陶廣杰，潘善斌

（1.國浩律師（杭州）事務(wù)所，浙江 杭州 310008；2.貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

一、問題的緣起

自然保護地是生態(tài)建設(shè)的核心載體，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位①參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》。。建立以國家公園為主體的自然保護地體系需要法治保障。2018 年《國家公園法》被列入全國人大的立法計劃，目前仍在論證之中；2019 年，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《指導(dǎo)意見》），明確提出完善自然保護地的法律法規(guī)體系；2020 年，自然資源部把《自然保護地法》納入年度立法計劃。自然保護地立法在頂層設(shè)計已經(jīng)明確，這為貴州省自然保護地立法指明了方向。

貴州省擁有類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護地，但有關(guān)自然保護地的立法十分散亂，要素式立法模式明顯。2019 年7 月，以作者為負(fù)責(zé)人的暑期調(diào)研團隊，重點圍繞自然保護地內(nèi)原住居民法律權(quán)益保護問題前往貴州省H 自然保護區(qū)開展了實地調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該自然保護地存在管理體制不順、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清、自然保護地生態(tài)補償制度未能落實等問題。針對貴州省自然保護地現(xiàn)實存在的突出問題，作者認(rèn)為有必要出臺《貴州省自然保護地條例》，為貴州省自然保護地的建設(shè)、管理等提供法律依據(jù)，促進貴州省生態(tài)文明法治建設(shè)。

二、貴州省自然保護地立法的理念

貴州省自然保護地立法的價值理念和價值定位不能孤立地選擇，必須在整個環(huán)境法體系中來看，只有這樣，貴州省自然保護地立法才能找準(zhǔn)自己的價值定位。伴隨我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，生態(tài)文明理念已逐漸融入社會發(fā)展理念之中，這使得環(huán)境法律體系的價值取向也發(fā)生了一些變化。落后的立法理念逐漸被拋棄，“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的復(fù)合理念日益成為環(huán)境立法的選擇[1]，這也是貴州省自然保護地立法價值理念的選擇。

“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念是在經(jīng)濟發(fā)展能源資源高消耗以及環(huán)境污染和生態(tài)破壞不斷加劇的背景下誕生的。生態(tài)優(yōu)先是針對于經(jīng)濟優(yōu)先而言，主要是指在處理生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展時，應(yīng)堅持把生態(tài)放在第一位。當(dāng)然，優(yōu)先選擇保護生態(tài)并不是對經(jīng)濟發(fā)展的放棄，兩者是不可分離、相互交融的關(guān)系。確定生態(tài)優(yōu)先的第一順位之后，進而選擇經(jīng)濟發(fā)展方式的改變，也就是綠色發(fā)展。綠色發(fā)展是以人與自然和諧共生的價值為取向，把環(huán)保技術(shù)以及清潔工藝等有利于生態(tài)環(huán)境保護的手段運用到經(jīng)濟發(fā)展的過程之中，從而追求能源資源低消耗、環(huán)境污染少、廢棄物回收利用率高的經(jīng)濟發(fā)展模式。綠色發(fā)展追求的是一種綠色GDP。綠色發(fā)展觀下，不再盲目追求經(jīng)濟總量的快速增長，不以GDP 總量論英雄，而是追求經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。貴州省自然保護地的立法以保護貴州省自然保護地的整體生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，但自然保護地在進行保護的同時也需要合理的發(fā)展，這種發(fā)展，不再是通過污染環(huán)境與破環(huán)生態(tài)換來的發(fā)展，而是綠色的發(fā)展。貴州省自然保護地數(shù)量眾多，類型豐富，要實現(xiàn)自然保護地在貴州生態(tài)文明法治建設(shè)中的重要作用，“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”是貴州省自然保護地立法理念的最佳選擇。[2]

三、貴州省自然保護地立法的模式

為實現(xiàn)貴州省自然保護地的有效保護和科學(xué)管理，應(yīng)把未來可能建立的國家公園以及目前正在優(yōu)化改革的自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園等各級各類自然保護地統(tǒng)一納入保護范圍，在貴州省自然保護地具體的立法模式上有兩種選擇，即總分立法模式和綜合立法模式。

（一）總分立法模式

貴州省自然保護地總分立法模式是指由貴州省立法機關(guān)制定統(tǒng)一的《貴州省自然保護地條例》，同時制定《貴州省國家公園管理辦法》《貴州省自然保護區(qū)管理辦法》《貴州省自然公園管理辦法》及相關(guān)自然保護地的規(guī)劃體系、標(biāo)準(zhǔn)體系，從而構(gòu)建層次分明、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)馁F州省自然保護地的法律體系。

《貴州省自然保護地條例》作為貴州省自然保護地領(lǐng)域的一部基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性的法律規(guī)范，由貴州省人大制定和頒布。該條例作為貴州省自然保護地領(lǐng)域中的基本法律規(guī)范，以貴州省自然保護地的整體性保護為目標(biāo)。該條例對貴州省自然保護地領(lǐng)域的保護理念、基本原則、權(quán)屬制度、管理體制以及特許經(jīng)營等自然保護地領(lǐng)域中具有共性的部分作出原則性規(guī)定，對不同自然保護地類型中的具體事項及詳細(xì)內(nèi)容不作規(guī)定?！顿F州省國家公園管理辦法》《貴州省自然保護區(qū)管理辦法》《貴州省自然公園管理辦法》作為貴州省三類自然保護地的專門性法律規(guī)范，專門針對具體的自然保護地類型進行特別保護，其法律位階低于《貴州省自然保護地條例》?？偡至⒎Ｊ街饕幸韵绿攸c：一是有利于增強貴州省自然保護地立法體系的邏輯自洽性[3]。自然保護地雖具有不同具體類型，但是各種自然保護地也有其共性部分，如果對共性內(nèi)容作不同的法律規(guī)范內(nèi)容，容易產(chǎn)生沖突和不適。這也是現(xiàn)實中自然保護地存在邊界不清、多頭管理等問題的重要原因。制定一部貴州省自然保護地基本法，同時制定各個自然保護地的專門法，能使立法體系上邏輯自洽。二是有利于實現(xiàn)自然保護地立法價值的一致性。貴州省自然保護地是一個整體，不能孤立、分割地看待，要通過系統(tǒng)性、整體性的思維來進行審視?？傮w性的立法模式在保證每個自然保護地具體類型得到保護的基礎(chǔ)上，制定自然保護地領(lǐng)域的基本法，有利于實現(xiàn)自然保護地的整體性保護，實現(xiàn)立法價值的一致性。三是自然保護地立法成本較高?？偡至⒎Ｊ较拢F州省的立法機關(guān)要出臺四部自然保護地的法律規(guī)范，加大了自然保護地立法的成本。立法是不同利益主體之間的博弈，要實現(xiàn)貴州省自然保護地的科學(xué)立法，要進行多次調(diào)研、組織專家論證、聽取公眾意見等，立法內(nèi)容繁多、程序復(fù)雜、周期較長，立法成本較高。

（二）綜合立法模式

貴州省自然保護地綜合性立法模式是指貴州省立法機關(guān)僅制定出臺一部《貴州省自然保護地條例》，該條例內(nèi)容包括國家公園、自然保護區(qū)以及自然公園的相關(guān)規(guī)定。在立法框架結(jié)構(gòu)設(shè)計中，《貴州省自然保護地條例》的總則規(guī)定自然保護地的保護理念、立法原則以及各類自然保護地相關(guān)共性的內(nèi)容[4]。在具體的章節(jié)設(shè)置中，根據(jù)自然保護地保護價值的重要程度不同，應(yīng)把國家公園的相關(guān)規(guī)定放在自然保護區(qū)與自然公園的規(guī)定之前，自然保護區(qū)的相關(guān)規(guī)定位于自然公園規(guī)定之前。這種章節(jié)安排，有利于體現(xiàn)國家公園在自然保護地中的主體作用，同時也符合《指導(dǎo)意見》的理念。這種綜合性立法模式主要呈現(xiàn)以下特點：一是有利于打破貴州省自然保護地立法的分散性?！顿F州省自然保護地條例》作為貴州省一部統(tǒng)一的自然保護地基本法，有利于實現(xiàn)一體化立法。二是有利于實現(xiàn)自然保護地保護內(nèi)容的全面性和簡潔性?！顿F州省自然保護地條例》作為基礎(chǔ)性法律規(guī)范，使貴州省各種自然保護地都能依法得到管護，同時也能夠防止各種自然保護地特別法對自然保護地相同問題設(shè)置相似法律條款，實現(xiàn)貴州省自然保護地整體立法的簡潔性。三是有利于節(jié)約立法成本。通過對貴州省自然保護地進行統(tǒng)一立法規(guī)劃和進度安排，制定一部自然保護地專門法，整體上有利于提高立法效率并節(jié)約自然保護地的立法成本。

上述貴州省自然保護地的兩種立法模式各有千秋，鑒于《貴州省自然保護地條例》的立法定位是一部地方性法規(guī)，作者贊同實行綜合性立法模式。這種立法模式，通過對貴州省自然保護地進行整體性、系統(tǒng)性、全面性的考察與調(diào)研，統(tǒng)一進行立法規(guī)劃和制度設(shè)計，不僅節(jié)約立法成本，而且有益于實現(xiàn)立法的高效性和系統(tǒng)性，便于推動貴州省自然保護地專門法的早日出臺。

四、貴州省自然保護地立法的制度構(gòu)造

貴州省自然保護地立法在確立好自身的立法理念與立法模式之后，需要建立完善的法律制度，管理制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)補償制度以及公眾參與制度是其中關(guān)鍵的法律制度。

（一）管理制度

1.組建省級層面保護地統(tǒng)一管理機構(gòu)

自然保護地是一個完整的生態(tài)整體，分散的管理機構(gòu)容易割裂自然保護地的完整性，應(yīng)當(dāng)探索組建貴州省林業(yè)和草原局，來專門負(fù)責(zé)本省自然保護地的統(tǒng)一管理[5]。在國家層面，政府機構(gòu)改革中專門組建了國家林草局，由該部門專門負(fù)責(zé)全國不同類型、不同級別自然保護地的統(tǒng)一管理，同時對各地方自然保護地管理和建設(shè)進行指導(dǎo)與監(jiān)督[6]。貴州省自然保護地的管理在遵循國家林草局指導(dǎo)與監(jiān)督的基礎(chǔ)上，可以借鑒美國國家公園體系治理模式。美國在自然保護地建設(shè)上時間較早，理論與實踐經(jīng)驗都較為豐富。其中NPS（National Park System）治理模式是美國自然保護地政府治理經(jīng)驗中較為先進的經(jīng)驗。在該治理模式下，中央層面應(yīng)當(dāng)組建自然保護地統(tǒng)一管理機構(gòu)，在地方層面，其治理主體吸納了地方政府，形成地方專門的統(tǒng)一管理機構(gòu)[7]。貴州省自然保護地機構(gòu)改革中，自然保護領(lǐng)域管理部門整合的改革是必然趨勢，統(tǒng)一管理也是世界各國通用做法[8]。該制度模式既有利于整合環(huán)保資源，又有利于緊跟當(dāng)前國家自然資源管理體制改革的大方向，解決當(dāng)前自然保護地管理中出現(xiàn)的種種問題。

組建貴州省林業(yè)和草原局應(yīng)通過機構(gòu)改革，解決自然保護地機構(gòu)重疊、多頭管理的問題，做到對全省的自然保護地進行統(tǒng)一管理。貴州省要充分利用國家機構(gòu)改革的契機，加快推進貴州省自然保護地管理機構(gòu)改革。在央地關(guān)系上，抓大放小[9]，地方機構(gòu)調(diào)整本著震動小、成本低的原則，把之前分散在不同機關(guān)單位的自然保護地進行整合，對國土部門、環(huán)保部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門等涉及自然保護地的相關(guān)管理部門職責(zé)權(quán)限進行調(diào)整，由貴州省林業(yè)和草原局統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

2.運用大數(shù)據(jù)參與自然保護地的管護

貴州省自然保護地復(fù)雜多樣，應(yīng)該網(wǎng)絡(luò)化管理，在界定和記錄跨界保護地時可以采取大數(shù)據(jù)的手段。大數(shù)據(jù)如今已經(jīng)在各行各業(yè)普及并推廣，以國家公園為主體的自然保護地體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮貴州省大數(shù)據(jù)管理的優(yōu)勢。大數(shù)據(jù)存儲規(guī)模大、運轉(zhuǎn)速度快捷、類型也十分豐富，具有傳統(tǒng)管理模式無法比擬的優(yōu)點。大數(shù)據(jù)時代的環(huán)境治理已經(jīng)到一個嶄新的階段，不再僅僅是環(huán)境治理，而是環(huán)境智理[10]。大數(shù)據(jù)參與自然保護地的管護有利于貴州省自然保護地的融合發(fā)展，有利于貴州省自然保護地科學(xué)分級和分類，從而實現(xiàn)一張藍(lán)圖的需求。大數(shù)據(jù)技術(shù)通過對全省自然保護地的數(shù)量以及自然保護地內(nèi)的資源等進行收錄，借助大數(shù)據(jù)自身的算法系統(tǒng)對自然保護地進行分類、整合、優(yōu)化[11]，建立自然保護地的數(shù)據(jù)庫，從而可以科學(xué)高效地對本省自然保護地進行規(guī)劃和建設(shè)。此外，還可以通過大數(shù)據(jù)對自然保護地內(nèi)的自然環(huán)境評價、社會文化環(huán)境評價以及自然保護地服務(wù)環(huán)境評價等進行采集和收錄，從而更好地推進自然保護地的建設(shè)。

3.建立健全共建共享機制

原住居民和地方社區(qū)等主體參與保護地的管理，是世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）和國際保育社會治理保護地的主要方法之一。政府在自然保護地管理的過程中，應(yīng)尊重現(xiàn)有社區(qū)自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)，協(xié)調(diào)自然保護地原住居民和自然保護地開發(fā)建設(shè)之間的利益關(guān)系，使原住居民從傳統(tǒng)的依靠農(nóng)業(yè)為主向發(fā)展生態(tài)旅游進行轉(zhuǎn)變?！吨笇?dǎo)意見》中明確提到，在自然保護地的管理和建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)自然保護地管理模式的弊端，建立全民共建共享機制，為全社會對生態(tài)文明建設(shè)的成果共享構(gòu)建平臺[12]?！吨笇?dǎo)意見》要求探索公益治理、社區(qū)治理、共同治理等保護方式，為貴州省自然保護地建立社區(qū)共管指明了路徑。首先要建立一套完整、可行的自然保護地管理方案。形成政府主導(dǎo)下的多方主體參與的共建共享機制，發(fā)動自然保護地原住居民、社區(qū)、社會組織以及高校、企業(yè)等不同主體各司其職，共同為自然保護地建設(shè)作出貢獻(xiàn)，共同分享自然保護地建設(shè)取得的成果。其次要建立自然保護地管理協(xié)商會商機制。讓社區(qū)和居民等利益相關(guān)方參與政策規(guī)劃制定和自然保護地管理，使之從“被管理者”轉(zhuǎn)變成“管理者”。同時，注重對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)的扶持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和人民群眾生產(chǎn)生活條件的改善。最后要創(chuàng)新共建共管的方式方法。如青海三江源國家公園創(chuàng)新生態(tài)管護模式，通過建立“公司+基地+農(nóng)戶”形式，與自然保護地原住民建立利益聯(lián)結(jié)機制，促使當(dāng)?shù)鼐用癯掷m(xù)穩(wěn)定增收。[13]

（二）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度作為一項基礎(chǔ)性制度，在我國生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護中發(fā)揮著十分重要的作用。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與其他產(chǎn)權(quán)存在不同，它是自然資源經(jīng)過資產(chǎn)化之后所形成的一種產(chǎn)權(quán)[14]。為了解決貴州省自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度存在的問題，更好地發(fā)揮自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在貴州省自然保護地中的作用，應(yīng)明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)主體，同時還應(yīng)發(fā)揮市場機制的作用。

1.明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)的明晰是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易和其他相關(guān)產(chǎn)權(quán)活動的根本前提，同時也有利于降低租值耗散[15]，避免類似的公地悲劇現(xiàn)象的發(fā)生?！顿F州省自然保護地條例》在制定過程中，明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)可以從以下幾個方面展開：首先，產(chǎn)權(quán)界定是一種法律行為，明晰產(chǎn)權(quán)是貴州省自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的核心。產(chǎn)權(quán)是一個龐大的權(quán)利束，包括占有、使用以及轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。對于產(chǎn)權(quán)的界定，其實質(zhì)是把龐大的權(quán)利束中的各種權(quán)利所具有的內(nèi)涵、外延、邊界以及權(quán)利主體所享有的權(quán)責(zé)范圍等進行明確。其次，自然資源類型豐富，不僅包括具有經(jīng)濟價值的自然資源，如礦產(chǎn)資源，還包括具有生態(tài)價值的自然資源，如空氣、濕地等。貴州省在對自然保護地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定時可以以此分類，對具有經(jīng)濟價值的自然資源，可以賦予權(quán)利主體使用權(quán)益，讓其在使用中獲取收益；對具有生態(tài)價值的自然資源，可以賦予自然資源生產(chǎn)者或自然資源保護者包括所有權(quán)在內(nèi)的相關(guān)物權(quán)；對較難界定的相關(guān)產(chǎn)權(quán)，如排污權(quán)、碳排放權(quán)等，可以借助市場的功能來進行交易配額。最后，應(yīng)當(dāng)借助貴州省大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，加快自然資源不動產(chǎn)的登記工作。通過“云計算”等方式，構(gòu)建貴州省自然保護地自然資源的數(shù)據(jù)庫，對全省自然保護地中的自然資源進行信息錄入，包括礦產(chǎn)、林地、草原等，逐步建立這些自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)的信息登記制度[16]，從而明晰產(chǎn)權(quán)邊界，減少產(chǎn)權(quán)糾紛。

2.明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的主體

為了明確貴州省自然保護地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的主體，貴州省自然保護地立法在具體條款設(shè)計中可以從以下幾個方面展開：首先，可以實施自然資源所有權(quán)分級委托代理制度。黨的十九屆三中全會后，自然資源部作為自然資源的所有權(quán)主體，對全國自然資源進行統(tǒng)一的監(jiān)督和管理。我國幅員遼闊，自然資源數(shù)量龐大，如果單純由自然資源部直接管理很不現(xiàn)實，也不能滿足對自然資源合理、高效的利用要求。因此，明確產(chǎn)權(quán)主體時，可以根據(jù)自然資源的種類以及自然資源的價值和稀缺程度等因素，探索分級代理行使自然資源所有權(quán)的制度。分級代理行使自然資源所有權(quán)制度，必須要明確各級人民政府自然資源資產(chǎn)代理行使的范圍、代理權(quán)限等，使主體明確到位，確保代理主體能夠認(rèn)真履行代理行使自然資源所有權(quán)的職責(zé)。其次，可以進一步探索集體自然資源所有制的有效實現(xiàn)形式。貴州省自然保護地中集體土地數(shù)量較多，集體土地作為自然資源的一種典型類型，可以探索“三權(quán)分置”改革，進一步優(yōu)化農(nóng)村土地的承包經(jīng)營，明確集體土地自然資源產(chǎn)權(quán)的主體?！掇r(nóng)村土地承包法》是農(nóng)村土地承包的專門法，應(yīng)適時調(diào)整，及時完善土地經(jīng)營、流轉(zhuǎn)以及抵押、繼承等方面內(nèi)容。最后，《土地管理法》也應(yīng)制定相關(guān)的配套制度體系，在農(nóng)村集體土地的征收以及經(jīng)營性建設(shè)用地入市等方面要及時更新。既要充分保障農(nóng)民的基本權(quán)益，又要保障土地流轉(zhuǎn)中主體的權(quán)益。

3.發(fā)揮市場機制作用

貴州省自然保護地立法在自然保護地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計中，必須妥善處理政府和市場的關(guān)系。建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的市場機制可以有效應(yīng)對“政府失靈”問題的出現(xiàn)。為發(fā)揮市場在貴州省自然保護地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度中的作用，可以從以下幾個方面進行展開：首先，遵循市場規(guī)律[17]。市場以價值為導(dǎo)向，在源頭應(yīng)賦予自然保護地一定的市場價值。我國自然保護地長期受到嚴(yán)格的管控，盡管其內(nèi)部有豐富的自然資源，但其直接使用價值是有限的，很難吸引相關(guān)的市場主體，故應(yīng)實施自然保護地的激勵機制，賦予其交易價值。還應(yīng)設(shè)計合理的供需關(guān)系。在自然保護地自然資源資產(chǎn)上，應(yīng)從供方和需方兩個角度設(shè)計供需關(guān)系。從供方來看，應(yīng)充分保障供方的所有權(quán)和承包權(quán)，在其權(quán)利基礎(chǔ)上進一步豐富權(quán)利的類型，如特許經(jīng)營的權(quán)利；從需方來看，要滿足需方的喜好和訴求，可以通過前期的調(diào)研去了解和探索，爭取形成供需和諧的良好關(guān)系。其次，拓展市場主體。在我國環(huán)境保護領(lǐng)域，企業(yè)、社會團體以及個人等相關(guān)主體長期以來不被重視，在我國缺乏一定的影響力[18]344。政府應(yīng)當(dāng)重視企業(yè)、社會團體以及個人等相關(guān)主體，對熱衷于自然保護地事業(yè)的主體，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵他們通過市場手段來獲取自然資源占有、收益及處分的權(quán)能，同時政府也應(yīng)當(dāng)健全這些主體通過市場獲取自然保護地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的激勵性制度，使其繼續(xù)投入到自然保護當(dāng)中。最后，豐富交易形式。政府可以通過物權(quán)化交易、設(shè)立自然保護地地役權(quán)、實施協(xié)議保護、健全租賃機制等方式來豐富自然保護地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的市場交易。

（三）生態(tài)補償制度

1.建立以財政投入為主的多元化資金保障機制

建立以財政投入為主的多元化資金保障機制[19]是貴州省自然保護地體系建設(shè)和優(yōu)化改革的最佳選擇。首先，貴州省自然保護地管理部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌中央財政和地方財政在自然保護地管護方面的各級資金，明確資金來源和資金底數(shù)。財政投入為主的資金保障機制，應(yīng)當(dāng)保障國家級自然保護地的經(jīng)費由中央財政專門支持和負(fù)責(zé)。因為國家級自然保護地所產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)功能輻射全國，生態(tài)效益由全國人民共享，其資金來源理應(yīng)由中央財政支持。對于省級自然保護地的財政資金可以由省級財政或區(qū)域間橫向生態(tài)補償[20]。其次，探索吸納社會資本參與自然保護地的管護[6]。貴州省在自然保護地的建設(shè)中，不能僅僅依靠政府的財政支持，可以通過政府支持企業(yè)發(fā)展以國家為依托的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，吸納社會中的資本來建立自然保護地資金，為貴州省自然保護地的建設(shè)提供資金保障。最后，要加大自然保護地橫向和專項財政的支付力度。通過在中央和省級設(shè)立自然保護地專項基金[21]，對在自然保護地保護和管理方面作出貢獻(xiàn)的單位和個人進行生態(tài)補償和資源保護等，從而統(tǒng)籌各區(qū)域自然保護地發(fā)展的平衡。

2.探索形式多樣的生態(tài)補償模式

時代是思想的保鮮劑，與時俱進是法學(xué)永葆青春活力的秘密[22]。在當(dāng)前的時代背景下，為實現(xiàn)貴州省自然保護地更好地開發(fā)建設(shè)，應(yīng)探索多種形式的補償模式。一是實施特許經(jīng)營制度。特許經(jīng)營權(quán)是指行政機關(guān)賦予原住居民特殊的權(quán)利，允許原住居民在特定區(qū)域內(nèi)從事特殊活動的行為[23]，即政府部門允許原住居民在自然保護地周邊地區(qū)從事餐飲、住宿等服務(wù)活動并獲取收益。原住居民特許經(jīng)營的權(quán)利來源是原住居民與政府簽訂的行政協(xié)議，這種協(xié)議周期一般不會很長，要根據(jù)特許經(jīng)營者的實際運營情況適度調(diào)整。實施特許經(jīng)營制度是對原住居民權(quán)益保護的一種反哺機制。因為我國自然保護地普遍位于經(jīng)濟相對落后的偏僻地區(qū)，實施特許經(jīng)營制度給原住居民提供了更多的就業(yè)機會。政府通過實施特許經(jīng)營制度能夠有效激發(fā)原住居民參與自然保護地管護的積極性，從而可以提高自然保護地公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。二是實施原住居民參與下的股份制經(jīng)營模式。自然保護地之所以能夠保存大量的生物多樣性，持續(xù)提供大量的公共產(chǎn)品，原住居民具有莫大的功勞。通過實行自然保護地景區(qū)經(jīng)營企業(yè)股份改制，允許原住居民通過籌措資金、參與經(jīng)營等方式入股，重新組建新的景區(qū)經(jīng)營企業(yè)，讓原住居民可以分享景區(qū)企業(yè)所得利潤。隨著自然保護地景區(qū)的開發(fā)建設(shè)，自然保護地帶來了大量的經(jīng)濟利潤，這不僅僅是景區(qū)開發(fā)公司的功勞，更是自然保護地原住居民世代保護自然保護地的結(jié)果。對自然保護地經(jīng)營企業(yè)股份改制，讓原住居民分享自然保護地開發(fā)建設(shè)獲取的經(jīng)濟紅利，這不僅是原住居民對自然保護地世代呵護應(yīng)得的經(jīng)濟反哺，更能激發(fā)原住居民參與到自然保護地的保護和建設(shè)中，從而實現(xiàn)自然保護地的可持續(xù)發(fā)展。

（四）公眾參與制度

1.提高公眾參與的參與層次

《奧胡斯公約》這一多邊協(xié)議在國際層面第一次正式認(rèn)可了公眾參與權(quán)在環(huán)境決策中的重要性[24]。該公約中公眾參與的關(guān)鍵要求之一是確保早期參與，缺失早期參與這一重要階段可能會導(dǎo)致公眾參與流于形式而不能真正影響最終結(jié)果。在貴州省自然保護地立法層面，為提高公眾參與層次，應(yīng)明確公眾參與的相關(guān)制度內(nèi)容。一是明確基本原則。自然保護地的目標(biāo)應(yīng)是在資源有效保護的前提下實現(xiàn)資源的高效管理，這一目標(biāo)應(yīng)作為公眾參與機制構(gòu)建的宗旨。目前，我國環(huán)境監(jiān)管的方式逐漸向法治預(yù)防型邁進，在公眾參與方面也由之前的事后救濟慢慢地向事前預(yù)防進行轉(zhuǎn)變，公眾參與不再是傳統(tǒng)的“末端參與”。自然保護地的公眾參與機制應(yīng)注重體驗者、技術(shù)人員、社區(qū)居民等基層群體的意愿訴求和信息反饋，故應(yīng)在明確公眾參與基本原則時貫徹公眾“早期參與”的理念和思想。二是建立保障體系。為提高公眾參與的層次，貴州省自然保護地的相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)建立公眾參與的保障體系，如信息公開平臺等，為公眾早期參與提供參與渠道。

2.培育自然保護地參與主體

自然保護地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和內(nèi)部元素的復(fù)雜關(guān)聯(lián)性要求在《貴州省自然保護地條例》制定過程中應(yīng)當(dāng)盡可能面向更多的公眾，應(yīng)注重培育自然保護地的參與主體[25]，廣泛地征求意見，提高決策的科學(xué)性。一是參與個體的培育。個體在自然保護地的管護中發(fā)揮著重要作用，例如自然保護地的原住居民，他們長久地生活在自然保護地周邊，是自然保護地的“老主人”，通過對他們的培育，激發(fā)他們參與自然保護地管護的熱情，可以更好地推動自然保護地的建設(shè)?？梢酝ㄟ^利用新聞媒體宣傳自然保護地的環(huán)境法律、法規(guī)與政策，在中小學(xué)開設(shè)自然保護地保護課程，黨校、干校將自然保護地環(huán)境法律法規(guī)作為必修課程等，提升公眾參與自然保護地管護的能力和自覺性[26]。二是社會組織的培育與完善。環(huán)保組織的廣泛興起為公眾參與提供了自下而上的組織途徑。在貴州省自然保護地社會組織的培育與完善過程中，要充分理解和尊重社會組織的功能和作用。環(huán)境保護組織具有雙重職能：一方面，環(huán)境保護組織能夠憑借專業(yè)的知識和實踐經(jīng)驗提供真正有實質(zhì)意義的公眾參與意見，監(jiān)督政府，補強決策結(jié)果的合理性，提高自然保護地保護的科學(xué)性。另一方面，環(huán)境保護組織可以克服公眾個體參與及無組織群體參與的局限性，有力監(jiān)督政府依法行政[27]。為了培育社會組織參與自然保護地的建設(shè)和管護，可以從以下幾點展開：首先要培養(yǎng)本土的自然保護地社會組織。政府可以通過給予一定的政策支持，鼓勵當(dāng)?shù)刈匀槐Ｗo組織參與自然保護地的建設(shè)，從而發(fā)揮社會組織在自然保護地中的重要作用。其次可以吸納國內(nèi)外知名環(huán)保組織參與本省自然保護地的建設(shè)和管護。目前在國內(nèi)外存在一些相對大型、知名的環(huán)保組織，他們管理制度健全、經(jīng)驗豐富，貴州省自然保護地相關(guān)管理部門可以吸納這些主體參與到本省自然保護地的建設(shè)中，發(fā)揮他們在自然保護方面的優(yōu)勢。

3.提升公眾參與意愿與參與技能

政府可以通過以下兩個途徑來進一步提升公眾參與自然保護地的意愿和技能[18]343。一是開展公民自然保護地環(huán)保宣傳教育。培養(yǎng)自然保護地內(nèi)社區(qū)居民的參與文化是擴大社區(qū)參與的一個重要前提和基礎(chǔ)。在貴州省自然保護地的開發(fā)建設(shè)中，政府要注重加強公眾的法律意識和環(huán)保意識，讓公眾明白自己的參與屬于法律賦予的權(quán)利[28]。為了使公眾參與意愿得到提高，政府應(yīng)采取多種途徑和多種方式，如通過學(xué)校教育和社會教育相結(jié)合的形式來進行落實。學(xué)校教育可以使學(xué)生在接受專業(yè)文化知識的同時也接受、吸納環(huán)境保護方面的知識，為參與環(huán)境保護提供思想指引；社會教育可以利用公眾號推文、地鐵海報、公交海報等對社會中的不同群體進行環(huán)境保護教育，激發(fā)社會公眾參與的熱情。二是提升公眾自然保護地參與技能。公眾是自然保護地中的重要力量，政府應(yīng)充分認(rèn)識不同社會公眾的優(yōu)勢，吸納他們參與自然保護地中的管護。例如，自然保護地管理部門可以通過定期對自然保護地周邊居民進行培訓(xùn)、組織專門人員講解和發(fā)放保護手冊等方式提升公眾的參與技能，讓居民在自然保護地的管護過程中能夠運用自己所學(xué)的知識與技能，更好地保護自然保護地。