丁德昌，趙佩芳

（湖南文理學(xué)院 文史與法學(xué)學(xué)院，湖南 常德 415000）

為解決我國“三農(nóng)”問題，黨的二十大報告明確提出要全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)，必須以政府為主導(dǎo)，充分借重社會主體外生力量的大力扶持，更須激活農(nóng)民及其土地等農(nóng)村內(nèi)生資源的活力。新民主主義革命和社會主義三大改造奠定了我國社會主義公有制的基礎(chǔ)，相應(yīng)地，農(nóng)村的土地所有制采取了集體所有制形式，以保障農(nóng)民的權(quán)益。國家為了保障農(nóng)民在基本居住方面的生存權(quán)利，以“農(nóng)戶”為單位免費為農(nóng)民分配一定面積的宅基地以供農(nóng)民建筑自居房屋所用。農(nóng)村宅基地是國家賦予農(nóng)民的一種居住權(quán)利，宅基地使用權(quán)不僅是免費的也是長期的。隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農(nóng)民融入城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活，農(nóng)村宅基地大量閑置，導(dǎo)致農(nóng)村大量土地資源被浪費。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，必須激活農(nóng)村生產(chǎn)要素，優(yōu)化配置農(nóng)村資源。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，充分盤活現(xiàn)有包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地資源，是激活農(nóng)村自身資源的內(nèi)生動力和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置的宅基地，能在激活農(nóng)民宅基地的財產(chǎn)功能的同時，保護農(nóng)民的宅基地權(quán)益，這對于夯實農(nóng)民促進鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)具有深遠的意義。

一、宅基地退出中農(nóng)民土地權(quán)益的內(nèi)涵闡釋

在法學(xué)層面，宅基地退出即宅基地使用權(quán)退出，是農(nóng)村宅基地使用人根據(jù)自愿原則，將宅基地使用權(quán)退給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，從而喪失宅基地使用權(quán)的一種法律行為。在宅基地所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”（1962—2017年）的背景下，宅基地退出僅指宅基地使用權(quán)退出。2018年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，要“完善農(nóng)民閑置宅地基和閑置農(nóng)房政策，探索宅地基所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”，即在宅基地“兩權(quán)分離”基礎(chǔ)上，從宅基地使用權(quán)中又分離出宅基地資格權(quán)，形成宅基地“三權(quán)分置”體系。由此，宅基地退出包括宅基地使用權(quán)退出、宅基地資格權(quán)退出及宅基地使用權(quán)與資格權(quán)一并退出三種情形。在宅基地“三權(quán)分置”體系中，宅基地資格權(quán)雖然已經(jīng)從宅基地使用權(quán)中獨立出來而成為一種獨立權(quán)利，但它只是一種獲得宅基地使用權(quán)的資格，是宅基地使用權(quán)的“因”權(quán)利。此時，宅基地退出在實體權(quán)利上仍然表現(xiàn)為宅基地使用權(quán)退出。

在法律屬性上，農(nóng)民宅基地使用權(quán)屬于農(nóng)村集體土地所有權(quán)，農(nóng)民享有的宅基地使用權(quán)本質(zhì)上屬于用益物權(quán)。農(nóng)民在法律規(guī)定范圍內(nèi)享有對宅基地占有、使用和收益的排他性權(quán)利。宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，與一般意義上的使用權(quán)有很大差異，通常的使用權(quán)往往是“有期限的”“有償?shù)摹?；而宅基地使用?quán)是“無期限的”“無償?shù)摹薄Ｕ厥褂脵?quán)退出，即是對這種“無期限”權(quán)利的終止，農(nóng)民將喪失對宅基地使用權(quán)“無償”使用的合法利益。從宅基地功能角度來看，我國農(nóng)村宅基地實際承擔(dān)著居住和財產(chǎn)的雙重功能。宅基地使用權(quán)退出后，該宅基地不再承擔(dān)農(nóng)民居住保障功能。農(nóng)村宅基地在喪失居住保障功能的同時，其財產(chǎn)功能凸顯。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，農(nóng)民退出的閑置宅基地理應(yīng)得到公平合理的補償，退宅農(nóng)民與宅基地的相關(guān)權(quán)益理應(yīng)得到保障。

一般來說，權(quán)益是在憲法和法律許可范圍內(nèi)，公民享有的各種權(quán)利和利益的總稱。權(quán)利是利益實現(xiàn)的法律手段，利益是權(quán)利實現(xiàn)的結(jié)果，權(quán)益是權(quán)利和利益的有機統(tǒng)一?！胺赏ㄟ^對民事權(quán)益的規(guī)定，賦予權(quán)利人以一定的排他領(lǐng)域，允許權(quán)利人在該領(lǐng)域內(nèi)自由地發(fā)展人格、利用財產(chǎn)，其他人不得擅自侵入這一排他領(lǐng)域?！盵1]在我國，宅基地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民個體享有宅基地使用權(quán)。宅基地退出中的農(nóng)民土地權(quán)益是指，在宅基地退出進程中，農(nóng)民的土地權(quán)益及與土地權(quán)益密切相關(guān)的其他權(quán)益的總和。概括起來主要有：其一，人格權(quán)益。農(nóng)民退出宅基地的意愿應(yīng)該得到尊重，農(nóng)民享有選擇是否退出閑置宅基地的權(quán)利，任何部門和個人不得強制農(nóng)民退出宅基地。同時，在宅基地退出中，農(nóng)民的人格尊嚴(yán)和人身自由不應(yīng)受到侵犯。其二，政治權(quán)益。農(nóng)民在宅基地退出過程中，應(yīng)該享有對相關(guān)政策的知情權(quán)、對宅基地退出過程的參與權(quán)、對自身利益訴求的表達權(quán)及對宅基地退出過程的監(jiān)督權(quán)。其三，經(jīng)濟權(quán)益。農(nóng)村宅基地退出中，農(nóng)民應(yīng)享有公平合理的宅基地退出經(jīng)濟補償?shù)臋?quán)利。農(nóng)民宅基地經(jīng)濟補償對象應(yīng)包括退出的宅基地使用權(quán)本身及建筑在宅基地上的房屋及其附屬物、宅基地發(fā)展權(quán)益等。其四，社會權(quán)益。農(nóng)民永久失去特定宅基地后，其居住權(quán)、生存權(quán)以及社會保障權(quán)應(yīng)該得到基本保障。

二、宅基地退出中農(nóng)民土地權(quán)益受損情況分析

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進，鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”需要更多的土地和產(chǎn)業(yè)用房作為支撐。在國家“耕地紅線”政策的保護下，耕地是不能轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的。政府引導(dǎo)農(nóng)民將閑置宅基地退出，為農(nóng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”提供了可資利用的土地資源。然而，在宅基地退出中農(nóng)民土地權(quán)益受損現(xiàn)象較為嚴(yán)重，需要運用法律手段予以保護。

（一）宅基地退出中農(nóng)民土地權(quán)益受損現(xiàn)狀

土地是農(nóng)民的生存和發(fā)展之本，宅基地是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)依托。宅基地退出中農(nóng)民的土地權(quán)益受損嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.違反宅基地退出自愿原則。宅基地是農(nóng)民的“根”，不少地方有閑置宅基地的農(nóng)民“在退出宅基地意愿方面顧慮較多，退出意愿不強”[2]。如，朱浩然、劉鑫月等對重慶F區(qū)M村進行宅基地退出的情況進行了調(diào)查，被訪者表示多少錢都不愿意退，因歸屬感而拒絕退出的意愿較為強烈[3]。受安土重遷、葉落歸根的傳統(tǒng)觀念的影響，進城定居的農(nóng)民因為鄉(xiāng)土情結(jié)和血緣關(guān)系，大部分人也不愿退出宅基地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地退出模式主要是地方政府自上而下主導(dǎo)。在農(nóng)民退出宅基地意愿不強的情況下，地方政府和村級干部應(yīng)在保障農(nóng)民宅基地退出權(quán)益的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)說服農(nóng)民自愿退出閑置宅基地。然而，現(xiàn)實中不少地方將農(nóng)民退出宅基地的數(shù)量作為地方政府官員的政績考核指標(biāo)之一，導(dǎo)致出現(xiàn)了大拆大建、逼農(nóng)民“上樓”的現(xiàn)象[4]。有些地方政府盲目追求新農(nóng)村建設(shè)速度，對宅基地上的房屋進行“突擊式強拆”，強迫農(nóng)民退出宅基地，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益。在實踐中，不少地方政府發(fā)布關(guān)于宅基地退出的文件時，往往通過鄉(xiāng)村干部口頭傳達，并且限定農(nóng)民退出宅基地時間，這直接影響到農(nóng)民對相關(guān)政策的知情程度，進而影響到農(nóng)民退出宅基地的意愿。

2.宅基地退出補償不合理。農(nóng)民在獲得公平合理補償?shù)那疤嵯峦顺鲩e散宅基地，可以為鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺”提供充足的建設(shè)用地。然而，實踐中農(nóng)民退出宅基地補償不合理現(xiàn)象也很嚴(yán)重，這主要體現(xiàn)在：其一，宅基地使用權(quán)價值本身大多沒有補償。很多地方對農(nóng)民宅基地退出的補償即使有額度也往往很低。不予補償?shù)幕疽罁?jù)通常是宅基地所有權(quán)屬農(nóng)村集體，農(nóng)民個體沒有所有權(quán)。其二，宅基地上的房屋及其附屬設(shè)施補償不合理。宅基地退出通常的做法是僅根據(jù)宅基地上的房屋面積給予極低的補償。譬如江西省銅鼓縣《農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)、退出和取得暫行辦法》第15條規(guī)定：“對自愿退出宅基地的，由村集體對其地上建筑物、構(gòu)筑物進行適當(dāng)補償；屬于住房的，根據(jù)建筑結(jié)構(gòu)和新舊程度，按建筑面積十至一百五十元每平米的標(biāo)準(zhǔn)補償?！盵5]根據(jù)上述規(guī)定，就算以最高150元/m2的標(biāo)準(zhǔn)來看，100m2的住宅退出后僅能得到補償款15 000元。同時，農(nóng)民房屋以外的附屬設(shè)施一般沒有補償。從物權(quán)法的角度看，農(nóng)民也享有對其財產(chǎn)的所有權(quán)，其損失理應(yīng)得到合理補償。其三，宅基地發(fā)展權(quán)價值往往沒有任何補償。在宅基地退出特別是宅基地征地補償中，宅基地發(fā)展權(quán)價值往往被地方政府所壟斷，農(nóng)民難以分享宅基地發(fā)展權(quán)價值補償，“這使得農(nóng)民退出宅基地之后的生活無法得到長期保障，在實質(zhì)上剝奪了農(nóng)民分享城市化和發(fā)展改革紅利的權(quán)利”[6]。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，宅基地作為推動城鎮(zhèn)化以及鄉(xiāng)村振興的重要土地要素有著較為廣闊的發(fā)展空間，宅基地發(fā)展權(quán)價值在不斷增加，尤其是城市郊區(qū)或具有特定旅游價值的地方。

總的來說，農(nóng)民宅基地退出補償不合理，不僅嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，也嚴(yán)重影響了農(nóng)民的宅基地退出意愿，不利于農(nóng)民宅基地等土地資源的合理利用，從而影響到我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施。

3.宅基地退出配套權(quán)益保障不力。經(jīng)濟振興是鄉(xiāng)村振興的基石，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的核心，而保障農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益則是鄉(xiāng)村振興的前提。經(jīng)濟權(quán)益是農(nóng)民宅基地退出的主要權(quán)益，具體體現(xiàn)在宅基地退出中的農(nóng)民宅基地使用權(quán)補償、房屋及相關(guān)附屬設(shè)施的補償。一般而言，農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)，就意味著他們永遠失去了在農(nóng)村賴以生存立命的根基。如果農(nóng)民退出宅基地的配套權(quán)益得不到有效保障，那么農(nóng)民退出宅基地后其未來的生存保障就可能成為一個大問題。

退宅農(nóng)民配套權(quán)益保障不力主要體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，退宅農(nóng)民的居住權(quán)保障不力。地方政府為了有力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，充分利用農(nóng)民閑置的宅基地資源，往往想盡一切辦法引導(dǎo)閑置宅基地農(nóng)民退出宅基地，卻忽視了對失宅農(nóng)民進城居住的保障機制的構(gòu)建。其二，失宅農(nóng)民基本生活權(quán)益保障不力。目前政府沒有將進城謀生不順的失宅農(nóng)民納入最低生活保障人群的范圍。失宅農(nóng)民如果在城鎮(zhèn)謀生不順利的話，回到農(nóng)村不僅沒地方住，而且連基本的生活保障都沒有。其三，失宅農(nóng)民就業(yè)權(quán)保障不力。農(nóng)民退出原有的宅基地，意味著斷掉了回家務(wù)農(nóng)的退路。地方政府缺乏為失宅農(nóng)民在就業(yè)信息、就業(yè)技能與自主創(chuàng)業(yè)等方面提供幫助的政策及措施。此外，不少地方仍然對包括失宅農(nóng)民在內(nèi)的農(nóng)民子女城內(nèi)入學(xué)問題存在政策歧視。綜上，退宅農(nóng)民社會權(quán)益保障的缺失，進一步抑制了農(nóng)民退出宅基地的意愿，也抑制了閑置宅基地退出的進程。

（二）宅基地退出中農(nóng)民土地權(quán)益受損緣由

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下政府引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置宅基地進程中，農(nóng)民土地權(quán)益受損不僅直接損害了農(nóng)民的切身利益，也侵害了法律賦予農(nóng)民的法定權(quán)利。究其原因，主要有以下幾點：

1.宅基地產(chǎn)權(quán)主體模糊。目前我國宅基地退出中，農(nóng)民土地權(quán)益受損的根本原因是宅基地產(chǎn)權(quán)主體不明確、產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失。

其一，宅基地所有權(quán)主體模糊?！吨腥A人民共和國憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返?條第2款明確規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！钡覈稇椃ā贰锻恋毓芾矸ā芬约啊睹穹ǖ洹范嘉磳Α稗r(nóng)民集體”做出明確解釋?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織、村民委員會和村民小組擁有土地的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，但其中也未規(guī)定其享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)。由此可見，我國現(xiàn)行法律對宅基地所有權(quán)主體的界定是模糊不清的。同時，法律授權(quán)村民委員會行使經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，導(dǎo)致了在宅基地退出中村民委員會產(chǎn)權(quán)行使主體代行產(chǎn)權(quán)所有人權(quán)利的情況。這一方面使農(nóng)民集體所有權(quán)主體更加模糊，農(nóng)民難以依法捍衛(wèi)自身的正當(dāng)土地權(quán)益；另一方面，不少代行宅基地所有權(quán)的村干部為完成某些地方基層政府確立的宅基地“退出指標(biāo)”，獲得相應(yīng)“報酬、獎勵”，往往藉此誘導(dǎo)和脅迫農(nóng)戶強行退出閑置宅基地。

其二，是宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失?！睹穹ǖ洹穼⒄禺a(chǎn)權(quán)歸類為用益物權(quán)，但對宅基地只賦予了占有和使用兩項權(quán)能，宅基地用益物權(quán)的收益權(quán)能被忽視。由于立法并未賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能，農(nóng)民在宅基地退出中只能獲得宅基地房屋補償，宅基地使用權(quán)退出的收益權(quán)能卻得不到任何補償，更談不上宅基地土地增值收益的補償。農(nóng)民宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能缺失，使得農(nóng)民難以按照市場價值獲得宅基地退出補償，削弱了農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的內(nèi)生動力。

2.農(nóng)民處于弱勢地位，維權(quán)意識薄弱。由于農(nóng)民的經(jīng)濟和社會地位相對低下，大多數(shù)農(nóng)民依然是社會的弱勢群體。農(nóng)民維權(quán)意識薄弱是農(nóng)民弱勢地位的重要表現(xiàn)。農(nóng)民作為弱勢群體，自身文化素質(zhì)不高，法律知識匱乏，維權(quán)意識較為薄弱。在宅基地退出中，農(nóng)民對自身有哪些權(quán)利以及如何維權(quán)知之甚少，對于宅基地使用權(quán)退出是否應(yīng)該得到補償、補償標(biāo)準(zhǔn)是什么，大多農(nóng)民往往也一無所知，或者說很少有農(nóng)民有想搞明白補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)的意識。群體的弱勢、法律知識的匱乏，是導(dǎo)致宅基地退出中農(nóng)民的土地權(quán)益被侵犯的重要原因。

不僅如此，農(nóng)村社會是一個崇尚“無訟”的“熟人社會”?！啊疅o訟’的訴求，集中體現(xiàn)了古代先賢的社會治理思想以及對理想社會關(guān)系的追求，可以視為中國農(nóng)業(yè)文明時代達成良好社會關(guān)系的愿景?！盵7]“傳統(tǒng)的‘厭訴’觀念在農(nóng)村地區(qū)有著深厚的成長土壤?！盵8]出于“無訟”“厭訟”的傳統(tǒng)觀念，大多數(shù)農(nóng)民不愿意向政府有關(guān)部門提起行政復(fù)議，向法院提出行政訴訟。此外，農(nóng)民無權(quán)無勢，也沒有和地方政府進行討價還價的資本和能力。由于農(nóng)民的弱勢地位和維權(quán)意識的不足，當(dāng)基層政府在農(nóng)村宅基地退出中歪曲法律和政策規(guī)定，侵害農(nóng)民宅基地合法權(quán)益時，大多農(nóng)民選擇了隱忍和退讓。

3.退出補償機制缺失，補償法律依據(jù)缺乏。目前，我國《民法典》《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)范宅基地的條文很少，《民法典·物權(quán)篇》也并未對拆遷、補償、救濟等問題進行詳細(xì)規(guī)定。因此在實踐中，出現(xiàn)了宅基地政策、退出補償機制缺失等現(xiàn)象。具體表現(xiàn)有：其一，由于農(nóng)村宅基地征收補償標(biāo)準(zhǔn)由各地方政府確定，全國各地宅基地補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。其二，嚴(yán)重缺乏關(guān)于保障失宅農(nóng)民合法權(quán)益的社會保障制度。目前，我國農(nóng)民失去宅基地后的社會保障制度幾乎為空白。農(nóng)民退出宅基地后將永遠失去在農(nóng)村賴以生存的房地依托，沒有妥善的社會保障制度，大多農(nóng)民不敢退出宅基地。其三，宅基地發(fā)展權(quán)收益補償歸屬于法無據(jù)。我國法律沒有確立土地發(fā)展權(quán)，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)增值收益歸屬和分配也都沒有明確的法律規(guī)定，因此，農(nóng)民很難分享到宅基地退出后所帶來的土地增值收益。尤其是作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地征收的宅基地，入市后產(chǎn)生的土地增值效益大大超過了原有的農(nóng)用土地，這部分效益本應(yīng)在退宅補償中有所體現(xiàn)，但由于于法無據(jù)，農(nóng)民無法分享。

三、宅基地退出中保障農(nóng)民土地權(quán)益的法律對策

為了全面推進國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須充分利用農(nóng)村閑置的土地實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)振興”。閑置的宅基地是鄉(xiāng)村振興中可資利用的重要土地資源，正確引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置宅基地是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要舉措。農(nóng)村宅基地退出中對農(nóng)民宅基地土地權(quán)益的保障，直接關(guān)系到農(nóng)民的基本權(quán)利和利益的實現(xiàn)。宅基地退出必須以保障和維護農(nóng)民宅基地權(quán)益為出發(fā)點和落腳點。為此，必須充分運用法律手段，建立科學(xué)、合理、公平的宅基地法律機制，對農(nóng)民的程序性權(quán)利和實體性權(quán)益予以全面保障。

（一）明確宅基地產(chǎn)權(quán)主體，完善宅基地產(chǎn)權(quán)制度

立法是我國社會主義法治建設(shè)的首要環(huán)節(jié)。相比于執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督，立法具有先在性。立法的實質(zhì)在于分配公民權(quán)利和義務(wù)，并通過法律手段保證這些權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)。只有加強立法，才能做到社會主義法治的“有法可依”。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，“想要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)必須優(yōu)化”[9]。要充分利用市場機制激活包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地資源，就必須首先在立法層面完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

1.確認(rèn)宅基地產(chǎn)權(quán)主體。產(chǎn)權(quán)明晰是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的基本特征，產(chǎn)權(quán)主體確認(rèn)是產(chǎn)權(quán)明晰的核心內(nèi)容。在“三權(quán)分置”的立法政策下，宅基地產(chǎn)權(quán)包括宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)三方面的權(quán)利。首先，應(yīng)明確宅基地所有權(quán)主體。宅基地屬于農(nóng)民集體所有，這在憲法和法律層面是沒有問題的；問題在于“農(nóng)民集體”的界定。實踐中大多農(nóng)村宅基地都分配到農(nóng)戶，而農(nóng)戶一般都是以“村民小組”為單位聚集在一起生活的。在大多“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”式微的情況下，將宅基地“集體所有”細(xì)化為“村民小組所有”會更為明晰而具體。這既是對我國農(nóng)戶以村民小組形式占有宅基地的現(xiàn)狀的尊重，也是與我國農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有的體制的有效對接。其次，應(yīng)明確農(nóng)戶為宅基地“資格權(quán)”和宅基地“使用權(quán)”主體。宅基地屬于集體所有，其所有權(quán)歸屬于集體；但國家應(yīng)該通過立法將宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)授予農(nóng)戶，使農(nóng)戶成為宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的主體。明確農(nóng)民在宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)上的主體地位，有利于為農(nóng)民或農(nóng)民集體在宅基地退出補償中獲得相應(yīng)補償提供法律依據(jù)。

2.完善宅基地使用權(quán)權(quán)能。法理上，權(quán)能是權(quán)利的要素，是權(quán)利的具體內(nèi)容、作用及實現(xiàn)方式，也是權(quán)利人為實現(xiàn)其權(quán)利和利益所能采取的體現(xiàn)其意思支配力的必要手段和方式。宅基地使用權(quán)是一種典型的私權(quán)。立法應(yīng)賦予農(nóng)民占有、使用、收益和部分處分權(quán)能。宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能也是宅基地使用權(quán)人基于轉(zhuǎn)讓其所占有的宅基地給第三人而享有的收益權(quán)能。這里的處分權(quán)能是指除以所有人身份處分占有物之外的處分權(quán)能。宅基地使用權(quán)主體雖然可以在農(nóng)村集體內(nèi)部享有處分權(quán)，但缺乏農(nóng)村集體經(jīng)濟之外的對外處分權(quán)能。賦予宅基地對外處分權(quán)能，是實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的土地經(jīng)濟權(quán)益的重要表現(xiàn)。當(dāng)然，宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能和宅基地所有權(quán)的處分權(quán)能是不同的。宅基地所有權(quán)的處分權(quán)能的目的是為了轉(zhuǎn)讓或消滅宅基地所有權(quán)，而宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能的目的則是為了轉(zhuǎn)讓或消滅宅基地使用權(quán)。

（二）完善補償標(biāo)準(zhǔn)，建構(gòu)公平合理的宅基地退出補償機制

宅基地是農(nóng)民生存之本，發(fā)展之基。宅基地退出意味著農(nóng)民永久喪失這一生存和發(fā)展的根本。只有確保農(nóng)民在退出宅基地過程中獲得公平合理的補償，保障其基本生存權(quán)，才能為農(nóng)民融入新型城鎮(zhèn)化進程夯實物質(zhì)基礎(chǔ)。為此，建構(gòu)公平合理的宅基地退出機制勢在必行。

1.建立公平合理的補償原則和標(biāo)準(zhǔn)。公平合理應(yīng)是宅基地補償?shù)氖滓驹瓌t。公平合理原則的確定，應(yīng)以宅基地退出過程中農(nóng)民“損失什么”“補償什么”為依據(jù)。宅基地退出過程中，農(nóng)民除房屋價值外，還將失去基本生存保障價值、生產(chǎn)要素價值和宅基地期權(quán)價值，這些都應(yīng)在宅基地退出時予以合理補償。

2.擴大宅基地退出補償范圍。目前，不少地方的宅基地退出補償?shù)姆秶鷥H限于基地上的房屋；只對宅基地上的房屋進行微薄補償，這實質(zhì)上是對農(nóng)民宅基地退出權(quán)益的侵害。為此，必須擴大宅基地退出的補償范圍。補償范圍應(yīng)包括：房屋及房屋附屬物的補償，宅基地的市場價值補償，宅基地發(fā)展權(quán)的補償，其他諸如裝修費、搬遷費、臨時安置費、經(jīng)營損失等方面的補償?shù)取?/p>

3.引入第三方宅基地價值評估機構(gòu)。目前宅基地退出往往是政府主導(dǎo)，補償范圍和補償標(biāo)準(zhǔn)也是由政府相關(guān)部門直接確立。在這個過程中既沒有農(nóng)民的有效參與和討價還價，也沒有第三方機構(gòu)予以公平評估。因此，為了對退出的宅基地補償范圍和補償標(biāo)準(zhǔn)做出合理公平的評估，必須引入第三方評估機構(gòu)。宅基地價值評估機構(gòu)應(yīng)堅持中立的立場，采用科學(xué)的評估方式，對宅基地價值及補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)予以公正評估。

（三）加強程序保障，保障農(nóng)民宅基地退出的參與權(quán)

程序是公正之母。龐德指出：“程序是法治的核心，是法治從法律形態(tài)到現(xiàn)實形態(tài)的不可少的環(huán)節(jié)。”[10]在宅基地退出過程中，只有充分保障退宅農(nóng)民的程序性權(quán)利，才能有效保障退宅農(nóng)民的實體性權(quán)益。公正的法律程序，不僅能為維護農(nóng)民權(quán)利提供程序保障，也能有效激發(fā)農(nóng)民的法律意識和維權(quán)意識。加強程序保障，維護農(nóng)民宅基地退出的參與權(quán)，主要從以下幾方面著手：

1.在宅基地退出過程中，政府信息公開，保障農(nóng)民的知情權(quán)。宅基地退出中，政府主導(dǎo)著宅基地退出的進程。農(nóng)民是否同意退出宅基地？宅基地退出的時間、范圍、流程、環(huán)節(jié)以及時序是什么？宅基地退出的補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)是什么？農(nóng)民在宅基地退出中享有哪些權(quán)利？農(nóng)民不服應(yīng)該向誰申訴？……這些事關(guān)宅基地退出的基本信息，政府部門都應(yīng)依法律程序予以明確公示，以保障退宅農(nóng)民的基本知情權(quán)。

2.暢通退宅農(nóng)民的利益訴求通道，保障農(nóng)民的表達權(quán)。農(nóng)民除了對政府退宅補償方案享有知情權(quán)外，還有自己的利益訴求。政府應(yīng)構(gòu)筑聽證平臺，保障農(nóng)民能夠通過聽證同政府和宅基地所有權(quán)行使主體——村民委員會進行有效溝通，表達其合理的利益訴求。

3.保證失宅農(nóng)民的救濟途徑，保障農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)。西諺曰：“無救濟便無權(quán)利?！痹谡赝顺龅膶嵺`中，失宅農(nóng)民的權(quán)利和利益受損、補償信息不公開及補償范圍和補償標(biāo)準(zhǔn)不透明等現(xiàn)象嚴(yán)重。政府應(yīng)全方位暢通失宅農(nóng)民的救濟途徑，保障農(nóng)民的申訴權(quán)、復(fù)議權(quán)和起訴權(quán)；應(yīng)將失宅農(nóng)民訴訟納入法律援助的綠色通道，使失宅農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)、救濟權(quán)都能得到根本保障。

（四）強化政府責(zé)任，完善失宅農(nóng)民的社會保障機制

保障公民權(quán)益是現(xiàn)代責(zé)任政府的基本責(zé)任，是政府以人為本、關(guān)注民生的價值體現(xiàn)。農(nóng)民是我國最大的弱勢群體，農(nóng)民宅基地是農(nóng)民的基本生存和發(fā)展之基。宅基地退出必將使農(nóng)民永遠失去其基本的居住與生存之所。因此，在宅基地退出過程中，強化政府責(zé)任、完善失宅農(nóng)民的社會保障機制勢在必行。

1.建立退宅農(nóng)民的住房保障體系。我國農(nóng)村宅基地一直承載著農(nóng)民的居住保障功能。政府引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置宅基地，必須充分考慮這部分農(nóng)民進城創(chuàng)業(yè)或失業(yè)的風(fēng)險，這就需要將其納入城鎮(zhèn)住房體系，納入城鎮(zhèn)廉租房租用范圍，并享有相關(guān)購房優(yōu)惠待遇。農(nóng)民也可以以出賣宅基地使用權(quán)和發(fā)展權(quán)為代價，購買政府修建的保障房。如此，退宅農(nóng)民在住房有保障的前提下，退出閑置宅基地的積極性將會大大提高，這有利于推進我國集約化、高效率的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，從而推動我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力實施。

2.完善退宅農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度。宅基地退出將可能讓部分失宅農(nóng)民面臨養(yǎng)老風(fēng)險。只有完善的農(nóng)民養(yǎng)老保障制度才能有效緩解失宅農(nóng)民巨大的養(yǎng)老壓力。為此，必須構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，并將失宅進城務(wù)工農(nóng)民率先納入城鎮(zhèn)社會保障體系之中。

3.完善退宅農(nóng)民的就業(yè)保障機制。退宅農(nóng)民往往在城鎮(zhèn)就業(yè)生活，但由于這部分農(nóng)民大多文化水平較低、就業(yè)技能缺失，難以在城鎮(zhèn)中找到合適的工作以獲得足以保障生活所需的經(jīng)濟收入，政府應(yīng)重點對失宅進城務(wù)工農(nóng)民提供就業(yè)保障。一方面，政府應(yīng)加強失宅農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，從而提高其就業(yè)競爭力。地方政府可以通過政府采購的方式向各類技能培訓(xùn)機構(gòu)購買就業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)，向失宅進城務(wù)工農(nóng)民免費提供。另一方面，政府應(yīng)為退宅進城創(chuàng)業(yè)務(wù)工農(nóng)民搭建就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺，及時提供企業(yè)招聘信息；應(yīng)要求部分占用土地的開發(fā)商、企業(yè)等提供單位內(nèi)部的就業(yè)崗位，以安置退宅退地農(nóng)民就業(yè)；應(yīng)鼓勵失宅農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，對微小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)農(nóng)民減免稅收或進行創(chuàng)業(yè)補貼。此外，還可以組織農(nóng)民參與專項技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的自身競爭力，以便獲得更多的就業(yè)機會和更高的工作報酬，促使農(nóng)民安心退出農(nóng)村宅基地；還應(yīng)重視退宅農(nóng)民子女的教育問題，消除城鄉(xiāng)二元教育體制導(dǎo)致的進城農(nóng)民子女入學(xué)難的問題，對退宅進城就業(yè)農(nóng)民提供政策傾斜或給予適當(dāng)?shù)慕逃a貼，解決農(nóng)民退出閑置宅基地的后顧之憂。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的推進，一方面需要政府及社會外力的推動，另一方面更需要激活農(nóng)村社會的內(nèi)生動力。農(nóng)地是農(nóng)民最大的財富，宅基地是農(nóng)民的生存之基。充分利用閑置的宅基地，激活農(nóng)村閑置土地資源的活力，是發(fā)揮我國農(nóng)村土地財富價值的重要途徑。習(xí)近平指出：“我們?nèi)魏螘r候都必須把人民的利益放在第一位?！盵11]在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施進程中，政府一方面應(yīng)有效引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置的宅基地，激活宅基地土地資源使用價值；另一方面也應(yīng)充分保障宅基地的土地財產(chǎn)價值，確保退出閑置宅基地的農(nóng)民的土地權(quán)益得到有序、合理和公平的保障。

（湖南文理學(xué)院文史與法學(xué)學(xué)院2018級學(xué)生趙佩芳參與本課題研究）