代志新 高宏宇 程 鵬

內(nèi)容提要：實現(xiàn)共同富裕是社會主義的根本目標，是社會主義優(yōu)越性的體現(xiàn)。本文首先介紹了共同富裕的內(nèi)涵，共同富裕是全體人民的富裕，是兼顧公平與效率的富裕。本文進一步闡述了稅收制度在促進共同富裕中發(fā)揮的積極作用，并結(jié)合具體數(shù)據(jù)進行國際比較，剖析目前我國稅收制度在促進收入分配方面存在的不足。我國稅收制度在縮小收入差距方面已取得階段性成效，但仍存在直接稅體系不完善、“稅收洼地”引發(fā)諸多避稅風險、稅收征管體制面臨多重挑戰(zhàn)等方面的不足。最后，本文從持續(xù)優(yōu)化稅收營商環(huán)境，鼓勵勤勞創(chuàng)新致富；健全直接稅體系，提高稅收調(diào)節(jié)收入再分配的作用；規(guī)范地方稅收優(yōu)惠，維護財政收入分配秩序；提升稅收征管水平，嚴厲打擊偷稅漏稅行為四個維度提出了政策建議。

一、共同富裕的內(nèi)涵

共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是人民群眾的共同期盼?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》（以下簡稱《十四五規(guī)劃綱要》）對全體人民實現(xiàn)共同富裕的目標進行了戰(zhàn)略安排，“十四五”期間要讓民生福祉達到新水平，分配結(jié)構(gòu)明顯改善，基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高，脫貧攻堅成果鞏固拓展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進，全體人民共同富裕邁出堅實步伐。到2035 年要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展。

2021 年8 月17 日習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第十次會議上強調(diào)“共同富裕是全體人民共同富裕，是人民群眾物質(zhì)生活和精神生活都富裕，不是少數(shù)人的富裕，也不是整齊劃一的平均主義”?？梢岳斫鉃?，共同富裕是兼顧公平與效率的富裕。共同富裕的基礎(chǔ)是“富?！?，首先要把國民經(jīng)濟這塊“蛋糕”做大，實現(xiàn)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。改革開放以來我國經(jīng)濟保持持續(xù)快速增長，實現(xiàn)了全面建成小康社會的目標。然而，需要認識到我國目前仍是發(fā)展中國家。雖然我國人均GDP 由1978 年的381 美元增長到2020 年的10434.8 美元，但是與世界銀行定義的高收入國家標準仍存在一定差距。①數(shù)據(jù)來源于世界銀行國民經(jīng)濟核算數(shù)：https：//data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD。因此，在今后很長一段時間，發(fā)展仍然是第一要務(wù)，共同富裕只有在堅持發(fā)展的前提下才可能實現(xiàn)，否則可能會導(dǎo)致“共同貧窮”。“共同”則體現(xiàn)了“蛋糕”分配的公平，在允許一部分人先富起來的同時要強調(diào)先富帶后富、幫后富，縮小收入分配差距，優(yōu)化收入分配格局。然而，我國當前收入分配不公平程度較高，居民收入差距較大。我國可支配收入基尼系數(shù)長期保持在0.46 以上，2018 年高達0.468，高于美國、英國、法國等歐美發(fā)達國家。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)換為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。經(jīng)濟發(fā)展不應(yīng)還唯“增速”論，要平衡經(jīng)濟增速和發(fā)展質(zhì)量的關(guān)系，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕，實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，逐步推動共享發(fā)展，發(fā)展的成果被各個發(fā)展主體共同享有。

實現(xiàn)共同富裕不可忽視的是收入分配機制，中央財經(jīng)委員會第十次會議為扎實推動共同富裕進行了基礎(chǔ)性制度安排，重點強調(diào)要構(gòu)建初次分配、收入再分配和三次分配的收入分配機制。在初次分配階段，各生產(chǎn)要素的所有者根據(jù)其所提供的生產(chǎn)要素在生產(chǎn)要素市場上獲取收入，其中包括勞動收入和財產(chǎn)性收入。初次分配要堅持效率原則，立足于社會主義初級階段，堅持“兩個毫不動搖”，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，大力發(fā)揮公有制經(jīng)濟在促進共同富裕中的重要作用，同時要促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展，重點鼓勵辛勤勞動、合法經(jīng)營、敢于創(chuàng)業(yè)的致富帶頭人。在收入再分配階段，政府要運用“看得見的手”對在初次分配階段獲得的市場收入進行調(diào)節(jié)，主要采用稅收、社會保障支出和向居民的轉(zhuǎn)移支付等手段來調(diào)低過高的個人收入、提高低收入人群收入。再分配要堅持公平原則，在依法保護合法收入的同時，要防止出現(xiàn)兩極分化，消除分配不公，加大稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度并提高精準性，擴大中等收入群體比重，增加低收入群體收入，合理調(diào)節(jié)高收入，取締非法收入，形成中間大、兩頭小的橄欖型分配結(jié)構(gòu)。三次分配同樣遵循公平原則，鼓勵高收入人群和企業(yè)主動回報社會，發(fā)揮慈善公益方式對社會資源和社會財富進行再分配作用，改善收入和財富分配格局。①習近平：《扎實推動共同富裕》，《求是》2021 年第20 期。

二、稅收制度在促進共同富裕中的作用

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，加快建立現(xiàn)代化財稅體制能夠為推動高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。政府可以采用稅收手段對經(jīng)濟實施干預(yù)和調(diào)節(jié)，因此政府的經(jīng)濟發(fā)展目標決定了稅收制度的政策目標，即以公平為導(dǎo)向還是以效率為導(dǎo)向，或者是兩者兼顧。稅收制度的政策目標可以通過設(shè)計直接稅和間接稅的組成情況來實現(xiàn)。直接稅主要包括所得稅和財產(chǎn)稅，由于直接稅的稅負通常難以轉(zhuǎn)嫁，尤其是個人所得稅和財產(chǎn)稅，其稅收歸宿就是納稅人。當然企業(yè)所得稅的稅收歸宿可以通過前轉(zhuǎn)或者后轉(zhuǎn)的方式轉(zhuǎn)嫁給消費者、上一級廠家，甚至還可以采用降低工資的方式轉(zhuǎn)嫁給勞動者。但總體而言直接稅的稅收歸宿就是納稅人本身，而且直接稅通常采用累進稅制，收入越高的納稅人面臨的邊際稅率越高，所以直接稅能夠有效地調(diào)節(jié)收入分配，有利于實現(xiàn)公平目標。間接稅主要以增值稅為主，對商品的流轉(zhuǎn)課稅，稅負非常容易轉(zhuǎn)嫁給消費者，但間接稅對生產(chǎn)者的超額負擔比較小，對納稅人產(chǎn)生的無謂損失也比較少。間接稅一般采用的是比例稅率，具有累退性，收入越低的消費者承擔的稅負反而越重。因此間接稅更有利于實現(xiàn)效率目標，但會對收入公平分配產(chǎn)生負面效應(yīng)。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標是實現(xiàn)“三步走”，從解決人民的溫飽問題到全面建成小康社會，再到實現(xiàn)全體人民共同富裕。在實現(xiàn)前兩個目標的過程中，我國的發(fā)展重心在于做大“蛋糕”，實現(xiàn)經(jīng)濟的快速增長，因此我國的稅收制度也是以效率為導(dǎo)向，以增值稅、營業(yè)稅為主體的間接稅稅收收入占總稅收收入的比重一度高達70%以上?，F(xiàn)在，已經(jīng)到了扎實推進共同富裕的歷史階段，如何實現(xiàn)“蛋糕”的公平分配已經(jīng)成為當下亟須解決的問題。實現(xiàn)全體人民共同富裕這一宏偉目標要兼顧公平和效率，著力于解決城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、收入分配不均等問題。所以我國的稅收制度也應(yīng)當平衡公平與效率，為扎實推進共同富裕提供制度保障。簡而言之，稅收制度在促進共同富裕中的作用體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）鼓勵創(chuàng)業(yè)致富，扶持中小微企業(yè)

“十三五”期間我國在財政可持續(xù)的前提下，著眼于“放水養(yǎng)魚”，以降低企業(yè)成本和增強企業(yè)發(fā)展動力為目標，出臺了一系列制度性和階段性減稅政策，累計減稅降費8.6 萬億元。在2016 年全面推行營改增試點之后，為了進一步激發(fā)市場活力，提高企業(yè)發(fā)展后勁，將增值稅稅率由四檔簡化為三擋，將增值稅最高檔稅率從17%降至13%。在我國，中小微企業(yè)是創(chuàng)業(yè)致富的重要群體，中小微企業(yè)的數(shù)量十分龐大，是提供就業(yè)崗位的主力軍。①2018 年末，我國共有中小微企業(yè)法人單位1807 萬家，比2013 年末增長115%，占全部規(guī)模企業(yè)法人單位的99.8%，比2013 年末提高了0.1 個百分點。中小微企業(yè)具有很強的吸納就業(yè)能力，已經(jīng)成為吸納社會就業(yè)主體。2018年末，中小微企業(yè)吸納就業(yè)人員23300.4 萬人，比2013 年末增長5.5%，占全部企業(yè)就業(yè)人員的比重為79.4%。數(shù)據(jù)來源于第四次全國經(jīng)濟普查報告。然而在經(jīng)濟下行壓力和新冠疫情沖擊下，中小微企業(yè)卻是最容易被“擊垮”的企業(yè)。因此，要改善營商環(huán)境，減稅降費，為中小微企業(yè)的發(fā)展持續(xù)注入生命力。

2018 年以來，我國出臺了多項針對中小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，多次放寬小微企業(yè)的認定標準，實行減計應(yīng)納稅所得額和稅率減免稅收優(yōu)惠。此外，還將增值稅小規(guī)模納稅人起征點由3 萬上調(diào)至10 萬。為了給受新冠疫情沖擊最嚴重的中小微企業(yè)和個體工商戶紓難解困，2020 年出臺了大規(guī)模的針對中小微企業(yè)和小規(guī)模納稅人的階段性減稅降費措施，對中小微企業(yè)和小規(guī)模納稅人施行減征、免征、緩征增值稅、企業(yè)所得稅、地方“六稅兩費”和社會保險繳費等多重減稅措施。2021 年為了幫助市場主體恢復(fù)元氣，又實施了新的結(jié)構(gòu)性減稅政策，進一步將小規(guī)模納稅人的起征點提高了50%，并對小微企業(yè)和個體工商戶100 萬元以內(nèi)的應(yīng)納稅所得額在已有優(yōu)惠的基礎(chǔ)上減半征收。對小規(guī)模納稅人的應(yīng)稅銷售收入免征或減按1%征收率征收增值稅。這些稅收優(yōu)惠措施實質(zhì)性地減輕了中小微企業(yè)的稅收負擔，提升了市場創(chuàng)業(yè)活力和吸納就業(yè)人數(shù)，有助于中小微企業(yè)穩(wěn)定經(jīng)營、持續(xù)增收，為致力于辛勤勞動、勇于創(chuàng)業(yè)的中小微企業(yè)家提供了致富的優(yōu)良營商環(huán)境。

（二）縮小收入差距，實現(xiàn)收入再分配

稅收是政府收入再分配過程中使用的重要政策手段。政府主要采用向個人或家庭征收個人所得稅、財產(chǎn)稅的稅收手段來限制納稅人的高收入，還可以通過對奢侈品課征消費稅來減少富人的收入。由于高收入群體的收入來源只有一小部分是勞動所得，大部分都來源于資本利得和財產(chǎn)所得，所以國際上許多國家還單獨設(shè)立資本利得稅（Capital Gains Tax），專門對個人處置資產(chǎn)取得的資本利得課稅?？紤]到納稅人不同的資本利得水平，英國還對資本利得稅設(shè)置了兩檔超額累進稅率，高收入者適用高稅率。此外，為了避免財富在代際傳遞過程中造成更為不公的貧富差距，許多國家還普遍開征遺產(chǎn)稅（或者繼承稅）來對遺產(chǎn)的繼承課稅。

我國主要通過個人所得稅來調(diào)節(jié)收入分配，我國的個人所得稅從2019 年1 月1 日起由之前的分類征管模式改為了綜合與分類相結(jié)合的混合模式，對居民個人取得的工資、薪金所得，稿酬所得和特許權(quán)使用費所得采用3%-45%的七級超額累進稅率進行綜合征收。收入越高的群體承擔的個人所得稅稅負越重，有助于實現(xiàn)收入分配的“縱向公平”，一定程度上縮小了收入差距。此外我國還對購買高檔化妝品、貴重首飾及珠寶玉石、高檔手表等奢侈品征收消費稅，同樣也是高收入者承擔的稅負更重，具有一定程度的累進性，對于縮小收入差距也能起到一些作用。

（三）推動慈善捐贈，助力第三次分配

第三次分配是指先富起來的高收入群體或企業(yè)自愿將其可支配收入或利潤，以捐贈、資助、募集等慈善公益方式進行財富資源的再分配。同由政府主導(dǎo)的收入再分配相比，第三次分配是由社會所主導(dǎo)的，而且滿足自愿性，個人或者企業(yè)通常是在道德和社會責任的驅(qū)使下進行公益性捐贈。但我國第三次分配占比較低，與發(fā)達國家相比，我國目前慈善捐贈規(guī)模較小。以美國為例，2020 年我國接受境內(nèi)外慈善捐贈2253.13 億元，占GDP 比重為0.22%。而美國2020 年慈善捐贈數(shù)額高達32527.47 億元，慈善捐贈額占GDP 的比重高達2.26%（如圖1 和圖2 所示）。從結(jié)構(gòu)上看，2020年我國的慈善捐贈有54.06%來自企業(yè)捐贈，個人捐贈僅占23.26%。而美國的慈善捐贈有68.75%來自個人捐贈，還有8.74%來自遺產(chǎn)捐贈，企業(yè)捐贈僅占捐贈總額的3.52%。①本文2020 年中國慈善捐贈額數(shù)據(jù)均來源于2020 年《中國慈善捐助報告》；2020 年美國慈善捐贈額數(shù)據(jù)均來源于2020 年《美國慈善捐贈報告》（Giving USA Report），按2020 年人民幣- 美元平均匯率換算為人民幣。

圖1 中美兩國慈善捐贈額對比

圖2 中美兩國慈善捐贈額占GDP 比重

《十四五規(guī)劃綱要》中提出要“發(fā)揮慈善等第三次分配作用，改善收入和財富分配格局”“鼓勵民營企業(yè)積極履行社會責任，參與社會公益和慈善事業(yè)”“促進慈善事業(yè)發(fā)展，完善財稅等激勵政策”，這為我國使用稅收激勵政策推進慈善事業(yè)發(fā)展提供了指引。我國當前的稅收制度在促進慈善捐贈方面的激勵措施主要體現(xiàn)在增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅的稅收優(yōu)惠和納稅扣除上。在增值稅方面，《中華人民共和國增值稅暫行條例》（以下簡稱《增值稅暫行條例》）規(guī)定對符合條件的扶貧捐贈免征增值稅；在企業(yè)所得稅方面，《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》（以下簡稱《企業(yè)所得稅法》）規(guī)定對企業(yè)公益性捐贈支出不超過年應(yīng)稅利潤12%的部分準予當年扣除，超過12%的部分允許在3 年內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)扣除；在個人所得稅方面，《中華人民共和國個人所得稅法》（以下簡稱《個人所得稅法》）規(guī)定對個人在教育、扶貧、濟困等公益慈善事業(yè)捐贈額不超過其年應(yīng)納稅所得額30%的部分可以直接扣除，個體工商戶符合條件的公益捐贈支出也是在不超過年應(yīng)納所得稅額30%的部分予以扣除。此外，我國稅收制度還允許捐贈支出階段性的稅收優(yōu)惠和全額扣除，主要是為了應(yīng)對重大自然災(zāi)害或重要事件。比如《財政部、稅務(wù)總局關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)捐贈稅收政策的公告》規(guī)定企業(yè)和個人通過公益性社會組織或者縣級以上人民政府及其部門等國家機關(guān)，捐贈用于應(yīng)對新冠肺炎的現(xiàn)金和物品允許在計算應(yīng)納稅所得額時全額扣除，直接向承擔疫情防治任務(wù)的醫(yī)院捐贈用于應(yīng)對新冠肺炎疫情的物品，允許在計算應(yīng)納稅所得額時全額扣除，此外還對單位和個體工商戶通過以上渠道無償捐贈的自產(chǎn)、委托加工或購買的貨物免征增值稅、消費稅、城市維護建設(shè)稅、教育費附加和地方教育附加；企業(yè)通過公益性社會組織或縣級（含縣級）以上人民政府及其組成部門和直屬機構(gòu)，用于目標脫貧地區(qū)的扶貧捐贈支出在計算企業(yè)應(yīng)納稅所得額時準以全部扣除；個人捐贈北京2022 年冬奧會、冬殘奧會、測試賽的資金和物資支出可在計算個人應(yīng)納稅所得額時予以全額扣除。這些稅收激勵措施對于促進納稅人通過規(guī)定渠道進行慈善捐贈有很重要的意義，鼓勵納稅人為貧困地區(qū)、受災(zāi)地區(qū)等提供援助，有助于實現(xiàn)收入的第三次分配。

三、我國稅收制度在促進共同富裕方面存在的不足

（一）直接稅體系不完善，稅收收入再分配功能有限

國際上收入分配比較公平的國家，其稅前和稅后基尼系數(shù)差距也比較大，稅收起到了很好的調(diào)節(jié)收入分配的作用，比如，2017 年OECD 成員國稅前和稅后基尼系數(shù)相差0.15 左右。與發(fā)達國家相比，我國稅制結(jié)構(gòu)存在間接稅比重過高而直接稅比重過低的問題，2020 年我國間接稅比重達56.46%，整體稅制呈現(xiàn)累退性，即高收入家庭負擔的有效稅率更低，低收入家庭負擔的有效稅率反而更高。①間接稅包括增值稅、消費稅、營業(yè)稅（2016 年5 月1 日起，營業(yè)稅全面改征增值稅）、關(guān)稅、資源稅、土地增值稅、印花稅、環(huán)境保護稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅。2020 年我國間接稅比重由2021 年《中國統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計算得來。雖然近年來隨著全面營改增和降低增值稅稅率等一系列改革的推行，我國間接稅比重有所下降，但最應(yīng)該承擔起收入調(diào)節(jié)功能的個人所得稅比重仍很低，尤其在2018 年實施個人所得稅改革后，個人所得稅占總稅收收入的比重不足8%（見表1）。2018 年的個稅改革雖然提高了個人所得稅的累進性，但導(dǎo)致個人所得稅的平均稅率和收入再分配效應(yīng)顯著下降（張玄和岳希明，2021）。因此，我國稅收制度的收入再分配功能有限，難以起到縮小收入差距的作用。總體而言，我國直接稅體系存在以下兩點不足。

表1 各主要稅種占總稅收收入的比重 單位：%

1.個人所得稅所占比重過低

圖3 展示了2010-2020 年我國和部分OECD 國家個人所得稅收入占國際口徑稅收收入（含社會保險費收入）的比重，2010-2018 年我國個人所得稅收入占國際口徑稅收收入的比重由5.25%增加到6.48%，但2019 年個稅改革后，比重下降到不足5%，遠低于OECD 國家的平均值。②數(shù)據(jù)由2011-2021《中國統(tǒng)計年鑒》與財政部公布的社會保險費收入整理而來。2010-2019年OECD 國家平均個人所得稅占國際口徑稅收收入比重由22.02%增加到23.49%。2020 年我國個人所得稅占國際口徑稅收收入比重為5.7%，遠低于部分OECD 國家的水平，如丹麥（54.23%）、美國（41.07%）、加拿大（36.34%）、法國（21.05%）、德國（27.04%）。從個人所得稅占 GDP 的比重來看（如圖4 所示），2010-2020 年我國個人所得稅占GDP 的比重在1%-1.6%之間，而2010-2019 年OECD國家平均比重在7%-8.1%之間。2020 年我國個人所得稅占GDP 的比重僅為1.14%，遠低于丹麥（25.24%）、美國（10.49%）、加拿大（12.5%）、法國（9.56%）、德國（10.36%）、日本（6.02%）、韓國（5.26%）。

圖3 2010-2020 年中國和部分OECD 國家個人所得稅收入占國際口徑稅收收入的比重

圖4 2010-2020 年中國和部分OECD 國家個人所得稅收入占GDP 的比重

我國個人所得稅比重較低，究其原因有以下三點。首先，我國個人所得稅納稅人比較少，大部分中低收入人群不符合納稅條件。尤其是2019 年個人所得稅改革后，免征額從3500 元提高到5000 元，使得個人所得稅納稅人規(guī)模進一步縮小。以城鎮(zhèn)就業(yè)職工為例，納稅人比例從改革前的44%降至15%，如果算上專項附加扣除，月收入低于2 萬元的納稅人稅負可降低50%以上。①資料來源：http：//www.npc.gov.cn/npc/c13335/201809/cb86a8a6ae4b498993c211eb9acb0c3b.Shtml。其次，我國個人所得稅主要對勞動所得征稅，對財產(chǎn)所得及資本利得通常不征稅或者低稅。對國債利息、個人轉(zhuǎn)讓上市公司股票取得的收入、持有期超一年的上市公司股票紅利所得等免稅，對個人取得的利息股息、紅利、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得采用20%的比例稅率。而其他國家通常將財產(chǎn)所得和資本利得也納入綜合所得實行累進稅率課稅標準或者直接對財產(chǎn)所得和資本所得征收資本利得稅或財產(chǎn)收益稅，比如美國將資本利得也納入綜合所得實行最高37%的累進稅率；英國對處理資產(chǎn)獲得的資本利得征收累進的資本利得稅；韓國對財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得征收累進的財產(chǎn)收益稅等。由于高收入人群的收入大多來自財產(chǎn)所得或者資本利得，所以我國個人所得稅對調(diào)節(jié)高收入人群的收入作用并不明顯。最后，我國對個體工商戶、個人獨資企業(yè)和合伙企業(yè)采用5%-35%的五級累進稅率征稅，累進程度遠低于個人所得稅，高收入個人很容易通過設(shè)立個體工商戶、個人獨資企業(yè)或合伙企業(yè)的方式將個人的工資薪金、勞務(wù)報酬等所得轉(zhuǎn)換為經(jīng)營所得，進而規(guī)避其所應(yīng)承擔的綜合所得個人所得稅稅負。

2.財產(chǎn)稅不利于縮小貧富差距

我國目前的財產(chǎn)稅主要是房產(chǎn)稅，但房產(chǎn)稅對個人所有的非營業(yè)房產(chǎn)，無論面積多少，均采取免稅優(yōu)惠政策。而國際上大部分國家對私人擁有的不動產(chǎn)都是征稅的。比如美國各州政府對位于本轄區(qū)的動產(chǎn)和不動產(chǎn)征收財產(chǎn)稅；德國不管不動產(chǎn)是個人所有還是作為商業(yè)資產(chǎn)，各市政府都結(jié)合聯(lián)邦政府0.35%的基本稅率和市政系數(shù)對不動產(chǎn)征收房產(chǎn)稅；荷蘭的房產(chǎn)稅也是在市鎮(zhèn)級別征收，對私人房產(chǎn)和商業(yè)房產(chǎn)以不同的稅率進行課征；韓國對土地和普通住宅按價值不同以超額累進稅率課征，對高爾夫球場、別墅、高檔娛樂場所、豪華船舶等課以4%-5%的重稅，對其他不同的財產(chǎn)也是以差別比例稅率進行征收。我國對于不同價值、不同面積、不同地區(qū)的個人非營業(yè)房產(chǎn)均不征稅，擁有多套住宅，甚至是豪華住宅的高收入人群同樣享受免稅待遇，這不僅不利于籌集地方財政資金，更不利于調(diào)節(jié)收入分配，縮小貧富差距。

此外，我國對財富的代際傳遞方面的征稅還不完善，不僅不開征遺產(chǎn)稅，而且對個人繼承遺產(chǎn)或者接受遺贈都不征收個人所得稅。如果對財富的代際傳遞不加以調(diào)節(jié)，先富群體會一直占有社會的大量財富，不利于實現(xiàn)對窮人的機會公平、過程公平和結(jié)果公平。國際上大多數(shù)國家都征收遺產(chǎn)稅（或繼承稅）和贈與稅，比如美國對個人去世后包括房產(chǎn)、證券、現(xiàn)金、保險、信托等在內(nèi)的財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓征收遺產(chǎn)稅，適用18%-40%的多級超額累進稅率；英國對超過起征點的遺產(chǎn)征收40%的遺產(chǎn)稅，為了鼓勵個人捐贈遺產(chǎn)，對在去世前捐贈遺產(chǎn)或去世后捐贈10%以上遺產(chǎn)給慈善機構(gòu)的個人提供相應(yīng)的稅收減免優(yōu)惠；韓國對繼承財產(chǎn)的個人或營利企業(yè)征收繼承稅，實行10%-50%的五級超額累進稅率；日本也對繼承財產(chǎn)或接受遺贈的個人征收10%-55%的超額累進繼承稅。為了防止被繼承人生前將財產(chǎn)贈予繼承人來逃避遺產(chǎn)稅，這些國家還對接受捐贈的個人征收贈與稅，并采用類似的超額累進方法進行課征。遺產(chǎn)稅和贈與稅不僅可以調(diào)節(jié)高收入階層的財富積累，防止富者更富，貧者更貧，還可以間接鼓勵個人將遺產(chǎn)捐贈給公益慈善機構(gòu)，促進收入的第三次分配。而我國遺產(chǎn)稅和贈與稅的缺席顯然不利于縮小“先富群體”和“后富群體”的財富鴻溝，發(fā)揮先富帶后富，幫后富的作用，實現(xiàn)共同富裕的目標。

（二）“稅收洼地”引發(fā)避稅風險，不利于規(guī)范和調(diào)節(jié)高收入

1994 年分稅制改革后，我國建立起了中央和地方稅收體系，并分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機構(gòu)分別征管，形成了中國特色的財政分權(quán)體制。在此背景下，地方政府雖然沒有稅收制度的立法權(quán)，但使得地方政府之間開展稅收競爭成為可能。在2018 年國地稅合并之前，地方稅收的征管工作主要由地稅局來完成，而地稅局受地方政府的直接管轄。雖然國地稅合并之后，地方稅務(wù)局不再受地方政府管轄，但仍很大程度上受地方政府的影響。地方政府為了地方的經(jīng)濟增長業(yè)績，積極采用各項稅收優(yōu)惠政策和稅收返還措施來招商引資，甚至違規(guī)返還稅款異地引稅、先征后返。

比如在區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策方面，國家為了促進新疆困難地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，在新疆喀什和霍爾果斯設(shè)立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，企業(yè)所得稅實行“五免五減半”；西藏除了對從事《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄》產(chǎn)業(yè)的企業(yè)所得稅減按15%征收外，還對符合條件的企業(yè)減半征收或免征企業(yè)所得稅中地方分享部分；海南2035 年前將對企業(yè)所得稅減按15%征收，個人所得稅減按3%、10%、15%的三檔超額累進稅率征收。在稅收返還方面，霍爾果斯對在當?shù)乩U納一定額度的個人所得稅、增值稅、營業(yè)稅、所得稅和附加稅給予稅收返還獎勵，還對在當?shù)乩U納的個人所得稅給予地方留成部分最高90%的稅收返還獎勵；上海崇明區(qū)對入駐當?shù)氐钠髽I(yè)給予增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城建稅地方留存金額最高70%的稅收返還獎勵，個人獨資企業(yè)的個人所得稅采用核定征收辦法。①資料來源于《國務(wù)院關(guān)于支持喀什、霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)的若干意見》（國發(fā)〔2011〕33 號）、《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于支持新疆喀什、霍爾果斯兩個特殊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的通知》（財稅〔2011〕112 號）、新疆自治區(qū)有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于貫徹落實中央新疆困難地區(qū)新辦企業(yè)“兩免三減半”所得稅優(yōu)惠政策有關(guān)問題的通知》（新財法稅〔2011〕51 號）、《財政部稅務(wù)總局國家發(fā)展改革委關(guān)于延續(xù)西部大開發(fā)企業(yè)所得稅政策的公告》（財政部公告2020 年第23 號）、《西藏自治區(qū)招商引資優(yōu)惠政策若干規(guī)定》《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》《霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)招商引資財稅優(yōu)惠政策關(guān)于霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)霍爾果斯園區(qū)引進企業(yè)薪金收入個人所得稅獎勵暫行辦法》（霍特管辦發(fā)〔2013〕55 號）。類似的這類稅收優(yōu)惠政策和稅收返還政策不勝枚舉，這些政策有的是依法合規(guī)的，而有的是地方政府盲目追求政績、相互競爭攀比的產(chǎn)物，形成了我國境內(nèi)的“稅收洼地”。

“稅收洼地”的存在無疑會增加企業(yè)及個人避稅的風險。如關(guān)聯(lián)企業(yè)之間可能通過集團內(nèi)轉(zhuǎn)讓定價的手段將從其他地區(qū)獲得的利潤轉(zhuǎn)移到“稅收洼地”來享受減免稅優(yōu)惠政策或稅收返還政策。高收入個人也可能通過在“稅收洼地”設(shè)立個體工商戶、個人獨資企業(yè)或合伙企業(yè)，將本應(yīng)按最高45%的個人所得稅稅率納稅的個人收入轉(zhuǎn)移到“稅收洼地”逃避稅款。2020 年財政部和國家稅務(wù)總局重點就違規(guī)返還車船稅、個人所得稅和增值稅等問題聯(lián)合審計，查出15 個省違規(guī)稅收返還問題23 項，涉及金額239 億元，并發(fā)現(xiàn)個人所得稅核定征收存在漏洞，部分高收入人員借此逃稅的問題。②資料來源于《國務(wù)院關(guān)于2020 年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》。這說明“稅收洼地”引發(fā)的企業(yè)及個人避稅風險很大，造成的稅收流失問題非常嚴重，不利于對高收入的規(guī)范和調(diào)節(jié)。

（三）稅收征管面臨多重挑戰(zhàn)，偷稅漏稅行為屢禁不止

1.數(shù)字經(jīng)濟帶來的稅收征管困境

我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模在整體經(jīng)濟增速下行趨勢中逆勢加速增長，2020 年中國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達到39.2 萬億元，占GDP 比重為38.6%，同比名義增長9.7%。③數(shù)據(jù)來源于2021 年《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展白皮書》。數(shù)字經(jīng)濟的迅速發(fā)展不僅給全球稅收治理體系帶來了全新的挑戰(zhàn)，還對國內(nèi)電子商務(wù)的稅收征管體制提出了新的要求。首先，由于數(shù)字經(jīng)濟的無實體性、虛擬性和跨地域性，尤其是我國的信息共享機制還不完善，地方稅務(wù)機關(guān)很難獲取企業(yè)及個人的真實涉稅交易信息，許多交易活動無法納入稅源監(jiān)控管理，造成相當程度的稅收流失。其次，稅收管轄權(quán)的界定存在困難，特別是在C2C 模式下，個人往往通過多個平臺，在多地獲取經(jīng)營收入，很難界定是以平臺注冊地、個人居住地、還是經(jīng)營地為所得來源地，涉及這類跨區(qū)（縣）的經(jīng)營活動，地方稅務(wù)機關(guān)通常沒有跨區(qū)（縣）征管的權(quán)限，這使得地方稅務(wù)機關(guān)在進行稅收征管時處于被動地位，難以有效實施監(jiān)督管理。最后，數(shù)字經(jīng)濟涉及的交易往往比較復(fù)雜，比如跨地區(qū)多層嵌套交易、虛擬主體之間的交易，對地方稅務(wù)機關(guān)的稅收征管能力要求很高，而大部分地方稅務(wù)機關(guān)不設(shè)專門的反避稅部門，反避稅專業(yè)人才比較欠缺，難以應(yīng)對專業(yè)性強、復(fù)雜程度高的反避稅工作。

2.高收入、高凈值人群的稅收征管問題

在2018 年個人所得稅改革之前，我國稅法對高收入個人的界定是年所得在12 萬元以上，并要求高收入個人每年自行申報繳納個人所得稅。國際上一般采用高凈值人士（High-net-worth individual，HNWI）的概念，凱捷發(fā)布的《2020 年世界財富報告》將持有可投資資產(chǎn)超過100 萬美元的個人定義為高凈值人士，將持有可投資資產(chǎn)在500 萬美元至3000 萬美元之間的個人定義為超高凈值人士，將持有可投資資產(chǎn)在3000 萬美元以上的個人定義為極高凈值人士。招商銀行和貝恩公司聯(lián)合發(fā)布的《2021 年中國私人財富報告》將持有可投資資產(chǎn)在1000 萬人民幣以上的個人定義為高凈值人士，2020 年我國高凈值人群數(shù)量高達262 萬人，2018-2020 年年均復(fù)合增長率為15%。

高凈值人群數(shù)量的快速增長為我國稅收征管體制帶來了新的挑戰(zhàn)。雖然早在2011 年國家稅務(wù)總局就發(fā)布了《國家稅務(wù)總局關(guān)于切實加強高收入者個人所得稅征管的通知》（國稅發(fā)〔2011〕50 號），對進一步加強高收入者個人所得稅征管進行了部署，以高收入者的非勞動所得為重點，加強對高收入行業(yè)和人群的個人所得稅征管，建立健全高收入者應(yīng)稅收入監(jiān)控體系，深入開展納稅服務(wù)、納稅評估和專項檢查。但由于高凈值人群的收入來源非常廣泛，財富分布在許多持股公司、合伙企業(yè)、信托、基金等中，使得高凈值人群的稅收征管非常復(fù)雜。

在許多國家高凈值人群繳納的個人所得稅占總個人所得稅稅收收入的比重很大。比如在美國，財富前1%的納稅人支付了個人所得稅的40%；在英國，財富前0.5%的納稅人繳納了17%的個人所得稅；在德國，財富前0.1%的納稅人繳納了8%的個人所得稅。①OECD，“Engaging with High Net Worth Individuals on Tax Compliance，”Paris：OECD Publishing，2009：22-26.此外，由于免征額的設(shè)置，富人對遺產(chǎn)稅和贈與稅的相對貢獻也更多。而我國的個人所得稅大部分來自中等收入群體的工資薪金所得，高凈值人群繳納的個人所得稅所占比重很小。我國各部門之間的信息共享機制不夠完善，征納雙方存在信息不對稱，稅務(wù)機關(guān)很難獲取高凈值人群真實的收入、財產(chǎn)等信息。再加上高凈值人群更傾向于采取激進的稅收籌劃（或偷逃稅），甚至有專業(yè)的財稅團隊為其提供稅收籌劃服務(wù)，而地方稅務(wù)部門在高凈值人群的稅源管理方面存在很多不足，對高凈值人群的監(jiān)控體系不完善，從事高凈值人群稅收管理的專業(yè)人才匱乏，稅收征管能力有待進一步提升。

四、促進共同富裕的稅收政策建議

（一）持續(xù)優(yōu)化稅收營商環(huán)境，鼓勵勤勞創(chuàng)新致富

共同富裕要把推動高質(zhì)量發(fā)展放在首位，黨的十九屆五中全會強調(diào)“健全符合高質(zhì)量發(fā)展要求的財稅制度”，加快實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展對稅收制度改革提出了新的要求。從有效促進高質(zhì)量發(fā)展的角度看，我國稅收營商環(huán)境還亟需優(yōu)化。尤其是當前面臨的國內(nèi)外環(huán)境復(fù)雜嚴峻，新冠疫情帶來的沖擊仍在持續(xù)，更應(yīng)為市場主體提供良好的稅收營商環(huán)境，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤，給更多人創(chuàng)造致富機會。減稅降費作為“先手棋”應(yīng)當持續(xù)發(fā)力，為市場主體減負，促進企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。隨著近年來不斷的減稅降費，財政收入增速趨緩，財政收支壓力較大，大規(guī)模的普惠性減稅降費實施空間不大，應(yīng)當更注重提升減稅降費效率，實施更精準的減稅降費政策。首先，要繼續(xù)扶持科技型企業(yè)的發(fā)展，激勵企業(yè)加大研發(fā)投入，促進基礎(chǔ)研究體系的建設(shè)。適當提高企業(yè)所得稅研發(fā)費用的加計扣除比例，對從事基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)及事關(guān)國家安全和發(fā)展全局的科技前沿領(lǐng)域攻關(guān)企業(yè)提供更優(yōu)惠的加計扣除政策。其次，延續(xù)實施中小微企業(yè)和個體工商戶的稅收優(yōu)惠政策，給吸納就業(yè)數(shù)量多的中小微企業(yè)和個體工商戶提供實質(zhì)性的減稅降費措施，進一步減免企業(yè)所得稅和增值稅。再次，對受疫情影響嚴重的服務(wù)業(yè)企業(yè)和進出口企業(yè)提供更為精準的減稅降費措施，擴大企業(yè)虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限，給予國內(nèi)疫情區(qū)的零售業(yè)、旅游業(yè)、休閑業(yè)等的企業(yè)一定期限的免稅期，實行100%的稅收減免。最后，為了鼓勵收入的第三次分配，建議提高企業(yè)及個人慈善捐贈在年應(yīng)納所得稅額中允許扣除的比例，增加結(jié)轉(zhuǎn)扣除年限，尤其是我國個人慈善捐贈比例較低，要積極使用稅收優(yōu)惠政策鼓勵個人參與慈善事業(yè)。

（二）健全直接稅體系，提高稅收調(diào)節(jié)收入再分配的作用

《十四五規(guī)劃綱要》提出要“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，健全直接稅體系，適當提高直接稅比重，完善綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度，加強對高收入者的稅收調(diào)節(jié)和監(jiān)管”，這對我國完善直接稅體系的構(gòu)建指明了方向。為了提高我國稅制調(diào)節(jié)收入分配的作用，應(yīng)當建立健全含個人所得稅、財產(chǎn)稅等在內(nèi)的直接稅體系，逐步提高整體稅制中直接稅的比重，提高稅制的累進性。首先，在個人所得稅方面，建議擴大綜合所得范圍，將利息、股息、紅利所得、財產(chǎn)租賃所得、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得和經(jīng)營所得納入綜合所得，與勞動所得同樣采用7 級累進稅率課征；逐步取消對國債利息、個人轉(zhuǎn)讓上市公司股票取得的收入、持有期超一年的上市公司股票紅利所得的免稅待遇，考慮開征累進的資本利得稅。其次，在財產(chǎn)稅方面，穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅改革試點工作，除了對個人持有的房產(chǎn)征收房地產(chǎn)稅外，可以考慮對高爾夫球場、別墅、高檔娛樂場所、豪華船舶等奢華場所以高額稅率課征房地產(chǎn)稅。最后，為了避免貧富差距的代際傳遞，防止階層固化，未來可以考慮對個人繼承遺產(chǎn)或接受贈予開征遺產(chǎn)稅和贈與稅，并通過設(shè)定免征額和累進稅率的方式，對富人的財富代際轉(zhuǎn)移加以調(diào)節(jié)，既能鼓勵后代繼續(xù)勤勞致富，又能間接推動公益捐贈事業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)收入的第三次分配。

（三）規(guī)范地方稅收優(yōu)惠，維護財政收入分配秩序

根據(jù)黨的十八屆三中全會精神和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》要求，國務(wù)院就清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策有關(guān)問題做出重要指示，要求全面規(guī)范和清理地方各類稅收優(yōu)惠政策，統(tǒng)一稅收政策制定權(quán)，堅持稅收法定原則。近年來一些地方政府為了吸引投資、推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展而對企業(yè)實施各項稅收優(yōu)惠政策，雖然一定程度上促進了地區(qū)的投資增長和產(chǎn)業(yè)聚集，但是也產(chǎn)生了諸多后果。地方部門盲目追求政績、相互競爭攀比，既擾亂了市場秩序，也為避稅逃稅留下可乘之機，導(dǎo)致財政減收。全面清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，既有利于凈化市場競爭環(huán)境，促進全國統(tǒng)一市場體系建設(shè)，也有利于預(yù)防和懲治腐敗，維護正常的收入分配秩序。針對目前的地區(qū)違規(guī)稅收優(yōu)惠亂象并結(jié)合中央政府重要文件指示精神，本文提出以下三點具體建議。

一是要統(tǒng)一稅收優(yōu)惠政策制定權(quán)限，杜絕任何形式的地方違規(guī)稅收優(yōu)惠舉措。從法律層面禁止地方政府未經(jīng)批準違規(guī)制定稅收優(yōu)惠政策。二是要全面核查現(xiàn)存的各項稅收優(yōu)惠政策，堅決取消違規(guī)違法的稅收優(yōu)惠政策。對于目前各地區(qū)和部門已經(jīng)出臺的優(yōu)惠政策，按照相關(guān)規(guī)定期限繼續(xù)執(zhí)行；對于違反國家法律規(guī)定的優(yōu)惠政策，堅決予以廢止。三是要加強監(jiān)督，強化責任追究機制。凡是經(jīng)過國務(wù)院批準出臺的地方稅收優(yōu)惠政策，都應(yīng)該加強信息公開，接受公眾監(jiān)督。對于違法出臺稅收優(yōu)惠的地方政府官員必須予以嚴懲?？傊?，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，依法清理違規(guī)稅收優(yōu)惠亂象，堅持稅收法定原則和公平原則，是營造公平的市場競爭環(huán)境，維持財政收入分配秩序和實現(xiàn)共同富裕的重要手段。

（四）提升稅收征管水平，嚴厲打擊偷稅漏稅行為

推進共同富裕除了積極創(chuàng)造致富機會，依法保護合法收入，還應(yīng)堅決取締非法收入，嚴厲打擊偷稅漏稅獲取非法收入的行為。我國當前稅收征管體制面臨多重挑戰(zhàn)，數(shù)字經(jīng)濟下稅源監(jiān)管存在諸多風險，稅收流失問題嚴重，而且針對高收入、高凈值人群的稅收征管機制落后。為了深入推動稅務(wù)領(lǐng)域“放管服”改革，完善稅務(wù)監(jiān)管體系，2021 年3 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》（以下簡稱《意見》）。首先，建議按照《意見》的要求全面推進稅收征管的數(shù)字化升級和智能化改造，深化稅收大數(shù)據(jù)共享應(yīng)用，構(gòu)建全面的數(shù)據(jù)共享機制，進一步完善《稅收征管法》，明確規(guī)定金融機構(gòu)、工商部門、公安部門、第三方交易平臺等的涉稅信息提供義務(wù)。其次，地方稅務(wù)部門要加強跨區(qū)（縣）的稅收征管合作，對于涉及跨地域的涉稅交易活動，聯(lián)合開展稅收征管工作，存在可疑偷逃稅行為的，要積極聯(lián)合設(shè)立專案組，開展跨區(qū)域稅務(wù)稽查和打擊涉稅違法犯罪工作。再次，可以考慮在國家稅務(wù)總局和省級稅務(wù)機關(guān)設(shè)置針對高收入、高凈值人群的專職管理機構(gòu)，負責監(jiān)控管理高收入、高凈值人群的涉稅風險，開展定期審計工作，精準有效打擊個人所得稅偷逃稅行為。最后，建議按照《意見》的要求強化稅務(wù)組織保障，提升地方稅務(wù)機關(guān)干部的稅收征管水平，加強反避稅專業(yè)人才梯隊建設(shè)。