●張 圳

黨的二十大報(bào)告指出，“我們要落實(shí)新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，健全全面從嚴(yán)治黨體系，全面推進(jìn)黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，使我們黨堅(jiān)守初心使命，始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心”。治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。黨的十八大以來，我們黨制定了一系列黨內(nèi)法規(guī)，建立了嚴(yán)格的管黨治黨制度，有效解決了管黨治黨過程中法規(guī)數(shù)量不足、規(guī)制范圍不夠的問題，有力地推動(dòng)了廣大黨員干部在全面依規(guī)治黨進(jìn)程中發(fā)揮先鋒模范作用。然而，黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行過程中也存在執(zhí)行不力的問題，為此必須著力提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，推動(dòng)黨的制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能。

一、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中存在的主要問題

執(zhí)規(guī)意識(shí)不強(qiáng)。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)彰顯了我們黨全面從嚴(yán)治黨的決心，為黨的建設(shè)提供了強(qiáng)有力的制度保障，但在執(zhí)行過程中，部分黨員、干部執(zhí)規(guī)意識(shí)不強(qiáng)，出現(xiàn)機(jī)械執(zhí)行、選擇執(zhí)行、繁瑣執(zhí)行、隨意變更執(zhí)行等情況：依照上級(jí)組織要求機(jī)械性做出相關(guān)動(dòng)作，“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件落實(shí)文件”，僅從外在形式上做文章，絲毫不考慮執(zhí)行的實(shí)際效果；專門制作不實(shí)臺(tái)賬應(yīng)付黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的檢查，所準(zhǔn)備的材料或是備而不用，或是摻假瞞報(bào)；隨心所欲地選擇執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)自己或部門有利的就執(zhí)行，不合意的就不予執(zhí)行；利用黨內(nèi)法規(guī)條文抽象、原則性較強(qiáng)等特點(diǎn)打“結(jié)合實(shí)際”的牌子，鉆制度漏洞，刻意做出有利于本部門的解釋。

執(zhí)規(guī)能力欠缺?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量較多，且有不同的效力層級(jí)，各級(jí)黨組織在宣傳教育的廣度和深度上做得不夠，致使部分黨員、干部執(zhí)規(guī)能力欠缺：主觀上輕視學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)，從而形成碎片化認(rèn)知；不能將依規(guī)辦事的理念融入到工作實(shí)踐中，不能自覺主動(dòng)地尊重、服從和維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)；法治思維方式、法治能力與黨內(nèi)法規(guī)的要求不相適應(yīng)，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行中“變形”“變味”“走樣”。

執(zhí)規(guī)監(jiān)督不力。一是監(jiān)督方式單一。根據(jù)憲法規(guī)定，我國(guó)監(jiān)督主體包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民，其中國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬于內(nèi)部監(jiān)督，而社會(huì)組織、公民等監(jiān)督屬于外部監(jiān)督。目前我們?cè)邳h內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督上往往過于側(cè)重自上而下的內(nèi)部監(jiān)督，缺乏自下而上的外部監(jiān)督，尤其較少發(fā)揮外部監(jiān)督中的社會(huì)組織、群眾、媒體、輿論等的監(jiān)督作用。二是執(zhí)行問責(zé)機(jī)制不到位。習(xí)近平總書記深刻指出：“有些法規(guī)制度為什么執(zhí)行不了、落實(shí)不下去？就是因?yàn)樨?zé)任不明確?！崩纭吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》第7 條規(guī)定：黨組（黨委）對(duì)本單位（本系統(tǒng)）執(zhí)行有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)負(fù)主體責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)、組織、推進(jìn)本單位（本系統(tǒng)）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作。該規(guī)定存在著責(zé)任人不具體、追究責(zé)任的法定情形模糊、責(zé)任形式不明、有效措施不明確、考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)缺失、查處不嚴(yán)厲等問題，導(dǎo)致實(shí)踐中黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的問責(zé)機(jī)制難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

二、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力不足的主要原因

黨內(nèi)法規(guī)制度剛性不強(qiáng)。當(dāng)前，大多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)在權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的條文表述上比較抽象，缺乏可操作性，較多使用“加強(qiáng)、堅(jiān)持、鼓勵(lì)、特殊情況、一般情況”這樣的表述，導(dǎo)致自由裁量的空間較大。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)多重視實(shí)體規(guī)定、忽視程序規(guī)定，文字表述多為應(yīng)該怎么樣、必須怎么樣，但是對(duì)于違規(guī)行為所要承擔(dān)的責(zé)任形式的規(guī)定則較為模糊，對(duì)黨員缺乏剛性約束，削弱了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。

執(zhí)規(guī)主體的知規(guī)守規(guī)素質(zhì)不高。少數(shù)黨員、干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度認(rèn)識(shí)不到位，不能從黨員是社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量的高度去深刻理解黨內(nèi)法規(guī)的作用和意義，而是習(xí)慣將黨內(nèi)法規(guī)視同一般性的文件，從而進(jìn)行選擇性執(zhí)行、變通性執(zhí)行。此外，還有的黨員奉行事不關(guān)己、高高掛起的態(tài)度，極力繞開黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中存在的問題。

對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督乏力。長(zhǎng)期以來，我國(guó)黨內(nèi)監(jiān)督存在“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”的問題，對(duì)有些事項(xiàng)難以形成有效監(jiān)管，甚至存在監(jiān)督盲區(qū)。理論上，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督工作已經(jīng)形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作格局；但實(shí)踐中，當(dāng)上級(jí)監(jiān)督下級(jí)時(shí)，下級(jí)存在突擊應(yīng)對(duì)檢查的情況，可能導(dǎo)致上級(jí)對(duì)于下級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行狀況缺乏直觀、全面、真實(shí)的了解，有效的監(jiān)督也就難以實(shí)現(xiàn)。同級(jí)監(jiān)督同樣存在盲區(qū)。有的黨員、干部因?yàn)楹ε聢?jiān)持黨性原則會(huì)招致批評(píng)和報(bào)復(fù)，所以當(dāng)在工作中出現(xiàn)分歧時(shí)，不敢堅(jiān)持原則，只能選擇“和稀泥”，逃避自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的執(zhí)行責(zé)任。而現(xiàn)實(shí)中，下級(jí)監(jiān)督上級(jí)的效果也不佳，下級(jí)往往因?yàn)楹ε碌米锷霞?jí)導(dǎo)致無法形成有效監(jiān)督，從而讓監(jiān)督流于形式。

三、提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的主要路徑

提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量。首先，做好黨內(nèi)法規(guī)的廢、改、立工作。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中管黨治黨的新要求，我們要制定、頒布新的黨內(nèi)法規(guī)。2019 年發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第37、38 條規(guī)定了開展黨內(nèi)法規(guī)清理工作的制度，包括及時(shí)開展集中清理、根據(jù)需要開展特定內(nèi)容或者特定范圍的專項(xiàng)清理、在制定工作中同步開展即時(shí)清理三種情況。要根據(jù)清理情況，做出修改、廢止、宣布失效等決定。對(duì)于滯后于實(shí)踐發(fā)展的黨內(nèi)法規(guī)，可以視情采取修訂、修正案或者修改決定等方式進(jìn)行修改；對(duì)相關(guān)聯(lián)的黨內(nèi)法規(guī)可以開展集中修改；修改后，應(yīng)當(dāng)發(fā)布新的黨內(nèi)法規(guī)文本。對(duì)于制定的新黨內(nèi)法規(guī)，有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行審核：是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；是否同憲法和法律規(guī)定不一致；是否同上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸；是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突；是否就涉及的重大政策措施與相關(guān)部門和單位協(xié)商；是否符合制定權(quán)限和程序。此外，我們要強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的可操作性，充分發(fā)揮其制度效用。在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，對(duì)于操作實(shí)施的環(huán)節(jié)應(yīng)該盡可能具體明確，避免留下過多的自由裁量權(quán)行使的空間，以增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和剛性；對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的宗旨、意義、作用等規(guī)定則可以較為宏觀，以引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的方向。

加強(qiáng)黨員知規(guī)守規(guī)教育培訓(xùn)。習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)黨委和政府以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動(dòng)全黨全社會(huì)自覺崇尚制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度?！币环矫妫覀円鰪?qiáng)黨員干部的黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)知能力。在信息化時(shí)代綜合打造靈活多樣、多渠道的立體化宣傳格局，廣泛發(fā)揮傳統(tǒng)媒體和新媒體的優(yōu)勢(shì)，讓廣大黨員及時(shí)有效地了解、學(xué)習(xí)各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)的基本內(nèi)容、要求和科學(xué)要義，做到入腦入心，為提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另一方面，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)教育培訓(xùn)力度。2016 年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出，“將黨內(nèi)法規(guī)制度作為各級(jí)黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)重要內(nèi)容，納入黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院必修課程”，“探索建立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部任前黨內(nèi)法規(guī)知識(shí)考試制度”，指明了黨內(nèi)法規(guī)教育培訓(xùn)的方向、組織機(jī)構(gòu)和形式。我們需要將其具體化，可以要求各省一級(jí)黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院研究黨內(nèi)法規(guī)培訓(xùn)教育規(guī)劃和體系，明確培訓(xùn)形式、教學(xué)內(nèi)容、教材要求及課程設(shè)置等。

完善執(zhí)規(guī)監(jiān)督制度。一方面，要完善執(zhí)規(guī)監(jiān)督機(jī)制。針對(duì)監(jiān)督主體，著重發(fā)揮社會(huì)組織、普通黨員、人民群眾和新聞媒體在監(jiān)督執(zhí)規(guī)行為中的監(jiān)督作用，讓內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督協(xié)同發(fā)力，構(gòu)建強(qiáng)大的監(jiān)督之網(wǎng)。針對(duì)監(jiān)督重點(diǎn)，“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任的監(jiān)督，對(duì)重要黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的普遍性問題在一定范圍內(nèi)通報(bào)”。另一方面，要健全執(zhí)規(guī)評(píng)估機(jī)制?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》在第十五條專門規(guī)定了評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果等重要內(nèi)容，對(duì)健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評(píng)估機(jī)制具有重要的指導(dǎo)意義。但這條規(guī)定較為抽象，缺乏可操作性，我們還需要細(xì)化評(píng)估機(jī)制：明確評(píng)估主體，即黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)、起草部門和機(jī)構(gòu)；明確評(píng)估范圍，即黨內(nèi)法規(guī)的文本質(zhì)量，評(píng)估其是否違反憲法、法律，是否遵循黨章和上位法規(guī)；明確評(píng)估方式，可以將黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)的自我評(píng)估與高校、科研機(jī)構(gòu)等第三方評(píng)估相結(jié)合；明確評(píng)估結(jié)果的發(fā)布與使用，即由評(píng)估機(jī)構(gòu)將評(píng)估結(jié)果統(tǒng)一發(fā)布，實(shí)現(xiàn)以評(píng)促改。