譚瑋 陳心林

（湖北民族大學(xué)，湖北恩施 445000）

在中國共產(chǎn)黨所歷經(jīng)的各個歷史時期，民族區(qū)域自治理論和政策經(jīng)過不斷探索、豐富、創(chuàng)新，得以持續(xù)完善。民族區(qū)域自治制度是處理我國民族問題、維護(hù)國家和諧統(tǒng)一的正確路徑。站在百年未有之大變局的關(guān)鍵節(jié)點，系統(tǒng)梳理、總結(jié)民族區(qū)域自治制度的演進(jìn)過程，具有重要的學(xué)術(shù)價值和現(xiàn)實意義。

一、新民主主義革命時期：道路探索與初步實踐

（一）建黨初期提出處理民族問題的構(gòu)想

隨著中國共產(chǎn)黨的誕生，黨的民族政策應(yīng)運而生。早期主要倡導(dǎo)實行民族自決和聯(lián)邦制。1922 年，黨的二大提出：“用自由聯(lián)邦制，統(tǒng)一中國本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯(lián)邦共和國?！盵1]18這是中國共產(chǎn)黨第一次把“聯(lián)邦制”寫入黨的宣言、納入黨的政治話語體系。1931年，《中華蘇維埃共和國憲法大綱》明確規(guī)定并承認(rèn)了少數(shù)民族的自決權(quán)、自由權(quán)，在倡導(dǎo)聯(lián)邦制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展了民族綱領(lǐng)，宣告了民族權(quán)利。民族自決與聯(lián)邦制相輔相成。民族自決需要高度獨立的地方權(quán)力以實現(xiàn)“各地自主決定其自身事務(wù)”，只有“先地方后中央”的聯(lián)邦制的權(quán)力結(jié)構(gòu)才能夠適應(yīng)這一要求。從理論與歷史條件來看，這兩種制度脫離了我國國情，并不適合中國的實際。這一階段，由于缺乏對中國國情的深入研究和對民族問題的確切分析，全黨對于聯(lián)邦制的認(rèn)識和把握還存在較大的局限性，“民族自決”也僅作為口號主要用以反抗帝國主義、封建勢力對中華民族的奴役和壓迫，成為中華民族尋求民族獨立、人民解放的一面旗幟。

建黨初期，黨對解決民族問題道路的探索既有歷史合理性，也存在局限性。其合理性在于喚醒各民族反抗民族壓迫與民族特權(quán)；其局限性在于在始終擁有大一統(tǒng)觀念的中國社會，暗含分裂、獨立意味的“民族自決”理念過于強(qiáng)調(diào)各民族之間的異質(zhì)性因素，弱化了民族之間的緊密關(guān)系，不符合中國人長久以來形成的大一統(tǒng)思想。

（二）民族區(qū)域自治的雛形初現(xiàn)

1934 年，長征開始以后，中國工農(nóng)紅軍第一次與途經(jīng)的11個省的少數(shù)民族群眾密切接觸。為確保工農(nóng)紅軍順利通過桂北地區(qū)，1934年11月29日發(fā)布了《中國工農(nóng)紅軍關(guān)于苗瑤民族中工作原則的指示》，確定了民族平等團(tuán)結(jié)這一根本原則，為長征時期黨的民族工作提供了政策依據(jù)[2]。這一時期，工農(nóng)紅軍每到一處，便幫助少數(shù)民族群眾認(rèn)識并了解黨的民族政策，傳播和踐行民族平等團(tuán)結(jié)等政策思想，贏得了少數(shù)民族群眾的支持和擁護(hù)，豐富了黨的民族工作經(jīng)驗，也為紅軍的順利前行提供了重要保障。

1935 年，在日本侵華由局部向中國大部逐步擴(kuò)張的過程中，黨中央乃至整個中國社會對民族工作的態(tài)度也在悄然發(fā)生變化。隨著國內(nèi)形勢的演變，中國共產(chǎn)黨將抗戰(zhàn)工作與民族工作相結(jié)合，號召各族兒女積極聯(lián)合起來建立民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，為抗戰(zhàn)勝利奠定了堅實的群眾基礎(chǔ)。1936年，中共中央領(lǐng)導(dǎo)成立了陜甘寧省豫?？h回民自治政府，在事實上開辟了民族區(qū)域自治的局部實踐之路。1938年，在黨的六屆六中全會上，毛澤東同志提出“在共同對日原則之下，有自己管理自己事務(wù)之權(quán)，同時與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國家”[1]595。1941年，經(jīng)中共中央政治局批準(zhǔn)，陜甘寧邊區(qū)抗日民主政權(quán)制定了《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，其中第十七條之規(guī)定提及建立自治區(qū)，民族區(qū)域自治的思想初步確立。

中國共產(chǎn)黨選擇將單一制作為我國的國家結(jié)構(gòu)形式，一是為了防止帝國主義利用民族問題來挑撥離間中國的統(tǒng)一[3]139，二是考慮到中國與蘇聯(lián)存在諸多國情上的不同。從“民族自決”到“民族自治”，既有對民族政策的考量，也受到國家形式選擇的影響。另外，因為單一制的國家結(jié)構(gòu)形式代表著先中央后地方的權(quán)力分配順序，民族自治不可能是普遍的，而應(yīng)當(dāng)是特殊的，故而在“民族自治”的基礎(chǔ)上加上“區(qū)域”的限定。

（三）民族區(qū)域自治制度被確立為國家基本政治制度

1945 年，黨中央從大局出發(fā)，醞釀在內(nèi)蒙古實行民族區(qū)域自治。1947年5月1日，內(nèi)蒙古自治政府成立，并于1949年12月2日改稱為內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府。這是中華人民共和國成立的第一個省級民族自治地方，開啟了我國民族區(qū)域自治在實踐層面的新紀(jì)元。1949年，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議審議通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱《共同綱領(lǐng)》），這是一部規(guī)定了中華人民共和國基本原則、制定了一系列基本政策的具有臨時憲法性質(zhì)的法律。其草案由周恩來同志親自主持起草，歷經(jīng)多次修改，在此過程中，周恩來采納政協(xié)代表的提議，在“民族自治”中加上“的區(qū)域”三個字，最終形成第六章民族政策第五十一條“民族的區(qū)域自治”的內(nèi)容。自此，民族區(qū)域自治制度成為我國一項基本的政治制度。之后，黨中央依據(jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，正確宣傳民族區(qū)域自治制度，為中華人民共和國成立后該制度的實施奠定了堅實的基礎(chǔ)。

新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨致力于推翻“三座大山”，尋求國家獨立與民族解放。在此過程中，有兩個因素共同促成了民族區(qū)域自治制度的建立，一是打贏抗日戰(zhàn)爭對各民族團(tuán)結(jié)的現(xiàn)實需要，二是以毛澤東同志為首的共產(chǎn)黨人對國家形式的歷史選擇。前者通過外部壓力推動了該制度的發(fā)展，后者則通過頂層設(shè)計推動了民族區(qū)域自治制度的形成。民族區(qū)域自治制度的探索與實踐，提倡民族平等與民族團(tuán)結(jié)，使得各族兒女更好地聯(lián)合起來參與到反帝反封建斗爭中，為實現(xiàn)民族解放作出了偉大貢獻(xiàn)?？梢哉f，這一時期中國共產(chǎn)黨對民族區(qū)域自治制度的發(fā)展充分發(fā)揮了馬克思主義民族政策對中國革命和建設(shè)的促進(jìn)作用，同時也為中華人民共和國進(jìn)一步做好民族工作、探尋中國特色解決民族問題的道路積累了寶貴的經(jīng)驗。

二、社會主義革命和建設(shè)時期：初步規(guī)范與曲折發(fā)展

（一）大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部，規(guī)范推行民族區(qū)域自治制度

新民主主義革命時期，我國已將民族區(qū)域自治制度確立為基本政治制度之一，但其并不完善，實踐范圍也不大。中華人民共和國成立后，民族區(qū)域自治制度逐步成熟、規(guī)范。1951年，中國共產(chǎn)黨開始大量培養(yǎng)民族干部。只有在擁有合格人才儲備的情況下推行民族區(qū)域自治制度，才能真正推動制度落實落細(xì)。一方面，少數(shù)民族干部要促進(jìn)民族地方經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，對自治地方的人民群眾負(fù)責(zé)；另一方面，少數(shù)民族干部必須是信仰馬克思主義、擁護(hù)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)國家統(tǒng)一的好干部，在整個組織結(jié)構(gòu)中對黨中央負(fù)責(zé)。在黨和國家的政策、法律的范疇內(nèi)，能否高質(zhì)量地為自治地方群眾的利益服務(wù)，很大程度上取決于少數(shù)民族干部這一關(guān)鍵群體的能力與意愿。以大規(guī)模培養(yǎng)少數(shù)民族干部為標(biāo)志，我們黨已然開始籌備在更大范圍內(nèi)推行民族區(qū)域自治制度。

（二）明確制度執(zhí)行根本遵循，民族區(qū)域自治得以縱深發(fā)展

1952 年，中央人民政府發(fā)布《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》，明確規(guī)定了自治地方必須遵從的總路線及總?cè)蝿?wù)，具體劃定了自治機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，極大促進(jìn)了更多民族自治地方在全國范圍內(nèi)的建立。1954年《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)以國家根本大法的形式將民族區(qū)域自治制度確定為中華人民共和國成立后的國家基本政治制度。相較于中華人民共和國建立初期的《共同綱領(lǐng)》，《憲法》用超過一整節(jié)的篇幅規(guī)定了民族區(qū)域自治的內(nèi)容，明確了民族地方行政區(qū)劃的三層級與自治權(quán)限，以及自治機(jī)關(guān)的組織原則，并確定了民族自治區(qū)建立的批準(zhǔn)主體。

（三）陸續(xù)成立民族自治地方，民族區(qū)域自治格局基本形成

1955 年10月1日，新疆維吾爾自治區(qū)成立，這是中華人民共和國成立的第一個省級自治地方。隨后，1958年3月5日，廣西僮族自治區(qū)成立（1965 年10月12日改稱廣西壯族自治區(qū)）；1958年10 月25日，寧夏回族自治區(qū)成立；1965年9月9日，西藏自治區(qū)成立[4]。民族區(qū)域自治制度得到了更大范圍的推廣適用。

社會主義革命和建設(shè)時期，中國共產(chǎn)黨聚焦于促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化建設(shè)，針對國內(nèi)各少數(shù)民族和地區(qū)的不同狀況，積極采取措施促進(jìn)民族地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。一是加大政策支持與經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化幫扶力度；二是積極培養(yǎng)任用少數(shù)民族干部；三是大范圍、有序地開展民族政策教育宣傳。這些措施對我國民族理論與政策的完善和實踐大有裨益，也正是在這一系列政策的推進(jìn)下，民族區(qū)域自治制度才得以快速推廣實施。

三、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期：深入發(fā)展與法制構(gòu)建

（一）搭建多層次法律架構(gòu)，細(xì)化民族區(qū)域自治執(zhí)行要求

1978 年，黨的十一屆三中全會召開，改革開放的帷幕正式揭開，這是中華人民共和國建立以來的重要轉(zhuǎn)折，民族區(qū)域自治制度隨著時代變遷踏入了新征程。對外開放與現(xiàn)代化建設(shè)不僅對物質(zhì)條件提出新的要求，更對國家的治理能力提出了新的要求。在對外開放的大背景下，如果不運用更完善的法律對其進(jìn)行規(guī)制，民族自治地方所擁有的自治權(quán)限就可能成為影響外部投資者注資意愿與實際利益的不確定因素。因此，有必要對民族區(qū)域自治制度在法律層面作進(jìn)一步的規(guī)范。

1980 年，鄧小平同志提出“要使各少數(shù)民族聚居的地方真正實行民族區(qū)域自治”[5]339。1982年修訂的《憲法》，根據(jù)新時期的形勢變化，在總結(jié)前期建立民族區(qū)域自治制度經(jīng)驗啟示的前提下，作出了一系列的調(diào)整。1984年，我國頒布了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(以下簡稱《民族區(qū)域自治法》)，并將其作為民族問題領(lǐng)域的基本法律，使民族區(qū)域自治權(quán)的行使有了更為明晰的法律框架和更為堅實的法律基礎(chǔ)。多層次法律架構(gòu)的搭建，實現(xiàn)了民族區(qū)域自治制度的精細(xì)化操作。1991年，我國頒布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干問題的通知》，詳細(xì)列出十二條規(guī)定以供各地各部門參照執(zhí)行，對民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提供具體指導(dǎo)和針對性措施。1992年，首屆中央民族工作會議在京召開，來自我國56個民族的300 余名代表參加了此次會議，這是首次以召開中央民族工作會議的形式研究民族工作。會議將堅持與完善民族區(qū)域自治制度確定為20世紀(jì)90年代我國民族工作的五項工作任務(wù)之一。

（二）深刻闡釋重要地位，堅持和發(fā)展民族區(qū)域自治制度

2005 年5月，《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》印發(fā)，對民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人才隊伍培養(yǎng)、維護(hù)民族安定團(tuán)結(jié)等諸多方面作出明確規(guī)定，成為民族區(qū)域自治制度發(fā)展道路上的關(guān)鍵一步。同年，在中央民族工作會議上，胡錦濤同志鄭重提出：“民族區(qū)域自治，作為黨解決我國民族問題的一條基本經(jīng)驗不容置疑，作為我國的一項基本政治制度不容動搖，作為我國社會主義的一大政治優(yōu)勢不容削弱?！盵6]27充分表明了中國共產(chǎn)黨的理論自信和制度自信，體現(xiàn)了黨中央堅持和完善這一制度的堅定信念，為新時期做好民族工作指明了方向。

2005 年中央民族工作會議召開以來，為推動民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、幫助民族地區(qū)發(fā)展和改善民生，相繼制定了3個國家級專項規(guī)劃。一是興邊富民行動規(guī)劃，加大對邊境地區(qū)的資金幫扶力度，提高邊境地區(qū)人民的生活水平；二是扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃，重點關(guān)注人口較少民族，旨在促進(jìn)其人口數(shù)量穩(wěn)步上升、生活質(zhì)量逐步提高；三是少數(shù)民族事業(yè)規(guī)劃，推動少數(shù)民族綜合事業(yè)的繁榮發(fā)展。一系列優(yōu)惠政策在加強(qiáng)民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民族地區(qū)的生產(chǎn)生活條件、培育民族地區(qū)的內(nèi)生動力等方面取得了顯著成效。

2012 年，胡錦濤在黨的十八大報告中提出應(yīng)堅持和完善民族區(qū)域自治制度，在體現(xiàn)新時代發(fā)展要求的情況下，結(jié)合歷史條件，為貫徹落實民族區(qū)域自治制度起到了重要指導(dǎo)作用。胡錦濤多次作出重要論述，在民族問題有激化趨勢的21世紀(jì)具有穩(wěn)定制度、統(tǒng)一思想的重要意義。

改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，中國共產(chǎn)黨深刻歸納解決民族問題的成功經(jīng)驗與教訓(xùn)，逐步發(fā)展完善了馬克思主義民族理論，堅決摒棄了極左路線下產(chǎn)生的錯誤認(rèn)識。從制度性質(zhì)與現(xiàn)實實際入手，運用法治手段將民族區(qū)域自治制度進(jìn)一步精細(xì)化，并重申民族區(qū)域自治合乎中國國情，明確提出我國民族問題屬于人民內(nèi)部矛盾，指出我國新時期民族工作的根本任務(wù)是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，全面發(fā)展少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟(jì)、文化。在這樣的方針引領(lǐng)下，改革開放和民族區(qū)域自治制度得以順利推行，實現(xiàn)了各民族的團(tuán)結(jié)與發(fā)展，促進(jìn)了國家昌盛和人民幸福。

四、中國特色社會主義新時代：理論創(chuàng)新與豐富發(fā)展

（一）重申不可動搖的重要地位，加強(qiáng)制度自信及行動自覺

2012 年以來，我國民族工作面臨著新形勢和新問題，局部地區(qū)的暴力恐怖活動仍然活躍多發(fā)，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍然存在不小的差距，少數(shù)民族地區(qū)的基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)比較薄弱……有人將個別民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩、社會發(fā)展徘徊不前等問題歸因于民族區(qū)域自治制度；還有人甚至主張取消民族身份，放棄該制度，轉(zhuǎn)而實行第二代民族政策。以習(xí)近平同志為核心的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體多次在重要會議上表明了態(tài)度，有力地回?fù)袅隋e誤觀點，作出重大的理論創(chuàng)新。

在2014年召開的中央新疆工作座談會上，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要堅定不移地堅持民族區(qū)域自治制度，為全黨、全社會指明了方向，也為新形勢下做好民族工作提供了行動綱領(lǐng)。在同年召開的中央民族工作會議上，習(xí)近平總書記提出“兩個結(jié)合”的重要論斷，深刻總結(jié)了堅持和完善民族區(qū)域自治制度的極端重要性，指出民族區(qū)域自治制度是中國特色解決民族問題的正確道路的重要內(nèi)容[7]，肯定了民族區(qū)域自治的基礎(chǔ)性作用與獨特意義，并提出應(yīng)制定相應(yīng)的區(qū)域性政策以解決制度落實過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會以及生態(tài)等問題。2015年8月，中央第六次西藏工作座談會在北京召開，會議指出，西藏工作的重點在于堅持黨的治藏方略，而堅持民族區(qū)域自治制度便是其中之一。2017年，習(xí)近平總書記代表第十八屆中央委員會所作的十九大報告中強(qiáng)調(diào)，民族區(qū)域自治制度是中國特色社會主義政治發(fā)展道路的一部分，必須堅定不移地堅持和完善。

2019 年9月，全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會在北京召開，習(xí)近平總書記在會上特別指明民族區(qū)域自治制度具有不可動搖的重要地位，再次加深了人民群眾對堅持和完善這項制度的行動自覺及制度自信。10月，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中強(qiáng)調(diào)要“堅持和完善民族區(qū)域自治制度”[9]?？梢钥闯?，堅持民族區(qū)域自治制度、保持民族政策領(lǐng)域的制度自信是中國共產(chǎn)黨在新時代的重要決斷。在2021年中央民族工作會議上，習(xí)近平總書記立足當(dāng)前民族工作的階段性任務(wù)，總結(jié)提煉了落實民族工作的“十二個必須”，其中之一便是必須堅持和完善民族區(qū)域自治制度。2022年10月，黨的二十大勝利召開，習(xí)近平總書記代表第十九屆中央委員會所作的報告中涉及民族區(qū)域自治的重要論述，凝聚了中國共產(chǎn)黨關(guān)于做好民族工作的重要精髓和核心要義，為我們指明了民族工作服務(wù)全局工作的切入點和著力點。

（二）推進(jìn)民族理論政策創(chuàng)新，推動實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，中國共產(chǎn)黨深刻分析當(dāng)前我國民族政策與民族關(guān)系存在的問題，與時俱進(jìn)地提出“五個認(rèn)同”“三交政策”“鑄牢中華民族共同體意識”等一系列關(guān)于民族工作的重要思想，推動我國民族理論與政策實現(xiàn)新飛躍。另外，中國共產(chǎn)黨還進(jìn)一步提出落實民族區(qū)域自治制度的重中之重是促進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善。習(xí)近平總書記從政策、制度等方面，為我們堅持和完善民族區(qū)域自治提供了根本遵循。

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，民族工作的順利開展是將中華民族偉大復(fù)興推向前進(jìn)的必要條件。民族工作的重點既在于制度的科學(xué)性，更在于人民對民族政策的高度認(rèn)同。民族區(qū)域自治制度絕不僅僅是一個法律制度，而是一個結(jié)合了文化因素、經(jīng)濟(jì)因素的復(fù)雜的政治制度，既要堅持完善其中的法律框架，也要以文化、教育等方式作為配合與充實，重視涵養(yǎng)與熏陶更深層次的制度精神，引導(dǎo)群眾從根本上確切把握與支持該制度，并在法律框架下踐行和擁護(hù)民族區(qū)域自治制度。

五、我國民族區(qū)域自治制度發(fā)展的經(jīng)驗

經(jīng)過漫長的探索與實踐，中國共產(chǎn)黨持續(xù)創(chuàng)新、完善了民族區(qū)域自治制度，并推動其不斷向縱深發(fā)展。在新征程開啟之際，民族工作的重要性進(jìn)一步凸顯。要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作，有必要完整準(zhǔn)確把握和進(jìn)一步發(fā)揚黨在民族工作領(lǐng)域的輝煌成就和實踐經(jīng)驗；要堅持民族區(qū)域自治制度，必須正確理解其實質(zhì)內(nèi)涵，推動其有序?qū)嵤蛊渖钊肴诵摹?/p>

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅定不移地朝著既定目標(biāo)前行

從提出實行民族區(qū)域自治的主張，到局部地區(qū)的成功實踐，再到將民族區(qū)域自治制度寫入《共同綱領(lǐng)》《憲法》《民族區(qū)域自治法》，以及進(jìn)入新時代以來對于該制度的不斷堅持和完善，黨帶領(lǐng)全國各族人民不斷推動民族區(qū)域自治制度的創(chuàng)新發(fā)展。不僅達(dá)成了全國各族兒女各盡其能、同心同德的使命，還體現(xiàn)了黨和國家積極響應(yīng)民族自治地區(qū)人民對發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的期待和要求，更肩負(fù)了全國人民對維護(hù)國家統(tǒng)一、保障民族平等、實現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)的歷史責(zé)任。

“民族區(qū)域自治是黨的民族政策的源頭?！盵10]在不同的歷史條件及環(huán)境下，黨的民族政策都能夠在民族區(qū)域自治中找到理論依據(jù)。只有在黨的統(tǒng)一與堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，民族問題才可能被妥善解決，民族工作才能夠被更加積極地推進(jìn)，民族區(qū)域自治才能夠被正確施行，進(jìn)而通過發(fā)揮制度優(yōu)勢，凝聚各族兒女的智慧和力量，形成推動中華民族偉大復(fù)興的合力。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，一是要增強(qiáng)思想引領(lǐng)力，深入學(xué)習(xí)貫徹中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族工作的決策部署和習(xí)近平總書記關(guān)于民族工作的重要講話精神，營造良好氛圍，促使各族人民在堅定“四個自信”的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)思想上的自信和行動上的自覺；二是要積極發(fā)揮民族自治地方基層黨組織職能，不斷完善組織體系，提升民族事務(wù)治理能力；三是要建設(shè)高素質(zhì)民族干部隊伍，努力造就理想信念堅定、業(yè)務(wù)能力優(yōu)異、能為各族人民群眾辦實事、能夠準(zhǔn)確把握新形勢下民族工作要求的精兵強(qiáng)將，進(jìn)一步提高制度落實的執(zhí)行力和生命力。

（二）堅持“兩個結(jié)合”，不斷完善民族區(qū)域自治制度

在我們這樣一個統(tǒng)一的多民族國家，民族工作關(guān)乎民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定的大局，是黨和國家的重點工作之一。堅持和完善民族區(qū)域自治制度也是在復(fù)雜國內(nèi)外環(huán)境下開展民族工作的內(nèi)在要求。而針對如何堅持和完善這一項基本制度，習(xí)近平總書記提出了“兩個結(jié)合”的重要論述。

第一是“統(tǒng)一和自治相結(jié)合”。一方面，“統(tǒng)一”是“自治”的前提。從歷史層面看，由秦代開始，我國就已形成中央集權(quán)制，在之后的各朝各代中，各民族接續(xù)創(chuàng)造了豐富多彩的文化。從現(xiàn)實情況看，團(tuán)結(jié)統(tǒng)一是國家的最高利益，是各族人民的共同利益，是實行民族區(qū)域自治的前提和基礎(chǔ)[8]。因此，必須把“統(tǒng)一”作為核心要義及價值追求。另一方面，“自治”是“統(tǒng)一”的保障。我國幅員遼闊，各民族在悠久的歷史中逐漸形成交錯雜居的分布格局。受居住條件、宗教信仰、氣候差異等因素的影響，各民族發(fā)展極不平衡，形成了各民族獨有的民族文化?？陀^上的差異決定了統(tǒng)一的國家內(nèi)部要有自治的主體和空間，才能進(jìn)一步增進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展活力，實現(xiàn)我國民族工作主題——各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展。由此可見，“統(tǒng)一”和“自治”辯證統(tǒng)一于實現(xiàn)國家利益和民族利益的偉大進(jìn)程中。

第二是“民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合”。民族區(qū)域自治是“民族”與“區(qū)域”基于統(tǒng)一前提下的有機(jī)結(jié)合。前者是指實行區(qū)域自治地區(qū)內(nèi)的各民族群體，他們是建立民族區(qū)域自治制度的基本要件，正因為淵源于歷史的族別差異，才使得各民族自治具有了必要性。后者是指各民族自治的地理范圍，是建立該制度的空間載體，民族區(qū)域自治不僅要用以保障該區(qū)域內(nèi)某一少數(shù)民族的權(quán)利，而且還應(yīng)兼顧該地理范圍內(nèi)其他民族的權(quán)利，以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，保障民族自治區(qū)域內(nèi)各民族平等。同時，所有民族自治地方都是我國領(lǐng)土的一部分，接受黨和國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為各族兒女共同享有。

（三）堅持“依法治國”，構(gòu)建堅實的法治保障體系

《民族區(qū)域自治法》是“全面依法治國”戰(zhàn)略思想的重要組成部分。只有通過基本法律的形式將少數(shù)民族自治權(quán)具體地規(guī)定下來，民族區(qū)域自治制度才能真正走上法治道路，民族地區(qū)和少數(shù)民族的各項權(quán)利才可能得到充分保障。在我國法治建設(shè)繼續(xù)縱深推進(jìn)的大背景下，法律制度更加成熟、完備，國家機(jī)關(guān)與國家工作人員依法行政的能力和水平大幅提升，各族人民的法治思維和法律意識也有所增強(qiáng)，這些因素都為民族區(qū)域自治制度的實施提供更為有利的政治環(huán)境與社會環(huán)境，同時為該制度的持續(xù)發(fā)展注入新的不竭動力。

依法治國是國家的基本方略，依法行使自治權(quán)是保障各族人民合法權(quán)益、不斷維護(hù)和發(fā)展社會主義民族關(guān)系的必要條件。我國《憲法》明確規(guī)定在各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，確立了民族區(qū)域自治制度的重要地位?！睹褡鍏^(qū)域自治法》以《憲法》為依據(jù)，對民族自治地方的建立和自治機(jī)關(guān)的組成、自治地方的自治權(quán)等作出了全面、細(xì)致的規(guī)定?！秶鴦?wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》則從實際出發(fā)，制定了35 條詳細(xì)的有益于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的政策措施，體現(xiàn)了黨和國家對民族工作的高度重視以及對少數(shù)民族群眾的深切關(guān)懷。因此，堅持“依法治國”和構(gòu)建更為完備的法治保障體系是進(jìn)一步發(fā)展、健全民族區(qū)域自治制度的必然要求，是實現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)的重要保障。

建立健全民族事務(wù)治理體系，提升民族事務(wù)治理能力，是黨中央大政方針在民族事務(wù)領(lǐng)域的具體工作要求，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。堅持在法治軌道上推進(jìn)民族事務(wù)治理能力的現(xiàn)代化，是在新時代黨的民族工作面臨新形勢新任務(wù)新情況新挑戰(zhàn)的情況下，國家治理體系現(xiàn)代化總體布局的題中應(yīng)有之義。首先，要建立健全相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)章制度，對于不利于民族團(tuán)結(jié)、未順應(yīng)時代發(fā)展、不利于民族間交往交流交融的法條要及時地予以訂正甚至廢除。其次，應(yīng)當(dāng)以公平、公正、公開為前提條件，以區(qū)域化為主要抓手，以精準(zhǔn)度為更高目標(biāo)，注重針對具體地區(qū)和不同問題的區(qū)域差異化扶持政策。最后，要將依法處理民族問題納入新時代社會治理格局，妥善處理涉及民族因素的案件，依法打擊各類違法犯罪行為，切實維護(hù)公平正義。堅持和健全民族區(qū)域自治制度，要始終堅持“兩個維護(hù)”，嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律法規(guī)，實行民族和區(qū)域結(jié)合、共同性和差異性共存的民族區(qū)域自治制度。

（四）深刻領(lǐng)悟“主線”，鑄牢中華民族共同體意識

黨中央歷來高度重視民族工作，始終致力于民族團(tuán)結(jié)和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，始終堅持將抓細(xì)抓實民族工作作為黨和國家工作的重點。黨的十八大以來，黨中央更是從民族復(fù)興的整體、全面布局出發(fā)，作出一系列重大決策部署。其中最為重要的就是提出鑄牢中華民族共同體意識，這也是習(xí)近平總書記具有開創(chuàng)意義的重大理論創(chuàng)新。

2017 年，黨的十九大上，習(xí)近平總書記明確提出：“鑄牢中華民族共同體意識，加強(qiáng)各民族交往交流交融，促進(jìn)各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展?！盵11]隨后，這一重要論述便被寫入黨章，成為中國共產(chǎn)黨人的根本遵循和行動指南。鑄牢中華民族共同體意識是黨賦予我國民族工作的新內(nèi)涵、新使命，也是我們在新征程中必須牢牢把握的主線。

鑄牢中華民族共同體意識是新時代民族工作的“綱”，是實現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)和中華民族偉大復(fù)興的必然要求，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真把握其實現(xiàn)路徑。首先，應(yīng)當(dāng)持續(xù)提高全國各族人民對“五個認(rèn)同”的正確認(rèn)識。認(rèn)同是構(gòu)建群體意識的核心，只有分享與認(rèn)同同一套“符號系統(tǒng)”，個體之間才可能產(chǎn)生意識上的交流、精神上的共通、行動上的一致?！拔鍌€認(rèn)同”是我們黨提出的構(gòu)建中華民族共同體的認(rèn)知核心。它將推動各族人民不斷構(gòu)筑共有精神家園，也為民族區(qū)域自治的穩(wěn)固施行打下更牢固的思想基礎(chǔ)。其次，應(yīng)當(dāng)緊緊把握“兩個共同”這一民族工作主題。共同團(tuán)結(jié)奮斗與共同繁榮發(fā)展相得益彰、互相促進(jìn)。只有深入踐行“兩個共同”，才能促進(jìn)各民族關(guān)系健康發(fā)展，才能形成各族人民團(tuán)結(jié)向上的宏大偉力。最后，要把加強(qiáng)各族人民間的交往交流交融作為鞏固民族間情感交流的有力方式，促進(jìn)各民族的團(tuán)結(jié)協(xié)作、友愛互助。要持續(xù)強(qiáng)化頂層設(shè)計，整合各方資源，注重發(fā)揮黨中央和國務(wù)院在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)上的領(lǐng)導(dǎo)作用和推進(jìn)作用，不斷制定經(jīng)濟(jì)、文旅、教育、社保、住房等方面的相關(guān)配套政策，持續(xù)推進(jìn)、鼓勵各族兒女進(jìn)行跨區(qū)域流動，對各地促進(jìn)民族間交往交流交融的典型案例和寶貴經(jīng)驗進(jìn)行全方位、多渠道宣傳，促進(jìn)各族兒女在社會交流、經(jīng)濟(jì)生活、文化傳統(tǒng)等方面的聯(lián)結(jié)與溝通，攜手推動中華民族共同體建設(shè)。

六、結(jié)語

民族區(qū)域自治制度在新民主主義革命時期、社會主義革命和建設(shè)時期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期、中國特色社會主義新時代4個歷史時期內(nèi)，分別經(jīng)歷了從無到有、從有到多、從多到細(xì)、從細(xì)到精4個發(fā)展階段，從一個區(qū)別于民族自決的政治理念發(fā)展成為一個包含完備的法律框架與深厚的意識基礎(chǔ)的基本政治制度。每一次的變革、深化，都閃耀著中國共產(chǎn)黨人智慧的光芒，體現(xiàn)著中國共產(chǎn)黨人對國家命運與民族關(guān)系的憂思與擔(dān)當(dāng)。梳理我國民族區(qū)域自治制度形成、發(fā)展、成熟的歷史脈絡(luò)，有助于在百年未有之大變局的關(guān)鍵節(jié)點正本清源，防止民族區(qū)域自治制度被刻意曲解，鞏固和發(fā)展民族區(qū)域自治制度，進(jìn)一步推動各族兒女共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。