國(guó)家安全法治化仍然處于跟跑階段,既要以跟跑者的身份學(xué)習(xí)借鑒其他國(guó)家的合理制度和機(jī)制,也要防范和化解經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡,更要抵制霸權(quán)國(guó)家以國(guó)家安全名義泛政治化以及所帶來(lái)的技術(shù)封鎖和經(jīng)濟(jì)遏制,最終建構(gòu)具有中國(guó)特色的國(guó)家安全法治體系,實(shí)現(xiàn)人類(lèi)命運(yùn)共同體理念引領(lǐng)下的國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理體系。

(一)處理好國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全法律與政治之間的關(guān)系

一方面反對(duì)將國(guó)家安全法律問(wèn)題泛政治化。法律問(wèn)題泛政治化,是將一個(gè)純法律問(wèn)題或法律個(gè)案有意地放在政治現(xiàn)實(shí)的環(huán)境下處理,強(qiáng)行加上政治的色彩和政治的影響,使得所謂政治正確性成為解決問(wèn)題的首要考慮因素,導(dǎo)致問(wèn)題的解決偏向極端主義、個(gè)人主義和非法治主義的誤區(qū),最終使問(wèn)題的解決偏離了法律的軌道?！霸陔A級(jí)斗爭(zhēng)范式之下,法學(xué)研究過(guò)分注重法律的政治性(法律的政治要素、政治基礎(chǔ)、政治功能等),而忽視法律的公理性(法律中的正義、平等、自由、道德價(jià)值等),由此導(dǎo)致法學(xué)泛政治化?！盵30]這一誤區(qū)是將法律完全作為政治權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)治的工具,忽視了法律對(duì)于權(quán)力的獨(dú)立與對(duì)立關(guān)系[31]。早在2019年中美元首舉行會(huì)晤時(shí),習(xí)近平總書(shū)記就指出,中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系本質(zhì)是互利雙贏。因此,要反對(duì)把中美經(jīng)貿(mào)問(wèn)題政治化、科技問(wèn)題政治化,更要反對(duì)將經(jīng)貿(mào)法律作為泛政治化的工具。同時(shí),要高度警惕西方以人權(quán)和良政為幌子,把維護(hù)政治安全和政權(quán)安全作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等各領(lǐng)域安全工作的出發(fā)點(diǎn),并以法律的長(zhǎng)臂管轄等手段加以保障。

另一方面反對(duì)將法律與政治完全割裂,過(guò)分強(qiáng)調(diào)法律的獨(dú)立性和自主性,而否認(rèn)法律的政治屬性或認(rèn)為法律超越政治。這一誤區(qū)認(rèn)為法律能夠完全獨(dú)立于政治,法律制度的完善可以完全脫離政治,并將法律作為制約政治權(quán)力的對(duì)立面。顯然,法律不可能完全是獨(dú)立、中立、客觀的。馬克思在《〈政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判〉序言》中揭示了法與社會(huì)政治關(guān)系的特質(zhì),提出法與政治是有機(jī)統(tǒng)一的,政治決定法的屬性、結(jié)構(gòu)和功能;法規(guī)定且保障政治價(jià)值、體制及機(jī)制運(yùn)行;二者統(tǒng)一于社會(huì)政治過(guò)程。習(xí)近平總書(shū)記以馬克思主義政治家、思想家、戰(zhàn)略家的深刻洞察力和理論創(chuàng)造力形成了完備的法治思想,多次強(qiáng)調(diào)要正確處理政治和法治的關(guān)系,要加強(qiáng)國(guó)家安全等重要領(lǐng)域立法、要提升涉外執(zhí)法司法效能,堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益[32]。只有正確處理政治與法治的關(guān)系,才能有效發(fā)揮法律在維護(hù)國(guó)家安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要保障作用。

(二)確立系統(tǒng)化、綜合性、動(dòng)態(tài)性、有重點(diǎn)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全法律制度

關(guān)于系統(tǒng)化。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與國(guó)家安全的連接點(diǎn)眾多,涉及領(lǐng)域包括但不限于:反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、核心供應(yīng)鏈、外國(guó)投資、外國(guó)產(chǎn)品及服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、版權(quán)出口、境外版權(quán)保護(hù)、數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、反恐怖主義、個(gè)人信息保護(hù)、商業(yè)秘密、人才流動(dòng)、學(xué)術(shù)交流、國(guó)際教育、大使館設(shè)置等?？梢钥闯?涉及領(lǐng)域廣泛而全面,使得經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國(guó)家安全有必要形成一張細(xì)密的網(wǎng)絡(luò)。近些年,我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注國(guó)家安全領(lǐng)域的制度體系建構(gòu),形成了包括《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《國(guó)家安全法》《出口管制法》《反外國(guó)制裁法》《外商投資法》《對(duì)外貿(mào)易法》《數(shù)據(jù)安全法》等在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)安全法律體系;此外,還制定了《外商投資安全審查辦法》《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》和《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》《知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓有關(guān)工作辦法(試行)》《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見(jiàn)》等法規(guī)體系。但與此同時(shí),還必須意識(shí)到,我國(guó)的制度體系還有待完善、制度位階還有待提高、制度內(nèi)容還有待細(xì)化。

關(guān)于綜合性。這是體現(xiàn)在宏觀層面與微觀層面的綜合治理。其中宏觀治理結(jié)構(gòu)上應(yīng)建立一個(gè)既有權(quán)制定和執(zhí)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全政策,又能支持和整合國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的機(jī)構(gòu)或跨機(jī)構(gòu)實(shí)體。在微觀治理機(jī)制上,需要體現(xiàn)涉及經(jīng)濟(jì)安全審查機(jī)制的綜合性。如關(guān)于外商投資安全審查的機(jī)構(gòu),根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《外商投資安全審查辦法》,其工作機(jī)制辦公室設(shè)在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì),由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部牽頭,承擔(dān)外商投資安全審查的日常工作。作為一個(gè)機(jī)構(gòu),其成員仍有待擴(kuò)充,還應(yīng)將國(guó)家安全部、財(cái)政部、司法部、自然資源部、國(guó)防部、工業(yè)和能源部、科學(xué)技術(shù)部等機(jī)構(gòu)納入其中,實(shí)現(xiàn)其多部門(mén)協(xié)同性。

關(guān)于動(dòng)態(tài)性。經(jīng)濟(jì)安全與政治的關(guān)聯(lián)性,要求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)安全制度的動(dòng)態(tài)性,通過(guò)制度的及時(shí)修訂跟進(jìn)政治實(shí)踐的需求。例如,2017年初,中國(guó)企業(yè)曾試圖收購(gòu)擁有關(guān)鍵芯片生產(chǎn)技術(shù)的美國(guó)加利福尼亞州破產(chǎn)企業(yè)Atop。盡管美國(guó)Atop的產(chǎn)品屬于美國(guó)認(rèn)定的對(duì)“國(guó)防系統(tǒng)和軍事力量有關(guān)鍵意義的技術(shù)”,但依照美國(guó)原有法律,此類(lèi)收購(gòu)并不在美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的管轄權(quán)范圍之內(nèi),而無(wú)法對(duì)此類(lèi)交易進(jìn)行國(guó)家安全審查?；谶@一現(xiàn)實(shí)需求,美國(guó)2018年《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》將收購(gòu)破產(chǎn)企業(yè)和不良債務(wù)交易也納入了審查的范圍之內(nèi),及時(shí)彌補(bǔ)了法律制度的漏洞。這一案例啟示我們:我國(guó)的法律制度也需及時(shí)調(diào)整修訂,通過(guò)動(dòng)態(tài)化認(rèn)定,不斷滿足政治實(shí)踐對(duì)經(jīng)濟(jì)安全法律制度的需求。動(dòng)態(tài)性還表現(xiàn)在配套清單的動(dòng)態(tài)完善,如針對(duì)“關(guān)鍵技術(shù)”這一概念,既要概括性界定,也要建立關(guān)鍵技術(shù)清單制度,且每半年一次加以更新和補(bǔ)充,將“新興技術(shù)”盡快納入其中。動(dòng)態(tài)性還表現(xiàn)在根據(jù)需要適時(shí)調(diào)整國(guó)家安全的門(mén)檻,如針對(duì)逆全球化下霸權(quán)國(guó)家所實(shí)施的貿(mào)易保護(hù)主義,我國(guó)也應(yīng)收緊國(guó)家安全政策,大幅下調(diào)需經(jīng)國(guó)家安全審查的門(mén)檻以保護(hù)國(guó)家利益。再如,需要將國(guó)別作為重要因素納入國(guó)家安全審查要素體系以實(shí)現(xiàn)對(duì)等性對(duì)待。當(dāng)然,實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)性的法律保障的同時(shí),必須堅(jiān)決反對(duì)將國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全法律制度泛政治化。

關(guān)于有重點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)安全中,重點(diǎn)關(guān)注知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的國(guó)家安全,正如習(xí)近平總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的“知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作關(guān)系國(guó)家安全,只有嚴(yán)格保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán),才能有效保護(hù)我國(guó)自主研發(fā)的關(guān)鍵核心技術(shù)、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”“知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓要堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀?！盵33]當(dāng)前,除了重點(diǎn)關(guān)注具有緊迫性的科技資源、涉及“卡脖子”難題的重要知識(shí)產(chǎn)權(quán)外,還要重點(diǎn)關(guān)注我國(guó)傳統(tǒng)資源的安全,如傳統(tǒng)文化安全、傳統(tǒng)中醫(yī)藥安全、傳統(tǒng)生物資源安全等,整理形成我國(guó)的優(yōu)勢(shì)資源清單,加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù);同時(shí)確立我國(guó)具有劣勢(shì)的領(lǐng)域清單,采用知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度加以?xún)A斜保護(hù)。

(三)處理好國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡關(guān)系

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全治理靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的結(jié)合。其中,關(guān)于靜態(tài)治理和保護(hù),需要做好經(jīng)濟(jì)安全的分級(jí)分類(lèi),分類(lèi)的目的在于規(guī)范化關(guān)聯(lián),分級(jí)的目的在于安全防護(hù)。關(guān)于動(dòng)態(tài)治理和保護(hù),不同級(jí)別的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在不同的活動(dòng)場(chǎng)域中,安全級(jí)別不同,所采取的安全防護(hù)的手段和措施也就不同。適應(yīng)動(dòng)態(tài)治理的需求,建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)預(yù)警體系,確立經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的重點(diǎn)國(guó)家和地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)技術(shù)、重點(diǎn)人員、重點(diǎn)產(chǎn)品等的預(yù)警機(jī)制。

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的開(kāi)放與國(guó)家安全的統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)只有開(kāi)放才能體現(xiàn)其價(jià)值和意義,但是在開(kāi)放中,安全是其前提和基礎(chǔ),因此,需要實(shí)現(xiàn)安全開(kāi)放。如在知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓中,對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的安全級(jí)別進(jìn)行嚴(yán)格把控,守牢知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓中的國(guó)家安全底線,嚴(yán)格按照動(dòng)態(tài)治理和全周期治理的思路把控知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓、外資引進(jìn)、數(shù)據(jù)流動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)空間中的安全,將知識(shí)產(chǎn)權(quán)安全意識(shí)延伸到各個(gè)領(lǐng)域。在國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)上,秉承人類(lèi)命運(yùn)共同體理念,主張平衡有效、開(kāi)放包容、互利共贏,將知識(shí)產(chǎn)權(quán)作為促進(jìn)共同發(fā)展的工具,而非利益掠奪的武器[34]。將國(guó)家之間潛在的敵意逆轉(zhuǎn)為善意,從而在人類(lèi)命運(yùn)共同體理念下更加一體化地高效配置資源,在新的均衡安全點(diǎn)上,實(shí)現(xiàn)更高水平的有安全保障的發(fā)展成果產(chǎn)出[35]?？傊?我們將堅(jiān)定不移貫徹總體國(guó)家安全觀,在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易開(kāi)放和國(guó)家安全之間統(tǒng)一的進(jìn)程中,不斷完善自身經(jīng)濟(jì)安全法律制度,完善參與全球經(jīng)濟(jì)安全治理機(jī)制,為全球安全與和平貢獻(xiàn)中國(guó)方案。