袁必磊

（大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧 大連 116062）

1 問題的提出

《中華人民共和國海警法》（簡稱《海警法》）頒布實(shí)施為海警部隊(duì)開展海上行政執(zhí)法活動提供了法律依據(jù)，對于維護(hù)我國海洋權(quán)益具有重大的意義。法諺有云：凡權(quán)利應(yīng)有救濟(jì)，無救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利。為保障被執(zhí)法人的基本權(quán)益，立法者將行政訴訟等制度引入《海警法》。但實(shí)際上，《海警法》與《中華人民共和國行政復(fù)議法》（簡稱《行政復(fù)議法》）、《中華人民共和國行政訴訟法》（簡稱《行政訴訟法》）和《中華人民共和國國家賠償法》（簡稱《國家賠償法》）三部法律并未實(shí)現(xiàn)良好銜接，由此導(dǎo)致了一些法律“盲區(qū)”的出現(xiàn)，這也將給被執(zhí)法者的權(quán)利救濟(jì)帶來阻礙。為此須進(jìn)一步研究，以完善海警海上行政執(zhí)法救濟(jì)制度。

2 海上行政執(zhí)法救濟(jì)的具體困境

2.1 行政訴訟

《海警法》規(guī)定對海警機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服的，可以依照《行政訴訟法》向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟。筆者在裁判文書網(wǎng)上搜索針對轉(zhuǎn)隸前海警的行政訴訟發(fā)現(xiàn)，一審法院有基層人民法院、海事法院、鐵路運(yùn)輸法院和中級人民法院。《海警法》也并未對管轄法院作出新的規(guī)定，這意味著當(dāng)前針對海警部隊(duì)行政訴訟的管轄法院仍不明確。一方面，這將可能會增加當(dāng)事人的訴累，而且由于法院級別和專業(yè)性的差異，也可能出現(xiàn)同案不同判的現(xiàn)象。另一方面，長此以往，這將不利于我國海上行政執(zhí)法的規(guī)范化發(fā)展。

2.2 行政復(fù)議

《行政復(fù)議法》第六條共列舉了十一種可以申請行政復(fù)議的情況，針對的全部都是行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為。盡管海警部隊(duì)的行政執(zhí)法屬于具體行政行為，但是海警已不屬于行政機(jī)關(guān)，也就不符合行政復(fù)議的受案范圍，那么針對海警部隊(duì)的海上行政執(zhí)法就不能申請行政復(fù)議。但《海警法》規(guī)定對海警部隊(duì)所作行政行為不服的可以依照《行政復(fù)議法》的規(guī)定申請行政復(fù)議。《海警法》和《行政復(fù)議法》之間存在矛盾，如何解決法律沖突以及海上行政執(zhí)法能否行政復(fù)議等問題都需要解決。

2.3 國家賠償

《海警法》第七十七條規(guī)定，海警機(jī)構(gòu)及其工作人員違法行使職權(quán)，侵犯組織和個人合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國國家賠償法》和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定給予賠償?！逗＞ā芬?guī)定的賠償主體是海警機(jī)構(gòu)和其工作人員?？墒恰秶屹r償法》第七條第三款規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行使授予的行政權(quán)力時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，被授權(quán)的組織為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。根據(jù)上述法律規(guī)定海警機(jī)構(gòu)系適格的賠償主體，但海警部隊(duì)工作人員是否屬于適格的賠償主體，這一問題應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確。

3 完善建議

3.1 海事法院統(tǒng)一受理海上行政執(zhí)法救濟(jì)案件

結(jié)合我國法院設(shè)置和過去的司法實(shí)踐，基層法院、中院、海事法院、鐵路運(yùn)輸法院和軍事法院屬于相對適合的管轄法院，以下將具體分析各類法院的優(yōu)劣，進(jìn)而選擇最適宜的管轄法院。

基層法院的數(shù)量居全國之最，屬于最為接近群眾的法院，由基層法院行使管轄權(quán)能夠最大程度地便利相對人訴訟，但是基層法院級別低，并且審理涉海案件的能力尚不足。中院的級別比較高、審判人員的能力相對較強(qiáng)且裁判質(zhì)量比較高，但是中院并非專業(yè)的海事審判機(jī)關(guān)，其專業(yè)性仍不足。軍事法院是專門審理涉軍隊(duì)案件的專門法院，對于涉軍案件具有豐富的處理經(jīng)驗(yàn)，但是軍事法院主要審理的是刑事案件和民事案件，并且當(dāng)前我國軍事行政訴訟制度尚未建立，暫時(shí)還處于理論研究階段。鐵路運(yùn)輸法院承擔(dān)著跨行政區(qū)域行政審判的重要職責(zé)，具有審理行政案件的豐富經(jīng)驗(yàn)，但是鐵路運(yùn)輸法院主要審理的是有關(guān)鐵路的案件，對于涉海案件沒有經(jīng)驗(yàn)。海事法院是審理海事、海商案件的專門法院，受案范圍包含海事行政案件，并具有豐富的審判經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)的審判力量，而且海事法院的管轄范圍全面涵蓋了海警的執(zhí)法機(jī)構(gòu)所在地，實(shí)現(xiàn)管轄的全覆蓋，同時(shí)中國海事局已在積極推動海事審判“三合一”工作，并交由海事法院統(tǒng)一管轄，目前已在廈門海事法院試點(diǎn)推行。[1]但中國海事法院僅有11 個，僅由這11 個海事法院負(fù)責(zé)所有的海上行政執(zhí)法案件，將給海事法院帶來巨大審判壓力；同時(shí)也給行政相對人帶來極大的不便，浪費(fèi)司法資源，降低司法效率。

我國行政訴訟的目的在于保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。因此，保證公正審理案件是首要要求。由級別相對較高且更專業(yè)、更有經(jīng)驗(yàn)的法院進(jìn)行審理更能確保公正審理，相比之下，海事法院是最合適的法院。同時(shí)為保證海事法院能夠及時(shí)審理相關(guān)案件，應(yīng)當(dāng)循序增加海事法院數(shù)量，并考慮完善針對海警部隊(duì)行政訴訟的審判程序。[2]

3.2 海上行政執(zhí)法納入行政復(fù)議

海警海上行政執(zhí)法可以申請行政復(fù)議，原因有二。第一，根據(jù)《行政復(fù)議法》第六條的規(guī)定，海警海上行政執(zhí)法行為不屬于行政復(fù)議范圍，但是《行政復(fù)議法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法。從《行政復(fù)議法》的體例來看，第二條位于第一章總則部分，第六條位于第二章行政復(fù)議范圍，屬于分則部分。總則一般規(guī)定原則性內(nèi)容，而分則則規(guī)定具體內(nèi)容?！缎姓?fù)議法》第二條和第六條本質(zhì)上就是法律原則和法律規(guī)則的關(guān)系，法律規(guī)則具有優(yōu)先適用性，法律原則也可以彌補(bǔ)法律規(guī)則的缺陷。第六條規(guī)定并未窮盡可以申請行政復(fù)議的情況，存在漏洞，所以可以依據(jù)第二條的原則性規(guī)定彌補(bǔ)。因此，根據(jù)《行政復(fù)議法》第二條規(guī)定，對海警的海上執(zhí)法行為可以申請行政復(fù)議。第二，《海警法》和《行政復(fù)議法》的矛盾實(shí)際上是法律沖突。上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法和特別法優(yōu)于一般法是解決法律沖突的基本原則。首先，《海警法》和《行政復(fù)議法》都是由全國人大常委會審議通過的，屬于同一位階的法律；其次，《立法法》規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，……新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！逗＞ā穼儆谛路?，《行政復(fù)議法》屬于舊法，因此《海警法》優(yōu)先適用；再次，針對行政復(fù)議這一事項(xiàng)，《行政復(fù)議法》屬于一般法，《海警法》屬于特別法，那么《海警法》優(yōu)先適用。因此，針對海警海上行政執(zhí)法可以申請行政復(fù)議。

而且關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)，《海警法》和《行政復(fù)議法》的規(guī)定也存在矛盾?！逗＞ā芬?guī)定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)是上一級海警機(jī)構(gòu)，《行政復(fù)議法》規(guī)定的則是上一級行政機(jī)關(guān)。根據(jù)新法優(yōu)于舊法和特別法優(yōu)于一般法的原則，應(yīng)當(dāng)依照《海警法》的規(guī)定確定復(fù)議機(jī)構(gòu)。但是針對中國海警局的具體行政行為、行政決定、制定的規(guī)范性文件等申請行政復(fù)議，該復(fù)議的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是誰呢？根據(jù)《武裝警察法》的規(guī)定，人民武裝警察部隊(duì)平時(shí)執(zhí)行任務(wù)，由中央軍委指揮。因此，從中國海警局的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制來看，中央軍委就是中國海警局的上一級主管部門，也就是對應(yīng)的復(fù)議機(jī)關(guān)。但根據(jù)《憲法》的規(guī)定，中央軍委并不承擔(dān)國家行政管理職能，也并未設(shè)置相關(guān)職能部門，中國海警局也就面臨無人復(fù)議的尷尬局面。筆者認(rèn)為可以通過兩種途徑解決這一問題，首先，既然中央軍委是的復(fù)議機(jī)關(guān)，可以考慮增加有關(guān)職權(quán)和機(jī)構(gòu)，以便擔(dān)負(fù)起復(fù)議的職責(zé)；其次，參考《行政復(fù)議法》第十四條的規(guī)定，由中國海警局自行復(fù)議。第一種途徑要想實(shí)施，可能涉及到修改憲法以及中央軍委機(jī)構(gòu)改革，牽扯過于廣，僅為解決一個行政復(fù)議問題，確定具有“殺雞用牛刀”的意味，因此，第一條路行不通。途徑二的實(shí)施僅需要對《海警法》或《行政復(fù)議法》進(jìn)行修訂，相比之下，也更加具有可行性。

3.3 國家賠償主體原則上為海警機(jī)關(guān)

根據(jù)2020 年11 月公示的《海警法(草案)》第七十三條規(guī)定，賠償主體是海警機(jī)關(guān)工作人員，正式通過的《海警法》中也將海警機(jī)關(guān)工作人員納入賠償主體，在立法者的角度，海警機(jī)關(guān)工作人員是適格的賠償主體。可是，從具體司法實(shí)踐和保障相對人權(quán)益的角度出發(fā)，工作人員經(jīng)濟(jì)能力有限，遠(yuǎn)比不上所屬機(jī)關(guān)，相對人為保證自身能得到足額賠償，往往會起訴機(jī)關(guān)，一般不會將工作人員列為被告。但前提是，海警部隊(duì)工作人員進(jìn)行的是正常的職務(wù)行為，如果海警部隊(duì)工作人員行使職權(quán)無關(guān)的個人行為，由此造成的后果，應(yīng)由海警部隊(duì)工作人員一力承擔(dān)。因此，《海警法》將海警部隊(duì)工作人員納入賠償主體，可能針對的是非履行職務(wù)行為的情況。海警部隊(duì)工作人員盡管在履職過程中存在違法行為，造成損失，不對外承擔(dān)賠償責(zé)任，但是不意味著就沒有任何責(zé)任，其在內(nèi)部仍會受到軍法和軍紀(jì)的懲處。

4 結(jié)語

《海警法》的出臺明確了海警部隊(duì)的地位和權(quán)責(zé)。《海警法》雖然已經(jīng)考慮了行政執(zhí)法的各方面，確立了許多切實(shí)有效的制度、機(jī)制。但是關(guān)于海上行政執(zhí)法的救濟(jì)制度仍然存在一些不足之處，并且會隨著海警海上維權(quán)執(zhí)法的具體行動而進(jìn)一步凸顯。作為軍事力量的海警部隊(duì)進(jìn)行海上行政執(zhí)法本就具有一定的敏感性，不完善的救濟(jì)制度也將落部分國家口舌，從長遠(yuǎn)來看也確實(shí)不利于海警開展正當(dāng)執(zhí)法活動。因此，希望能夠進(jìn)一步完善《海警法》的相關(guān)內(nèi)容，使《海警法》真正成為維護(hù)國家海洋權(quán)益、實(shí)現(xiàn)海洋綜合治理的基本法，使海警部隊(duì)成為捍衛(wèi)國家主權(quán)和國家權(quán)益的中堅(jiān)力量。