卞麗萍

(常州市財政局，江蘇 常州 213022)

抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來。黨的十九屆五中全會提出：“堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展，必須深入實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，完善國家創(chuàng)新體系，加快建設科技強國，實現(xiàn)高水平科技自立自強。”這為科技自立自強和科技強國建設指明了方向。

面向“十四五”，圍繞常州市“國際化智造名城、長三角中軸樞紐”城市定位和“532”發(fā)展戰(zhàn)略實施，探討財政領域如何立足自身職能、優(yōu)化資源配置、聚力重點攻堅，扎實構建科創(chuàng)長效投入機制，有力推動科技“放管服”改革，積極引領協(xié)同全社會資源集成，加快把科技創(chuàng)新“關鍵變量”轉化為高質(zhì)量發(fā)展“最大增量”，已成為當前常州深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、充分發(fā)揮科技創(chuàng)新支撐引領作用的重要課題，對常州重塑城市創(chuàng)新發(fā)展新格局，加快打造長三角特色鮮明的產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心，縱深推進蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設具有十分重要的意義和作用。

近年來，國內(nèi)學者已經(jīng)圍繞財政促進科技創(chuàng)新發(fā)展進行了較為廣泛的討論和研究。謝曉俊等[1]認為，政府政策支持是科技創(chuàng)新的重要保障，良好的政策激勵有利于促進科技創(chuàng)新意識，培育成熟的科技創(chuàng)新市場，營造良好的風險科技投資環(huán)境。王波等[2]認為，在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略下，提升財政政策促進科技創(chuàng)新的有效性，應立足中國經(jīng)濟由要素驅(qū)動和投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉向、由需求管理模式向供給管理模式轉變的現(xiàn)實國情，通過理清財政與科技市場和企業(yè)的關系，在尊重企業(yè)創(chuàng)新主體地位與發(fā)揮市場對資源配置起決定性作用的基礎上，明確財政政策的行為邊界與施力原則，優(yōu)化政策體系，破除鉗制性瓶頸，充分發(fā)揮財政政策調(diào)控的支撐性、引導性和保障性作用。車德欣等[3]認為，實行差別化政策管理是提升政府財政科技支出促進企業(yè)技術創(chuàng)新的重要前提，應立足市場化原則分類施策，盡可能提高財政科技支出與企業(yè)技術創(chuàng)新的契合度。尚洪濤等[4]認為，政府補貼對企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出“量”與“質(zhì)”存在持續(xù)激勵效應，且對創(chuàng)新數(shù)量的促進效果更顯著，此外高市場競爭有利于創(chuàng)新補貼的高效使用和合理配置。

現(xiàn)有研究偏向于學術研究，對優(yōu)化完善常州地方科技創(chuàng)新發(fā)展政策的指導有限。本研究在借鑒前人研究成果的基礎上，旨在立足“十四五”期間常州市財政在科技創(chuàng)新和支撐科技促進經(jīng)濟發(fā)展上的創(chuàng)新舉措，精準把脈，問“癥”創(chuàng)新舉措在實施過程中存在的問題，并提出相應的對策建議，從而推動創(chuàng)新資金聚力增效，靶向服務打造常州創(chuàng)新發(fā)展新格局。

1 常州財政支撐科技創(chuàng)新促進經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新舉措

“十四五”期間，財政部門將深入實施創(chuàng)新驅(qū)動核心戰(zhàn)略，積極落實財政政策提質(zhì)增效、可持續(xù)投入要求，進一步推動財政政策向科技創(chuàng)新傾斜、財政資金向科技創(chuàng)新聚焦、使用績效向科技創(chuàng)新發(fā)力，將科技創(chuàng)新打造成為支撐城市創(chuàng)新發(fā)展的“最硬核力量”。

1.1 構建新一輪科創(chuàng)政策體系，財政資金投入力度空前

“十四五”期間，財政設立400億元科創(chuàng)資金，通過落實市委市政府“實施意見30條”“創(chuàng)新政策20條”，予以強有力的科創(chuàng)投入保障，通過政府引導撬動全社會創(chuàng)新投入達2 000億元，大力推動科技創(chuàng)新和實體經(jīng)濟深度融合，激活發(fā)展新動能，為科技創(chuàng)新打造更加開放包容的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境[5]。

“飽和式”投入保障資金需求。充分調(diào)用各級財政預算內(nèi)財力安排、土地出讓及國有平臺安排等全要素政府資源，從“后補貼”轉向“前激勵”，與龍頭企業(yè)、轄市區(qū)聯(lián)合采用獎補、直投、基金等方式，形成全方位、立體式創(chuàng)新發(fā)展支持新格局，并突破兌現(xiàn)資金按財政體制分擔的傳統(tǒng)模式，按政策績效實行市、區(qū)財政1∶1匹配共擔，實現(xiàn)資金“飽和式”投入。2021年全市投入科創(chuàng)財政性資金約103億元，以確保創(chuàng)新政策落地見效，營造良好科創(chuàng)“生態(tài)圈”。

“全鏈式”驅(qū)動賦能創(chuàng)新活力。靶向出擊優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境，圍繞人才引育、載體構建、園區(qū)建設、平臺打造、企業(yè)培育、產(chǎn)出應用、金融服務、生態(tài)營造等方面，推出以《常州市創(chuàng)新發(fā)展專項資金管理辦法》為統(tǒng)領，29個實施細則全覆蓋的制度體系[6]，精準支持科技創(chuàng)新載體、重大研發(fā)平臺建設、集聚全球創(chuàng)新要素、重大研發(fā)項目前期扶持等，推動政策鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、人才鏈、資金鏈、生態(tài)鏈深度融合和集成發(fā)力，打通從基礎研究至產(chǎn)業(yè)化應用的完整創(chuàng)新鏈條，推動全社會創(chuàng)新再提速、再突破，暢通“雙循環(huán)”，激活新動能。

“直達式”兌付提高獎補效率。市創(chuàng)新委員會辦公室、市財政局聯(lián)合制定了《常州市創(chuàng)新發(fā)展若干政策兌現(xiàn)流程》，通過規(guī)范創(chuàng)新發(fā)展政策直達兌現(xiàn)路徑，構建創(chuàng)新發(fā)展專項資金“直達式”兌付機制。專項資金原則上由市級財政統(tǒng)一調(diào)度使用、統(tǒng)一兌現(xiàn)撥付，實現(xiàn)財政資金由市級財政直達項目單位，做到精準直達受益對象。同時按照“應免盡免、能免盡免”的原則，結合專項資金具體政策特點，精簡項目申報環(huán)節(jié)，優(yōu)化政策兌現(xiàn)流程，增強政策操作便利，其中免申報項目實行“非申即享”政策，通過與稅務、人社、住建等部門數(shù)據(jù)共享等方式，篩選審核流程，開通申報審核“快速路”，提升受益主體體驗感。

中聯(lián)e管家是幫助工程機械行業(yè)客戶進行設備管理的智能化平臺。支持手機與電腦使用。該平臺集工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)技術于一體，通過采集真實的設備數(shù)據(jù)并對數(shù)據(jù)進行深入分析，為客戶提供設備異常、開工情況、操作異常、工況等分析統(tǒng)計數(shù)據(jù)。提供實時的設備定位、軌跡，并按廠家規(guī)則計算出精準的保養(yǎng)提醒等等。達到為客戶降低設備使用成本，提高使用效率，創(chuàng)造高利潤價值的目的。

“績效式”導向提升政策成效。引領探索科創(chuàng)資金管理“最優(yōu)解”，按照“花錢必問效、無效必問責”的原則，對創(chuàng)新發(fā)展專項資金實施全過程績效管理。強化部門績效責任意識，建立貫穿績效目標管理、運行監(jiān)控、績效評價、結果應用、信息公開等預算績效“全過程”管理鏈條。制訂創(chuàng)新發(fā)展專項資金績效目標，建立績效全周期跟蹤和動態(tài)評價調(diào)整機制，深化績效評價結果，不斷提升創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略決策的科學性、有效性和可持續(xù)性，確保財政科創(chuàng)資金使用聚力增效。

1.2 構建財政金融聯(lián)動新模式，財政資金支持方式再創(chuàng)新

在保障財政科技投入的同時，優(yōu)化財政科技投入方式，探索適應創(chuàng)新鏈需求的財政金融聯(lián)動體系，將財政資金與社會資本、金融資本合力投向創(chuàng)新聯(lián)動機制，全面提高創(chuàng)新資源配置的市場化程度。

設立100億元的龍城科創(chuàng)發(fā)展基金。采取“母-子基金”方式運作，持續(xù)激發(fā)市場活力，重點支持常州十大先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群及八大高成長性產(chǎn)業(yè)鏈，為產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈融合發(fā)展打造“創(chuàng)新+資本”雙動力。

設立60億元的天使投資母基金。通過參股市場化天使投資子基金為初創(chuàng)期科技型企業(yè)提供融資支持，通過加大基金讓利、建立專項獎勵資金和風險補償資金池等政策，引導社會資本加大對種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)的融資支持。

組建“一產(chǎn)一金”科創(chuàng)基金。探索設立科技創(chuàng)新基金，圍繞常州重點產(chǎn)業(yè)集群，積極招引國內(nèi)外知名基金管理機構來常設立各類產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新子基金，構建“一個產(chǎn)業(yè)集群+一個創(chuàng)新平臺+一支科創(chuàng)基金”的聯(lián)動發(fā)展模式。

設立重大科創(chuàng)平臺專項基金。建立“企業(yè)主體+人才團隊+產(chǎn)業(yè)基金”的撥投聯(lián)動發(fā)展模式，在每年建設的重大科技創(chuàng)新平臺中，選擇10～20個企業(yè)研究院、重點實驗室，給予重點投資支持。

設立1億元的創(chuàng)業(yè)貸款擔?；稹ＶС謩?chuàng)新創(chuàng)業(yè)貸款，對初創(chuàng)企業(yè)和個人建立“基金+銀行”風險分擔機制，對符合條件的貸款根據(jù)實際發(fā)放利率分別給予50%或者全額貼息。

1.3 構建創(chuàng)新生態(tài)支撐體系，財政科研領域“放管服”再提速

進一步加大財政科研領域“放管服”改革力度，破除創(chuàng)新體制機制藩籬，優(yōu)化項目資金管理，健全服務支撐體系，最大限度減少對市場資源的直接配置和對市場活動的直接干預，激發(fā)各類主體創(chuàng)新的激情和活力，促進創(chuàng)新潛能“最大化”釋放。

推動事業(yè)單位性質(zhì)的科研機構改革。為提升科研單位創(chuàng)新熱情，對參與建設的事業(yè)單位性質(zhì)的科研機構、大學附屬教學科研單位等，鼓勵設立多元化投資的混合制運營公司；賦予科研機構、單位等在經(jīng)費使用、運營管理及科技成果轉讓、許可、作價投資等方面的自主權，可授予下屬創(chuàng)投公司最高3 000萬元的投資決策權，實行財政科技資金負面清單管理。常州市第一人民醫(yī)院發(fā)揮自身在科研、臨床應用等方面的優(yōu)勢，與細胞治療生物科技項目公司進行戰(zhàn)略合作，即是該政策落地的首次試水。

優(yōu)化科技專項資金項目管理。為釋放科技人員創(chuàng)新活力，提升科研績效，修訂出臺《常州市科技計劃項目管理辦法(試行)》[8]，遵循創(chuàng)新規(guī)律，破除體制機制約束，進一步優(yōu)化科技項目管理，將技術路線決定權和經(jīng)費使用權充分賦予科研人員。擴大預算調(diào)劑權，科技計劃項目實施過程中，項目負責人在研究方向不變、研究目標不降的前提下，經(jīng)備案，可自主調(diào)整研究方案和技術路線；項目負責人在項目總預算不變的情況下，在預算范圍內(nèi)可按照科研活動實際需要自主調(diào)劑費用支出，由項目承擔單位辦理調(diào)劑手續(xù)。提高項目間接費用核定比例，500萬元及以下部分由原先最高20%提高至30%，500萬元至1 000萬元部分由原先最高13%提高至25%，1 000萬元及以上部分由原先最高10%提高至20%。改進項目資金留用處理方式，完成合同書任務，通過驗收的項目結余資金不再收回，留歸項目組用于后續(xù)科研活動支出，或由項目承擔單位統(tǒng)籌安排用于科研活動的支出。

建立創(chuàng)新容錯機制。充分尊重科技創(chuàng)新規(guī)律,保障科研人員的合法利益。在勤勉盡責、未謀私利的前提下，因技術路線選擇失誤或其他不可預見原因，導致難以完成科研項目任務目標的單位和項目負責人予以免責，不計入信用記錄。

健全科創(chuàng)服務體系。推行“互聯(lián)網(wǎng)+科創(chuàng)服務”，創(chuàng)新服務方式，簡化服務流程。新建常州市創(chuàng)新政策速兌平臺，打造集創(chuàng)新政策發(fā)布、宣傳、申報、審核、兌現(xiàn)等多功能于一體的數(shù)字化云平臺。通過政策全量集成、快速查詢、精準推送，讓“數(shù)據(jù)多跑路，群眾零跑腿”，實現(xiàn)政策一鍵查、兌現(xiàn)一網(wǎng)辦。截至2022年6月底，已通過該平臺兌現(xiàn)12批“青年人才生活居住雙資助政策”金額4 933萬元，惠及青年人才近6.4萬人次。此外，依托現(xiàn)有常州市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務平臺，構筑集政策服務、商城服務、金融服務、交易服務四位一體的綜合服務體系，搭建線上線下、互聯(lián)互通、覆蓋全市的綜合型雙創(chuàng)網(wǎng)絡服務體系，為科創(chuàng)企業(yè)發(fā)展提供多元化、多層次、多渠道、全方位的服務。

2 目前創(chuàng)新政策實施過程中存在的制約因素

當前，雖然常州市推出的一系列科技創(chuàng)新支持政策取得了一定成效，但在政策實施過程中，還存在同質(zhì)化競爭加劇、信保產(chǎn)品融資效能發(fā)揮受限、信息共享瓶頸制約等不利因素，一定程度上影響了常州市科創(chuàng)政策效應的發(fā)揮。

2.1 同質(zhì)化競爭影響政策激勵效應

“十四五”開局以來，各地不斷加碼科創(chuàng)扶持政策,項目招引、人才招引競爭愈發(fā)激烈。部分政策，如人才政策，在項目補助、生活補貼、購房補貼、子女教育等內(nèi)容上，各地趨于同質(zhì)化。雖然常州“十四五”人才雙創(chuàng)政策持續(xù)加碼，補助對象范圍拓寬且補助標準提高，但受周邊城市人才政策同質(zhì)化競爭影響，在一定程度上降低了常州政策環(huán)境的吸引力，減弱了常州創(chuàng)新政策的激勵效應。

2.2 銀行考核機制及風控偏好影響信保產(chǎn)品融資效能

為助力科技型企業(yè)融資，常州設立信保基金、“創(chuàng)新貸”等信貸風險補償資金池，通過對合作銀行貸款損失實行風險共擔機制，引導金融機構加大對科技型企業(yè)投放無抵押、無擔保的信用貸款。因科技型企業(yè)自身風險性較高，加上信保基金產(chǎn)品主導無抵押信用貸，銀行貸款的風險也隨之變高。雖然政府信保產(chǎn)品對不良貸款給予80%的信貸風險補償，但是部分銀行分支機構因上級對其不良貸款的考核要求，依然“不敢貸、不愿貸”，影響信保產(chǎn)品實施效果。

2.3 信息共享瓶頸影響科創(chuàng)服務支撐效果

目前，新建的常州市創(chuàng)新政策速兌平臺，將現(xiàn)有常州市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務平臺、常州市科技管理綜合服務平臺、常州市智慧市場監(jiān)管一體化平臺等部門自建系統(tǒng)進行整合，提供創(chuàng)新政策統(tǒng)一申報入口、統(tǒng)一登錄認證、統(tǒng)一辦理狀態(tài)反饋、統(tǒng)一數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析等功能。但因各信息平臺開發(fā)時間與部門業(yè)務需求的差異，數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一，導致數(shù)據(jù)通道尚未完全暢通，影響科創(chuàng)數(shù)據(jù)應用的高效整合與共享。

3 聚焦政策資源服務常州“十四五”創(chuàng)新發(fā)展的相關建議

為進一步推動全社會參與創(chuàng)新發(fā)展的積極性和主動性，充分發(fā)揮市場在創(chuàng)新發(fā)展中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，切實保障各項創(chuàng)新政策有效實施、高效落地，提出以下幾點建議。

3.1 “量體裁衣”定政策，“精準滴灌”科技創(chuàng)新

實施績效跟蹤和動態(tài)評價調(diào)整機制，適時優(yōu)化科創(chuàng)政策，提高政策精準度。立足城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位和目標，緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)和亟須突破的瓶頸，聚焦創(chuàng)新發(fā)展的痛點、難點、堵點，問計于企、問需于企、問效于企，因地制宜、因企施策，探索實施特色化、個性化政策，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展“量體裁衣”，從而減少地區(qū)間同類政策競爭造成的“內(nèi)卷”，將有限的財政資金在創(chuàng)新這個刀刃上用足用好。如圍繞人才政策，應著力從產(chǎn)業(yè)人才實際需求角度設計引才政策，探索“套餐式”政策供給，人才可根據(jù)自身意愿和實際需求，自主選擇政策組合，既能精準施策，又避免資源浪費。同時，完善城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)的各個要素。

3.2 政銀聯(lián)動拓深度，破解科創(chuàng)企業(yè)融資難

積極對接省級銀行金融機構，加強政銀政策聯(lián)動，推動金融機構實施內(nèi)部差異化考核激勵機制，適當放寬政府信?；甬a(chǎn)品風險管理要求，在信貸政策、貸款流程、審批機制、考核機制等方面予以支持，提高銀行分支機構放貸積極性，加大對科技型企業(yè)的融資支持。探索政銀企合作新模式，建立銀行等金融機構參與重大科技創(chuàng)新平臺和科技創(chuàng)新項目評審的新機制，深化政銀企聯(lián)動，打通金融“血脈”。合作的金融機構全程參與創(chuàng)新平臺和項目的征集及評審活動，并為入選平臺和項目的企業(yè)提供融資等“點對點”金融服務。

3.3 互融互通架平臺，健全科創(chuàng)協(xié)同服務體系

將常州市創(chuàng)新政策速兌平臺與常州市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務平臺、常州市科技管理綜合服務平臺、常州市智慧市場監(jiān)管一體化平臺等市級創(chuàng)新資源平臺進行深度融合，規(guī)范數(shù)據(jù)標準，打通關鍵信息與數(shù)據(jù)節(jié)點，積極構建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源、全鏈條金融產(chǎn)品、技術產(chǎn)權交易等大數(shù)據(jù)庫，推動創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)資源與資本互融互通，打造科技、人才、金融互融互通的雙創(chuàng)公共服務平臺。同步加強市級創(chuàng)新平臺資源與省級政務服務、科技管理服務、金融服務等創(chuàng)新平臺資源對接，賦能常州科創(chuàng)服務體系，為常州創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施提供更大資源保障。

總之，當前全球科技創(chuàng)新空前密集活躍，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在加速演進，科技創(chuàng)新成為重塑企業(yè)核心競爭力和市場競爭格局的關鍵變量。唯有搶抓和用好當前歷史性發(fā)展機遇，立足常州科技創(chuàng)新發(fā)展實際，集成優(yōu)化政策，提升政策效能，打造政策高地，才能為打造常州創(chuàng)新發(fā)展新格局提供重要支撐和有力保障。