袁超 浙江省杭州市富陽區(qū)胥口鎮(zhèn)人民政府

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管概述

為調(diào)動各鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)家理財、增收節(jié)支的積極性，切實壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力，規(guī)范財政收支管理，按照“劃分收入，核定支出，保證重點，規(guī)范管理”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理改革的總體原則，以加強(qiáng)財源建設(shè)、增加地方財政收入為中心，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支行為，最大限度地激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極籌劃收入，嚴(yán)格按照“保工資、保基本運轉(zhuǎn)、保法定支出”的順序安排支出，切實保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織正常運轉(zhuǎn)，控制新增不良債務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管需要遵循以下五個原則。一是全面性原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制管理充分運用于各項工作環(huán)節(jié)，覆蓋面較廣。二是重要性原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在開展各項工作時，面臨風(fēng)險與挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)控管理能較為精準(zhǔn)地規(guī)避財務(wù)風(fēng)險。三是制衡性原則，依據(jù)時代發(fā)展及市場變化，及時調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)決策，切實維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益。內(nèi)控管理制度要時刻與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作開展?fàn)顩r相適應(yīng)。四是適應(yīng)性原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的各項機(jī)制體系較多，內(nèi)部存在較大的依存性，在財務(wù)管理結(jié)構(gòu)及權(quán)責(zé)分配等方面需要提高控制能力，建立內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，提高工作效率。五是成本效益原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要注重工作開展成本，內(nèi)部控制要以工作開展成本為工作準(zhǔn)則，綜合平衡各方成本需求，實現(xiàn)綜合效益。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管包括以下五個構(gòu)成要素。一是內(nèi)部環(huán)境。這是制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理制度的基礎(chǔ)依據(jù)，包括部門職責(zé)分配、監(jiān)管核算、績效考核及人才管理等。二是風(fēng)險評估。在涉及重大資金使用時，要系統(tǒng)分析業(yè)務(wù)開展過程中的挑戰(zhàn)與風(fēng)險，與專業(yè)評估機(jī)構(gòu)合作，及時制定應(yīng)對風(fēng)險的策略。三是控制活動。針對業(yè)務(wù)工作的風(fēng)險評估結(jié)果，采取有針對性的監(jiān)管控制措施，將風(fēng)險控制在合理范圍之內(nèi)。四是信息溝通。準(zhǔn)確、及時地了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部管理信息，做好信息共享、信息傳遞相關(guān)工作，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理相關(guān)信息可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部進(jìn)行合理、有效的溝通。五是內(nèi)部監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)工作進(jìn)行全過程跟蹤督導(dǎo)檢查，確保監(jiān)管控制發(fā)揮作用，及時改進(jìn)監(jiān)管控制系統(tǒng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)工作不相適應(yīng)的地方。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管包括以下三個步驟。一是事前防范。按照相關(guān)政策要求及規(guī)定，合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同部門的工作崗位，建立制度性的財務(wù)管理流程，通過授權(quán)審批的方式，精簡財政開支。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)工作，要預(yù)先劃定財政資金使用范圍，做到賬目明確。二是事中控制。表現(xiàn)在對財政資金使用的安全控制上，包括財政資金使用安全、合規(guī)合法、完整高效，也包括內(nèi)部資金撥付、收款支出票據(jù)等，做到賬目清晰可查、賬實盤點準(zhǔn)確。三是事后追溯。有效、規(guī)范地監(jiān)督財務(wù)管理，審核鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)展情況，資金支出是否有明確用途，嚴(yán)查私自挪用資金等違法違規(guī)情況，做到財政資金的使用與年度預(yù)算相符合，人、財、物使用情況合法合規(guī)，保障資金管理使用的科學(xué)合理。

二、新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管存在的問題

（一）財政資金分配監(jiān)管受制約

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)督管理不到位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理制度不規(guī)范、缺乏有效的管理和制度約束、轉(zhuǎn)移支付存在監(jiān)管漏洞等問題都會嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的合理分配。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅面臨著外部競爭環(huán)境，而且需要處理很多內(nèi)部經(jīng)濟(jì)問題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨非常嚴(yán)峻的風(fēng)險考驗。我國部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的風(fēng)險防范意識不夠強(qiáng)烈，監(jiān)管形式并不科學(xué)，其工作重心向財務(wù)管理環(huán)節(jié)傾斜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金分配監(jiān)管較差，缺乏有效的監(jiān)督評估及長效的追蹤問責(zé)，在開展監(jiān)管工作中，受到多方牽制，嚴(yán)重制約監(jiān)管工作的開展。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管流程不規(guī)范，多方利益牽制，監(jiān)管工作的獨立性得不到充分發(fā)揮；各部門信息隔閡，共享信息困難，監(jiān)管資料的查詢、審核受到阻礙。另外，單一的監(jiān)管流程極易受到突發(fā)狀況的影響，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管工作的效率，制約監(jiān)管效能。

（二）資金監(jiān)控力量較薄弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人員搭配不合理，財政人員的分工不科學(xué)，其業(yè)務(wù)水平參差不齊；結(jié)合我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)相關(guān)調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)尚未健全，崗位職責(zé)互有牽扯，缺少復(fù)合型的監(jiān)管專業(yè)技術(shù)人才；鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)管項目較多，但經(jīng)濟(jì)監(jiān)管人員有限，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管任務(wù)較重。

（三）項目資金監(jiān)管不科學(xué)

財務(wù)風(fēng)險管理體系制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制直接影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)偏重于財務(wù)管理內(nèi)部控制流程，忽視了對風(fēng)險性財務(wù)項目的關(guān)注。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)部門認(rèn)為僅按照財務(wù)管理規(guī)定辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，就可以規(guī)避財務(wù)管理漏洞。但是在新形勢下，內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)逐漸加大，在行使財務(wù)職能時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著各種風(fēng)險與挑戰(zhàn)，亟需制定完善的財務(wù)風(fēng)險管理體系以強(qiáng)化內(nèi)部控制的作用[1]。

（四）財政監(jiān)督制度不健全

缺乏完善的財務(wù)內(nèi)部監(jiān)管制度，內(nèi)部監(jiān)管部門發(fā)揮獨立監(jiān)督檢查的作用不明顯。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的情況看，缺乏獨立的財務(wù)內(nèi)部監(jiān)管部門，內(nèi)部監(jiān)管部門崗位設(shè)置與財務(wù)管理崗位相重合，監(jiān)管有漏洞，多數(shù)為事后監(jiān)督，缺乏全過程監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理與內(nèi)部監(jiān)督缺乏獨立性，內(nèi)部控制無法發(fā)揮應(yīng)有的效能，內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)與專業(yè)水平不高，制約著內(nèi)部控制的專業(yè)化發(fā)展。

（五）財政資金使用過程中動態(tài)績效評價缺位，監(jiān)管缺失

缺乏合理、有效的動態(tài)績效評價運行機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)部財務(wù)管控結(jié)構(gòu)不完善，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理或內(nèi)控流程存在漏洞，無法保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)部財務(wù)管控工作的順利進(jìn)行，甚至由于不健全的組織結(jié)構(gòu)而無法履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的相關(guān)流程，無法發(fā)揮其使用價值和應(yīng)用效果。缺少有效的財務(wù)風(fēng)險管控機(jī)制，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨決策管理的制度缺陷、資金短缺等各種風(fēng)險。

（六）財政預(yù)算管理不到位

預(yù)算編制不全面，一是各地預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，目前以上一年度結(jié)算可用資金作為當(dāng)年度預(yù)算基期不是很合理；二是項目預(yù)算編制不精準(zhǔn)，項目籠統(tǒng)，內(nèi)容繁雜，可預(yù)見性支出未納入預(yù)算編制范疇；三是政府采購預(yù)算編制不明確，未能按規(guī)定細(xì)化到具體類目，部分應(yīng)納入采購范圍的未編制采購預(yù)算且未按程序?qū)嵤┱少?。預(yù)算執(zhí)行力不足，隨意性較大，存在支出超預(yù)算或者有預(yù)算無支出的情況，預(yù)算與實際出入較大，預(yù)算編制缺乏前瞻性以及項目績效評價滯后影響了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，難以發(fā)揮管理效果[2]。

三、新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管問題的解決辦法

（一）推進(jìn)基層財務(wù)管理體系規(guī)范化建設(shè)

一是貫徹落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的實施方案，邊治理、邊規(guī)范、邊完善，構(gòu)建科學(xué)合理、層次清晰、崗位責(zé)任明確及覆蓋全面的內(nèi)部控制財務(wù)管理體系，建立完善的基層財務(wù)管理長效機(jī)制。重點完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)經(jīng)費的使用流程、財務(wù)收支審批和資產(chǎn)管理等各項財務(wù)管理制度。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要將稅收收入、非稅收入及上年結(jié)余資金等所有收入全部納入預(yù)算管理，實行綜合預(yù)算。嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”的規(guī)定，不得截留、坐支、挪用和私設(shè)“小金庫”，做好預(yù)算執(zhí)行工作，加快預(yù)算支出進(jìn)度，促進(jìn)資金及時足額撥付。

二是構(gòu)建科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管控制機(jī)制，嚴(yán)格把控鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項資金審核，按照財務(wù)規(guī)定審批流程及相關(guān)手續(xù)，辦理財政專項資金的申報、分配及撥付，提高資金項目的安全性，防止數(shù)據(jù)不實，虛假立項，騙取套取，擠占、挪用財政資金等行為，確保財政資金各項程序真實、可靠、合法、正當(dāng)。健全鄉(xiāng)村財務(wù)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政既要尊重村級組織資金安排使用的自主權(quán)，也要加強(qiáng)對村級組織財務(wù)的管理，積極探索村賬鎮(zhèn)代管等管理方式。

（二）建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管制度

一是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金安全管理及運行監(jiān)督機(jī)制。嚴(yán)格鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政賬戶體系管理，嚴(yán)格收付方式和收付程序，嚴(yán)格內(nèi)控管理，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管流程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管制度要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理制度體系和實際操作流程，在征求有關(guān)責(zé)任部門意見的基礎(chǔ)上研究制定，目的是明確部門執(zhí)行者的職責(zé)，嚴(yán)格遵守內(nèi)控規(guī)范，使每項工作都得到正確的處理，這樣既提高了其工作效率，又保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

二是成立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的資金監(jiān)管工作領(lǐng)導(dǎo)小組。根據(jù)文件精神整理有關(guān)財政資金監(jiān)管文件，建立專項資金管理制度，定期開展資金抽查、巡查，并公示資金收支、撥付等情況。為使管理職責(zé)更加清晰、資金監(jiān)管體系更加完備，要建立和完善各項制度，規(guī)范行政權(quán)力運行，完善各項資金的管理和使用制度。

三是建立健全會計核算制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以實際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項為依據(jù)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項收入和支出全部納入會計核算。依法設(shè)置會計賬簿，準(zhǔn)確使用會計科目，按規(guī)定設(shè)置輔助核算，規(guī)范編制財務(wù)會計報告，確保會計核算的真實性、準(zhǔn)確性和完整性。嚴(yán)格按照國家相關(guān)文件要求，建立健全支票和印鑒管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)檔案管理等制度。

四是嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要嚴(yán)格按照相關(guān)要求自查、自糾，對發(fā)現(xiàn)的各種違規(guī)違紀(jì)問題，按照“從嚴(yán)從實從速”的原則，邊查邊改，確保整改到位。對出現(xiàn)的問題要按照問題性質(zhì)，明確時間節(jié)點，制訂整改方案，限期整改到位。對違反財經(jīng)紀(jì)律的單位和個人，要依據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任，并按規(guī)定給予黨紀(jì)行政處分，對涉嫌犯罪的要移交司法機(jī)關(guān)處理。

（三）完善全過程監(jiān)督管理機(jī)制

一是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)督管理設(shè)計，全面優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的管理模式，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部信息交流機(jī)制，完善對接管理系統(tǒng)平臺，對較為重要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)工作，適當(dāng)采取工作輪換的方式。

二是要加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金工作的監(jiān)督和管理。推行“村財鎮(zhèn)管村用”制度改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立完善的鄉(xiāng)村債務(wù)動態(tài)監(jiān)控制度，及時準(zhǔn)確地對鄉(xiāng)村財務(wù)、債務(wù)狀況進(jìn)行合理、有效的監(jiān)督調(diào)查。健全的內(nèi)部控制監(jiān)督系統(tǒng)是確保財務(wù)內(nèi)部控制高效的關(guān)鍵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金風(fēng)險控制應(yīng)充分結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)部組織和管理現(xiàn)狀，建立合理的內(nèi)部風(fēng)險控制考核評價體系，通過外部風(fēng)險監(jiān)管和內(nèi)部風(fēng)險評價體系的建設(shè)，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的風(fēng)險評價和監(jiān)督管理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金風(fēng)險控制與監(jiān)督工作的具體推行過程中，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金風(fēng)險監(jiān)管工作作為內(nèi)部風(fēng)險控制與監(jiān)督工作的重要手段。

三是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部建立財政資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大內(nèi)部監(jiān)管的覆蓋范圍，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務(wù)資料、項目檔案管理、績效考核評價等相關(guān)監(jiān)管工作，完善監(jiān)管工作制度流程，對財政資金投入的工程項目及時進(jìn)行內(nèi)審和績效評價，使財政資金真正在“陽光”下作業(yè)，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。加強(qiáng)部門間的聯(lián)系，積極會同上級財政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”管理服務(wù)中心，開展各類財政資金監(jiān)督檢查、抽查巡查，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作。強(qiáng)化清廉村社，做好村級審計工作，通過化解村級債務(wù)、在建工程梳理、固定資產(chǎn)折舊等工作，有效解決部分村級遺留問題，摸索出系列工作方案，理順村級財務(wù)；結(jié)合巡查及“三資”規(guī)范化管理“大比武”活動，強(qiáng)化村級財務(wù)規(guī)范化管理和村級“三資”管理工作，有效助推清廉村社工作的開展。

（四）提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)人員的專業(yè)水平，加強(qiáng)隊伍建設(shè)

建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)隊伍，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同崗位的會計職責(zé)，提高財務(wù)部門對財政專項資金的管理水平，開展提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)人員專業(yè)水平的相關(guān)培訓(xùn)活動，通過教育培訓(xùn)、案例講解及掛職鍛煉等多種方式，引導(dǎo)財務(wù)人員拓展思維、開闊視野，提高其專業(yè)化水平和財務(wù)能力。嚴(yán)格落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任人員的主體責(zé)任，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金工作開展的相關(guān)配套政策，全面建立廉政風(fēng)險防控機(jī)制。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)人員和村級“三資”財務(wù)人員隊伍建設(shè)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)督管理的組織領(lǐng)導(dǎo)，開展聯(lián)席會議，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管工作機(jī)制，加強(qiáng)計劃管理、整合監(jiān)管資源、提高監(jiān)管質(zhì)量、實現(xiàn)信息共享，研究、制定聯(lián)合會商、聯(lián)合回訪、問責(zé)追究等制度辦法，推動工作提質(zhì)增效。同時，從全局出發(fā)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理層及其他工作人員的財經(jīng)法律意識，加強(qiáng)財務(wù)知識普及，重視財務(wù)支付流程，全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人員的綜合素質(zhì)。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管管理工作關(guān)系到黨的民生政策的貫徹落實和廣大人民群眾的切身利益，意義重大。文章從新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的實際情況出發(fā)，指明鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理的問題，對完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理提出意見和建議，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理水平的提升，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會綜合效益。