王娟 鄭浩 高振 鄒軼韜

摘要：在線教育作為線下教育的有益補(bǔ)充，對于完善終生學(xué)習(xí)體系、構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會具有重要意義。伴隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和疫情催化，在線教育行業(yè)經(jīng)歷了一場前所未有的“資本狂歡”，“內(nèi)卷”向家長和學(xué)生滲透，教育行業(yè)亂象頻發(fā)。然而，自“雙減”政策落地以來，K12培訓(xùn)資本迅速離場，教培機(jī)構(gòu)也迎來了轉(zhuǎn)型期。資本浪潮褪去，如何對“雙減”政策背景下的在線教育行業(yè)進(jìn)行良善治理，引導(dǎo)在線教育健康可持續(xù)發(fā)展，是后疫情時代在線教育發(fā)展的重要命題。該研究在吸收借鑒現(xiàn)代治理理論與技術(shù)的基礎(chǔ)上，將智慧治理理念引入在線教育治理領(lǐng)域，從組織、服務(wù)、技術(shù)、環(huán)境等角度提出在線教育智慧治理的路徑，以求達(dá)到“善治”促和諧、“數(shù)治”提效率、“智治”增效能、“法治”求平等的和諧統(tǒng)一，進(jìn)而為我國在線教育治理現(xiàn)代化提供有效參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：在線教育；智慧治理；治理框架；實踐路徑

中圖分類號：G434 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

* 本文系教育部政策法規(guī)司委托課題“在線教育治理研究”（課題編號：JYBZFS2020107）、江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重大項目“人工智能視域下在線教育治理機(jī)制與路徑研究”（項目編號：2021SJZDA161）研究成果。

現(xiàn)代信息技術(shù)與教育的深度融合催生了在線教育新形態(tài)，推動了教育的變革與發(fā)展[1]。伴隨在線教育的迅猛發(fā)展，在線教育行業(yè)資本化進(jìn)程不斷加速，2021年在線教育市場規(guī)模有望突破4800億元，付費(fèi)用戶規(guī)模超2億人[2]。與之形成鮮明反差的則是在線教育行業(yè)監(jiān)管存在著大量灰色甚至空白地帶，在線教育質(zhì)量與學(xué)生的合法權(quán)益得不到有效保障，在線教育市場亟需有效治理。2021年，我國相繼頒發(fā)了一系列“雙減”政策文件，明確規(guī)定線上培訓(xùn)課程時長與間隔限制，以及教育機(jī)構(gòu)向“非營利性”機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變的強(qiáng)制性要求。同年，教育部成立校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司，組織實施校外教育培訓(xùn)綜合治理和綜合執(zhí)法，截至目前校外培訓(xùn)治理工作已取得明顯進(jìn)展。在監(jiān)管的高壓態(tài)勢之下，在線教育行業(yè)違法違規(guī)行為將更加隱匿，治理難度與成本大幅增加，亟需創(chuàng)新的治理理念與方式以凈化在線教育市場環(huán)境，推進(jìn)在線教育行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

目前世界各國都愈加關(guān)注在線教育領(lǐng)域的規(guī)范治理。美國從在線教育項目標(biāo)準(zhǔn)、課程標(biāo)準(zhǔn)和教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)三方面制定了統(tǒng)一的全國標(biāo)準(zhǔn)[3]；加拿大越來越多的高校開始制定在線教育長遠(yuǎn)發(fā)展策略與規(guī)劃[4]。隨著國內(nèi)外對在線教育治理愈加重視，如何推動治理智能化與現(xiàn)代化逐漸成為當(dāng)下備受關(guān)注的議題。中共中央、國務(wù)院在《中國教育現(xiàn)代化2035》《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實施方案（2018-2022年）》指出，需以信息化、智能化手段推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化[5][6]。基于此，作為教育治理的重要組成部分，在線教育治理變革必將以與智能技術(shù)深度融合為落腳點，進(jìn)而推動教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

十九大首次提出智慧社會的表述，并主張打造共建共治共享的社會治理格局[7]。十九屆五中全會進(jìn)一步指出，“提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平”[8]。在智慧社會發(fā)展和國家教育現(xiàn)代化背景下，在線教育智慧治理作為一種在線教育治理創(chuàng)新模式，以萬物互聯(lián)為基礎(chǔ)，以大數(shù)據(jù)分析為手段，以人工智能技術(shù)為支撐，能夠?qū)崿F(xiàn)“事前、事中、事后”全過程在線教育監(jiān)管，密切關(guān)注和跟蹤治理過程，形成在線教育市場監(jiān)管工作閉環(huán)，全面提升監(jiān)管質(zhì)效。

（一）在線教育智慧治理內(nèi)涵

智慧治理理念起源于智慧城市的建設(shè)與發(fā)展，有學(xué)者指出智慧治理理論是一種將現(xiàn)代信息技術(shù)與政府主導(dǎo)的多元社會治理體系相結(jié)合的綜合思路[9][10]。相比于傳統(tǒng)的治理方式，智慧治理更加智慧地指導(dǎo)相對復(fù)雜的智能和開放的政府施政，必將重塑政府管理生態(tài)，引發(fā)公共服務(wù)模式變革和政府決策體制的創(chuàng)新[11]。

智慧治理強(qiáng)調(diào)以現(xiàn)代技術(shù)為支撐，通過信息技術(shù)的運(yùn)用，打造一種更為開放、多元和快速回應(yīng)的社會治理體系[12]。一方面，智慧治理凸顯了現(xiàn)代信息技術(shù)在社會治理領(lǐng)域的深入應(yīng)用。智慧治理必須充分認(rèn)識大數(shù)據(jù)資源的價值與作用，綜合運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，實現(xiàn)現(xiàn)代化、科學(xué)化、智能化的治理[13-15]；另一方面，智慧治理絕非技術(shù)至上的機(jī)械式治理，而是不斷呼喚人文價值、倫理道德的理性回歸?！爸腔壑卫怼狈从沉藢夹g(shù)應(yīng)用能力的智能要求和規(guī)定，也體現(xiàn)了國家治理行為和治理過程的理念和價值[16]。

單一政府治理和人工治理已不能滿足龐雜的在線教育市場健康平穩(wěn)的發(fā)展，亟需尋求新技術(shù)賦能的多主體協(xié)同治理模式。智慧治理尋求多元價值和科學(xué)技術(shù)的和諧統(tǒng)一，符合新時代在線教育治理的要求，為我國在線教育治理找準(zhǔn)了方向。本文認(rèn)為在線教育智慧治理是以政府為主導(dǎo)的多元治理主體依托現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)對在線教育服務(wù)與產(chǎn)品進(jìn)行有效監(jiān)管，受規(guī)章制度、道德規(guī)范的引導(dǎo)與制約，以實現(xiàn)國家在線教育治理能力與體系現(xiàn)代化為根本目標(biāo)，反映效率、公平、開放、包容、共享、法治等社會多元價值的一種新型治理模式。

（二）在線教育智慧治理特征

在線教育智慧治理是一種融合現(xiàn)代化的治理價值與理念于智能治理技術(shù)與工具，協(xié)調(diào)不同道德與價值體系之間利益與沖突的治理方案。在線教育智慧治理是以人民群眾的權(quán)利為根本目的，強(qiáng)調(diào)政府、市場、社會組織等主體的協(xié)同合作，受大數(shù)據(jù)驅(qū)動，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)輔助治理的一種治理方式，其基本特征如下。

1.以人為本

受疫情催化，在線教育行業(yè)飛速發(fā)展，人民群眾對在線教育治理的需求日益呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化、個性化的發(fā)展趨勢?！秶鴦?wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》等文件將堅持以人為本作為教育改革發(fā)展的戰(zhàn)略主題之一[17-19]。因此，在線教育智慧治理的首要特征是堅持“以人為本”的核心理念，致力于滿足人民群眾多元化的在線教育治理需求。一方面，以政府為主導(dǎo)的在線教育智慧治理主體通過了解用戶的真實訴求，利用現(xiàn)代化的治理工具與技術(shù)為用戶提供精準(zhǔn)、高效、個性化的治理服務(wù)，提升在線教育的滿意度；另一方面，在線教育智慧治理是透明、民主、平等的治理，通過拓寬公眾的評價渠道接受社會的監(jiān)督，主張構(gòu)建以用戶為主體的評價機(jī)制，確保人民群眾的合法權(quán)益不會受到侵害。

2.技術(shù)賦能

智慧治理強(qiáng)調(diào)以現(xiàn)代技術(shù)為支撐，《教育部關(guān)于全面推進(jìn)教師管理信息化的意見》等文件都強(qiáng)調(diào)了利用現(xiàn)代信息技術(shù)推動教育治理現(xiàn)代化[20][21]，因此智能時代以人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等為代表的信息技術(shù)與知識賦能是在線教育智慧治理的重要特征。在線教育智慧治理更加凸顯現(xiàn)代信息技術(shù)在線教育治理領(lǐng)域的深度與廣度，通過打造泛在化、智能化的在線教育治理環(huán)境，實現(xiàn)對在線教育的網(wǎng)格化、科學(xué)化、精準(zhǔn)化的治理。在線教育智慧治理可以提高治理的效率和能力，同時變革在線教育治理的理念、模式和制度，通過將公平、民主、平等、包容等治理價值融入治理工具與技術(shù)變革，實現(xiàn)治理過程與治理價值的和諧統(tǒng)一。

3.多元協(xié)同

在線教育智慧治理相較于傳統(tǒng)科層制、垂直化的教育監(jiān)管模式，更加凸顯多元化、扁平化的特征。傳統(tǒng)的行政區(qū)劃、縱向分權(quán)的官僚組織模式存在著權(quán)力交叉、職能重疊、運(yùn)行效率低下等問題，難以滿足社會群眾的治理需求?！督逃康仁徊块T關(guān)于促進(jìn)在線教育健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出了多元治理的基本原則，要求加強(qiáng)部門協(xié)同監(jiān)管，推動形成政府引導(dǎo)、機(jī)構(gòu)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督的在線教育治理格局[22]。為了更好地實現(xiàn)多元社會治理價值，需要政府沖破傳統(tǒng)科層制的桎梏，轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，促進(jìn)政府、行業(yè)、學(xué)校、社會等多元主體的協(xié)同參與。

4.數(shù)據(jù)驅(qū)動

目前，我國多個政策文件都提出要以數(shù)據(jù)為驅(qū)動力，形成大數(shù)據(jù)驅(qū)動的科研創(chuàng)新模式，推動教育決策由經(jīng)驗驅(qū)動向數(shù)據(jù)驅(qū)動轉(zhuǎn)變[23][24]?？梢?，政府已將數(shù)據(jù)驅(qū)動納入教育治理領(lǐng)域中，數(shù)據(jù)驅(qū)動成為在線教育智慧治理的另一重要特征。一方面，通過搭建統(tǒng)一規(guī)范的在線教育智慧治理平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨區(qū)域、跨層級、跨部門、跨業(yè)務(wù)的流動，有效緩解傳統(tǒng)治理場景中因行政分割帶來的碎片化治理問題；另一方面，數(shù)據(jù)作為一種生產(chǎn)要素已經(jīng)深入?yún)⑴c在線教育市場活動，通過數(shù)據(jù)資源的匯集整合、傳輸存儲、挖掘利用、分析預(yù)測，能夠?qū)崿F(xiàn)對在線教育市場行為的實時動態(tài)監(jiān)管以及可能性風(fēng)險防范，有助于在線教育治理范式向循證決策、共識管理轉(zhuǎn)型。

在線教育智慧治理強(qiáng)調(diào)政府和社會的多元參與，重視智能化的技術(shù)手段在教育治理中的創(chuàng)新運(yùn)用。本文借鑒協(xié)同治理理論和元治理理論，從政府、社會、技術(shù)等方面，打造出多元協(xié)同、精準(zhǔn)高效的在線教育治理框架。

（一）在線教育智慧治理核心要素

1.數(shù)字政府

作為智慧治理的核心推動者，政府的政策制定、行動取向、治理效率，是智慧治理能否成功的關(guān)鍵[25]。在線教育智慧治理對政府的數(shù)字化水平提出較高的要求?！皵?shù)字政府”主要體現(xiàn)在賦予政府運(yùn)行的管理數(shù)字化與決策數(shù)字化等技術(shù)化屬性[26]。政府在充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)賦能在線教育治理的基礎(chǔ)上，注重融入公平、民主、參與等價值理念，不斷優(yōu)化社會群眾的在線教育治理服務(wù)。例如，數(shù)字政府在采集和分析巨量數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，主動感知在線教育市場發(fā)展?fàn)顟B(tài)，提前預(yù)測和防范在線教育可能出現(xiàn)的問題與風(fēng)險，為學(xué)生、家長、管理者帶來精準(zhǔn)化、個性化、高效化的治理服務(wù)。

2.參與型社會

參與型社會主要是指以市場主體和社會主體為主的在線教育治理非政府主體。傳統(tǒng)的教育治理是以政府為核心的封閉式（半封閉）結(jié)構(gòu)[27]，缺乏社會參與的渠道，導(dǎo)致了非政府主體參與教育治理的積極性不高[28]。智慧時代的在線教育治理強(qiáng)要求行業(yè)、學(xué)校、社會等非政府實體轉(zhuǎn)變觀念，以更加積極主動的態(tài)度參與在線教育協(xié)同治理，通過發(fā)揮參與型社會共治共享作用，營造治理的協(xié)同效應(yīng)和可持續(xù)合力，推動在線教育治理由一元化向多元化方向發(fā)展。

3.智能化技術(shù)

智慧時代，以區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)為代表的新一代智能技術(shù)相互滲透、融合發(fā)展，對構(gòu)建現(xiàn)代化的在線教育治理格局，推進(jìn)在線教育治理能力提升產(chǎn)生了重要影響。在線教育治理中利用區(qū)塊鏈技術(shù)實現(xiàn)治理主體以平等節(jié)點的地位實現(xiàn)點對點傳輸，實現(xiàn)治理過程的公開透明；利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)在線教育治理中數(shù)據(jù)信息的互聯(lián)互通，打破數(shù)據(jù)屏障，提出策略方案規(guī)避風(fēng)險；通過人工智能技術(shù)進(jìn)行即時感知、科學(xué)決策、主動服務(wù)、智能監(jiān)管。“雙減”政策下，各地紛紛要求在線培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得開展學(xué)科類培訓(xùn)，在面對防范線上學(xué)科培訓(xùn)轉(zhuǎn)入地下等風(fēng)險時，智慧治理依靠信息化技術(shù)賦能，可以實現(xiàn)對在線教育的精準(zhǔn)化治理。

（二）在線教育智慧治理框架

治理通常是指一個社會系統(tǒng)通過法律、規(guī)范、權(quán)力或語言進(jìn)行互動的所有過程[29]。協(xié)同治理理論進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)參與者通過達(dá)成共識或構(gòu)建協(xié)作網(wǎng)絡(luò)等方式共同參與公共問題管理，以處理單一主體無法解決的復(fù)雜問題，對于保障治理過程的公平民主具有重要意義[30]。但由于協(xié)同治理高估了市場、公民社會發(fā)揮的作用，導(dǎo)致了治理失靈現(xiàn)象的產(chǎn)生，引發(fā)了部分學(xué)者對政府承擔(dān)“元治理”角色的思考[31]。

本文在借鑒協(xié)同治理、元治理理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國在線教育發(fā)展實際情況，提出要實現(xiàn)對在線教育的智慧治理，需要通過服務(wù)界定、多元治理、技術(shù)賦能和法律規(guī)范等方式為在線教育智慧治理提供適宜的生存土壤?；诖?，本文從組織、應(yīng)用、技術(shù)、環(huán)境四個層面構(gòu)建了在線教育智慧治理框架，具體如圖1所示。

1.組織層：多元結(jié)構(gòu)與政府引導(dǎo)

組織層是指由政府主體、市場主體、社會主體構(gòu)成的在線教育多元治理結(jié)構(gòu)。《教育部等十一部門關(guān)于促進(jìn)在線教育健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出要堅持多元治理，形成政府引導(dǎo)、機(jī)構(gòu)自治、行業(yè)自律與社會監(jiān)督的在線教育治理格局[32]。一方面，在政府引領(lǐng)下，可構(gòu)建政府、機(jī)構(gòu)、行業(yè)和社會多元協(xié)同的在線教育治理結(jié)構(gòu)。政府出臺政策法規(guī)，積極引導(dǎo)在線教育機(jī)構(gòu)及行業(yè)的自治與自律；社會公眾作為在線教育中最龐大的集體，可反映在線教育服務(wù)指向的最終需求；行業(yè)機(jī)構(gòu)在政策指引下相互監(jiān)督，構(gòu)建競爭共存的行業(yè)新模式，以保證在線教育行業(yè)的健康發(fā)展；另一方面，通過政府元治、市場自治、社會監(jiān)督等方式，明確各方對在線教育治理的立場、訴求與利益，達(dá)成共同治理目標(biāo)以形成治理合力，在政府引導(dǎo)下對在線教育行業(yè)所出現(xiàn)的問題進(jìn)行整治與管理塑造遵守教育邏輯、良性競爭的市場環(huán)境。

2.服務(wù)層：市場監(jiān)管與生態(tài)完善

服務(wù)層是指面向?qū)W生、家長、教師、企業(yè)用戶等主體提供各類個性化在線教育治理服務(wù)的信息化技術(shù)平臺。通過分析在線教育治理內(nèi)容，本文認(rèn)為服務(wù)層主要面向社會提供的在線教育治理服務(wù)主要集中在機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定、師資質(zhì)量保障、課程質(zhì)量把關(guān)、信息安全檢查、經(jīng)營規(guī)范性監(jiān)督、用戶行為監(jiān)督六大部分[33]?！督逃哭k公廳關(guān)于成立校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司的通知》也提出了校外教育培訓(xùn)司的主要職責(zé)，將機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員資質(zhì)、培訓(xùn)內(nèi)容等作為校外培訓(xùn)治理的重點[34]，進(jìn)行綜合治理。機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定部分，核心關(guān)注提供在線教育產(chǎn)品與服務(wù)的企業(yè)或機(jī)構(gòu)的資質(zhì)發(fā)放與審查，依法取締存在違規(guī)授課行為的在線教育產(chǎn)品、平臺、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等。師資質(zhì)量保障方面注重為在線教育教師提供備案、培訓(xùn)與資質(zhì)審查等服務(wù)[35]。課程質(zhì)量把關(guān)方面，強(qiáng)化對課程內(nèi)容與教學(xué)材料的監(jiān)管，嚴(yán)禁在基礎(chǔ)教育階段實行線上學(xué)科培訓(xùn)，增加未成年學(xué)習(xí)者學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)。信息安全檢查部分，應(yīng)由政府明確在線教育服務(wù)提供方在個人隱私保護(hù)方面的強(qiáng)制規(guī)定，借助頂層規(guī)劃防止在線教育領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)殺熟。經(jīng)營規(guī)范性監(jiān)督部分，在線教育治理服務(wù)平臺受理在線教育產(chǎn)品與服務(wù)合同糾紛，切實保障消費(fèi)者合法權(quán)益，對商家違規(guī)宣傳、拒不退費(fèi)、推薦貸款產(chǎn)品等非法違規(guī)行為依法予以行政處罰。消費(fèi)者行為監(jiān)督方面，在線教育治理平臺接受其他學(xué)習(xí)者及平臺的投訴，對一些消費(fèi)者利用互聯(lián)網(wǎng)傳播非法信息、侵犯商家合法知識產(chǎn)權(quán)的行為依法進(jìn)行處置。

3.技術(shù)層：技術(shù)賦能與平臺建設(shè)

技術(shù)層強(qiáng)調(diào)的是在線教育智慧治理中的技術(shù)賦能和平臺建設(shè)。智慧時代需要充分依托以人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)為代表的智能技術(shù)集合，實現(xiàn)在線教育智慧治理。如通過大數(shù)據(jù)的收集和分析建立起智能化的管理手段[36]，管理者與人工智能協(xié)同，形成人機(jī)協(xié)同的決策模式，可以深度洞察、提前預(yù)防在線教育行業(yè)所存在的問題與風(fēng)險，實現(xiàn)更加高效的資源配置，促進(jìn)在線教育健康發(fā)展。政府和教育行政部門充分整合在線教育資源以及平臺，實現(xiàn)在線教育平臺的統(tǒng)一管理、維護(hù)與監(jiān)管；同時，增加在線教育的交互形式，采取多種形式調(diào)動學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性，增加學(xué)習(xí)的教育臨場感。此外，建設(shè)在線教育治理智能平臺，向社會各界提供一站式集成在線教育治理服務(wù)，實現(xiàn)治理事項全流程、全天候、全方位智能辦理，優(yōu)化各主體在線教育治理體驗，提高人民滿意度。

4.環(huán)境層：政策支持與社會參與

環(huán)境層主要包括在線教育治理法律環(huán)境與在線教育治理市場環(huán)境兩部分，需從政府、行業(yè)以及社會等層面著手，打造政府政策、行業(yè)規(guī)則和社會參與的大環(huán)境。首先，政府應(yīng)出臺在線教育的發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)性文件、相關(guān)法律法規(guī)，確保在線教育治理具有針對性和規(guī)范性，促進(jìn)在線教育治理精準(zhǔn)、高效；其次，在線教育行業(yè)、協(xié)會建立在線教育行業(yè)發(fā)展規(guī)則，嚴(yán)格遵循行業(yè)自治原則，對于違反行業(yè)規(guī)則的在線教育機(jī)構(gòu)及平臺進(jìn)行整頓。此外，社會公眾作為對在線教育感觸最深的服務(wù)主體，最了解在線教育存在哪些現(xiàn)實問題，因而社會參與在線教育治理，有利于精準(zhǔn)定位在線教育存在的問題，實現(xiàn)精準(zhǔn)治理并推動多元協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的完善，提高在線教育治理效率。

在線教育智慧治理更加強(qiáng)調(diào)在線教育生態(tài)系統(tǒng)的整體性，不應(yīng)將在線教育局限于市場經(jīng)濟(jì)下的某種產(chǎn)物，需要對其部分違背市場秩序、阻礙行業(yè)發(fā)展的行為進(jìn)行監(jiān)管，更重要的是將在線教育視為由其與周邊環(huán)境交互作用而構(gòu)成的統(tǒng)一整體，對其內(nèi)部的教育系統(tǒng)及組織等人類要素和外部的軟硬環(huán)境等非人類要素進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃[37]。本文從在線教育生態(tài)系統(tǒng)的整體視角出發(fā)，以在線教育智慧治理作為理論基礎(chǔ)，認(rèn)為在線教育治理應(yīng)基于人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，并考慮組織、服務(wù)、技術(shù)、環(huán)境之間的聯(lián)動關(guān)系。

（一）頂層規(guī)劃，以“善治”促和諧

受多種因素影響，傳統(tǒng)的在線教育治理是以政府為核心的單一行政管理模式，市場、社會參與治理的深度和積極性不足，多元治理價值的彰顯面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而在線教育智慧治理通過平衡政府、市場、社會等主體的治理權(quán)力，能夠盡可能地實現(xiàn)公平和效益的最大化，形成基于政府元治、市場自治、社會參治的在線教育治理權(quán)力體系，以追求善治的目標(biāo)。

1.政府元治，把控治理走向

“元治理”即“治理的治理”[38]，政府作為在線教育治理的權(quán)威參與者，通過對國家、市場、社會組織等力量進(jìn)行宏觀上的協(xié)調(diào)管理，明確各主體的定位和作用，能夠更好地引導(dǎo)各方協(xié)同交互形成治理合力。政府作為治理的發(fā)起者，要從行政型角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型角色[39-41]，并發(fā)揮如下作用：第一，為根據(jù)在線教育市場發(fā)展?fàn)顩r制定相適應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃、制度規(guī)范和技術(shù)策略，承擔(dān)在線教育治理規(guī)則的主導(dǎo)者和制定者角色；第二，科學(xué)發(fā)揮政策對行業(yè)的重塑作用，對在線教育市場代表未來發(fā)展趨勢的機(jī)構(gòu)、企業(yè)、服務(wù)方予以財政上的傾斜，對違法違規(guī)企業(yè)處以罰款、取締、追究法律責(zé)任等措施；第三，政府作為在線教育治理的協(xié)調(diào)者，主動引導(dǎo)相關(guān)部門、行業(yè)企業(yè)、用戶、學(xué)校等主體的對話與協(xié)作；第四，政府要做治理的平衡者，主動公開在線教育治理過程中的相關(guān)信息，提升治理的透明度，使治理各方理解對方的立場、利益等情況，從而達(dá)成共同治理目標(biāo)。

2.市場自治，激發(fā)行業(yè)活力

良好的在線教育市場為在線教育相關(guān)商品與服務(wù)的交易與流通創(chuàng)造了適合的環(huán)境，并促成了在線教育資源在社會的合理配置。與其他主體不同，在線教育機(jī)構(gòu)、企業(yè)等市場主體既是在線教育資源與服務(wù)的提供者，也是監(jiān)督與管理者，凸顯了在線教育治理的民主特性。在線教育服務(wù)供給方參與市場自治主要有以下途徑：第一，在政府統(tǒng)籌下，在線教育相關(guān)機(jī)構(gòu)與企業(yè)可以自發(fā)組成在線教育行業(yè)協(xié)會，為政府與企業(yè)之間、在線教育資源生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間搭建順暢的溝通橋梁；第二，制定統(tǒng)一的在線教育服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并對在線教育服務(wù)質(zhì)量、競爭手段、經(jīng)營規(guī)范等進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督自查，采取相應(yīng)獎懲措施維護(hù)行業(yè)形象和生態(tài)環(huán)境；第三，對在線教育行業(yè)所存在的問題展開研究，提出建議、白皮書、調(diào)查報告等研究成果，供政府、企業(yè)參與在線教育治理，為制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、監(jiān)管政策提供參考。

3.社會參治，保障群眾利益

“社會參與”是指社會成員通過討論、協(xié)商和決定對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理的一種現(xiàn)代參與式民主制度[42]。而教育治理體系現(xiàn)代化其實是要擴(kuò)展教育治理體系內(nèi)涵，實現(xiàn)社會廣泛而有效地參與教育治理[43]。近年來我國相繼頒布了《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》《中國教育現(xiàn)代化2035》等重磅政策文件，突出了社會參與教育治理常態(tài)化的重要性。然而以往在線教育治理多是自上而下的科層制封閉式治理體系，社會群體參與教育治理的意愿和機(jī)會較為缺乏，人民群眾的治理訴求無法得到及時的反饋。因此，在推動在線教育多元主體治理的過程中，政府應(yīng)簡政放權(quán)，明確社會參與在線教育治理時的權(quán)利與義務(wù)，推動在線教育智慧治理模式的創(chuàng)新與變革。在智能技術(shù)與創(chuàng)新理念的加持下，社會群體通過學(xué)習(xí)相關(guān)專業(yè)知識，主動參與在線教育治理，正確行使監(jiān)督權(quán)，同時利用信息化的在線教育治理平臺實現(xiàn)個人訴求、企業(yè)訴求等方面投訴和進(jìn)度查詢，凈化在線教育市場環(huán)境，有效提升治理績效，降低治理成本，促使在線教育治理由靜態(tài)、碎片化的單一行政管理向動態(tài)、整體化的多元導(dǎo)向智能治理轉(zhuǎn)變。

（二）平臺搭建，以“數(shù)治”提效率

智慧治理平臺是智慧大腦、智慧政府云、智慧媒體三者的組合[44]，通過在該平臺集成在線教育治理功能，可打通數(shù)據(jù)屏障、規(guī)范治理流程并集成在線教育治理服務(wù)，助力推進(jìn)在線教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

1.打通數(shù)據(jù)屏障，促進(jìn)治理數(shù)據(jù)的自由化流通

在線教育智慧治理平臺作為在線教育智慧治理的數(shù)字中樞，通過5G、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術(shù)實現(xiàn)對在線教育治理的實時監(jiān)測與數(shù)據(jù)匯集，各級政府通過API接入在線教育智慧治理平臺，實時上傳、存儲、分析、傳輸有關(guān)在線教育的治理活動數(shù)據(jù)，實現(xiàn)在線教育治理活動的數(shù)字化、信息化、智能化。在線教育智慧治理平臺的搭建有利于與政府相關(guān)部門便捷地獲取、共享治理數(shù)據(jù)，打破原有的“數(shù)據(jù)屏障”，有效避免了傳統(tǒng)治理模式下因各部門條塊分割、各自為政導(dǎo)致的信息流轉(zhuǎn)效率低、溝通困難等現(xiàn)象；同時，各部門通過接受治理中樞的調(diào)度優(yōu)化，實現(xiàn)各部門的高效協(xié)同，使得在線教育智慧治理的效率和滿意度大大提升。

2.規(guī)范治理流程，保證治理的標(biāo)準(zhǔn)化

為了防止在線教育治理公共權(quán)力對個人權(quán)益的僭越，需要對在線教育治理的形式進(jìn)行約束。通過在線教育智慧治理平臺對在線教育治理行為的全過程記錄與監(jiān)督，使在線教育行業(yè)治理暴露在“陽光下”，提升在線教育治理的透明度；同時，在線智慧治理平臺還開放用戶、企業(yè)接口，社會可以對在線教育行業(yè)存在的問題進(jìn)行投訴，并對處理過程進(jìn)行實時跟蹤，進(jìn)一步實現(xiàn)上下一體、內(nèi)外協(xié)同、社會參與的在線教育治理模式。此外，在線教育治理活動的整個流程都能在智慧治理平臺上所有體現(xiàn)，實現(xiàn)統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的治理，有效避免了治理程序不正當(dāng)、治理判罰不公正等情況的產(chǎn)生。通用的在線教育治理流程，不僅有效保障了在線教育治理的公平性，還減輕了治理工作人員的負(fù)擔(dān)，大大提升在線教育治理的智慧化水平。

3.集成治理服務(wù)，構(gòu)建一站式服務(wù)平臺

在線教育智慧治理平臺集成了從投訴到處理，再到反饋的一站式治理服務(wù)，有利于收集反映群眾在線教育治理訴求、意見和建議，打通“最后一公里”，實現(xiàn)智慧治理常態(tài)化，改善群眾獲取在線教育治理服務(wù)的體驗。在在線教育服務(wù)或產(chǎn)品發(fā)生糾紛后，視問題嚴(yán)重程度，可以首先引導(dǎo)至智慧治理平臺的解紛中心進(jìn)行調(diào)處。經(jīng)調(diào)解無效后，在線教育智慧治理平臺可提供訴訟引導(dǎo)、在線立案等訴訟服務(wù)，實現(xiàn)訴調(diào)無縫對接。

在線教育智慧治理平臺堅持網(wǎng)格化治理，將全國在線教育治理服務(wù)平臺劃分為省、市、縣、鎮(zhèn)級網(wǎng)格，并設(shè)置相應(yīng)的治理單位與治理結(jié)構(gòu)，形成“省級綜治中心+市級網(wǎng)格區(qū)域+微網(wǎng)格區(qū)域”網(wǎng)格化管理體系，盡最大可能滿足每位群眾的在線教育治理需求。

（三）技術(shù)賦能，以“智治”增效能

在線教育智慧治理在采用現(xiàn)代化的治理工具和治理方式提升治理效果的同時，也應(yīng)通過制定規(guī)則等方式整合社會多元價值，在“公平、民主、科學(xué)、高效”等共識理念的指引下，實現(xiàn)治理績效與效能的提升。通過將符合社會價值觀的理念寓于智慧治理流程，促進(jìn)在線教育生態(tài)系統(tǒng)不斷轉(zhuǎn)型升級?！爸腔壑卫怼辈粌H是一個技術(shù)性概念，同時也反映了國家治理理念與價值[45]；表明了在線教育治理既需要新一代信息技術(shù)的支撐，也需要對治理行為和過程加以管控，實現(xiàn)各主體利益和沖突的平衡，以達(dá)成“智治”。

1.“大數(shù)據(jù)+在線教育治理”，促使治理方式精準(zhǔn)化

利用大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)賦能在線教育治理，有利于在在線教育領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)共享共贏的新型公共管理范式。首先，通過搭建在線教育治理大數(shù)據(jù)一站式服務(wù)平臺，實現(xiàn)在線教育治理數(shù)據(jù)信息的互聯(lián)互通，降低信息不對稱和社會運(yùn)行成本。諸如教育機(jī)構(gòu)備案、課程資源數(shù)據(jù)的一站式集成、共享、更新、退役等，打通市場監(jiān)管、稅務(wù)、教育等部門的數(shù)據(jù)屏障，有效防止在線教育監(jiān)管部門各自為政、多頭執(zhí)法造成的監(jiān)管盲區(qū)；第二，在線教育治理過程中引入大數(shù)據(jù)監(jiān)督，有利于促進(jìn)在線教育精準(zhǔn)治理，規(guī)避不良在線教育服務(wù)所帶來的風(fēng)險，提升教育治理透明度；第三，通過對在在線教育機(jī)構(gòu)整個生命周期的數(shù)據(jù)采集、分析與處理，樹立全流程全鏈條的監(jiān)管理念，建立完善的事前防范、事中控制、事后監(jiān)管體系。通過實時比對、監(jiān)督、預(yù)警、追蹤實現(xiàn)對在線教育服務(wù)過程的縱向監(jiān)管和機(jī)構(gòu)、課程、教師的橫向監(jiān)督。

2.“區(qū)塊鏈+在線教育治理”，推動治理結(jié)構(gòu)扁平化

智能時代的教育治理，主要體現(xiàn)在利用智能化手段和技術(shù)平衡治理主體間的價值訴求，尋求共同目標(biāo)。區(qū)塊鏈去中心化的技術(shù)特點在促進(jìn)教育治理結(jié)構(gòu)扁平化、治理及服務(wù)過程透明化、治理數(shù)據(jù)可行性和安全性、教育執(zhí)法智能化等方面具有天然優(yōu)勢[46]，政府、學(xué)校、行業(yè)、師生等在線教育治理主體能夠以平等節(jié)點的地位實現(xiàn)點對點傳輸，解決了信息不對等和信任問題。利用區(qū)塊鏈賦能在線教育治理能夠使傳統(tǒng)在線教育治理由圍繞政府單一中心節(jié)點展開的模式向政府、行業(yè)、學(xué)校、師生等分散節(jié)點共同的扁平化治理模式參與轉(zhuǎn)變，確保治理過程的公開透明。通過區(qū)塊鏈的可追溯性、防篡改等特性，能夠為在線教育治理決策提供唯一的數(shù)字化證明，實現(xiàn)在線教育治理決策的精準(zhǔn)溯源，在技術(shù)層面實現(xiàn)治理決策誤判可追責(zé)，進(jìn)一步保證治理決策的權(quán)威性，有利于防止權(quán)力的濫用和誤用現(xiàn)象產(chǎn)生。通過構(gòu)建在線教育治理區(qū)塊鏈，實現(xiàn)在線教育治理決策的迅速擴(kuò)散與共識達(dá)成，確保各主體知曉在線教育治理最新進(jìn)展與動態(tài)。

3.“人工智能+教育治理”，促進(jìn)治理過程智能化

將人工智能技術(shù)作為治理模式的技術(shù)支撐，可以提高教育治理的效率，提升教育治理能力，同時呈現(xiàn)出人性化和價值化的趨勢。將人工智能技術(shù)應(yīng)用于在線教育智慧治理能夠更加精準(zhǔn)地記錄并處理主體數(shù)據(jù)，進(jìn)而提升治理效能。一方面，人工智能的應(yīng)用可以提升跨部門間的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)聯(lián)動，推動治理形式和服務(wù)方式轉(zhuǎn)變。通過智能分析協(xié)同的進(jìn)程，人工智能可為參與主體提供適應(yīng)性的響應(yīng)與反饋，為各主體的協(xié)同的關(guān)鍵節(jié)點提供支持[47]，實現(xiàn)在線教育治理從圍繞政府單一節(jié)點展開的模式向政府、市場、社會等分散節(jié)點共同的扁平化治理模式轉(zhuǎn)變；另一方面，人工智能為教育治理帶來了自動數(shù)據(jù)采集、即時風(fēng)險感知、精準(zhǔn)科學(xué)決策、智能監(jiān)管治理流程等智能化手段，解放了在線教育治理的重復(fù)勞動，為治理工作提供全天候、無時空限制的智能服務(wù)。

（四）環(huán)境凈化，以“法治”求平等

國家在推進(jìn)在線教育治理時所處的外部環(huán)境因素主要包括法律環(huán)境、市場環(huán)境、社會環(huán)境等方面。合理適宜的外部環(huán)境是在線教育智慧治理有效推進(jìn)的生存土壤，需要政府、企業(yè)、家庭、學(xué)校等主體的共同維護(hù)。通過構(gòu)建各主體參與治理均有規(guī)可循的外部環(huán)境，為在線教育智慧治理的合理合規(guī)行使提供保障，更可能維護(hù)治理公平。

1.完善政策法規(guī)，加強(qiáng)政府引導(dǎo)

作為一種治理模式，智慧治理是一種將治理、法治與技術(shù)深度融合的現(xiàn)代趨勢[48]。針對在線教育的智慧治理，應(yīng)注重法治因子的融入。當(dāng)前我國在線教育仍處于“野蠻生長”狀態(tài)，在線教育效果不理想、虛假宣傳、退費(fèi)難、投訴難等事件屢屢發(fā)生，在線教育行業(yè)亟需法治的介入。2021年11月，校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司取得了“行政執(zhí)法證”，可以進(jìn)一步加強(qiáng)在線教育的法制治理[49]。在線教育智慧治理是法治的治理，一方面將基于現(xiàn)代信息科技的在線教育服務(wù)全流程納入法治的范疇，明確相關(guān)主體在師資管理、資質(zhì)審查、教學(xué)質(zhì)量、收費(fèi)退費(fèi)、資金托管、隱私保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的責(zé)任與義務(wù)，并通過多元主體協(xié)同的方式加以治理；另一方面，在線教育智慧治理也強(qiáng)調(diào)將現(xiàn)代信息技術(shù)作為法治發(fā)展的重要因素，尋求將人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等前沿信息技術(shù)作為在線教育治理的有機(jī)組成部分，以現(xiàn)代信息技術(shù)和人工智能技術(shù)為輔助，實行智能化法治建設(shè)和運(yùn)行。

2.加強(qiáng)行業(yè)自律，凈化市場環(huán)境

市場環(huán)境是市場各要素依據(jù)價值規(guī)律相互聯(lián)系、相互影響、相互制約，以達(dá)到資源合理調(diào)配、利益均衡目的的要素整合[50]。在市場環(huán)境下，在線教育企業(yè)理應(yīng)在遵守法律發(fā)揮和行業(yè)規(guī)范，開展良性競爭，實現(xiàn)均衡發(fā)展。然而由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致了惡性競爭現(xiàn)象的產(chǎn)生，甚至出現(xiàn)了一批漠視規(guī)則的企業(yè)，在短期利益的誘惑下，罔顧教育育人的公益目標(biāo)，屢屢侵犯學(xué)生、家長和其他合理經(jīng)營者的合法權(quán)益，不僅危害了未成年的健康成長，還使社會逐漸喪失了對在線教育行業(yè)服務(wù)與產(chǎn)品的消費(fèi)信心。針對這些問題，在線教育行業(yè)必須改變相互供給、惡性競爭、模式規(guī)則的行業(yè)生態(tài)環(huán)境，本著育人為本的思維邏輯，加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)的溝通協(xié)作，從知識產(chǎn)權(quán)、合同履行、個人信息安全保護(hù)以及服務(wù)質(zhì)量等方面完善在線教育行業(yè)認(rèn)證與標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建統(tǒng)一合理的在線教育行業(yè)準(zhǔn)則，強(qiáng)化行業(yè)自律和市場監(jiān)管，為在線教育提供良性競爭、可持續(xù)發(fā)展的市場環(huán)境。

3.強(qiáng)化社會監(jiān)督，滿足社會需求

社會參與已經(jīng)成為現(xiàn)代教育治理中的重要組成部分，公共教育服務(wù)供給矛盾的解決以及教育公平和教育質(zhì)量的保障都離不開社會參與[51]。在線教育智慧治理的有效運(yùn)行離不開群眾廣泛參與監(jiān)督的社會環(huán)境。但由于教育治理中權(quán)力失衡，社會參與正面臨著社會主體參與協(xié)同性薄弱、社會參與制度保障缺失、社會參與機(jī)制循環(huán)閉塞等現(xiàn)實困境[52]。因此，落實在線教育智慧治理，首先需要擴(kuò)寬社會參與監(jiān)督在線教育治理的渠道，建立完善社會有序參與的在線教育治理機(jī)制。師生、家長、營利組織、非營利組織等可以加強(qiáng)協(xié)作互通，成立在線教育治理監(jiān)督、評估機(jī)構(gòu)，定期發(fā)布在線教育服務(wù)質(zhì)量報告，積極監(jiān)督舉報市面上非法低質(zhì)的在線教育產(chǎn)品，并對各治理主體參與在線教育治理的全過程進(jìn)行追蹤。通過構(gòu)建良好的在線教育治理社會環(huán)境，提升在線教育智慧治理透明度，最終形成責(zé)任明確、科學(xué)合理的績效導(dǎo)向治理模式。

在線教育智慧治理在采用現(xiàn)代化的治理工具和治理方式提升治理效果的同時，也應(yīng)通過制定規(guī)則等方式整合社會多元價值，在公平、民主、科學(xué)、高效等共識理念的指引下，實現(xiàn)治理績效與效能的提升。通過將符合社會價值觀的理念寓于智慧治理流程，必將重新煥發(fā)在線教育市場的生機(jī)與活力，促進(jìn)在線教育生態(tài)系統(tǒng)不斷轉(zhuǎn)型升級。推進(jìn)在線教育智慧治理需要立足于在線教育生態(tài)發(fā)展的整體觀念，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的情況下，調(diào)動市場、社會的力量廣泛參與在線教育行業(yè)發(fā)展與監(jiān)管活動，重塑政府、市場、社會之間的聯(lián)動協(xié)調(diào)關(guān)系。當(dāng)前，在線教育智慧治理的相關(guān)案例還較為缺乏，需要在未來的研究中進(jìn)一步深入分析。

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作者簡介：

王娟：教授，博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向為在線教育、教育大數(shù)據(jù)、混合式教學(xué)。

鄭浩：在讀碩士，研究方向為教育信息化、智慧教育。

高振：在讀碩士，研究方向為混合式教學(xué)、教育大數(shù)據(jù)。

鄒軼韜：在讀碩士，研究方向為教育人工智能、教育治理。

Construction Framework and Implementation Path of Online Education Intelligent Governance Under the Background of “Double Reduction”

Wang Juan1，2， Zheng Hao1， Gao Zhen1， Zhou Yitao1（1.School of Smart Education， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116， Jiangsu； 2.Wisdom Education Research Center， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116， Jiangsu）

Abstract： As a useful supplement to offline education， online education is of great significance to improve the lifelong learning system and build a learning society. With the development of digital economy and the catalysis of epidemic situation， the online education industry has experienced an unprecedented “capital Carnival” and “inner roll” has penetrated into parents and students， resulting in frequent chaos in the education industry. However， since the implementation of the “double reduction” policy， K12 training capital has left the site rapidly， and the education and training institutions have also ushered in a transition period. With the tide of capital fading， how to conduct good governance for the online education industry under the background of the “double reduction” policy and guide the healthy and sustainable development of online education is an important proposition for the development of online education in the post epidemic era. On the basis of absorbing and learning from modern governance theory and technology， this study introduces the concept of intelligent governance into the field of online education governance， and puts forward the path of online education intelligent governance from the perspectives of organization， service， technology and environment， in order to achieve the harmonious unity of “good governance” promoting harmony， “digital governance” improving efficiency， “intelligent governance” increasing efficiency and “rule of law” seeking equality. It provides an effective reference for the modernization of online education governance in China.

Keyword： online education； intelligent governance； governance framework； practice path

責(zé)任編輯：李雅瑄