周海煒，楊月影，王 騰

(1.河海大學商學院，江蘇 南京 211100； 2.河海大學節(jié)水管理研究中心，江蘇 南京 211100；3.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京 211100)

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基[1]，是不可替代的經(jīng)濟資源與自然資源，在經(jīng)濟社會的發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位[2]。我國水資源總量豐富，但人均占有量少、時空分布不均，供需矛盾突出。同時，全社會節(jié)水意識不強、用水粗放、浪費嚴重，水資源短缺已顯著制約我國生態(tài)文明建設和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。由此，大力推進全社會節(jié)約用水，提高水資源利用效率，則成為應對我國水資源短缺問題的重點方向。

隨著習總書記提出“十六字”治水思路，“節(jié)水優(yōu)先”已在我國治水工作中占據(jù)首要位置[3]，并成為解決我國復雜水問題的關(guān)鍵[4]。在此背景下，中央及各部委對節(jié)水問題高度重視，連續(xù)多年出臺了大量國家級節(jié)水政策，對節(jié)水的原則、標準、措施等提出了更為具體的規(guī)范與要求，并在推進節(jié)水工作、提高用水效率、緩解水資源供需矛盾等方面成為重要的規(guī)制基礎。然而，要了解這些政策對促進節(jié)水所起的作用和效果以及不同節(jié)水政策的差異和優(yōu)劣，需對當前的節(jié)水政策進行深入挖掘與量化分析，從而探索節(jié)水政策的優(yōu)化路徑?；诖?，本研究利用拓爾思(TRS)文本檢索系統(tǒng)挖掘現(xiàn)有的國家級節(jié)水政策文本，結(jié)合PMC指數(shù)模型構(gòu)建政策評價體系，通過對典型節(jié)水政策的量化評價，分析政策的差異性及優(yōu)劣勢并提出優(yōu)化建議，以期為后續(xù)節(jié)水政策的優(yōu)化與完善提供決策參考。

1 節(jié)水政策評價研究綜述

節(jié)水是指通過行政、技術(shù)、經(jīng)濟等管理手段調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，改進用水工藝，有效地使用水資源，保護水資源，以適應經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的需要[5]。節(jié)水政策作為公共政策的組成部分，是政府為主的公共法權(quán)主體意志的體現(xiàn)，是推行政府節(jié)水活動的重要工具，因此，節(jié)水工作能否有效推進在很大程度上受到節(jié)水政策的影響。

自2011年中央一號文件《中共中央 國務院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》發(fā)布以來，中央及各部委發(fā)布的節(jié)水政策數(shù)量大幅度增長，而對節(jié)水政策的評價與完善也成為學者們的研究焦點。早期節(jié)水政策研究主要通過梳理政策演進歷程、分析政策現(xiàn)狀，從不同角度剖析問題并提出優(yōu)化建議，例如，從政策作用的對象來看，相關(guān)研究大多聚焦于農(nóng)業(yè)節(jié)水政策[6-7]和城市節(jié)水政策[8]，通過解析國外節(jié)水的先進模式與成功經(jīng)驗，為完善我國節(jié)水政策體系提供啟示；從政策作用的領(lǐng)域來看，研究主要圍繞節(jié)水財稅金融政策[9-11]、節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新政策[12]等方面展開，為節(jié)水政策的兩大關(guān)鍵領(lǐng)域提出對策建議。隨著節(jié)水政策體系逐步成型，相關(guān)研究的重點開始轉(zhuǎn)向節(jié)水政策的實施效果，主要包括公眾認知與態(tài)度研究以及政策績效評估，例如，常跟應等[13]分析了民勤縣農(nóng)民對石羊河流域節(jié)水政策及節(jié)水效果認知，發(fā)現(xiàn)節(jié)水政策雖取得一定成效，但依舊存在著對地面節(jié)水技術(shù)推廣的關(guān)注度不高、忽略農(nóng)戶作用、具體節(jié)水措施不完善等問題；Liu等[14]在流域?qū)用嬖u估我國節(jié)水型社會政策的實施效果，提出在干旱流域?qū)嵤┕?jié)水政策時，須結(jié)合當?shù)氐乃Y源稟賦和環(huán)境用水需求限制總用水量。

綜上可見，當前對于節(jié)水政策評價的研究側(cè)重于效果評價，主要關(guān)注政策實施的過程、政策實施后的效果以及公眾滿意度，而針對節(jié)水政策本身的研究相對較少。其次，政策樣本的選取具有割裂性，通常選取作用于農(nóng)業(yè)節(jié)水、城市節(jié)水等某個單一對象的政策或財稅金融、技術(shù)創(chuàng)新等某個單一領(lǐng)域的政策進行分析，無法從跨領(lǐng)域、多對象的綜合性視角進行政策評價。最后，相關(guān)研究提出的政策改進建議主觀性較強，缺乏數(shù)量模型支持。由此，本研究在全面收集節(jié)水政策樣本的基礎上，基于PMC指數(shù)模型構(gòu)建符合節(jié)水工作特點的政策評價體系，對典型國家級節(jié)水政策進行綜合評價，為政策的優(yōu)化與完善提供參考和依據(jù)。

2 構(gòu)建PMC指數(shù)模型

PMC(policy modeling consistency)指數(shù)模型最早由Estrada[15]提出，用以幫助政策制定者和研究人員衡量政策的內(nèi)部一致性及其優(yōu)缺點。該模型超越了早期學者們提出的其他條件不變的假設(ceteris paribus assumption)[16]，其以Omnia Mobilis假設[17]為基礎，認為世界上的一切事物均動態(tài)演化且相互聯(lián)系，任何變量的缺失都會增加政策的脆弱性。因此，應用PMC指數(shù)模型進行政策評價時能夠全面考慮變量，重視所有相關(guān)變量的影響力。構(gòu)建PMC指數(shù)模型主要分為4個基本步驟，分別為變量分類與參數(shù)確定、建立多投入產(chǎn)出表、計算PMC指數(shù)和繪制PMC曲面。

2.1 樣本選取

我國早在20世紀80年代即已開展節(jié)水工作，但有關(guān)節(jié)水的專項政策較少，相關(guān)規(guī)定大多散落于綜合性政策中，以條文或條款的形式出現(xiàn)，缺乏針對性和連續(xù)性。直至2011年中央一號文件發(fā)布，我國節(jié)水政策才迎來進一步發(fā)展，因此在選取樣本時將政策發(fā)布時間設定為2011—2020年。由于所獲取的文本信息十分繁雜，為了保障樣本的時效性、代表性和權(quán)威性，本研究在對政策文件進行篩選時依據(jù)以下原則：①政策文件由政府官方發(fā)布，發(fā)文單位為中央行政機關(guān)及其直屬機構(gòu)；②政策類型為節(jié)水專項政策，其內(nèi)容與節(jié)水直接相關(guān)?；谕貭査?TRS)文本檢索系統(tǒng)，最終整理出43項國家級節(jié)水政策作為研究樣本。

2.2 變量分類與參數(shù)確定

將研究樣本導入Rostcm軟件，利用該軟件對政策文本進行分詞并統(tǒng)計詞頻，進而獲得節(jié)水政策文本的高頻詞。由于“建設、利用、開展”等行為動詞和“加強、提高、加快”等趨向動詞對研究無顯著影響，因此剔除此類詞匯并整理獲得反映節(jié)水政策特點的有效高頻詞，以此作為構(gòu)建節(jié)水政策評價指標體系的重要依據(jù)。前60個高頻詞如表1所示。

表1 節(jié)水政策前60個高頻詞及頻次統(tǒng)計

以Omnia Mobilis假設為基礎，PMC指數(shù)模型對變量的數(shù)量和權(quán)重均不設限。因此，本研究在參考Estrada[15]提出的變量設置和相關(guān)要求的同時，借鑒張永安等[18]、胡峰等[19]和方永恒等[20]對于模型本土化的研究成果，結(jié)合節(jié)水政策文本的具體內(nèi)容和高頻詞匯及其頻次統(tǒng)計順序，設置10個一級變量和39個二級變量，分別用Xi和Xi∶j表示，構(gòu)建了符合節(jié)水工作特點的政策評價指標體系，如表2所示。政策功能X1判斷政策是否發(fā)揮了預測、監(jiān)督、建議、描述和診斷功能；持續(xù)效力X2考察政策的時效性，5 a以上為長期政策，3～5 a為中期政策，3 a以下為短期政策；政策視角X3判斷政策是否對節(jié)水工作進行宏觀規(guī)劃布局和微觀控制引導；政策評價X4衡量節(jié)水政策是否因地制宜以及政策目標的清晰度、規(guī)劃的合理性和方案的科學性；由于不同節(jié)水政策的目標需要各個層面的作用對象來實現(xiàn)，因此設置作用層面X5判斷政策是否作用于國家層面、省市層面、區(qū)縣層面和其他層面；由于節(jié)水政策的發(fā)布機構(gòu)及其目的不同，側(cè)重點也有所不同，因此設置政策內(nèi)容X6判斷政策是否涉及工業(yè)節(jié)水增效、農(nóng)業(yè)節(jié)水增產(chǎn)、城鎮(zhèn)節(jié)水降損、公共機構(gòu)節(jié)水示范和重點地區(qū)節(jié)水開源相關(guān)內(nèi)容；政策要點X7衡量政策是否全面覆蓋節(jié)水實踐中的各項典型措施，包括取水定額、用水計量、節(jié)水器具推廣、節(jié)水項目建設、節(jié)水監(jiān)督和節(jié)水評價；由于節(jié)水市場發(fā)展空間廣闊，需充分發(fā)揮市場配置資源的作用[21]，因此設置市場機制X8判斷政策是否注重相關(guān)機制的創(chuàng)新，涉及水權(quán)水市場改革、水效標識建設、合同節(jié)水管理和節(jié)水產(chǎn)品認證；由于節(jié)水政策在貫徹落實的過程中需要一定的執(zhí)行保障，因此設置保障措施X9判斷政策是否強調(diào)加強組織領(lǐng)導、推進法治建設、鼓勵技術(shù)創(chuàng)新、強化宣傳教育、健全公眾參與機制、開展國際合作；政策公開X10判斷政策是否公開發(fā)布。本研究對二級變量設置相同的權(quán)重以維持所有變量之間的平衡，并使用二分變量設置變量參數(shù)值，若政策內(nèi)容反映了相關(guān)二級變量的信息，則對該二級變量賦值1，否則取0。

表2 節(jié)水政策評價指標體系

2.3 建立多投入產(chǎn)出表

多投入產(chǎn)出表是計算PMC指數(shù)的基本分析框架，該表允許儲存大量數(shù)據(jù)，有助于從多維度衡量單一變量，從而反映政策的特點。表中一級變量僅用作區(qū)分二級變量，不存在重要程度高低之分；二級變量的數(shù)量不受限制，任何與一級變量相關(guān)的二級變量均可納入其中，且各二級變量所占權(quán)重相等。本研究基于節(jié)水政策的變量分類，建立了多投入產(chǎn)出表，如表3所示。

表3 多投入產(chǎn)出

2.4 計算PMC指數(shù)

PMC指數(shù)的計算包括3個步驟：根據(jù)式(1)對二級變量賦值，根據(jù)式(2)計算一級變量的值，將各一級變量的值代入式(3)計算PMC指數(shù)I。

Xi∶j～N(0,1)

(1)

(2)

(3)

式中：i為一級變量編號；i∶j為二級變量編號；n為二級變量的個數(shù)。

根據(jù)PMC指數(shù)的計算結(jié)果，可對節(jié)水政策進行量化評價。評價標準為：得分9～10分，政策評級為完美；得分7～8.99分，政策評級為優(yōu)秀；得分5～6.99分，政策評級為良好；得分0～4.99分，政策評級為不良[15,18]。

2.5 繪制PMC曲面

PMC曲面將PMC指數(shù)的計算結(jié)果可視化，直觀地展示多維坐標空間上相關(guān)政策的優(yōu)劣勢。本研究所構(gòu)建的節(jié)水政策評價指標體系包含10個一級變量，而X10沒有設置二級變量且樣本政策在X10上的得分均為1，為了達到PMC曲面平衡的效果，本研究在構(gòu)建PMC矩陣時刪去X10，利用X1～X9構(gòu)建如式(4)所示的三階矩陣Z，以此作為繪制PMC曲面的依據(jù)。

(4)

3 結(jié)果與分析

3.1 PMC指數(shù)計算及曲面繪制

基于所構(gòu)建的PMC指數(shù)模型，本研究選取6項具有代表性的節(jié)水政策作為樣本，具體信息如表4所示。6項政策有其內(nèi)在邏輯：從政策內(nèi)容來看，包含農(nóng)業(yè)節(jié)水專項政策、城鎮(zhèn)節(jié)水專項政策、工業(yè)節(jié)水專項政策和綜合性節(jié)水政策，基本覆蓋了節(jié)水的主要環(huán)節(jié)、重要領(lǐng)域和具體活動。從政策發(fā)布的日期來看，2012年、2016年和2019年是3個重要的時間節(jié)點，2012年是加快水利改革發(fā)展、全力推進新一輪節(jié)水工作的重要之年，在《中共中央 國務院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的指引下，節(jié)水灌溉已成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務，基于此發(fā)布了P1以全面部署農(nóng)業(yè)節(jié)水工作；2016年是“十三五”規(guī)劃開局之年，規(guī)劃中提出實施全民節(jié)水行動計劃、加快城鎮(zhèn)節(jié)水改造、建設節(jié)水型社會等要求，P2、P3和P4這3項政策應運而生；2019年是踐行水利改革發(fā)展總基調(diào)的開局之年，國家進一步加大了水資源節(jié)約保護力度，將“節(jié)約用水攻堅戰(zhàn)”置于水利工作攻堅戰(zhàn)的首要位置，啟動實施了國家節(jié)水行動計劃，同時強調(diào)應加強重點地區(qū)工業(yè)節(jié)水管理，P5和P6這2項政策由此而來。從政策的意義和作用來看，P1是首個農(nóng)業(yè)節(jié)水國家綱要，對后續(xù)農(nóng)業(yè)節(jié)水政策的編制具有重要指導意義；P2是國家發(fā)展改革委、水利部、住房和城鄉(xiāng)建設部等九部委聯(lián)合發(fā)布的國家行動計劃，是“十三五”期間指導我國節(jié)水工作的綱領(lǐng)性文件；P3是針對城鎮(zhèn)節(jié)水的專項政策，為城鎮(zhèn)節(jié)水工作提供了行動指南；P4針對節(jié)水型社會建設這一重點任務進行分析并做出規(guī)劃，是“十三五”期間我國節(jié)水型社會建設的行動綱領(lǐng)；P5對我國2019—2035年的節(jié)水工作做了全面部署，將在中長期內(nèi)指導全國節(jié)水工作的開展；P6是針對京津冀這一缺水區(qū)域的工業(yè)節(jié)水專項政策，體現(xiàn)了國家對重點地區(qū)和重點領(lǐng)域節(jié)水工作的重視。

表4 節(jié)水政策典型樣本

在此基礎上，對6項節(jié)水政策多投入產(chǎn)出表中的二級變量賦值，然后分別計算各項政策一級變量的值和PMC指數(shù)并劃分政策評級，最終結(jié)果如表5所示。同時，分別將樣本政策X1～X9的值代入式(4)，繪制各項政策的PMC曲面，受篇幅限制，僅列出PMC指數(shù)最高的P5和PMC指數(shù)最低的P6這2項政策的PMC曲面，如圖1和圖2所示。

表5 樣本政策的PMC指數(shù)

圖1 P5的PMC曲面

圖2 P6的PMC曲面

3.2 政策總體評價

從政策評價的結(jié)果來看，6項節(jié)水政策整體表現(xiàn)優(yōu)秀，PMC指數(shù)均值為7.52。在一級變量的得分方面，樣本政策的表現(xiàn)具有一定的優(yōu)劣差異。首先，在政策視角X3、政策評價X4、政策公開X10這3項指標上，樣本政策表現(xiàn)優(yōu)異，得分分別為0.92、1.00和1.00，該結(jié)果表明各機構(gòu)在制定節(jié)水政策時，既關(guān)注頂層設計和整體布局，從宏觀視角對節(jié)水的主要環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域做出要求，也重視基層落實和具體執(zhí)行，從微觀視角對節(jié)水目標的可達性進行規(guī)劃。其次，在政策內(nèi)容X6、政策要點X7、保障措施X9這3項指標上，6項節(jié)水政策的表現(xiàn)較好，得分分別為0.73、0.86和0.75，該結(jié)果表明政策內(nèi)容大體涵蓋了社會生活和經(jīng)濟發(fā)展中與節(jié)水有關(guān)的各個領(lǐng)域，事前規(guī)劃、事中控制和事后評價的全過程管理理念以政策要點的形式貫穿于大部分政策文本之中，并輔以多樣化的保障措施確保政策有效實施。最后，6項節(jié)水政策在政策功能X1、持續(xù)效力X2、作用層面X5、市場機制X8這4項指標上的表現(xiàn)略有欠缺，得分分別為0.60、0.50、0.58、0.58，這反映了樣本政策存在以下幾點問題：第一，政策功能尚不齊全，預測與診斷功能不到位；第二，政策時效不連貫，樣本政策普遍聚焦中期目標，短期規(guī)劃和長期布局相對不足；第三，作用層面覆蓋不全面，對區(qū)縣及以下層面的關(guān)注度不高；第四，對市場機制的激發(fā)和管理不足，節(jié)水市場潛力尚未被充分挖掘。

從政策評級和政策排名來看，6項節(jié)水政策中有1項政策評級達到完美，3項政策評級為優(yōu)秀，2項政策評級僅為良好，各項政策的排名由高到低為P5、P4、P2、P3、P1、P6，由此可見，即使同為中央及各部委發(fā)布的國家級政策，每項政策在不同維度上也各有側(cè)重點和優(yōu)劣勢，意味著各項政策均存在一定的優(yōu)化空間，因此須結(jié)合各項政策一級變量得分進行針對性評價。

3.3 單項政策評價

a.國家發(fā)展改革委和水利部聯(lián)合發(fā)布的《國家節(jié)水行動方案》(P5)。PMC指數(shù)為9.01，排名第一，政策等級為完美。作為未來一段時間內(nèi)我國開展節(jié)水工作的主要依據(jù)，P5展現(xiàn)出較高的政策水平，其將宏觀視角與微觀視角相結(jié)合，將長期目標分解為階段性的中短期目標，既為節(jié)水工作提供堅實的制度保障，又充分發(fā)揮了市場機制的作用，不僅做到因地制宜，而且重點突出。除政策要點X7之外，P5在其他指標上均高于均值，X7的不足之處在于忽視了節(jié)水評價，因此P5的優(yōu)化路徑為X7，應重視開展節(jié)水評價工作，明確節(jié)水評價的對象和內(nèi)容，建立合理的評價標準，采用先進的評價技術(shù)，確保評價結(jié)論客觀公正。

b.《節(jié)水型社會建設“十三五”規(guī)劃》(P4)。PMC指數(shù)為8.91，排名第二，政策等級為優(yōu)秀?！叭嫱七M節(jié)水型社會建設”是水利改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃八個重點任務之首，其重要性可見一斑，P4作為指導“十三五”期間節(jié)水型社會建設的綱領(lǐng)性文件，在政策評價中亦名列前茅，在多項指標上獲得滿分。與P5相比，P4對我國水資源存在的問題和面臨的形勢進行診斷，提出了一系列預期性的指標，且政策要點齊全，故P4在政策功能X1和政策要點X7上的得分更高。但五年規(guī)劃的基本定位使P4在持續(xù)效力X2上不可避免地得分降低，因此P4的優(yōu)化路徑為X2，應強化五年規(guī)劃對短期規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，以其為依據(jù)做好短期規(guī)劃的部署，有步驟地補齊節(jié)水型社會建設中的短板，使政策既具有目標性又具有適應性。

c.《全民節(jié)水行動計劃》(P2)。PMC指數(shù)為8.27，排名第三，政策等級為優(yōu)秀。P2是以“十三五”規(guī)劃為基礎制定的國家行動計劃，致力于推動節(jié)水成為全民行動。P2的政策重點在于促進形成節(jié)水型生產(chǎn)方式和生活方式，因此P2在工業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域以及城鎮(zhèn)、公共機構(gòu)、重點地區(qū)等層面號召節(jié)水，在取水、用水、器具推廣、項目建設、監(jiān)督評價等環(huán)節(jié)做出縝密規(guī)劃，并且重視水效標識建設、合同節(jié)水管理、節(jié)水產(chǎn)品認證等機制以激發(fā)節(jié)水的內(nèi)生動力。然而，P2在保障措施X9這一指標上表現(xiàn)略有欠缺，在組織領(lǐng)導、法治建設和國際合作等方面均未考慮周全，因此P2的優(yōu)化路徑為X9，應重點加強組織領(lǐng)導，促使各部門加大協(xié)調(diào)對接力度，統(tǒng)籌推進節(jié)水工作；推動法治建設，完善節(jié)水法律體系，加強執(zhí)法檢查；鼓勵開展國際合作，加強節(jié)水政策、技術(shù)、管理等方面的交流，學習國際先進經(jīng)驗。

d.住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合國家發(fā)展改革委印發(fā)的《城鎮(zhèn)節(jié)水工作指南》(P3)。PMC指數(shù)為7.03，排名第四，政策等級為優(yōu)秀。在宏觀上，其以城市總體規(guī)劃為引領(lǐng)，對供水管網(wǎng)、污水再生利用設施、雨水回收處理設施等市政基礎設施進行改造；在微觀上，其以控制性詳細規(guī)劃為基礎，針對公共機構(gòu)、居民小區(qū)、工業(yè)企業(yè)等不同對象開展取水定額、用水計量、器具推廣、市場機制改革等節(jié)水管理工作。然而，P3的政策功能不完善，且僅做出中期規(guī)劃，作用層面僅覆蓋到省市級別，未對節(jié)水監(jiān)督做出具體規(guī)定，技術(shù)創(chuàng)新、國際合作等保障措施也未體現(xiàn)于政策中。因此建議按照X5—X1—X2—X9—X7路徑對P3進行優(yōu)化，將作用層面拓展至區(qū)縣及以下層面、強化預測、監(jiān)督和診斷功能、制定長期規(guī)劃和短期規(guī)劃、提倡技術(shù)創(chuàng)新和國際合作、加強節(jié)水監(jiān)督。

e.國務院辦公廳印發(fā)的《國家農(nóng)業(yè)節(jié)水綱要(2012—2020年)》(P1)。PMC指數(shù)為6.74，排名第五，政策等級為良好。P1是我國第一項專門針對農(nóng)業(yè)節(jié)水的國家綱要，對于全面推進農(nóng)業(yè)節(jié)水、緩解水資源供需矛盾、保障國家糧食安全具有重要意義。P1在政策視角X3、政策評價X4、保障措施X9和政策公開X10上表現(xiàn)較好，其對農(nóng)業(yè)節(jié)水的相關(guān)工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃，明確了農(nóng)業(yè)節(jié)水的目標、體系、機制等內(nèi)容，不僅強調(diào)要綜合運用法律、科技、行政、教育等手段創(chuàng)新農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展體制，而且強調(diào)要因地制宜，對農(nóng)業(yè)節(jié)水進行分區(qū)分類指導，突出重點工程。然而，由于P1發(fā)布的時間較早，彼時我國水權(quán)水市場建設仍處于探索階段，因此政策中有關(guān)市場機制的規(guī)定并不多見；此外，由于P1重點關(guān)注農(nóng)業(yè)節(jié)水的長期規(guī)劃，因此政策內(nèi)容涉及的領(lǐng)域較少，政策持續(xù)效力也較為單一。因此P1的優(yōu)化路徑為X8—X6—X2—X7，應綜合運用水權(quán)水市場改革、水效標識建設、合同節(jié)水管理和節(jié)水產(chǎn)品認證等手段完善市場機制，激發(fā)市場活力；深挖農(nóng)業(yè)與重點地區(qū)的節(jié)水潛力以豐富政策內(nèi)容，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)節(jié)水專項政策的優(yōu)勢；在長期目標的指引下合理制定中期規(guī)劃和短期規(guī)劃以健全規(guī)劃體系，保障政策時效性與穩(wěn)定性；重視節(jié)水器具的推廣以細化政策要點，增強政策的可操作性。

f.工信部、水利部、科技部、財政部聯(lián)合印發(fā)的《京津冀工業(yè)節(jié)水行動計劃》(P6)。PMC指數(shù)為5.18，排名第六，政策等級為良好。P6是國家層面下發(fā)的區(qū)域節(jié)水指導文件，其針對京津冀地區(qū)工業(yè)領(lǐng)域的節(jié)水工作做出了中期規(guī)劃，明確了優(yōu)化高耗水行業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、促進節(jié)水技術(shù)推廣應用與創(chuàng)新集成、強化企業(yè)用水管理、推進非常規(guī)水源利用等主要任務，提出了組織領(lǐng)導、宣傳教育、公眾參與和國內(nèi)外交流合作等保障措施。P6的區(qū)域性政策定位導致其在持續(xù)效力X2、政策視角X3、作用層面X5和政策內(nèi)容X6上的得分偏低，此外，預測、監(jiān)督和診斷功能的缺失、政策要點不完善以及市場機制的缺位亦使P6在政策評價中表現(xiàn)不佳。建議參考X8—X6—X3—X5—X1—X7—X2路徑對P6進行改進，即創(chuàng)新市場機制、關(guān)注京津冀區(qū)域內(nèi)重點地區(qū)節(jié)水、拓寬政策視角、重視基層職能規(guī)劃、強化預測、監(jiān)督和診斷功能、加大節(jié)水器具推廣力度和節(jié)水監(jiān)督力度、做好長期規(guī)劃和短期規(guī)劃。

4 結(jié)論與建議

4.1 研究結(jié)論

本研究運用PMC指數(shù)模型對我國近年來發(fā)布的國家級節(jié)水政策進行了量化評價。結(jié)合PMC模型框架和文本挖掘，構(gòu)建了符合我國節(jié)水工作特點的政策評價指標體系，并通過PMC指數(shù)和PMC曲面對6項具有代表性的國家級節(jié)水政策進行了評價和分析。結(jié)果表明：一方面，節(jié)水政策整體表現(xiàn)優(yōu)秀，在政策評價X4、政策公開X10、政策視角X3、政策要點X7、保障措施X9和政策內(nèi)容X6這6項指標上表現(xiàn)突出，表明節(jié)水政策總體上較為完備，無論是宏觀層面的各領(lǐng)域的節(jié)水規(guī)劃，還是微觀層面的工作重點和保障措施，相關(guān)政策均能較好覆蓋；另一方面，政策功能X1、作用層面X5、市場機制X8和持續(xù)效力X2這4項指標表現(xiàn)欠佳，表明各項節(jié)水政策仍存在不足之處，未來仍需結(jié)合實際情況對政策作進一步的調(diào)整優(yōu)化。

4.2 對策建議

在政策功能上，節(jié)水政策主要發(fā)揮了建議和描述功能，而預測和診斷功能尚未被充分發(fā)揮，監(jiān)督功能稍顯不足。事實上，政策的預測、監(jiān)督、建議、描述和診斷功能是相互聯(lián)系共同發(fā)揮作用的，任何功能的缺位均有可能影響政策的實施效果，因此在節(jié)水政策中應明確預測、監(jiān)督和診斷功能，促使五項功能相輔相成共同提升政策實施效果。此即要求節(jié)水政策中不僅需完善對節(jié)水工作落實的建議、細化對指導思想、基本原則和主要目標等總體要求的描述，還需進一步加強對節(jié)水工作現(xiàn)狀及問題的分析和診斷、加大對政策實施過程的監(jiān)督力度、做好對政策實施效果的預測，從而充分發(fā)揮政策功能，為節(jié)水事業(yè)深入發(fā)展提供規(guī)制保障。

在作用層面上，區(qū)縣及以下層面的作用尚未得到提升，而在推行節(jié)水政策的過程中，區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村社等是最基層的政策宣傳者與執(zhí)行者，發(fā)揮著上傳下達、協(xié)調(diào)左右的重要作用，節(jié)水工作的開展、節(jié)水效率的提升和節(jié)水問題的反饋均離不開基層的密切配合，因此在節(jié)水政策中應進一步推動節(jié)水工作的權(quán)責向基層下沉，充分打通節(jié)水工作全面落實的“最后一公里”。故而節(jié)水政策中可適當增加對區(qū)縣及以下政府的職能規(guī)劃，促進節(jié)水管理重心下移，從而調(diào)動基層節(jié)水的積極性，實現(xiàn)全鏈條發(fā)力以推動節(jié)水事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

在市場機制上，水權(quán)水市場改革的重要性尚未得到足夠的重視，水效標識建設、合同節(jié)水管理、節(jié)水產(chǎn)品認證等機制有待完善，而在具體實踐中，節(jié)水工作不僅需要政府部門的強效監(jiān)管，也離不開市場機制的資源優(yōu)化配置。長期依靠政府單輪驅(qū)動的節(jié)水管理方式難以調(diào)動用水主體的節(jié)水積極性，只有政府與市場兩手發(fā)力才能激勵用水主體主動節(jié)水，因此在節(jié)水政策中應加快完善市場機制，以激發(fā)節(jié)水的內(nèi)生動力。一方面，在政策設計中應激發(fā)節(jié)水市場活力，積極引導水權(quán)水市場培育、水價改革和水資源稅改革等工作；另一方面，相關(guān)政策應加強節(jié)水市場管理，從水效標識建設、合同節(jié)水管理、節(jié)水產(chǎn)品認證等方面入手規(guī)范節(jié)水市場運作，從而發(fā)揮好市場配置資源的作用。

在持續(xù)效力上，鮮有政策同時涵蓋長期規(guī)劃和短期規(guī)劃，在中期規(guī)劃上亦略有欠缺，而長中短期規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)對政策的科學性具有一定影響，三者緊密結(jié)合能夠促進政策更好地落實。首先，考慮到節(jié)水工作的長期性和復雜性，長期規(guī)劃是節(jié)水政策中不可或缺的重要內(nèi)容，其規(guī)定了我國節(jié)水工作的戰(zhàn)略方向和目標，發(fā)揮著引領(lǐng)導向的作用；其次，中期規(guī)劃具有承上啟下的作用，不僅能將長遠目標具象化，還能指導短期工作的具體實施，在節(jié)水政策中具有中心地位；最后，短期規(guī)劃立足節(jié)水工作的現(xiàn)實問題，對當前的重點任務做出詳盡的部署，體現(xiàn)節(jié)水工作中的“急用先行”原則。因此在節(jié)水政策中應有機結(jié)合長中短期規(guī)劃，形成治標又治本的長效機制。這意味著節(jié)水政策應以長期規(guī)劃與總體目標為戰(zhàn)略導向，以中期規(guī)劃和階段性任務為中心環(huán)節(jié)，以短期規(guī)劃和即時工作為執(zhí)行保障，建立長中短期相互配合的規(guī)劃體系，從而確保節(jié)水政策的全局性、連續(xù)性與靈活性，促進節(jié)水事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。