摘 要：中國共產(chǎn)黨自建黨以來，高度重視通過黨內(nèi)法規(guī)的有效實施構建依規(guī)治黨的黨內(nèi)秩序?？疾禳h內(nèi)法規(guī)實施所經(jīng)歷的初步萌芽、曲折推進、恢復發(fā)展和全面完善四個歷史階段，其以完善的黨內(nèi)法規(guī)體系為基礎、以全面從嚴為遵循、以系統(tǒng)性思維為指導、以準確把握紀法關系為要求，為當前黨內(nèi)法規(guī)實施提供了經(jīng)驗借鑒。當代黨內(nèi)法規(guī)實施應從堅持黨的領導、推動黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側結構性改革”、深化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設、推進黨內(nèi)法規(guī)文化發(fā)展、增強黨內(nèi)法規(guī)實施監(jiān)督力度等方面發(fā)力，以持續(xù)提升黨內(nèi)法規(guī)實施效能。

關鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)實施;百年歷史;黨的領導;從嚴治黨

中圖分類號：D23

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2022）02-0041-09

基金項目：國家社科基金項目“中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度研究”（17BDJ033）;清廉溫州建設研究中心研究課題（QLZ2021002）的階段性研究成果。

作者簡介：潘姚（1994-），女，四川什邡人，中國政法大學博士研究生，研究方向：憲法學與行政法學、黨內(nèi)法規(guī)。

2020年11月中央全面依法治國工作會議召開，習近平總書記在會上明確提出要堅持建設作為推進全面依法治國總抓手的中國特色社會主義法治體系[1]。完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的重要子系統(tǒng)，推進依規(guī)治黨、從嚴治黨向縱深發(fā)展，是習近平法治思想的題中之意。隨著黨內(nèi)法規(guī)體系建設之有規(guī)可依目標得以基本實現(xiàn)，如何確保黨內(nèi)法規(guī)得到有效實施，是亟待解決的現(xiàn)實問題。所謂黨內(nèi)法規(guī)實施，是使黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)范要求在黨內(nèi)外得到全面實現(xiàn)的活動，是抽象文本規(guī)范由可能性轉變?yōu)楝F(xiàn)實性，進而轉化為各級黨組織和全體黨員之具體行為的過程。從實現(xiàn)路徑來看，黨內(nèi)法規(guī)實施由黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行、黨內(nèi)法規(guī)的自覺遵守、黨內(nèi)法規(guī)的實施監(jiān)督構成。確保黨內(nèi)法規(guī)得到有效實施，實現(xiàn)文本規(guī)范的全面落實，不僅是黨內(nèi)法規(guī)體系建設從立規(guī)走向施規(guī)的現(xiàn)實所需，更是進一步推進依規(guī)治黨向縱深發(fā)展的重中之重。

一、黨內(nèi)法規(guī)實施的百年歷史進程

中國共產(chǎn)黨自建黨以來，始終注重通過黨內(nèi)法規(guī)保障黨內(nèi)各項事務的規(guī)范運行。由于中國共產(chǎn)黨在不同歷史時期所處的地位和環(huán)境、肩負的歷史任務客觀上存在顯著差異，相應的黨內(nèi)法規(guī)實施進程經(jīng)歷了初步萌芽、曲折推進、恢復發(fā)展、全面完善四個歷史階段。從建章立制到不斷自我完善與修正，黨內(nèi)法規(guī)實施取得了豐碩成果。

（一）初步萌芽時期（1921—1949年）

1921年7月23日，中國共產(chǎn)黨成立。此時的中國共產(chǎn)黨處于初創(chuàng)階段，其主要目標是以武力推翻舊的統(tǒng)治秩序和舊的國家機器。聚焦這一目標，黨內(nèi)法規(guī)實施實現(xiàn)了從無到有的突破，基本的制度雛形得以建立。其一，明確黨內(nèi)紀律要求。毛澤東明確提出：“加強紀律性，革命無不勝?！盵2]中共一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領》作為中國共產(chǎn)黨第一部正式的黨內(nèi)法規(guī)，對黨員條件、入黨手續(xù)、保守身份秘密、綱領修改條件等內(nèi)容進行嚴格規(guī)定[3]，由此奠定了“紀律立黨”的基石。嚴格明確的黨內(nèi)紀律規(guī)范不僅能為黨內(nèi)法規(guī)的有效實施提供規(guī)范依據(jù)，也能憑借紀律規(guī)范所具有的威懾力，引導黨內(nèi)形成自覺守規(guī)的良好氛圍。其二，開展黨內(nèi)教育工作。1924年5月，中共中央執(zhí)行委員會擴大會議通過《黨內(nèi)組織及宣傳教育問題決議案》，首次提出設立黨校的議題。同年12月創(chuàng)辦的安源地委黨校，作為中國共產(chǎn)黨歷史上第一所黨校，是從教育環(huán)節(jié)提升黨員自覺守規(guī)意識，以促進黨內(nèi)法規(guī)實施的重要嘗試。隨著《關于創(chuàng)辦高級黨校（馬列學院）的決定》于1948年7月發(fā)布，多層次黨內(nèi)教育體制基本形成，黨內(nèi)法規(guī)入腦入心有了制度化的教育體制依托。其三，確立黨內(nèi)法規(guī)實施監(jiān)督基本制度。中共中央于1931年5月通過《中央巡視條例》，明確中央巡視員的首要任務是“保證國際和中央路線百分之百的執(zhí)行”。通過巡視員到各地實際指導工作，強化和維護黨的領導[4]，確保上級路線、方針和政策的有效傳達，構建了中央對地方黨內(nèi)法規(guī)實施情況的非常態(tài)化監(jiān)督機制。1948年發(fā)布《關于建立報告制度》和《關于建立報告制度的補充指示》，通過建立健全報告請示制度，確保信息的及時、真實、全面?zhèn)鬟f，構建了中央對地方黨內(nèi)法規(guī)實施情況的常態(tài)化監(jiān)督機制。整體來看，這一階段的黨內(nèi)法規(guī)實施取得了一定的規(guī)范實效，客觀上有助于中國共產(chǎn)黨保持強大的軍隊戰(zhàn)斗力。但在戰(zhàn)爭頻發(fā)、生存壓力巨大的歷史背景下，黨內(nèi)法規(guī)實施仍呈現(xiàn)出較為明顯的零散化和碎片化特征。

（二）曲折推進時期（1949—1978年）

1949年10月新中國成立，中國共產(chǎn)黨由“革命黨”轉變?yōu)椤皥?zhí)政黨”，黨的任務和目標均相應發(fā)生變化。為把中國建設成為一個偉大、富強、先進的社會主義國家，黨內(nèi)法規(guī)實施亦出現(xiàn)了新變化。其一，開展整風運動以深化黨規(guī)實施。中共中央于1951年12月發(fā)布《中共中央關于實行精兵簡政、增產(chǎn)節(jié)約、反對貪污、反對浪費和反對官僚主義的決定》，拉開了全國范圍“三反”運動的序幕[5]。通過對錯誤思想進行全面批判，清除了黨內(nèi)思想不端的少數(shù)分子，使得廣大黨員和領導干部脫離了盲目的狀態(tài)，達到了思想上的高度統(tǒng)一，為黨內(nèi)法規(guī)實施的不斷深化創(chuàng)造了有利條件。其二，規(guī)范監(jiān)督主體以保障黨規(guī)實施。中共中央先后于1954年1月發(fā)布《中共中央關于處分黨的組織及黨員的批準權限和手續(xù)的規(guī)定（草案）》、1955年5月轉發(fā)《中共中央監(jiān)察委員會工作細則》、1957年4月批準《中央監(jiān)察委員會關于處分黨員的批準權限的規(guī)定》，明確監(jiān)察委員會監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)實施的具體職能，并就執(zhí)紀中的權限和程序問題進行系統(tǒng)規(guī)定。通過推進監(jiān)督的規(guī)范化建設，提升黨內(nèi)法規(guī)實施的公正性和權威性，確保黨內(nèi)法規(guī)的有效實施。其三，提高理論水平以促進黨規(guī)實施。1953年4月中共中央發(fā)布《中共中央關于一九五三——一九五四年干部理論教育的指示》，要求全黨干部學習《聯(lián)共（布）黨史》第9至12章和列寧、斯大林論社會主義經(jīng)濟建設的部分著作，以提升黨員干部的經(jīng)濟建設理論水平，保障經(jīng)濟建設的有序展開。1959年7月轉批《高級黨校關于今后工作任務的報告》，同意高級黨校只擔任培養(yǎng)理論干部的任務，以培養(yǎng)一批懂得馬克思主義的理論干部，適應建設社會主義的現(xiàn)實需求。1964年2月發(fā)布《中共中央關于組織高級干部學習馬恩列斯著作的批示》，要求組織地委以上干部閱讀目錄書籍，以確保其在社會主義革命和建設中發(fā)揮更大作用。這一階段的黨內(nèi)教育以國家建設現(xiàn)實需求為導向，通過提升實施主體的理論水平，促進黨內(nèi)法規(guī)的有效實施。在這一階段后期，由于受到政治運動的影響，黨內(nèi)法規(guī)實施的規(guī)范化發(fā)展暫時陷入停滯狀態(tài)。后隨著黨內(nèi)政治生活的正常秩序逐步重建，黨內(nèi)法規(guī)實施工作重回正軌。整體來看，這一階段的黨內(nèi)法規(guī)實施工作呈現(xiàn)出在曲折中逐步推進的趨勢與樣態(tài)。

（三）恢復發(fā)展時期（1978—2014年）

黨的十一屆三中全會作出實行改革開放的歷史性決策，并明確提出“健全黨規(guī)黨法，嚴肅黨紀”的要求。粗略統(tǒng)計建黨以來制定修訂中央黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量，這一階段總數(shù)超過150部，年均超過4部，而1921年至1978年的總數(shù)僅約70部，年均不到2部[6]，由此可見黨內(nèi)法規(guī)體系建設重回正軌之后的良好發(fā)展態(tài)勢。在此背景下，黨中央主要從以下三個方面持續(xù)推進“從嚴治黨”的相關工作。其一，推動黨風廉政建設。在計劃經(jīng)濟體制轉向社會主義市場經(jīng)濟的過程中，腐敗問題日益嚴重，切實加強黨風廉政建設成為現(xiàn)實所需。中共中央相繼于1980年8月、1984年12月發(fā)布《中共中央關于禁止在對外活動中送禮、受禮的決定》和《關于嚴禁黨政機關和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》等紀律規(guī)范，同時通過制定配套規(guī)定和發(fā)布解釋文本的方式，推動紀律規(guī)范的高效實施。如1997年9月中央紀委發(fā)布《<中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）>實施辦法》，即是依托配套規(guī)定推進黨內(nèi)法規(guī)實施的現(xiàn)實體現(xiàn);2007年12月中央紀委發(fā)布《安全生產(chǎn)領域違紀行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》，即是依托解釋活動推動黨內(nèi)法規(guī)實施的現(xiàn)實體現(xiàn)。推動黨風廉政建設，能夠有效清除黨內(nèi)害群之馬，營造良好的黨內(nèi)政治環(huán)境，保障黨組織的純潔性和先進性，從而對提升黨內(nèi)法規(guī)實施效益發(fā)揮顯著的正向作用。其二，重視干部教育培訓?！吧平撸冉渖矶笕??！睘槌浞职l(fā)揮黨員干部在黨內(nèi)法規(guī)實施中的模范引領作用，中共中央組織部分別于1983年、1991年、1996年、2001年、2006年制定相應的黨員干部培訓規(guī)劃，對各階段的干部培訓工作予以全面指導，以建設高素質的干部隊伍。其中，2006年1月《干部教育培訓工作條例（試行）》的發(fā)布，更是首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式對黨員干部教育進行系統(tǒng)部署。干部教育培訓工作的系統(tǒng)開展，能夠為黨內(nèi)法規(guī)實施提供高素質且穩(wěn)定的干部力量，是有效實施黨內(nèi)法規(guī)的重要組織保障。其三，發(fā)揮黨內(nèi)外監(jiān)督合力。一方面，強化黨內(nèi)監(jiān)督，提升監(jiān)督效能。1982年4月中紀委和中組部聯(lián)合發(fā)布《中共中央紀律檢查委員會中共中央組織部關于加強各級紀律檢查部門與組織部門相互聯(lián)系的通知》，深化紀律檢查機關與相關黨政部門的協(xié)作配合，消除工作中可能存在的部門信息壁壘，以提升黨內(nèi)監(jiān)督的有效性和協(xié)調性。1987年7月中紀委發(fā)布《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》，加強黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)范性建設，以提升黨內(nèi)監(jiān)督的權威。2003年12月中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，是黨的歷史上關于黨內(nèi)監(jiān)督的第一部條例，更是黨中央系統(tǒng)強化黨內(nèi)監(jiān)督力量，以保障黨內(nèi)法規(guī)有效實施的集中體現(xiàn)。另一方面，促進黨外監(jiān)督，形成監(jiān)督合力。中共中央辦公廳先后于2005年3月、2010年9月印發(fā)《關于進一步加強和改進輿論監(jiān)督工作的意見》和《關于黨的基層組織實行黨務公開的意見》，通過支持新聞媒體正確開展輿論監(jiān)督和推進黨務公開制度，充分發(fā)揮黨外監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力，提升監(jiān)督效能。整體來看，這一階段的黨內(nèi)法規(guī)實施依托相關制度的不斷恢復與優(yōu)化，實現(xiàn)了規(guī)范效能的不斷提升。但由于缺乏全面的統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設計，部分制度的構建仍有待完善，黨內(nèi)法規(guī)實施的整體性功能尚未得到全面釋放。

（四）全面完善時期（2014年至今）

2014年10月，中共十八屆四中全會將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入全面推進依法治國總目標，并將其確立為建設中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容。為確保黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力得到充分發(fā)揮，黨中央從以下四個方面入手，嚴抓黨內(nèi)法規(guī)實施工作。其一，完善黨內(nèi)法規(guī)體系。2016年12月，黨的歷史上第一次全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議召開，并專門印發(fā)《中共中央關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》，就新形勢下黨內(nèi)法規(guī)體系建設作出統(tǒng)籌部署。黨內(nèi)法規(guī)體系建設由此進入快車道，并于建黨一百周年之際形成了比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系[7]。不斷優(yōu)化的黨內(nèi)法規(guī)體系，能夠為黨內(nèi)法規(guī)實施提供科學合理的規(guī)范依據(jù)，是進一步提升黨內(nèi)法規(guī)實施效能的關鍵前提和重要保障。其二，優(yōu)化黨內(nèi)組織建設。截至2014年底，中國共產(chǎn)黨黨員總數(shù)已超過8000萬，基層組織總數(shù)超過430萬[8]。在黨組織不斷壯大的背景下，中共中央于2015年6月、12月先后發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》，2018年10月發(fā)布《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》，又于2019年4月印發(fā)修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》，對地方組織、基層組織、黨組的建設進行明確規(guī)范，為黨內(nèi)法規(guī)從上至下的高效實施提供了完善的組織保障。其三，推進主題教育常態(tài)化。“三嚴三實”“兩學一做”“不忘初心、牢記使命”主題教育分別于2015年、2016年、2019年依托相應的規(guī)范性文件展開，整體呈現(xiàn)出從集中性教育向經(jīng)常性教育延伸、從“關鍵少數(shù)”向黨內(nèi)全體黨員拓展的常態(tài)化發(fā)展趨勢。主題教育作為靈活應對不同階段黨內(nèi)思想教育需求的重要方式，能有效培養(yǎng)不同社會形勢下的自覺守規(guī)意識，對于推動黨內(nèi)法規(guī)實施意義重大。其四，以責任促實施。鑒于不明確的責任承擔會弱化制度的權威性，使得制度形同虛設，從而導致破窗效應，中共中央于2019年9月修訂發(fā)布《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》，通過明確各責任主體的職權職責內(nèi)容，強化黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行責任，構建高效嚴密的問責制度，破解黨內(nèi)法規(guī)“執(zhí)行難”問題，以實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實施效能的顯著提升[9]。整體來看，這一階段的黨內(nèi)法規(guī)實施有了更加完善的規(guī)范依托和制度保障，取得了前所未有的實施成效。但面對不斷變化的國情和黨情，黨內(nèi)法規(guī)的有效實施仍面臨著未知的風險與挑戰(zhàn)，持續(xù)提升黨內(nèi)法規(guī)實施效能任重而道遠。

二、黨內(nèi)法規(guī)實施的經(jīng)驗借鑒

習近平指出：“了解歷史才能看得遠，理解歷史才能走得遠?！盵10]基于對黨內(nèi)法規(guī)實施之歷史發(fā)展的全面考察與借鑒，當前黨內(nèi)法規(guī)實施應以完善的黨內(nèi)法規(guī)體系為基礎、以全面從嚴為遵循、以系統(tǒng)性思維為指導、以準確把握紀法關系為要求，努力實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實施之規(guī)范效益的最大化。

（一）以完善的黨內(nèi)法規(guī)體系為基礎

亞里士多德提出，“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從。而大家所服從的法律又應該本身是制定良好的法律”[11]。黨內(nèi)法規(guī)的有效實施，同樣應以科學完善的黨內(nèi)法規(guī)體系作為基本依托和重要保障。從各領域成文的制度規(guī)范來看，截至2021年7月1日，現(xiàn)行有效黨的組織法規(guī)共153部、黨的領導法規(guī)共772部、黨的自身建設法規(guī)共1319部、黨的監(jiān)督保障法規(guī)共1370部[12]?？梢钥闯?，黨的領導法規(guī)制度和黨的組織法規(guī)制度供給仍有待進一步補足。

黨的領導法規(guī)制度涉及黨的領導地位、領導范圍和內(nèi)容、領導體制機制等多方面內(nèi)容，是堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的邏輯結果[13]。為進一步健全黨的領導法規(guī)制度，首先應持續(xù)深化黨的領導法規(guī)的具體內(nèi)容，避免黨的集體領導在部分領域淪為少數(shù)領導人的個人意志，確保黨的領導落實到國家治理的各領域、各環(huán)節(jié)。其次應補充規(guī)范黨的領導程序，給予黨的領導以有效的程序性指引[14]。合理高效的程序性規(guī)定是落實黨的領導的重要手段與保障，若該部分內(nèi)容缺失，黨的主張將難以及時上升為國家意志，進而無法實現(xiàn)黨對國家和社會的領導。為黨的領導確立基本的程序規(guī)則，才能在程序性規(guī)則的指引下保障黨的領導的全面實現(xiàn)。最后應完善黨的領導法規(guī)與國家法律之間的銜接與協(xié)調。黨的領導法規(guī)制度涉及黨與人大、政府、監(jiān)察機關等不同性質主體之間領導與被領導關系，而上述被領導主體同時受到現(xiàn)行法律的全面規(guī)范。因此，在確立黨對上述主體的領導方式、內(nèi)容、權限等具體內(nèi)容時，必須考慮現(xiàn)行法律規(guī)定，避免黨的領導法規(guī)與相關法律規(guī)范相沖突。

黨的組織法規(guī)制度以“主體”為中心，涉及各級各類黨組織的產(chǎn)生、職責和運行方式等多方面內(nèi)容[15]?，F(xiàn)有黨的組織法規(guī)雖已具有較為完備的體系，但仍然存在待完善之處。一方面，應進一步強化黨的組織法規(guī)發(fā)展的內(nèi)生動力。從黨的組織法規(guī)建設的歷史發(fā)展來看，許多法規(guī)的立規(guī)動力客觀上來源于制度外部，具有較強的回應性[16]。此種制度構建路徑雖能及時解決現(xiàn)實規(guī)范需求，但也可能因社會現(xiàn)實狀況的變化，而難以適應不斷涌現(xiàn)的新需求。為此，有必要全面提升立規(guī)者的規(guī)范意識，及時開展立規(guī)活動解決組織規(guī)范的現(xiàn)存問題，同時要積極鼓勵組織制度創(chuàng)新，激活黨的組織法規(guī)發(fā)展的內(nèi)生動力。另一方面，應秉持實事求是的精神，積極推進黨的組織法規(guī)制度建設。以黨的基層組織建設為例，在不斷擴大黨的基層組織覆蓋面的過程中，不僅應堅持黨的基層組織標準化建設原則，還應允許依據(jù)現(xiàn)實情況積極探索黨的基層組織在不同領域的多元化建設模式，以確保黨內(nèi)法規(guī)的有效貫徹與落實。

（二）以全面從嚴為遵循

2012年11月15日，在十八屆中央政治局常委與中外記者見面會上，習近平指出“打鐵還需自身硬”，強調黨要管黨、從嚴治黨。黨內(nèi)法規(guī)實施亦應全面貫徹從嚴治黨理念，堅持執(zhí)紀從嚴、思想從嚴、治吏從嚴。

首先，堅持執(zhí)紀從嚴。黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行，要求執(zhí)紀主體以壯士斷腕的意志和決心落實黨內(nèi)法規(guī)，堅持對不良政治現(xiàn)象“零容忍”的態(tài)度，確保違紀行為均能得到有效處理。執(zhí)紀從嚴包含從嚴認定違紀行為和從嚴確定紀律處分兩個方面的要求。從嚴認定違紀行為，要求執(zhí)紀主體以違紀行為構成要件為指引，準確識別違紀行為，及時防范“打擦邊球”的違紀行為，有效防止黨內(nèi)“僥幸心理”滋生。從嚴確定紀律處分，要求執(zhí)紀主體在準確識別違紀行為的基礎上，給予部分違紀黨員，尤其是黨員領導干部，在具體處分類型的可裁量空間內(nèi)以更加嚴格的處分。嚴格的紀律處分帶來的巨大政治經(jīng)濟待遇的落差，能夠在黨內(nèi)起到良好的警示和威懾作用，時刻警醒黨員嚴格規(guī)范自身行為。

其次，緊抓思想從嚴。思想是行動的先導，只有將規(guī)范要求轉化為全體黨員的內(nèi)心自覺，樹立黨內(nèi)法規(guī)從嚴實施的基本意識，消除責任承擔的僥幸心理，才能形成自覺以更加嚴格的標準約束自己、全面守規(guī)的健康風氣。一方面，應運用多種形態(tài)、多重手段對黨內(nèi)法規(guī)進行立體化宣傳。中共中央應繼續(xù)利用短視頻、微信公眾號等新媒體平臺，全方位推動黨內(nèi)法規(guī)的宣傳工作。同時，在宣傳過程中注重黨內(nèi)法規(guī)具體內(nèi)容的通俗化，有效連接抽象規(guī)范要求與現(xiàn)實案例，以圖片、宣傳片、表情包等多元形式展示具體規(guī)范的精神內(nèi)核，提升內(nèi)容的可傳播性。另一方面，應將黨內(nèi)法規(guī)學習納入黨校（行政學院）、干部學院的必修課程，并設置具體的考核標準。通過學習教育這種柔性的方式，將黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)范要求內(nèi)化于黨員的內(nèi)心[17]。

最后，推進治吏從嚴。辦好中國的事情，關鍵在黨、關鍵在干部，這是從嚴治黨的歷史經(jīng)驗與基本規(guī)律。從黨員領導干部所獨有的區(qū)域輻射效應來看，其作為特定區(qū)域或具體部門黨內(nèi)法規(guī)的制定者和執(zhí)行者，相較于普通黨員，具有更高的道德感召力和社會影響力。若是黨員領導干部出現(xiàn)違規(guī)違紀行為，往往會帶來更加惡劣的影響。為最大限度降低其違規(guī)違紀行為可能帶來的惡劣影響，必須以更加嚴格的標準規(guī)范黨員領導干部。同時，黨員領導干部帶頭示范，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)[18]，是推動黨內(nèi)法規(guī)實施的重要法寶，是黨內(nèi)法規(guī)實施取得實效的關鍵。為確保黨內(nèi)法規(guī)實施取得實效，黨員領導干部應自覺以更高的標準要求自己。只有黨員領導干部以身作則、以上率下，層層示范和層層帶動，才能夠形成上行下效、整體聯(lián)動的總體效應，進而保障黨內(nèi)法規(guī)落到實處。

（三）以系統(tǒng)性思維為指導

系統(tǒng)性思維要求把認識對象視為多方面相互聯(lián)系且具有一定結構和功能的有機整體，全面探索與把握系統(tǒng)中各要素的相互作用與變化規(guī)律，以實現(xiàn)問題的最優(yōu)處理[19]。以系統(tǒng)性思維指導黨內(nèi)法規(guī)的實施，要求在加強黨內(nèi)法規(guī)實施之整體性推進的基礎上，不斷強化黨內(nèi)法規(guī)實施的內(nèi)部聯(lián)動。

加強黨內(nèi)法規(guī)實施的整體性推進，要求我們從整體性視角把握、分析、評價黨內(nèi)法規(guī)的實施工作[20]，以實現(xiàn)執(zhí)規(guī)、守規(guī)和督規(guī)各領域的均衡發(fā)展。習近平提出：“重大改革都是牽一發(fā)而動全身的，更需要全面考量、協(xié)調推進。不能畸輕畸重，也難以單刀突進?！盵21]考察黨內(nèi)法規(guī)實施現(xiàn)狀，加強黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的實踐和理論研究仍占據(jù)主要地位，對于守規(guī)和督規(guī)的重視程度則稍顯不足，各領域的發(fā)展呈現(xiàn)出較為明顯的不平衡性。此種不平衡狀態(tài)，會直接削弱黨內(nèi)法規(guī)實施的整體效應。為此，在不斷深化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設的同時，必須給予守規(guī)意識和黨內(nèi)法規(guī)實施監(jiān)督力度以充分的重視，以避免畸重畸輕情形的出現(xiàn)，推進實施合力的形成。

強化黨內(nèi)法規(guī)實施的內(nèi)部聯(lián)動，要求打破執(zhí)規(guī)、守規(guī)和督規(guī)各領域的分離壁壘，推動各方力量呈現(xiàn)出相互促進、和諧統(tǒng)一的狀態(tài)，在協(xié)同聯(lián)動中實現(xiàn)實施合力的最大化。考察黨內(nèi)法規(guī)實施現(xiàn)狀，執(zhí)規(guī)、守規(guī)和督規(guī)各領域雖隨著相應制度的不斷完善取得了顯著成效，但仍體現(xiàn)出較強的獨立性，進而呈現(xiàn)出較為明顯的“單兵出擊”特征。以執(zhí)紀工作為例，針對黨組織和黨員違反黨紀的行為，給予恰當?shù)奶幚?，是?zhí)規(guī)的關鍵環(huán)節(jié)，也是黨內(nèi)法規(guī)實施的重要內(nèi)容。但若將執(zhí)紀工作局限于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行領域進行考察，執(zhí)紀工作將進入通過優(yōu)化執(zhí)紀程序、明確執(zhí)紀標準，不斷提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的單一路徑。此種路徑雖能實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的顯著提升，但客觀上仍局限于挖掘個案的裁判價值，而難以在黨內(nèi)發(fā)揮更為廣泛的警示作用和預防作用。若能將執(zhí)紀工作與守規(guī)意識的提升相連接，即可依托海量真實案例實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育的形象化與具體化，充分挖掘執(zhí)紀工作的教育功能;若能將執(zhí)紀工作與黨內(nèi)法規(guī)實施監(jiān)督相連接，確保對執(zhí)紀工作的全程監(jiān)督，不僅能夠保證黨員權利得到全程保障，而且能夠避免不當執(zhí)紀行為引發(fā)的懶政怠政現(xiàn)象，確保執(zhí)紀工作所產(chǎn)生威懾力的正面效應。

（四）以準確把握紀法關系為要求

法律是治國之重器、紀律是治黨之戒尺，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的相容共存正是建設社會主義法治國家的客觀所需[22]。在推進黨內(nèi)法規(guī)深化實施的過程中，必須準確把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系，堅持紀法分開、紀法銜接、紀嚴于法、紀在法前。

紀法分開是黨內(nèi)法規(guī)實施的基本前提。紀法分開要求在黨的紀律建設的過程中，以紀律作為管黨治黨的尺子，在黨員干部觸犯法律之前即以紀律和規(guī)矩加以約束和處理，在黨員干部觸犯法律之后則要既依紀又依法進行處理，以達到全面從嚴治黨的目的。強調紀法分開在準確把握紀法關系中的基礎性前提地位，既是現(xiàn)實環(huán)境下黨風廉政建設和反腐敗斗爭、全面從嚴治黨的現(xiàn)實需要，也與實踐中存在紀法不分、以紀代法或是以法代紀的現(xiàn)實情況直接相關[23]。只有堅持紀法分開，才能使黨紀與國法既各司其職、分工協(xié)作，又配套聯(lián)動、相得益彰，形成規(guī)范合力。

紀法銜接是黨內(nèi)法規(guī)實施的程序保障。雖然黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制定主體、適用范圍、實施方式等方面存在顯著區(qū)別，但實踐中仍然存在地方紀委考慮政治和社會影響或是受到人事利益關系的干擾，不移送或是不完全移送違法犯罪的黨員，試圖通過紀律處分代替行政處罰或刑事處罰的錯誤行為[24]。推進紀法銜接的最主要目標，是為了保障違法犯罪的黨員在受到黨紀處分以后，及時受到相應的行政處罰或刑事處罰，避免“黨員”身份成為違法犯罪行為的“擋箭牌”。

紀嚴于法是黨內(nèi)法規(guī)實施的尺度要求。黨的先鋒隊性質、執(zhí)政黨地位和歷史使命決定了對黨組織和黨員必然要有更高標準、更嚴要求[25]。黨紀嚴于國法并不是指黨紀的位階高于國家法律，更不是說黨紀可以與國家法律相抵觸[26]，而是在判斷是否違規(guī)以及是否應該給予處分的層面，紀律的要求應該比法律更加嚴格[27]。以此形成對各級黨組織和全體黨員強大的威懾力，促使其自覺規(guī)范自身行為，確保黨內(nèi)法規(guī)得到全面落實。

紀在法前是黨內(nèi)法規(guī)實施的基本邏輯要求。所謂紀在法前，就是要把紀律和規(guī)矩挺在法律的前面。從邏輯關系來看，紀在法前和紀嚴于法是相輔相成的邏輯關系，正是因為紀律的要求比法律嚴格，所以才要把紀律挺在法律的前面。不能把紀在法前理解為紀律的效力高于或者優(yōu)先于法律，也不能理解為執(zhí)行紀律而可以置法律于不顧。黨內(nèi)法規(guī)實施要求“加強對黨的各級組織和全體黨員的教育、管理和監(jiān)督，把紀律挺在前面，注重抓早抓小”，即是紀在法前的重要體現(xiàn)。

三、新時代黨內(nèi)法規(guī)實施的實踐進路

習近平指出：“歷史是最好的教科書?！盵28]全面考察與分析黨內(nèi)法規(guī)實施的百年歷史進程與經(jīng)驗借鑒，目的在于探索黨內(nèi)法規(guī)實施的范式和規(guī)律，以推進新時代黨內(nèi)法規(guī)的深化實施。概括來說，新時代黨內(nèi)法規(guī)實施之規(guī)范實效的提升，應以堅持黨的領導、推動黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側結構性改革”、深化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設、推進黨內(nèi)法規(guī)文化發(fā)展、增強黨內(nèi)法規(guī)實施監(jiān)督力度為實踐進路。

（一）根本保障：堅持黨的領導

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，是做好黨和國家各項工作的根本保證。在國內(nèi)外形勢不斷變化、意識形態(tài)競爭愈加激烈的歷史環(huán)境下，黨內(nèi)法規(guī)的深化實施將面臨許多前所未有的新挑戰(zhàn)、新問題。堅持黨的領導能夠為黨內(nèi)法規(guī)的有效實施指明政治方向，提供根本的政治保障和組織保障，確保黨內(nèi)法規(guī)實施的方向性和穩(wěn)定性，保障黨內(nèi)法規(guī)切實落地。進一步強化黨內(nèi)法規(guī)實施中黨的領導作用：首先，要加強思想引領。黨內(nèi)法規(guī)實施需以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，自覺在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上與以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，以確保黨內(nèi)法規(guī)的有效實施。其次，要強化黨的組織建設?！包h的力量來自組織。黨的全面領導、黨的全部工作要靠黨的堅強組織體系去實現(xiàn)?！盵29]各級黨組織負有貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)的重要職責，是全面發(fā)揮黨的領導作用的關鍵責任主體。為此，黨內(nèi)法規(guī)實施需立足新時代依規(guī)治黨的現(xiàn)實需求，從組織形式、組織運行、組織教育等方面入手，對充分發(fā)揮黨的組織力量作出系統(tǒng)部署，以確保黨內(nèi)法規(guī)實施能夠依托強有力的黨組織，全面落實黨的領導。最后，要緊緊依靠黨員。中共黨員作為具有共產(chǎn)主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想的堅定信仰者和忠實踐行者，在入黨誓詞中莊嚴承諾“履行黨員義務、執(zhí)行黨的決定、嚴守黨的紀律”，負有積極推動黨內(nèi)法規(guī)實施之義務。為此，應注重發(fā)揮每個黨員的積極性，依靠黨員公平執(zhí)規(guī)、自覺守規(guī)、積極督規(guī)的行為，將黨的領導貫穿于黨內(nèi)法規(guī)實施的全過程。

（二）立根固本：推動黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側結構性改革”

完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是黨內(nèi)法規(guī)得以有效實施的邏輯前提和基本保障。所謂黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側結構性改革”，即以結構性優(yōu)化為基礎，通過擴大有效制度供給，提升制度供給對制度需求變化的適應性和靈活性，以實現(xiàn)規(guī)范效能的提升。在黨內(nèi)法規(guī)體系日臻完善的背景下，要推進“供給側結構性改革”，為黨內(nèi)法規(guī)實施提供更為靈活、高效的制度供給，確保制度供給與需求的有效契合，以提升實施效能。為此，一方面，應以結構性優(yōu)化為基礎，完善黨內(nèi)法規(guī)體系。推進結構性優(yōu)化要求進一步完善黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度和清理制度，及時去除無效制度供給，避免無效的制度冗余損害黨內(nèi)法規(guī)體系的規(guī)范效力和權威性。同時，還應進一步確立黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)技術規(guī)范、完善黨內(nèi)法規(guī)解釋制度、細化黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度，以補足制度短板，防止重要制度的不完善或缺失削弱黨內(nèi)法規(guī)體系的整體規(guī)范效能。另一方面，應以擴大有效供給為重點，推進黨內(nèi)法規(guī)體系建設從數(shù)量型增長向質量型增長轉型。首先，要求黨內(nèi)法規(guī)體系建設遵循制度建設之基本規(guī)律，以充分的合理性論證為基礎，堅持問題導向和目的導向相結合，由專業(yè)人員承擔制度建設職責，確保制度規(guī)范經(jīng)得起實踐的考驗，以提升黨內(nèi)法規(guī)體系的科學性。其次，要求黨內(nèi)法規(guī)文本語言的使用，應滿足語言嚴謹、形式統(tǒng)一、指向明確的基本要求?？紤]到黨內(nèi)法規(guī)部分表述具有模糊性特征[30]，還應努力保持精確性與模糊性之間的動態(tài)平衡。在保障靈活性的前提下，最大程度實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性。最后，要求進一步強化具體性規(guī)定、程序性規(guī)定、執(zhí)行性規(guī)定的規(guī)范力度，為抽象性規(guī)范、實體性規(guī)范、具體制度的現(xiàn)實適用提供有效遵循，確保黨內(nèi)法規(guī)體系規(guī)范目的的實現(xiàn)。

（三）實踐指引：深化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設

強化執(zhí)行力是黨內(nèi)法規(guī)制度的生命力所在。深入推進黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設，重點是要解決執(zhí)規(guī)依據(jù)不明確、執(zhí)規(guī)標準不透明、執(zhí)規(guī)主體不作為等現(xiàn)實問題，以確保依規(guī)治黨落到實處。首先，要激發(fā)黨內(nèi)法規(guī)解釋制度活力。明確的文本規(guī)范是黨內(nèi)法規(guī)得以有效執(zhí)行的邏輯前提。但由于文本規(guī)范無法及于黨務關系的方方面面，且部分黨內(nèi)法規(guī)條款本身具有抽象性和模糊性，因此只有通過黨內(nèi)法規(guī)解釋活動，才能真正明確規(guī)范文本的具體要求，為黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行提供有效依據(jù)。為此，有必要對黨內(nèi)法規(guī)解釋的原則、主體、形式、方法、內(nèi)容等進行系統(tǒng)化規(guī)范，最大程度激發(fā)黨內(nèi)法規(guī)的制度活力，保障黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行有規(guī)可依[31]。其次，積極開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行裁量基準建設。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行與黨員權利直接相關，其中黨的紀律基于自身剛性約束力，更是賦予了執(zhí)紀行為以懲戒性特征[32]。但從現(xiàn)行規(guī)定來看，部分黨內(nèi)法規(guī)出于保障規(guī)范適用靈活性之考量，并未明確處分的具體尺度，為執(zhí)規(guī)主體留下了充足的可裁量空間。為此，應從技術層面入手，通過界定裁量性概念、確定裁量原則、劃定裁量內(nèi)容、明晰裁量程序等方式，開展裁量基準建設，以公開的標準化規(guī)范為指引，有效保障黨員權利，實現(xiàn)執(zhí)規(guī)活動公正性的提升。最后，要不斷提升執(zhí)規(guī)主體的執(zhí)規(guī)意愿。黨內(nèi)法規(guī)能否得到高效執(zhí)行，與執(zhí)規(guī)主體之執(zhí)規(guī)意愿直接相關[33]。較強的執(zhí)規(guī)意愿是引發(fā)執(zhí)規(guī)行為的邏輯前提，是確保規(guī)范要求得到全面落實的主觀要件。較低甚至缺失的執(zhí)規(guī)意愿，將直接導致象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行現(xiàn)象的出現(xiàn)。為此，必須提升執(zhí)規(guī)主體對于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的正確認識，增強執(zhí)規(guī)主體對自身身份的信念感和責任感，完善執(zhí)規(guī)行為的獎懲機制，依靠內(nèi)在精神塑造與外在激勵機制的雙向引導，提升執(zhí)規(guī)主體的執(zhí)規(guī)意愿。

（四）提升認同：推進黨內(nèi)法規(guī)文化發(fā)展

文化的最大特質即在于能夠以無形的觀念深刻影響有形的存在。所謂黨內(nèi)法規(guī)文化，即尊崇黨內(nèi)法規(guī)、維護黨內(nèi)法規(guī)、堅決執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的理念、意志和精神，是一種自覺講規(guī)則守規(guī)矩的文化自覺[34]。推進黨內(nèi)法規(guī)文化發(fā)展，目的在于充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)文化蘊含的精神力量，形成黨內(nèi)自覺守規(guī)氛圍，引領黨內(nèi)法規(guī)的有效實施。首先，要強化紀律意識。積極健康的黨內(nèi)法規(guī)文化的核心為紀律意識，考慮到好且管用的紀律需要與特定的歷史條件相適應[35]，應將紀律意識置于中國特色社會主義法治體系內(nèi)進行重新解讀。明晰紀律要求，才能為各級黨組織和全體黨員提供清晰的行為指引，進而推進紀律意識內(nèi)化于心，實現(xiàn)長期堅持和自覺遵循，使黨內(nèi)法規(guī)文化的正效應得到最大程度發(fā)揮。其次，要加大黨內(nèi)法規(guī)教育和宣傳力度。黨內(nèi)法規(guī)文化的形成，以黨內(nèi)全體黨員均了解并認同黨內(nèi)法規(guī)為邏輯前提。在教育層面，應提升黨內(nèi)法規(guī)教育的頻率，并在教育內(nèi)容上實現(xiàn)橫向廣度和縱向深度的有效延伸。同時，應積極探索靈活的教育模式，確保每一個黨員能夠在保證其本職工作時間的前提下，獲得良好的黨內(nèi)法規(guī)教育。在宣傳層面，應在持續(xù)發(fā)展自身權威宣傳平臺的基礎上，積極適應新興媒體的發(fā)展趨勢，確保宣傳直達個體。同時，應借助更加通俗化的表達和多樣化的形式，確保黨內(nèi)法規(guī)得到全面理解。最后，要增強法治思維。面對權力的誘惑，少數(shù)黨員立黨為公、執(zhí)政為民的意識有所弱化，產(chǎn)生了重人治、輕法治的不良風氣，由此引發(fā)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的異化和扭曲現(xiàn)象[36]。增強法治思維，要求各級黨組織和全體黨員善于運用黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)范解決問題和推進工作。不僅要將黨內(nèi)法規(guī)作為判斷是非和處理事務的準繩，形成以黨內(nèi)法規(guī)為基準的邏輯化的理性思考方式，還要以法治化思維賦能黨內(nèi)法規(guī)文化發(fā)展，確保黨內(nèi)法規(guī)文化的規(guī)范引領作用得到全面發(fā)揮。

（五）監(jiān)督保障：增強黨內(nèi)法規(guī)實施監(jiān)督力度

沒有監(jiān)督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律[37]。增強黨內(nèi)法規(guī)實施監(jiān)督力度，是確保黨內(nèi)法規(guī)實施始終在依規(guī)治黨的框架內(nèi)規(guī)范運行而不被濫用的必然選擇。首先，要提升黨內(nèi)外監(jiān)督效能。一方面，織密監(jiān)督之網(wǎng)是開展監(jiān)督的基礎性條件[38]，應基于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》所確立的黨內(nèi)監(jiān)督體系，在實踐中進一步明確各監(jiān)督主體的具體職責和邊界，避免因職權不明導致重復監(jiān)督和監(jiān)督空白情形的出現(xiàn)，提升黨內(nèi)監(jiān)督效能。另一方面，要通過全面的宣傳教育提升黨外監(jiān)督主體的監(jiān)督意識。在此基礎上，進一步暢通黨外監(jiān)督渠道和反饋機制，確保黨外監(jiān)督意見均能夠被有效征集，并按時給予回應。此外，在充分發(fā)揮輿論監(jiān)督正面效應的基礎上，還應積極構建自身的權威平臺，實現(xiàn)網(wǎng)絡輿論的去偽存真，保障輿論監(jiān)督的權威性和真實性，全面發(fā)揮黨外監(jiān)督效能。其次，要提高常態(tài)化與非常態(tài)化監(jiān)督實效。進一步細化黨內(nèi)重大事項請示報告制度、黨務公開制度、黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度中涉及黨內(nèi)法規(guī)實施情況的適用規(guī)則，著力提升常態(tài)化監(jiān)督的全面性和穩(wěn)定性，以保障監(jiān)督效能。同時，完善巡視巡察的制度規(guī)范，因地制宜地推進地方巡察制度具體細則的制定，將監(jiān)督力量延伸到黨內(nèi)法規(guī)實施的“最后一公里”;盡量降低巡視巡察制度所具有非延續(xù)性特征對監(jiān)督效能產(chǎn)生的消極影響，提升非常態(tài)化監(jiān)督的針對性和威懾力，以保證監(jiān)督效能。最后，要用信息技術為監(jiān)督賦能。信息技術具有強大的信息檢索、收集、整理、分析優(yōu)勢，能夠降低監(jiān)督成本、擴大監(jiān)督范圍、實現(xiàn)監(jiān)督環(huán)節(jié)透明化，為黨內(nèi)法規(guī)實施監(jiān)督效能的提升注入全新動力。如河南省于2020年6月上線了“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺，已收到各類留言一萬余條，并通過平臺實現(xiàn)了匯集信息的常態(tài)化、審核發(fā)布環(huán)節(jié)嚴格化、批轉交辦流程規(guī)范化、回復反饋暢通化，有效提升了監(jiān)督效能[39]。

結語

習近平在黨史學習教育動員大會上指出，回顧歷史是為了總結歷史經(jīng)驗，把握歷史規(guī)律，增強開拓前進的勇氣和力量[10]。黨內(nèi)法規(guī)的生命在于實施，黨內(nèi)法規(guī)的權威也在于實施。推進黨內(nèi)法規(guī)深化實施，既是全面發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)自身規(guī)范效用最大化的重點，也是持續(xù)推進依規(guī)治黨、從嚴治黨的難點。基于對黨內(nèi)法規(guī)實施百年歷史的回顧與梳理，有效提煉黨內(nèi)法規(guī)實施之經(jīng)驗借鑒，進而展開當代黨內(nèi)法規(guī)實施之實踐進路的有益探索，可推動制度優(yōu)勢向治理效能高效轉化，提升黨內(nèi)法規(guī)實施效能。

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【責任編輯：張亞茹】