郭凱， 朱旭

(1. 廣東第二師范學(xué)院 教育學(xué)院， 廣東 廣州 510303； 2. 廣東第二師范學(xué)院 教師教育學(xué)院， 廣東 廣州 510303)

義務(wù)教育均衡發(fā)展是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略性任務(wù)，深入推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，必須在“建立健全義務(wù)教育均衡發(fā)展保障機(jī)制”上下功夫。義務(wù)教育均衡發(fā)展的長期性、動(dòng)態(tài)性要求我們必須構(gòu)建一個(gè)動(dòng)態(tài)與可適性強(qiáng)的高質(zhì)量政策體系。義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系建構(gòu)的質(zhì)量不僅反映了我國義務(wù)教育均衡發(fā)展治理體系和治理能力的成熟度，也直接決定了義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本狀況。2005年以后，我國義務(wù)教育均衡發(fā)展政策密集出臺(tái)，至今已初步形成了由綜合政策(1)綜合政策主要包括《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》(2005年教育部頒布)、《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀 進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》(2010年教育部頒布)、《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》(2012年國務(wù)院頒布)、《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》(2016年國務(wù)院頒布)、《中華人民共和國義務(wù)教育法》(2006年修訂)等。與專項(xiàng)政策(2)專項(xiàng)政策包括義務(wù)教育辦學(xué)體制政策、義務(wù)教育入學(xué)機(jī)會(huì)均等政策、義務(wù)教育均衡保障體制政策、義務(wù)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)政策等，其中每一專項(xiàng)政策又包括一些下位的具體政策。構(gòu)成的義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系。義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系隸屬于國家教育政策體系的范疇。關(guān)于教育政策體系的研究，已有研究文獻(xiàn)主要集中于國家教育政策體系[1-2]、教育公平政策體系[3]、素質(zhì)教育政策體系[4]、教育扶貧政策體系[5]、教育現(xiàn)代化2035的政策體系[6]、民族教育政策體系[7-8]等方面。教育政策體系是由靜態(tài)的政策結(jié)構(gòu)、政策文本和動(dòng)態(tài)的政策過程組成的一個(gè)綜合系統(tǒng)。從已有的教育政策體系研究來看，靜態(tài)角度的研究比較多，動(dòng)態(tài)角度的研究比較少。本文擬從政策目標(biāo)、政策主體、政策目標(biāo)群體、政策工具四個(gè)方面探討完善義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系需要注意的問題，為進(jìn)一步完善義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系提供參考。

一、避免義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標(biāo)的物化量化傾向

當(dāng)前，我國義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標(biāo)建構(gòu)充斥著各種學(xué)科話語，其中經(jīng)濟(jì)學(xué)話語占據(jù)主導(dǎo)地位。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是將義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標(biāo)物化。其中比較典型的觀點(diǎn)認(rèn)為，“教育均衡是經(jīng)濟(jì)均衡的發(fā)展和移植，它是由于人類教育資源的稀缺和有限，以及現(xiàn)有教育資源配置不均衡、不合理而引發(fā)的”[9]，這種觀點(diǎn)將義務(wù)教育均衡發(fā)展看成是教育資源的均衡配置，且均衡配置資源的責(zé)任當(dāng)之無愧在政府。究其原因，義務(wù)教育作為一種純公共產(chǎn)品，受教育的收益具有外溢性，且受益者不僅僅是受教育者本身，更主要的是國家和社會(huì)。政策目標(biāo)物化非常明顯地體現(xiàn)和反映在縣域義務(wù)教育(優(yōu)質(zhì))均衡發(fā)展的評(píng)估指標(biāo)體系中 ?！犊h域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)強(qiáng)調(diào)，要重點(diǎn)評(píng)估縣級(jí)政府在8項(xiàng)教育資源方面的均衡配置情況?！犊h域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法》(以下簡稱《評(píng)估辦法》)仍將資源均衡配置放在督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)的首位，著重強(qiáng)調(diào)了7項(xiàng)教育資源的均衡配置。二是將義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標(biāo)量化?？h域義務(wù)教育發(fā)展基本均衡督導(dǎo)評(píng)估與認(rèn)定的主要內(nèi)容可以概括為：“一門檻、兩內(nèi)容、一參考”。“一門檻”即督導(dǎo)評(píng)估專家組進(jìn)行現(xiàn)場考察前，縣(區(qū))所轄義務(wù)教育學(xué)校必須達(dá)到各省自定的辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)?！皟蓛?nèi)容”，即縣域義務(wù)教育校際間的差距評(píng)估和縣(區(qū))級(jí)政府推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的職責(zé)評(píng)估?！耙粎⒖肌奔垂妼?duì)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的滿意度調(diào)查?！掇k法》指出，通過義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣的評(píng)估認(rèn)定，要求縣級(jí)人民政府推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作評(píng)估得分必須在85分以上，小學(xué)和初中的差異系數(shù)必須分別小于或等于0.65和0.55。與《辦法》相比，《評(píng)估辦法》對(duì)督導(dǎo)評(píng)估的內(nèi)容和要求更高、更細(xì)、更具體，量化指標(biāo)更多，在教育資源均衡配置的7項(xiàng)指標(biāo)、政府保障程度的15項(xiàng)指標(biāo)以及教育質(zhì)量的9項(xiàng)指標(biāo)上提出了相應(yīng)的數(shù)量指標(biāo)和要求。

將義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標(biāo)物化量化，便于教育督導(dǎo)部門對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展的效果進(jìn)行檢查和檢驗(yàn)，也便于各地政府及其教育行政部門依據(jù)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。經(jīng)過多年教育資源的均衡配置，學(xué)校的硬件設(shè)施設(shè)備都已經(jīng)有了很大改觀，有的農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件和環(huán)境甚至比城市學(xué)校還好，有的西部農(nóng)村學(xué)校甚至比東部城市學(xué)校辦學(xué)條件還好，城鄉(xiāng)學(xué)校之間、薄弱學(xué)校與普通學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距大大縮小了，為提高西部和農(nóng)村學(xué)校教育質(zhì)量奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是義務(wù)教育均衡發(fā)展絕非均衡配置教育資源那么簡單，教育均衡發(fā)展比經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展復(fù)雜得多。學(xué)校教育資源配置不能直接與教育質(zhì)量畫等號(hào)。況且教育資源的改善本身也并不必然提高教育質(zhì)量，教育資源的改善只有秉持“學(xué)生為本”取向，才能提高教育質(zhì)量，即學(xué)校硬件設(shè)施設(shè)備、辦學(xué)條件和環(huán)境無論怎么改變或者改進(jìn)，必須滿足“教育性”標(biāo)準(zhǔn)，否則便失去改善的意義。有的學(xué)校投入巨資改善學(xué)校辦學(xué)條件和環(huán)境，整體上為學(xué)生發(fā)展提供了“物質(zhì)繁榮”的教育環(huán)境，也非常順利地通過均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估，甚至滿足了教育行政部門和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)“辦學(xué)業(yè)績”的教育虛榮，然而這些學(xué)校的教育質(zhì)量雖然不至于用“教育衰敗”來形容，但是教育質(zhì)量比較低劣確是事實(shí)。教育質(zhì)量或者義務(wù)教育均衡內(nèi)涵式發(fā)展是多種要素綜合作用的結(jié)果，教育資源只是其中一個(gè)影響因素而已。正如科爾曼(James S.Coleman)所指出的，當(dāng)基本的辦學(xué)條件得到滿足之后，那么學(xué)校硬件因素對(duì)教育質(zhì)量的影響越來越小。當(dāng)下“漂亮的校園環(huán)境、尷尬的教學(xué)質(zhì)量”[10]正是一些改建后義務(wù)教育學(xué)校的真實(shí)寫照。無論是《辦法》還是《評(píng)估辦法》都將重點(diǎn)放在了教育資源的均衡配置上，忽視了影響教育質(zhì)量的其他重要因素，如學(xué)校管理、師生的內(nèi)驅(qū)力等。

義務(wù)教育均衡發(fā)展不能僅僅體現(xiàn)和反映在冷冰冰的數(shù)量指標(biāo)上。教育和管理的過程非常復(fù)雜，義務(wù)教育歸根結(jié)底是一種培養(yǎng)人的活動(dòng)，學(xué)生的科學(xué)和民主精神，學(xué)生的全面發(fā)展、個(gè)性發(fā)展、自主發(fā)展，師生關(guān)系和互動(dòng)，學(xué)生受教育權(quán)利的尊重和保護(hù)，因材施教，諸如此類的活動(dòng)，是無法完全用簡單的所謂“公平”數(shù)量指標(biāo)來衡量的。也許在督導(dǎo)評(píng)估中我們通過努力能夠或者比較容易達(dá)到評(píng)估要求的指標(biāo)，但是這樣的均衡發(fā)展難以經(jīng)得起“失去靈魂的卓越”(Excellence without Soul)的叩問。美國學(xué)者古巴(E.G.Guba)和林肯(Y.S.Lincoln)提出了一個(gè)較為符合人們經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知的政策評(píng)估框架。他們認(rèn)為，政策評(píng)估可以分為四個(gè)階段：第一個(gè)階段是技術(shù)階段，以客觀標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)謹(jǐn)方法論評(píng)估政策在技術(shù)層面的達(dá)成度；第二個(gè)階段是描述性階段，以第一階段所得到的經(jīng)驗(yàn)結(jié)果為基礎(chǔ)，描述政策的達(dá)成度；第三個(gè)階段是做出判斷，以前兩個(gè)階段的結(jié)果判斷公共政策是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)定的政策目標(biāo)；第四個(gè)階段是價(jià)值多元階段，眾多利益相關(guān)者的利益訴求和公共政策的倫理價(jià)值被納入考察的范圍[11]。按照古巴和林肯的政策評(píng)估認(rèn)知框架，我國現(xiàn)階段義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系更多停留在前三個(gè)階段，未來應(yīng)該走向價(jià)值多元的評(píng)估階段，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標(biāo)取向應(yīng)該多加考慮統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與多元發(fā)展的關(guān)系，均衡發(fā)展與特色發(fā)展、個(gè)性發(fā)展、差異發(fā)展之間的關(guān)系。制度的剛性在于物化和量化的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，制度的可選擇性在于體現(xiàn)多樣性的追求。“不能自主選擇的平等不是真正的平等”[12]，多樣性的平等才是真正的平等。多樣性和不平等是兩個(gè)不同的概念，“在政治方面，它意味著承認(rèn)形式上相似的過程可以產(chǎn)生不同的結(jié)果，反之，要想取得相同的結(jié)果，往往需要在過程中接受并發(fā)展多樣性”，社會(huì)平等意味著需要消除不平等現(xiàn)象，并不是要消除多樣性[13]?！安町惖钠降扔^則肯定每一個(gè)人都有其自身獨(dú)特的價(jià)值和實(shí)現(xiàn)這種自我價(jià)值的權(quán)利，教育應(yīng)該適應(yīng)人們的差異，尊重人們基于不同社會(huì)條件的多樣化選擇”[14]，同時(shí)，老百姓的滿意度不僅與剛性的量化標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)，還與個(gè)性化的需求與選擇有關(guān)。滿足統(tǒng)一的需求或要求是滿意度的基礎(chǔ)，滿足個(gè)性化的需求才是滿意度增強(qiáng)的關(guān)鍵。

二、突破“義務(wù)教育均衡發(fā)展是政府的職責(zé)”的狹隘政策主體觀

一種流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，義務(wù)教育均衡發(fā)展就是政府的責(zé)任。這種觀點(diǎn)很有市場，原因在于義務(wù)教育均衡發(fā)展被普遍認(rèn)為就是均衡配置教育資源?！吨腥A人民共和國義務(wù)教育法》第六條規(guī)定，“國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”，強(qiáng)調(diào)了政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的資源配置責(zé)任。這種資源配置的責(zé)任在《辦法》和《評(píng)估辦法》中得到充分體現(xiàn)和落實(shí)。無論是評(píng)估校際資源均衡的8項(xiàng)指標(biāo)，還是評(píng)估縣級(jí)人民政府推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作，《辦法》的重心都放在教育資源配置均衡上?！对u(píng)估辦法》繼續(xù)了《辦法》的評(píng)估路徑依賴，評(píng)估重心仍在教育資源均衡配置上，與《辦法》不同的是，《評(píng)估辦法》對(duì)教育資源均衡配置提出了更高的要求。

不得不承認(rèn)，政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展中負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但是政府的責(zé)任絕不僅僅限于教育資源配置的均衡。政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展上的責(zé)任是相對(duì)于公民平等受教育權(quán)而言的。從平等受教育權(quán)來看，邏輯上政府至少具有4項(xiàng)依次遞進(jìn)的義務(wù)：一是承認(rèn)或者確認(rèn)平等受教育權(quán)的義務(wù)，即要求國家立法規(guī)定公民平等受教育的基本權(quán)利。二是尊重公民平等受教育權(quán)的義務(wù)，即國家自身不得侵犯公民的受教育權(quán)。三是保護(hù)平等受教育權(quán)的義務(wù)。即國家應(yīng)當(dāng)負(fù)有阻止第三人侵犯公民平等受教育權(quán)的義務(wù)。四是實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，它要求國家必須有計(jì)劃地采取積極措施確保公民平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前國家推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的職責(zé)僅僅是第四項(xiàng)義務(wù)——“實(shí)現(xiàn)義務(wù)”中的部分職責(zé)。實(shí)現(xiàn)的義務(wù)至少包括：政府負(fù)有學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的任務(wù)，比如制定教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)等等。這是義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要抓手；政府負(fù)有均衡經(jīng)費(fèi)保障的義務(wù)；縣級(jí)以上人民政府及其教育行政部門應(yīng)當(dāng)縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距，對(duì)貧窮落后地區(qū)、薄弱學(xué)校和弱勢(shì)人群負(fù)有扶持的義務(wù)。國家應(yīng)該“改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育”；政府負(fù)有教師培養(yǎng)與師資均衡配置的義務(wù)?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)教師培養(yǎng)工作，縣級(jí)人民政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量；政府負(fù)有對(duì)教育工作進(jìn)行督導(dǎo)的義務(wù)。以上分析表明，我們不能簡單地將政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的職責(zé)歸為教育資源均衡配置。

我國推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，是選擇從縣域開始的，但這并不意味著推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展只是縣級(jí)人民政府的職責(zé)，更不只是縣級(jí)人民政府教育行政部門的職責(zé)，義務(wù)教育改革與發(fā)展的事項(xiàng)具有綜合性，離不開教育發(fā)展規(guī)劃、教育人事治理、教育經(jīng)費(fèi)保障、教育基本設(shè)施設(shè)備的提供、義務(wù)教育學(xué)校課程標(biāo)準(zhǔn)、義務(wù)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)、義務(wù)教育入學(xué)機(jī)會(huì)的有效提供等。義務(wù)教育質(zhì)量是“全要素”綜合的結(jié)晶，需要樹立大教育管理觀，建立政府各部門協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。義務(wù)教育不僅是一種地方性公共產(chǎn)品，更是一種全國性公共產(chǎn)品，因此義務(wù)教育均衡發(fā)展不僅是地方政府的職責(zé)，也是中央政府的職責(zé)。

必須指出，政府并非義務(wù)教育均衡發(fā)展的唯一主體。的確，政府是義務(wù)教育資源的配置者、義務(wù)教育發(fā)展的規(guī)劃者、教育標(biāo)準(zhǔn)的制定者、教育公共性的保護(hù)者、教育質(zhì)量的監(jiān)管者，在義務(wù)教育均衡發(fā)展中扮演著十分重要的角色，但是如果我們將政府作為義務(wù)教育均衡發(fā)展的唯一主體，那就難免失之偏頗。興起于20世紀(jì)八九十年代的治理理論為義務(wù)教育均衡發(fā)展提供了有益的啟示。治理理論揭示了政府、社會(huì)與市場的關(guān)系正在發(fā)生深刻的變化，意味著傳統(tǒng)上很多社會(huì)領(lǐng)域的事情并不一定完全依靠政府管理，不要將政府的職責(zé)和功能無限地放大，政府應(yīng)該管好自己該管的事情。治理理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)領(lǐng)域的事情是政府和社會(huì)多主體的責(zé)任，不完全是政府的責(zé)任。這種理論要求政府必須將過去的“合法”權(quán)力適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移和分給社會(huì)，交給市場。同時(shí)過去公共事務(wù)的集體選擇也越來越強(qiáng)調(diào)社會(huì)的參與，“參與作為一種重要的社會(huì)-心理功能，有助于加強(qiáng)個(gè)人與集體身份之間關(guān)系的認(rèn)同”[15]6。在治理理論看來，公共事務(wù)絕不僅僅是政府的事情，社會(huì)不是公共事務(wù)的旁觀者，在公共事務(wù)的集體選擇、提供和生產(chǎn)方面也必然會(huì)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。與統(tǒng)治不同的是，“治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象，它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制”“治理則是由共同的目標(biāo)所支持的，這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從”[15]5。

如果說義務(wù)教育資源的均衡配置責(zé)任在政府，那么義務(wù)教育質(zhì)量均衡的責(zé)任主體則主要在學(xué)校，政府在資源配置上的均衡是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的必要條件，學(xué)校教育質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)均衡才是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的最終目的。教育資源的均衡配置對(duì)于政府來說并不是什么難事，真正難的是如何有效整合政府配置的教育資源，充分發(fā)揮資源的效率、效益和效能。“在義務(wù)教育均衡的重心從資源配置轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升、從外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展后，教育均衡發(fā)展的主體也必須從政府轉(zhuǎn)向?qū)W校，學(xué)校要從依附于政府的被動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)向自身的自主發(fā)展”[16]。薄弱學(xué)校必須正確認(rèn)識(shí)自身，不能妄自菲薄與自我貶低，也不能自甘薄弱與被動(dòng)等待，應(yīng)該充分激發(fā)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，這樣才能不斷縮小與優(yōu)質(zhì)學(xué)校的發(fā)展差距[10]。政府一定要為薄弱學(xué)校賦權(quán)增能，賦予學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，變自上而下的行政推動(dòng)發(fā)展為自下而上的學(xué)校主動(dòng)自發(fā)發(fā)展。

義務(wù)教育均衡發(fā)展政策主體不僅包括官方?jīng)Q策者，也包括非官方?jīng)Q策者。在義務(wù)教育均衡發(fā)展過程，政策主體除了政府、學(xué)校之外，至少還包括教師、學(xué)生、家長、專家等。在這些政策主體中，我們尤其應(yīng)該注意處理好政府與其他政策主體之間的關(guān)系。有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該發(fā)揮政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的主導(dǎo)作用。對(duì)于這種觀點(diǎn)，我們應(yīng)該正確理解“政府主導(dǎo)”，避免“政府主導(dǎo)”的實(shí)踐誤區(qū)。有的認(rèn)為，政府主導(dǎo)意味著政府要“讓權(quán)”，這種觀點(diǎn)似是而非，是政府“職能缺位”的表現(xiàn)。政府自己該行使的權(quán)力不能讓渡出去，也不能放棄，否則就是失職。另外，政府主導(dǎo)也不能過度。換言之，政府職能不能“越位”，政府主導(dǎo)不是包辦代替。政府在義務(wù)教育治理過程中要學(xué)會(huì)“放權(quán)”“分權(quán)”“回歸權(quán)力”。尤其是政府不能侵犯或者干擾學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，保護(hù)學(xué)校自主辦學(xué)的積極性。義務(wù)教育均衡發(fā)展政策過程始終與多元政策主體的利益交織在一塊，利益博弈也始終伴隨著義務(wù)教育均衡發(fā)展政策過程。不同政策主體都有各自的利益，且利益經(jīng)常不一致，有時(shí)甚至產(chǎn)生矛盾和沖突。義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標(biāo)正是在各利益主體不斷博弈過程中得以實(shí)現(xiàn)的。政府機(jī)構(gòu)、教育督導(dǎo)部門、專家、校長、教師、家長和學(xué)生等相關(guān)利益群體共同致力于推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展[17]。沒有政府推進(jìn)，義務(wù)教育均衡發(fā)展就會(huì)失去基礎(chǔ)性條件，僅靠政府推進(jìn)，義務(wù)教育均衡發(fā)展只能停留于表層，只有政府與其他政策主體共同推進(jìn)，義務(wù)教育均衡發(fā)展才能邁向優(yōu)質(zhì)高位均衡。

三、防止義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標(biāo)群體身份建構(gòu)的偏差

根據(jù)政策執(zhí)行史密斯(T.B.Smith)模型，政策執(zhí)行受到政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策本身的合理性、目標(biāo)群體和政策環(huán)境的影響。很顯然，政策問題的解決不僅與政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策環(huán)境有關(guān)，還與目標(biāo)群體密切相關(guān)。政策設(shè)計(jì)對(duì)目標(biāo)群體的認(rèn)知定位與目標(biāo)群體對(duì)政策本身的認(rèn)知與態(tài)度也直接決定了政策執(zhí)行的基本狀況。然而長期以來，我國對(duì)政策目標(biāo)群體的研究并沒有引起足夠的重視。1993年，英格拉姆(Schneider)和施耐德(In-gram)提出目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)框架理論。該理論認(rèn)為，針對(duì)目標(biāo)群體的政策設(shè)計(jì)，一方面受到群體本身政治影響力的影響，另一方面，也受主流社會(huì)對(duì)群體形象認(rèn)知的影響，雙重影響因素的疊加一旦被嵌入政策設(shè)計(jì)，就意味著目標(biāo)群體將被分配與其政策身份相應(yīng)的利益與負(fù)擔(dān)。同時(shí)政策設(shè)計(jì)又會(huì)影響公民的政治態(tài)度和政治參與。反過來，當(dāng)政策設(shè)計(jì)在給不同目標(biāo)群體分配不同的利益與負(fù)擔(dān)時(shí)，他們的政策身份和社會(huì)形象也被建構(gòu)或者進(jìn)一步固化，影響到目標(biāo)群體的自我身份認(rèn)同。英格拉姆和施耐德根據(jù)政策目標(biāo)群體政治影響力的強(qiáng)弱和他們?cè)谥髁魃鐣?huì)中的形象，將他們分為4類：政治影響力強(qiáng)社會(huì)形象正面的優(yōu)勢(shì)者、政治影響力強(qiáng)社會(huì)形象負(fù)面的競食者、政治影響力弱社會(huì)形象正面的依賴者、政治影響力弱社會(huì)形象負(fù)面的偏離者。優(yōu)勢(shì)者享有較多的利益，而承擔(dān)較少的負(fù)擔(dān)；競食者享有隱形、大量的利益，而承擔(dān)明顯、少量的負(fù)擔(dān)；依賴者享有象征性的利益，而承擔(dān)隱形的負(fù)擔(dān)；偏離者享有極少的利益，而承擔(dān)較多的負(fù)擔(dān)。而且他們認(rèn)為，社會(huì)群體的形象并非一成不變，即使是同一群體，其社會(huì)形象建構(gòu)也會(huì)隨著社會(huì)環(huán)境尤其是制度環(huán)境的變化而發(fā)生變化，因此目標(biāo)群體的社會(huì)形象建構(gòu)是高度情境化的[18]。這一理論為我們分析義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標(biāo)群體的身份建構(gòu)提供了很好的借鑒。

正如戴維·伊斯頓(David Easton)所說的，公共政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配。公共政策指向目標(biāo)群體，具體而言，通過對(duì)不同社會(huì)群體之間的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和分配，從而達(dá)到解決政策問題，促進(jìn)社會(huì)公平的目的。在資源稀缺和有限的情況下，公共政策通過對(duì)資源的分配引導(dǎo)目標(biāo)群體朝向預(yù)期行為。社會(huì)建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)框架理論對(duì)“誰應(yīng)該得到什么”以及“為什么應(yīng)得”做出了較好的回應(yīng)，其實(shí)質(zhì)就是政策目標(biāo)群體的利益如何分配，即分配依據(jù)和分配內(nèi)容。這一理論為義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標(biāo)群體的價(jià)值分配提供了有益的啟示。與其他政策不同的是，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標(biāo)群體是分散、多元的，包括學(xué)校、教師、學(xué)生等。伴隨經(jīng)濟(jì)政治體制改革，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)正在從總體性社會(huì)向多元化、分化性社會(huì)轉(zhuǎn)變[19],社會(huì)主體的利益正呈現(xiàn)多元化，他們的身份和地位不斷地發(fā)生分化，不同教育階段和同一教育階段內(nèi)部教師地位和利益分化的情況不同程度地存在，義務(wù)教育階段學(xué)生群體的教育利益也在不斷分化，這種分化的背后既有先天的因素，也有自身的因素，還有政策的原因。下面以教師和流動(dòng)人口子女為例分析其政策身份建構(gòu)的歷史及其偏差。

自孔子奠定教師圣人道德形象以來，教師被譽(yù)為道德的化身，甚至被捧上神壇的位置，新中國成立后很長一段時(shí)間教師形象亦是如此，有關(guān)教師的隱喻非常多，比如“春蠶”“孺子?！薄皥@丁”“人類靈魂的工程師”，等等。教師“甘于清貧”“無私奉獻(xiàn)”“甘為人梯”“誨人不倦”是社會(huì)公眾所普遍接受和認(rèn)可的形象，與此對(duì)應(yīng)的政策設(shè)計(jì)，教師獲得的利益多是象征性的，即良好的社會(huì)聲譽(yù)，而他們基于生存和發(fā)展所需要的基本物質(zhì)條件并沒有得到很好的滿足，而且從橫向看，教師的努力、付出、貢獻(xiàn)與其報(bào)酬、獎(jiǎng)勵(lì)、待遇并不成正比。盡管教師待遇和辦公條件并不令人滿意，但是教師的圣人道德形象仍然能夠讓他們堅(jiān)守教師崗位。1984年黨的十二屆三中全會(huì)正式提出“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，沖破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)對(duì)立的藩籬，黨的十三大正式確立以按勞分配為主體的多種分配方式并存的分配制度。在部分教師看來，這一基于貢獻(xiàn)和功績分配利益的政策至少可以讓他們的報(bào)酬待遇與其付出保持一致。然而由于教師社會(huì)形象的固化，政策設(shè)計(jì)中教師的“應(yīng)得”并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變和提高，20世紀(jì)80年代末90年代初引發(fā)了一定規(guī)模的教師離職潮，也有教師為了改善待遇從事“第二職業(yè)”或者“副業(yè)”。在“過高的社會(huì)期望與過低的經(jīng)濟(jì)收入”矛盾下甚至發(fā)生了個(gè)別教師的失范行為，新聞媒體報(bào)道與互聯(lián)網(wǎng)的廣泛宣傳，使得教師形象被妖魔化[20]。于是，一方面，從20世紀(jì)80年代中期開始我國便出臺(tái)中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范，此后不斷進(jìn)行修訂完善，教師職業(yè)道德不斷被強(qiáng)化，直至2014年出臺(tái)《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》(2018年進(jìn)行了全面修訂)，將其上升到教育部門規(guī)章的高度，為教師負(fù)面行為劃定底線與邊界。另一方面，為回應(yīng)教師基于“貢獻(xiàn)”和“功績”的“應(yīng)得”，同時(shí)避免教師待遇偏低，《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確規(guī)定，“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平”。當(dāng)前我國基于教師多元“應(yīng)得”對(duì)教師職業(yè)形象和政策身份的建構(gòu)漸趨理性化、人性化?；凇靶枰?，為農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校教師提供并改善了基本的教育教學(xué)、辦公和生活條件?；凇俺蓡T資格/權(quán)利”，對(duì)教師一視同仁，提供所分配的基本物品和服務(wù)。基于“貢獻(xiàn)”和“功績”，提供與教師付出基本一致的回報(bào)——報(bào)酬、獎(jiǎng)勵(lì)和各種待遇?；诮處焸€(gè)人“天賦與努力”，獲得與眾不同、并與之相匹配的價(jià)值[21]。

義務(wù)教育均衡發(fā)展政策身份建構(gòu)存在誤區(qū)的另一個(gè)典型是流動(dòng)人口，并波及其子女接受義務(wù)教育。自1958年我國正式確立“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”二分的戶籍制度基本框架以來，戶籍制度伴隨社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變遷而不斷地進(jìn)行調(diào)整，保障和推動(dòng)了勞動(dòng)力的有序流動(dòng)，在促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、維持社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用[22]。但是戶籍制度常為人詬病的是它與太多的福利和待遇捆綁在一起，這種以利益黏附為特征的戶籍政策成為分配利益或者福利的支配手段，也成為城市和農(nóng)村治理的重要工具。這種城鄉(xiāng)二元分割的戶籍政策最初基于國家工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，從一開始就向城市傾斜，基于城市和農(nóng)村戶籍的成員資格成為國家和社會(huì)福利分配的支配性標(biāo)準(zhǔn)。城市和農(nóng)村居民及其子女只能在各自居住地范圍以內(nèi)接受義務(wù)教育，而且城市學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校在教育教學(xué)條件方面存在極大的差別，城市學(xué)校和教師工資福利由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，而農(nóng)村學(xué)校建設(shè)和教師待遇則由村集體自行負(fù)擔(dān)。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村人口出現(xiàn)大量剩余勞動(dòng)力，而城市則出現(xiàn)勞動(dòng)力的大量短缺，城鄉(xiāng)阻隔的戶籍政策的負(fù)面影響逐漸顯現(xiàn)，1985年出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)的“暫住證”和“居住證”制度，原來“鐵板一塊”的城鄉(xiāng)二元分割戶籍制度開始打開了一個(gè)制度缺口，為農(nóng)村人口有限流入和支援城市建設(shè)提供了可能。盡管流入城市的農(nóng)村人口為城市建設(shè)做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)，但是他們并沒有享受到與城市戶籍居民一樣的教育、住房、醫(yī)療等民生待遇。即使有的流動(dòng)人口子女能夠在城市學(xué)校接受義務(wù)教育，但仍然是有條件的，戶口仍然是支配公共福利的主要手段，而暫住證和居住證無法擁有與戶口同等的全部福利分配功能，有學(xué)者將這種利益分配模式稱之為“經(jīng)濟(jì)吸納、社會(huì)排斥”[21]的政策身份建構(gòu)模式。積分入戶政策雖然能將部分符合條件的人才及其家庭納入城市戶籍，但是農(nóng)村流動(dòng)人口及其子女要完全納入城市戶籍是相當(dāng)困難的，等級(jí)化的城市為緩解城市公共資源與福利分配的負(fù)擔(dān)與壓力，設(shè)置了與其等級(jí)相應(yīng)的入戶門檻。暫住證和居住證雖然沒有像戶籍那樣承載著基于城市居民/農(nóng)村居民身份分配公共資源與福利的功能，但是它起碼對(duì)基于城市/農(nóng)村居民資格分配功能的“不正義”做了較好的彌補(bǔ)，部分承認(rèn)了基于貢獻(xiàn)或業(yè)績賦予流動(dòng)人口子女接受城市義務(wù)教育的權(quán)利。

上述目標(biāo)群體身份建構(gòu)的歷史表明，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標(biāo)群體的政策身份建構(gòu)，不應(yīng)局限或者固化于某一“應(yīng)得”標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)(如資格)，而是應(yīng)該綜合考慮多元“應(yīng)得”(需要、貢獻(xiàn)、成員資格等)標(biāo)準(zhǔn)、物品和服務(wù)本身的意義、分配主體和目標(biāo)群體，賦予社會(huì)群體所應(yīng)得和“多元平等的政策身份”，“增強(qiáng)政策身份的包容性與普惠性”[21]。

四、矯正義務(wù)教育均衡發(fā)展政策工具體系的碎片化和矛盾性、政策工具設(shè)計(jì)模式的單一性以及強(qiáng)制性政策工具選擇的偏好

如果說義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系的目標(biāo)是確定的，那么構(gòu)建義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系的核心就是政策工具。盡管我國形成了初步的義務(wù)教育均衡發(fā)展政策工具體系，但是這個(gè)體系依然存在一些短板。一是政策工具體系仍不完善。比如，迄今為止還沒有一個(gè)明確的國家最低義務(wù)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。二是政策工具體系內(nèi)部仍有矛盾和沖突之處。這種矛盾一方面體現(xiàn)在政策目標(biāo)和政策工具之間的沖突上，比如以利益粘附和分配為標(biāo)志的單位制度以及20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初比較盛行的義務(wù)教育辦學(xué)體制政策，都阻礙著義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另一方面反映在政策工具之間的沖突上，比如《中華人民共和國教師法》第17條規(guī)定實(shí)施教師聘任制，《中華人民共和國義務(wù)教育法》第32條第2款規(guī)定縣級(jí)人民政府教育行政部門均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量的權(quán)力與責(zé)任。兩條法律條文存在矛盾，直接導(dǎo)致教師交流輪崗面臨法律障礙。三是從縱向上看我國下位政策配套仍然有待完善。2006年《中華人民共和國義務(wù)教育法》修訂至今，并未出臺(tái)新的《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》，而是將落實(shí)《中華人民共和國義務(wù)教育法》的立法空間更多地留給了地方，絕大多數(shù)地方對(duì)義務(wù)教育地方性法規(guī)進(jìn)行了修訂，但是它們并未就上位法的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充。四是狹隘的義務(wù)教育均衡發(fā)展治理觀，將推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展僅僅看成是政府及其教育系統(tǒng)或者教育部門的事情。義務(wù)教育均衡發(fā)展具有綜合性，需要國家治理、社會(huì)治理、家庭治理和教育治理的同頻共振。未來，我們應(yīng)該以《中華人民共和國義務(wù)教育法》為指引，構(gòu)建以《中華人民共和國義務(wù)教育法》為核心的，具有前瞻性、系統(tǒng)性、協(xié)同性、高效性的義務(wù)教育均衡發(fā)展政策(工具)體系，實(shí)現(xiàn)一加一大于二的政策效果。

公共政策的核心是解決公共問題，而達(dá)成公共政策目標(biāo)的關(guān)鍵在于政策工具的設(shè)計(jì)，公共政策的設(shè)計(jì)在某種意義上就是政策工具的設(shè)計(jì)。美籍韓裔學(xué)者全鐘燮(Jong S.Jun)借用隱喻的方法，將公共政策設(shè)計(jì)分為科學(xué)設(shè)計(jì)、藝術(shù)設(shè)計(jì)和社會(huì)設(shè)計(jì)三種模式。據(jù)此我們可以將義務(wù)教育均衡發(fā)展政策工具的設(shè)計(jì)相應(yīng)地分為三種模式，一是政策工具的科學(xué)設(shè)計(jì)模式，又稱理性設(shè)計(jì)模式。這種模式假設(shè)“經(jīng)濟(jì)人”的存在，行政能力可以控制組織環(huán)境的方方面面，行政過程和行政行為具有客觀性和可預(yù)測(cè)性，“客觀指標(biāo)被用作衡量沖突化解、問題解決和變革的基礎(chǔ)”[23]69-90。該模式重視政策工具設(shè)計(jì)中的專家取向，公民的態(tài)度、經(jīng)驗(yàn)和價(jià)值偏好在設(shè)計(jì)中無足輕重?！绊?xiàng)目治理”和“目標(biāo)治理”是這種模式比較常用的治理手段，也是配置教育資源的基本工具[24]。我國義務(wù)教育均衡發(fā)展大多是通過項(xiàng)目治理和目標(biāo)治理的方式推進(jìn)的，比如在項(xiàng)目方面，有貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、全國中小學(xué)危房改造工程、中西部農(nóng)村初中校舍改造工程、全國中小學(xué)校舍安全工程、義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程、農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程、中西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程、“校校通”工程、對(duì)口支援工程、教育扶貧工程、教育碩師計(jì)劃、公費(fèi)師范生項(xiàng)目、農(nóng)村從教上崗?fù)速M(fèi)政策，等等。在目標(biāo)治理方面，義務(wù)教育均衡發(fā)展推進(jìn)的目標(biāo)由低到高，包括“初步均衡”“基本均衡”“優(yōu)質(zhì)均衡”，等等。二是政策工具的藝術(shù)設(shè)計(jì)模式，又稱漸進(jìn)設(shè)計(jì)模式。漸進(jìn)設(shè)計(jì)模式將公共政策視為一種藝術(shù)，認(rèn)為公共政策的設(shè)計(jì)離不開政治技巧、創(chuàng)造力、績效、經(jīng)驗(yàn)、想象力、感性及其他同類事物。持這種觀點(diǎn)的行政管理者并不排斥科學(xué)、技術(shù)和專家觀點(diǎn)，但是他們“將執(zhí)行計(jì)劃(和計(jì)劃進(jìn)程本身)而聚集和控制相關(guān)資源的能力更多地看做是一種藝術(shù)而不是科學(xué)”[23]71。該模式強(qiáng)調(diào)決策是一個(gè)漸進(jìn)的過程，主張現(xiàn)有政策都是對(duì)原有政策的小修小補(bǔ)，并強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)與政策工具的相互調(diào)適。改革開放后我國“摸著石頭過河”的政策試驗(yàn)屬于典型的漸進(jìn)式“探索性”政策工具設(shè)計(jì)模式。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》強(qiáng)調(diào)，成立國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，根據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、試點(diǎn)先行、動(dòng)態(tài)調(diào)整的原則，選擇部分地區(qū)和學(xué)校開展重大改革試點(diǎn)，其中包括義務(wù)教育均衡發(fā)展改革試點(diǎn)。如果說政策工具的理性設(shè)計(jì)模式注重依托專家進(jìn)行自上而下、注重長遠(yuǎn)的“頂層設(shè)計(jì)”，那么政策工具的漸進(jìn)設(shè)計(jì)模式則更加強(qiáng)調(diào)問題反應(yīng)、注重短期的基層實(shí)踐探索與嘗試。三是政策工具的社會(huì)設(shè)計(jì)模式。社會(huì)設(shè)計(jì)模式的假定基于建構(gòu)主義，建構(gòu)主義認(rèn)為，“任何‘事實(shí)’都是歷史的產(chǎn)物，是在歷史進(jìn)程中被社會(huì)、政治、文化、經(jīng)濟(jì)和種族等因素來形塑的”，不存在絕對(duì)的、凌駕一切的真理，主張認(rèn)識(shí)過程是人們經(jīng)由主體間的互動(dòng)、溝通和對(duì)話達(dá)成共識(shí)，尋求彼此的理解[23]15。在建構(gòu)主義看來，公共政策的目標(biāo)是社會(huì)建構(gòu)的，“是從人類的互動(dòng)、對(duì)話和相互學(xué)習(xí)中發(fā)展出來的”。社會(huì)設(shè)計(jì)的“關(guān)注點(diǎn)在于理解不同的思想、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和社會(huì)知識(shí)，以及通過地方分權(quán)發(fā)展共同的責(zé)任”，強(qiáng)調(diào)關(guān)系、對(duì)話、參與和有著不同背景的多元參與者日常生活體驗(yàn)的重要性[23]75-77。盡管前兩種設(shè)計(jì)模式都會(huì)涉及一定程度的互動(dòng)，但是社會(huì)設(shè)計(jì)模式更具有開放性和包容性。這三種政策工具設(shè)計(jì)模式并不矛盾，它們各有優(yōu)勢(shì)和不足。當(dāng)前我國政策工具的設(shè)計(jì)仍然以科學(xué)設(shè)計(jì)模式和藝術(shù)設(shè)計(jì)模式為主，社會(huì)設(shè)計(jì)模式仍有較大的生長空間，未來應(yīng)該建構(gòu)一個(gè)三種設(shè)計(jì)模式為一體的政策工具設(shè)計(jì)模式，不能厚此薄彼，充分發(fā)揮各種設(shè)計(jì)模式的優(yōu)勢(shì)和功能。

豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)根據(jù)政府強(qiáng)制程度將政策工具分為強(qiáng)制性工具、混合性工具、自愿性工具三類。其中強(qiáng)制性工具包括規(guī)制、公共企業(yè)、直接提供，混合型工具包括信息與勸誡、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、征稅和用戶收費(fèi)，自愿性工具包括市場、家庭與社區(qū)、自愿性組織[25]。以政策工具的三種分類框架分析我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的4項(xiàng)政策，即《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》(2005年)、《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》(2010年)、《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》(2012年)、《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》(2016年)，我們發(fā)現(xiàn)強(qiáng)制性工具的數(shù)量最多，且以規(guī)制為主，運(yùn)用較多的規(guī)制包括體系建設(shè)與調(diào)整、建立和調(diào)整規(guī)則、設(shè)定和調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)、指示指導(dǎo)、政策試驗(yàn)，監(jiān)督、禁止、政府間協(xié)定、計(jì)劃、命令執(zhí)行等也是常用的規(guī)制工具。混合性政策工具的數(shù)量次之，包括：信息與勸誡，主要有信息公開、輿論宣傳、鼓勵(lì)號(hào)召等；補(bǔ)貼，主要有直接補(bǔ)助、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等；契約，主要有公私合作等；誘因型工具，主要有社會(huì)聲譽(yù)等?；旌闲哉吖ぞ咧泄膭?lì)號(hào)召、補(bǔ)貼、契約、社會(huì)聲譽(yù)運(yùn)用較多。自愿性政策工具的數(shù)量最少，主要體現(xiàn)在鼓勵(lì)發(fā)展民辦教育上，此外強(qiáng)調(diào)要完善家長委員會(huì)，推動(dòng)社區(qū)參與學(xué)校治理，等等。

強(qiáng)制性政策工具的使用既與我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府管制傳統(tǒng)與路徑依賴高度吻合，也與強(qiáng)制性政策工具本身的特征密切相關(guān)。強(qiáng)制性政策工具因其本身的強(qiáng)制性與政治可行性特征，在達(dá)成政策目標(biāo)上具有快速性，且行為預(yù)期性較強(qiáng)，實(shí)施成本較低。因此強(qiáng)制性政策工具經(jīng)常成為義務(wù)教育均衡發(fā)展治理政策工具的首選。但是正因?yàn)槠渚哂袕?qiáng)制性而不是協(xié)商性的特點(diǎn)，在解決不同社會(huì)群體之間的利益關(guān)系上缺乏靈活變通性。任何政策工具都有功能邊界，并不適合所有一成不變的環(huán)境，必須根據(jù)環(huán)境的變化對(duì)政策工具做出合適的選擇。20世紀(jì)七八十年代以來西方國家興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，旨在構(gòu)建政府治理的新模式，其實(shí)質(zhì)就是借助市場精神改革傳統(tǒng)的政府治理方式和手段，擯棄與改進(jìn)傳統(tǒng)的政策工具，運(yùn)用市場化和社會(huì)化政策工具再造政府。之后西方國家治理公共事務(wù)的方式發(fā)生了巨大改變，混合性政策工具激增、擴(kuò)張和延伸，極大地改變了政府治理公共事務(wù)的前景[26]。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大變化，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)日趨成熟與完善，除了傳統(tǒng)的強(qiáng)制性政策工具之外，必須給政策目標(biāo)群體更多選擇、參與、協(xié)商的機(jī)會(huì)與渠道。混合性政策工具不同于強(qiáng)制性政策工具，兼具強(qiáng)制性政策工具和自愿性政策工具的特征，既允許私人或者私人部門做出選擇，同時(shí)又以不同方式對(duì)他們的選擇進(jìn)行不同程度的干預(yù)，即不同程度的強(qiáng)制和引導(dǎo)。換言之，混合性政策工具的強(qiáng)制或引導(dǎo)是基于自愿選擇的，而非單純的強(qiáng)制，或者反過來說，這種自愿選擇是在一定程度的強(qiáng)制或引導(dǎo)下進(jìn)行的。從政策目標(biāo)群體的角度來說，因?yàn)榛谧栽高x擇，混合性政策工具更容易為他們所接受，政策執(zhí)行相對(duì)比較順利。但是相對(duì)于強(qiáng)制性政策工具，當(dāng)前我國義務(wù)教育均衡發(fā)展混合性政策工具的種類和數(shù)量還是相當(dāng)有限的。自愿性政策工具完全出于政策目標(biāo)群體的自愿選擇，目標(biāo)群體行為更多是遵循市場機(jī)制的結(jié)果，這種政策工具的最大特征是有利于提高效率，但是其弊端也比較明顯，可能會(huì)導(dǎo)致教育不公平或者不利于教育公共性。在義務(wù)教育均衡發(fā)展治理中，我們不能再偏好和停留于傳統(tǒng)的基于權(quán)威和規(guī)制的科層制治理方式，必須不斷拓展新的治理工具和方式。薩拉蒙(Lester M.Salamon)將20世紀(jì)七八十年代以來西方發(fā)起的政府解決公共服務(wù)和公共問題的新變化稱之為“新治理”，就其本質(zhì)而言，實(shí)際上是政府治理工具的轉(zhuǎn)變。不同于傳統(tǒng)公共管理強(qiáng)調(diào)指揮控制的必要性，也不同于私有化理論消除行政管控的必要性，“新治理”認(rèn)為在使用間接政策工具時(shí)，公共管理仍然是必要的?！靶轮卫怼币桓膫鹘y(tǒng)公共管理理論中政府與私人部門之間的緊張關(guān)系假設(shè)，強(qiáng)調(diào)公共與私人部門的合作，并認(rèn)為這種合作并非是對(duì)公共行政實(shí)踐的偏離或違反。與傳統(tǒng)公共管理和新公共管理不同，“新治理”將重點(diǎn)從管理技能轉(zhuǎn)向賦權(quán)技能[27]?！笆袌龌瘷C(jī)制、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段在政府管理中的引入，是21世紀(jì)行政管理發(fā)展的一個(gè)基本趨勢(shì)”[28]。未來我們除了發(fā)揮傳統(tǒng)的強(qiáng)制性政策工具規(guī)范功能之外，必須不斷拓展和擴(kuò)大混合性政策工具的矯正與平衡功能，充分發(fā)揮自愿性政策工具的基礎(chǔ)性功能。

當(dāng)前我國義務(wù)教育均衡發(fā)展治理已經(jīng)從經(jīng)驗(yàn)之治走向以政策之治和法治為標(biāo)志的科學(xué)治理，完整的義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系已基本形成，義務(wù)教育均衡發(fā)展深入推進(jìn)有了基本的政策與法律保障，而且政策憑借自身一整套完整的規(guī)則及程序成為最主要的義務(wù)教育治理手段。建構(gòu)高質(zhì)量的義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系，不僅要關(guān)注政策目標(biāo)定量統(tǒng)一的物化指標(biāo)，也要重視政策目標(biāo)的多元價(jià)值，尊重平等、可選擇、特色、差異；不僅要強(qiáng)調(diào)政府作為義務(wù)教育均衡發(fā)展政策主體的重要地位，也要重視發(fā)揮其他政策主體(如學(xué)校、教師等)的作用，形成義務(wù)教育均衡發(fā)展自上而下與自下而上雙向推進(jìn)的基本路徑；義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標(biāo)群體的政策身份建構(gòu)，應(yīng)該基于多元“應(yīng)得”標(biāo)準(zhǔn)，不能局限和固化于某一單一的“應(yīng)得”標(biāo)準(zhǔn)(如城鄉(xiāng)戶籍資格)，必須增強(qiáng)政策目標(biāo)群體政策身份的包容性；政策目標(biāo)與政策工具、政策工具與政策工具之間必須增強(qiáng)互適性、協(xié)調(diào)性，防止矛盾和沖突，要構(gòu)建多元、系統(tǒng)、互補(bǔ)、協(xié)調(diào)的政策工具箱。此外，政策工具的設(shè)計(jì)不僅要注重“頂層設(shè)計(jì)”，也要重視基層探索與社會(huì)實(shí)踐，還要發(fā)動(dòng)社會(huì)的廣泛參與。