陳紹軍，李 睿，周雙磊

(河海大學(xué)中國移民研究中心，江蘇 南京 211100)

1 問題的提出

“河長制”是江蘇省無錫市為應(yīng)對太湖藍(lán)藻問題所施行的一項制度創(chuàng)新，是指由各級政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)河湖的河長，以負(fù)責(zé)河道、水源地的水環(huán)境、水資源的治理與保護(hù)，是與領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)境成效問責(zé)制一脈相承的河湖水質(zhì)污染治理制度?！昂娱L制”與配套的信息管理系統(tǒng)，提高了管理效率和資源整合水平[1]，有效緩解了水資源區(qū)域化管理模式下，多部門權(quán)限與職責(zé)交叉以及由部門壁壘而導(dǎo)致的“多龍治水”的碎片化治理困境。然而，作為水危機(jī)背景下所產(chǎn)生的制度，“河長制”在非危機(jī)治理情境下轉(zhuǎn)為常態(tài)化運行時其效率往往面臨“打折扣”的危險[2]。加之“行政河長”個體處于復(fù)雜的多任務(wù)委托代理關(guān)系之中，其精力的有限性難以維系此機(jī)制的長效穩(wěn)定運行[3]，模式的經(jīng)驗是“應(yīng)景之作”，難以持久[4]。同時，“河長制”的考核標(biāo)準(zhǔn)更偏向于內(nèi)部“自考”，進(jìn)而表現(xiàn)出權(quán)治特征[5]，在監(jiān)督問責(zé)方面更依賴行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)威治理，忽視公眾等社會力量的參與價值，缺乏多元共治精神，阻礙政府與公眾等形成多元治理格局[6]。在此背景下，將作為“最后一公里踐行者”的民眾力量納入現(xiàn)有的制度體系突顯出較為重要的現(xiàn)實意義?！懊耖g河長”是指地區(qū)內(nèi)自發(fā)參與河湖、小微水體水質(zhì)保護(hù)行為的志愿者個人或團(tuán)體。有學(xué)者指出，激勵機(jī)制失靈仍是制約公眾參與最主要的因素[7]，而現(xiàn)代社會治理必須激活公眾的主體責(zé)任意識，否則在耗費巨大治理成本的同時難以取得預(yù)期績效[4]。因此，應(yīng)依托現(xiàn)有環(huán)保組織構(gòu)建的聯(lián)盟[8]，強化自身的政治合法性，并形成“協(xié)同共治”的模式[9]。同時，雖然有學(xué)者在理論層面提出了將“民間河長制”垂直化的“雙軌河長制”概念[3]，但鮮有研究對“行政河長”與“民間河長”的功能互補與職能差異做出明確闡釋。

浙江省H市以水聞名，域內(nèi)跨域性河流眾多，水系情況復(fù)雜，流域管理工作難度較大。在H市具體水環(huán)境治理實踐中，一方面，通過組織建立“河長辦公室”方式，有效整合了資源，打破了部門分治壁壘，呈現(xiàn)出“自上至下”的縱向特征。另一方面，以“民間河長”為主要代表的非制度化(民間)治水體系，又通過志愿巡河、信息匯報、民主監(jiān)督等不同方式參與到基層水治理之中，覆蓋面廣且具有協(xié)作參與的橫向特征。從經(jīng)驗層面來看，“行政河長”與“民間河長”在基層水管理實踐中通過信息互聯(lián)、資源共享和決策互信，形塑了一個以“行政河長”為縱向主體、以“民間河長”為橫向支撐的治理模式，本文將其歸納為“立體河長制”。在此基礎(chǔ)上，將聚焦H市“立體河長制”的建構(gòu)歷程，進(jìn)一步闡釋其“橫縱聯(lián)合”的實踐邏輯。同時，評估“立體河長制”的實踐效益并進(jìn)一步總結(jié)其主要經(jīng)驗，以期為其他地區(qū)的基層水管理實踐提供參考。

2 “立體河長制”的構(gòu)建

H市的“立體河長制”，是一個以“行政河長”為主體、以“民間河長”為支撐的彈性治理模式?？陀^來看，兩類河長本身具有先天的身份異質(zhì)性，其在實踐中的執(zhí)行邏輯也呈現(xiàn)出“縱向”與“橫向”之別：在縱向維度，“行政河長”主導(dǎo)著基層水管理的政策方針，通過行政命令、法規(guī)執(zhí)行等手段，調(diào)度資源進(jìn)行治理；在橫向維度，“民間河長”則是民間力量志愿參與治理的具體體現(xiàn)，少數(shù)先進(jìn)個人以點帶面，發(fā)展壯大了背后的民間力量，其發(fā)展的過程也是促進(jìn)協(xié)商合作、社區(qū)參與以及完善治理模式的過程。不同于其他省市對于這兩類河長的實踐探索，H市治水的橫縱力量在各司其職的同時，又保持了非常緊密的交融與互動：“行政河長”不單純是水質(zhì)指標(biāo)任務(wù)的執(zhí)行者，“民間河長”也不是象征性的參與、簡單巡河任務(wù)的承擔(dān)者，而更加具備自主性，在河道相關(guān)工作和決策上具有更多的話語權(quán)。兩類河長具有地位關(guān)系的特殊性和互動機(jī)制的特殊性，通過信息互聯(lián)、資源共享以及決策互信塑造出了一種富有成效的“立體河長制”的理論模型。

2.1 縱向主體：“行政河長”

“河長制”這一制度設(shè)計適應(yīng)于金字塔權(quán)力結(jié)構(gòu)，也是一項合理的在路徑依賴基礎(chǔ)上所生成的制度創(chuàng)新[4]。就協(xié)同學(xué)角度而言，“河長制”是一種上下聯(lián)動、左右互動的新型混合型權(quán)威依托的等級制協(xié)同模式，是中國河湖治理從“弱治理”模式轉(zhuǎn)向“權(quán)威依賴治理”模式[10]。我國現(xiàn)實跨域治理更多的是在政府主導(dǎo)、行政力量推進(jìn)、社會組織發(fā)育不成熟的情形下推進(jìn)的[11]。2017年10月1日，《浙江省河長制規(guī)定》(下稱“《規(guī)定》”)開始施行?！兑?guī)定》設(shè)立了市、縣、鄉(xiāng)、村四級河長，使河長履職和群眾監(jiān)督實現(xiàn)了有法可依。作為國內(nèi)首部關(guān)于河長制的地方性法規(guī)，《規(guī)定》在一定程度上完善了組織體系，設(shè)立了專項工作制度和考核獎懲機(jī)制，通過“賦分考評”的方式對各級河長進(jìn)行考核。各級河長與相關(guān)部門間的職責(zé)劃分得到了明確區(qū)分，他們可根據(jù)問題處理的難度作出“現(xiàn)場處置”“開具督辦單”“上交上級”3種判斷。就“河長制”制度本身而言，其具有明顯的行政主導(dǎo)色彩，其政策執(zhí)行呈現(xiàn)出“自上而下”縱向特征。通過垂直整合職能、借問責(zé)“倒逼”協(xié)作，使得“河長制”得以有效運轉(zhuǎn)。然而實踐表明，以首長為核心、河長辦公室為輔助的單邊管理模式，在推進(jìn)工作的“最后一公里”，易因基層管理供給不足和人員配置分散而面臨宣傳工作推行困難等問題。加之該制度的工作成效在短期內(nèi)難以可視化以及缺乏社會監(jiān)督途徑，群眾的環(huán)境意識和政策理解度并未因此而得以增強。值得注意的是，完善“河長制”政策靶向度和精準(zhǔn)度的要求，在某種意義上又為公眾參與提供了土壤。

2.2 橫向支撐：“民間河長”

公共性孕育了代表公意的“民間河長”[12]。隨著人們對農(nóng)村發(fā)展概念的認(rèn)知更新，以社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理旨在將決策權(quán)和資源控制權(quán)轉(zhuǎn)交給社區(qū)，作為可持續(xù)利用的分析路徑[13],傳統(tǒng)生態(tài)嵌入式環(huán)境治理體系則強調(diào)治理者的“在地性”[14],即在地方性情景下生產(chǎn)生活中所產(chǎn)生的，包括地方性生態(tài)倫理、價值、視域等內(nèi)容的地方性經(jīng)驗。在基層水資源管理的末梢，普通民眾身處地方性情境之中，顯然比政府官員更具有“在地性”。2014年，H市多個行政區(qū)開始征集志愿者進(jìn)行巡河，以改善因河道動態(tài)變化而沒有得到及時處理的問題，這在一定程度上形成了“民間河長”體系的雛形。作為政策輻射下的新生事物，象征民間力量的志愿者及志愿組織在沒有規(guī)章指引的情況下，逐漸摸索出了河岸統(tǒng)巡、事務(wù)統(tǒng)管的自發(fā)式參與路徑。居民評價是河長工作所獲得的隱形損益[15]，在取得良好績效的情況下，居民的認(rèn)可強化了“民間河長”的自我身份認(rèn)同，正向的反饋也提高了群眾的公眾參與意識。隨著“民間河長”及護(hù)河隊伍的日漸壯大，其工作內(nèi)容得到了官方認(rèn)可與重視。作為鼓勵，官方設(shè)立了如“最美民間河長”等系列榮譽，旨在不斷激發(fā)社區(qū)在基層水管理中的內(nèi)生動力。“民間河長”是河道治理體系的橫向有力支撐，該體系的覆蓋區(qū)域在擴(kuò)大的同時，其職責(zé)邊界也在不斷拓展。以JC港護(hù)河隊為例，該支隊伍除每日排班的巡河、對駁坎和圍堰等河道設(shè)施進(jìn)行巡查之外，也承擔(dān)著社區(qū)布置的諸多公益宣傳任務(wù)，并受邀在“一河一策交流會”中提意見。“民間河長”作為信息傳遞的紐帶，更有“在地性”，具有日常巡河的地理優(yōu)勢、與民交流和收集信息的身份優(yōu)勢以及“自下而上”的信息優(yōu)勢，他們因此能針對河道管理實踐的重難點，為建構(gòu)信息共享、監(jiān)督完善的河道治理體系提供地方智慧。

2.3 橫縱聯(lián)合：“立體河長制”的模式生成

“立體河長制”是縱向行政力量與橫向社會力量相結(jié)合的產(chǎn)物，并形成了消解單邊“行政河長”弊端、發(fā)揚“民間河長”優(yōu)勢的創(chuàng)新機(jī)制。借由“河長制信息平臺”和微信群等信息化手段，各級“行政河長”與“民間河長”保持著密切互動，打破了傳統(tǒng)“河長制”模式下“民間河長”僅僅作為末梢行政力量補充的情況，發(fā)揮了橫縱力量的各自優(yōu)勢。通過信息互聯(lián)、資源共享、決策互信，兩股力量的橫縱聯(lián)合逐漸塑造出了一種富有成效的“立體河長制”理論模型，具體運行機(jī)制如圖1所示。

圖1 “立體河長制”的運行機(jī)制

“立體河長制”的橫縱聯(lián)合主要體現(xiàn)在以下4個方面：

a.立體制實現(xiàn)了工作領(lǐng)域的優(yōu)勢互補與工作內(nèi)容的全覆蓋。在日常河道巡查和水體保護(hù)過程中，“行政河長”與“民間河長”構(gòu)成合力，以“巡河接力”的形式，實現(xiàn)了水質(zhì)監(jiān)控的全時段覆蓋。H市各片區(qū)河長、街道辦事處與“民間河長”建立了微信交流群，通過例行上傳巡河圖片，能夠迅速解決漂浮物和非法排污、河岸綠化等顯性問題?！靶姓娱L”則會在定時檢測后分享斷面水質(zhì)等數(shù)字化監(jiān)測數(shù)據(jù)。對居民在信息平臺的舉報投訴，“民間河長”也能基于地理位置的便捷性，能快速趕赴現(xiàn)場了解情況，并就問題與“行政河長”及屬地主管部門進(jìn)行溝通。

b.立體制在工作宣傳方面做到了官方語境和民間語境的雙重解讀。一般而言，政策內(nèi)容和水體保護(hù)等方面的知識均是由官方媒體和社區(qū)通過信息平臺或布告等方式進(jìn)行宣傳，而“民間河長”因更貼近群眾，可運用更民間化的表述和更易于居民理解的解釋方式來闡述政策方案，從群眾角度分析利弊，并提供具體的行動指引。比如，當(dāng)居民對管網(wǎng)改造或路面翻修等工程引起的噪聲表達(dá)不滿時，“民間河長”及團(tuán)隊可通過政策講解以安撫群眾的情緒。

c.立體制的信息分享機(jī)制有效降低了信息溝通成本。智能化信息管理平臺的搭建，為實現(xiàn)問題交流、信息反饋、群眾監(jiān)督提供了技術(shù)保障。通過APP進(jìn)行問題上傳與反饋，提高了河長在日常巡河時反映問題的速度，并通過管理部門快速派遣相關(guān)人員解決問題，將區(qū)位優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為問題處理的高效率。

d.立體制增加了決策的民主性和科學(xué)性。“行政河長”和“民間河長”的知識領(lǐng)域各有側(cè)重，均能憑借自身信息優(yōu)勢參與協(xié)商與決策。比如，“行政河長”掌握有水流量、化學(xué)需氧量、氨氮量等客觀數(shù)據(jù)，“民間河長”則更具“在地性”，對生態(tài)輿情和居民習(xí)慣更有發(fā)言權(quán)。比如，在YS河的治理實踐中，“民間河長”結(jié)合與垂釣者溝通的經(jīng)驗，提出了“以集代散，以疏化堵”的方案，由城管局集中舉辦釣魚比賽，并規(guī)劃指定垂釣區(qū)域，解決了野釣叢生的亂象，還成功搭建起了興趣交流平臺，有效緩解了管理者與居民間的矛盾。

3 “立體河長制”的地方實踐

3.1 “立體河長制”的主要做法

“立體河長制”的橫縱兩個主體間的互動模式，來源于操作化實踐中參與主體間不斷磨合、協(xié)調(diào)、歸納而來的工作方法?；訖C(jī)制交匯的節(jié)點，也是具體實踐的過程，則可以主要歸納為“管、治、清”3個方面，體現(xiàn)了思路上從管理向治理發(fā)展轉(zhuǎn)變的過程。

“管”是河長履職，根據(jù)考核細(xì)則和具體量化指標(biāo)開展具體工作，如保證斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)、整治黑臭水體、聘請養(yǎng)護(hù)單位對河道進(jìn)行日常維護(hù)等，各級河長做到切實擔(dān)責(zé)，遵循報告制度并接受考核；“民間河長”則引領(lǐng)居民的外部監(jiān)督，推動多方主體間的良性互動。在把控水質(zhì)方面，民間力量的參與是達(dá)成全流域、全天候管理不可或缺的重要條件。巡河所積累的經(jīng)驗，益于幫助判定問題多發(fā)區(qū)。部分“民間河長”對河道水質(zhì)問題，還建立了一套通過河水徑污比、水質(zhì)清澈度、漂浮垃圾、綠化、水生生物等多維度進(jìn)行直觀評測的指標(biāo)體系，是地方性情景下市井經(jīng)驗的歸納。

“治”是全流程控污治本，推行污水零直排區(qū)建設(shè)。通過雨污分流、截污納管、排污口整治的“組合拳”，做到水岸同治，對統(tǒng)籌規(guī)劃和實施以及后續(xù)日常維護(hù)管理提出了較高要求?！懊耖g河長”能夠以經(jīng)驗的知識體系和極強的動員能力參與到基層水管理之中，并能以身作則，增強居民的主體意識。人水關(guān)系的改善強調(diào)涉水文化的自律自覺[16]，在“民間河長”參與水資源管理之前，社區(qū)社會網(wǎng)絡(luò)普遍呈現(xiàn)出“原子化”特征，對公共領(lǐng)域的水體保護(hù)更是處于漠視狀態(tài)，相應(yīng)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)也未形成規(guī)模。河長辦對于居民的公益行為通過表彰、評選的方式予以鼓勵，邀請先進(jìn)“民間河長”去鄰縣市參觀學(xué)習(xí)，并予以志愿者相關(guān)環(huán)保知識培訓(xùn)，提高其社區(qū)參與的效率和科學(xué)性。

“清”是“清三河”，即清理黑河、臭河、垃圾河，削減“三色預(yù)警”河道，對已整治的河道要防止反彈，開展“回頭看”工作，保證長效治理。由于“民間河長”在社區(qū)中具有較強的存在感，加之諸多隊伍成員本身具有退休黨員身份或是社區(qū)的“熟面孔”，所以他們理所當(dāng)然地成為了群眾反映問題的橋梁。職能擴(kuò)大化、能力專業(yè)化，增加了“民間河長”的獲得感，部分居民表示，以前碰到棧道臺階鐵片翹起、路邊石墩傾倒等問題不知道找誰，而現(xiàn)在只要聯(lián)系巡邏的志愿者就能很快得以解決。

顯然，這3個方面的工作，體現(xiàn)了實踐導(dǎo)向的“從管理向治理的轉(zhuǎn)變”，相比于傳統(tǒng)的河長制具有更高的參與度，同時也是對于依賴權(quán)威、監(jiān)督缺位、多元共治精神缺失等河長制弊端的生動回應(yīng)。

3.2 “立體河長制”的良好效益

“立體河長制”的實踐兼顧環(huán)境效益和社會效益。在水質(zhì)提升方面，取得顯著成效，H市市控以上斷面優(yōu)于Ⅲ類的比例由2015年的84.1%上升到2020年的98.1%，交接斷面考核結(jié)果為優(yōu)秀；在后端處置方面，全市新增污水處理能力139萬t/d、污水管網(wǎng)1 582.18 km。水生態(tài)環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化和水管理的良好績效，順應(yīng)了“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，為水產(chǎn)業(yè)路徑轉(zhuǎn)化奠定堅實基礎(chǔ)。比如，YH街道的養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達(dá)，以“黑魚之鄉(xiāng)”聞名于世，但后來一紙禁養(yǎng)令便讓千畝荷塘變成了惡臭水域。而現(xiàn)在，“立體河長制”的出現(xiàn)有效完善了基層水管理和河道治理工作。隨之而來的便是生態(tài)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展、高附加值的文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)和旅游設(shè)施接踵而至。隨之崛起的還有廣大居民依水而興的環(huán)保意識。再如XY村“巾幗志愿隊”從巡河發(fā)展到大小事務(wù)均有參與。而鄉(xiāng)域內(nèi)的網(wǎng)紅水壩景點，推動了全鄉(xiāng)餐飲、民宿等業(yè)態(tài)發(fā)展；又如HQ河的維護(hù)已形成長效運行機(jī)制，通過淡水珍珠蚌的投放，實現(xiàn)了投入盈利兼得、環(huán)境產(chǎn)業(yè)兼修的生態(tài)格局。生態(tài)改善促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，綠色發(fā)展方式又反饋于全體居民，塑造了長效發(fā)展機(jī)制。

在“立體河長制”的實踐中，“民間河長”及先進(jìn)個人率先完成了由客體向主體的轉(zhuǎn)變，從環(huán)保教育的接受者成為了環(huán)保行為的推動者?！懊耖g河長”這一身份所發(fā)揮的榜樣效應(yīng)也對更多群眾的參與起到了引導(dǎo)作用?？偠灾?，“行政河長”與社區(qū)能人的合作共意，將以問責(zé)倒逼形成的動力巧妙轉(zhuǎn)化為集體的驅(qū)動力。可以說，兩類河長在實踐中都展現(xiàn)了自我調(diào)適的過程，H市的地方實踐論證了以促進(jìn)生態(tài)共識為核心的漸進(jìn)式引導(dǎo)的可行性。

3.3 “立體河長制”的模式經(jīng)驗

3.3.1激發(fā)社區(qū)參與意愿

從效益上看，縱向的“行政河長”管理能夠規(guī)范不文明行為、改善水質(zhì)，達(dá)成科層制目標(biāo)。從長遠(yuǎn)來看，社區(qū)自發(fā)性參與形成的共治，能提升基層的生態(tài)意識，進(jìn)而促成環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)?！靶姓娱L”以目標(biāo)為導(dǎo)向的管理模式，會產(chǎn)生被動式參與、懶惰性服從，自然難以得到正向反饋。信息閉塞，水管理質(zhì)量和效果難免會受到影響，導(dǎo)致被動的權(quán)威式治理情況下居民行動力不足的困境。而“立體河長制”通過邀請民眾參與決策提高主體意識，制度和權(quán)威支撐催生參與熱情，高質(zhì)量培訓(xùn)提高工作能力和知識性水平，避免了部門治理模式與居民參與產(chǎn)生斷裂，從源頭增強生態(tài)意識、參與意愿和參與水平。激發(fā)橫向社會力量的參與，避免了河長制淪為“運動式治理”。

3.3.2培育民眾參與能力

傳統(tǒng)的“河長制”之所以在體系建構(gòu)中表現(xiàn)出“重管理輕治理”的行為特質(zhì)，是由于通過技術(shù)手段提升水質(zhì)具有治標(biāo)性和及時性，在客觀上決定了“行政河長”與“民間河長”在治理能力上的非對稱性。然而，在“立體河長制”的具體實施過程中，通過對于“民間河長”進(jìn)行培訓(xùn)、知識講座等賦權(quán)增能手段，使其領(lǐng)銜了河段“治水”項目的監(jiān)督管理，最大程度減少了施工時的擾民、路面積水、噪聲等現(xiàn)象，同時監(jiān)督安全文明生產(chǎn)措施，保證施工質(zhì)量。此外，通過信息化手段的數(shù)字平臺賦能，做到了河道信息可視化、問題處理流程透明化，提升了反饋處理及時性，減少了社區(qū)參與的時間成本。此舉給予市民以正向激勵，解答了對于施行效果的疑慮?！靶姓娱L”能夠積極接受民眾監(jiān)督、采納群眾建議,消解了信息不對稱所帶來的消極反饋。

3.3.3促進(jìn)公共性再生產(chǎn)

“民間河長”在這些社區(qū)引發(fā)的改變可以概括為“星火于個人，凝結(jié)于團(tuán)體，復(fù)歸于社區(qū)”，H市的實踐呈現(xiàn)了基層治理生態(tài)自我調(diào)適的過程，不僅提升了水質(zhì)等硬性指標(biāo)性目標(biāo)，同時促進(jìn)了軟性的社區(qū)公共性再生產(chǎn)。在“民間河長”職責(zé)邊界擴(kuò)大的過程中，社區(qū)間的鄰里關(guān)系變得更加緊密?！懊耖g河長”是依水而興的共同體公意的代表，通過組織入戶、社區(qū)活動聯(lián)絡(luò)了社區(qū)情感，通過工程建設(shè)內(nèi)容的解讀增加了公共知識，通過環(huán)保知識宣傳鑄造了社區(qū)的生態(tài)共識，通過意見積極溝通社區(qū)自我認(rèn)同和自治的能動性?！懊耖g河長”所代表的橫向協(xié)商、監(jiān)督機(jī)制的鞏固，使得宣傳缺位導(dǎo)致的居民社會責(zé)任的義務(wù)性得到必要的強調(diào)，深植居民意識培養(yǎng)的土壤，以治水為契機(jī)重塑了社區(qū)共同體。以水為媒，對于公共責(zé)任的強調(diào)和鄰里關(guān)系改善，推動“半熟人社會”向“熟人社會”轉(zhuǎn)變。

4 反思與建議

“立體河長制”是一項多層級參與的彈性治理機(jī)制。通過將“民間河長”這一基層河道治理中不可或缺的重要因素納入河長制體系，實現(xiàn)了縱向垂直管理和橫向社區(qū)參與的有機(jī)結(jié)合，并鑄造了社區(qū)的生態(tài)共識，加強了社區(qū)互動，并重塑了社區(qū)共同體。但H市基層水管理的實踐表明，“立體河長制”仍存在些許不足，基于此，本研究擬對“立體河長制”的本身加以反思，以提出進(jìn)一步優(yōu)化的對策。

4.1 “立體河長制”的缺陷

a.高度依賴民間基礎(chǔ)。作為橫縱力量聯(lián)合而構(gòu)成的“立體河長制”，其制度本身的存續(xù)和發(fā)展對于民間環(huán)?；A(chǔ)有一定要求。并不是所有的社區(qū)都發(fā)育到足以組織起社區(qū)參與力量的程度和水平，在大部分城鄉(xiāng)接合部區(qū)域以及城中村范圍內(nèi)的部分河流，邊界交錯、水情復(fù)雜，管理難度較大。在這些社區(qū)，由于集體性的環(huán)保意識缺乏，公共治理的內(nèi)生性動力缺失，難以組建起一支具有示范效應(yīng)的民間志愿隊伍?，F(xiàn)行的“立體河長制”模式相比于傳統(tǒng)的“河長制”的制度性優(yōu)勢，很難在缺乏橫向支撐的社區(qū)環(huán)境中體現(xiàn)。前文敘述了諸多形成良性循環(huán)模式的案例，但其仍對少數(shù)先驅(qū)的積極個體具有較高依賴性。對于官方語境下的政策施行，居民有著經(jīng)驗性的疏離感，也更相信自我認(rèn)知下的地方生態(tài)倫理。如何催生民間力量的萌芽，是“立體河長制”施行需要面臨的首要問題。

b.缺乏可持續(xù)性激勵。單一的激勵形式難以保證公眾參與的持續(xù)性，影響制度實踐的效益。完善水治理體系是居民行為和意愿相統(tǒng)一，是社區(qū)參與機(jī)制的建設(shè)過程，也是居民行為再塑造的過程，而獲得感則是建構(gòu)從意識到行為的橋梁。從H市實踐的形式上看，通過建立生態(tài)共識所構(gòu)成社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的義務(wù)感始終缺乏強制力，長期依賴“民間河長”容易導(dǎo)致居民自覺性達(dá)到瓶頸。此外，在具體實踐中，呈現(xiàn)出缺乏人身安全保障、沒有統(tǒng)一購買保險，對違法者缺乏剛性管理手段等問題。隨著時間的推移，居民反而會產(chǎn)生“搭便車”的心理。

c.制度化水平較低。本質(zhì)上，目前“民間河長”與志愿團(tuán)隊構(gòu)成的橫向體系仍具有非制度化特征，這一橫縱聯(lián)合的模式仍缺乏制度化實踐準(zhǔn)則和官方表述，導(dǎo)致在具體實務(wù)中多方參與的程度較為模糊?！靶姓娱L”的工作職責(zé)缺乏動員領(lǐng)導(dǎo)群眾的實質(zhì)性內(nèi)容，而調(diào)動群眾是在根本上鞏固“立體河長制”橫向支撐的基本要求。此外，由于合法性基礎(chǔ)的缺失，民間體系定位不明晰，缺乏展開行動的具體要求，橫縱兩方相輔相成的過程中，橫向力量所掌握的資源較少，糾偏能力較弱，公眾參與的程度和范圍具有不確定性，制度化水平較低。

4.2 對策建議

a.吸納市井環(huán)保經(jīng)驗。將“市井經(jīng)驗”納入水管理體系之中，強調(diào)治理者的“在地性”，能夠避免經(jīng)驗依賴性的居民產(chǎn)生群體性失落，以更符合地方生態(tài)倫理的方式，形塑民間環(huán)保基礎(chǔ)。居民擁有“所見所聞”而產(chǎn)生的環(huán)保概念，顯然這套知識不具有高屋建瓴的理論，卻在科層制結(jié)構(gòu)并沒有觸及的最后一公里，潛移默化地踐行了環(huán)保主義的路徑。以“民間河長”為例，他們自己設(shè)立的進(jìn)行直觀評測的指標(biāo)體系，是地方性情景下對于市井經(jīng)驗的歸納；對于垂釣者聚集的情況，也提出了“以疏代堵”集中垂釣地點的做法。因此，通過多元化的引導(dǎo)來塑造公共責(zé)任感，為居民的融入營造制度空間，更能建構(gòu)接地氣的環(huán)保知識體系。將政策文本與經(jīng)驗性實踐的耦合納入科學(xué)環(huán)保體系的重要參考，以易于理解和傳播的形式進(jìn)行推廣，能夠循序漸進(jìn)地喚起集體意識與公共責(zé)任感。通過環(huán)境的正向反饋來調(diào)動居民意識，是培植環(huán)保意識的事半功倍之舉。

b.建立可持續(xù)性激勵機(jī)制。通過提供完備的參與路徑和制度保障，提供多元化激勵方式，建立可持續(xù)性激勵機(jī)制，才能讓居民的行為與意愿“知行合一”。在對“民間河長”進(jìn)行訪談中，其表現(xiàn)了對政府表彰和榮譽獎勵的渴求，反映了在精神、物質(zhì)條件激勵下，居民意識具備可塑性，即通過獎勵機(jī)制來進(jìn)一步塑造居民環(huán)保行為是有潛力的。因此，應(yīng)當(dāng)為志愿者提供常態(tài)化能力提升培訓(xùn)，提供保險、口罩等安全防護(hù)設(shè)備，建立激勵機(jī)制，促生民眾持續(xù)參與熱情。此外，在通過政策供給、提供制度空間、謹(jǐn)防碎片化風(fēng)險的前提下，通過拓展社會力量參與渠道，將橫向支撐的關(guān)注點由突出“民間河長”個體，轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展“民間河長體系”，形成組織化合力，強化公眾參與感與獲得感。

c.提升制度化水平。建立信息共享和協(xié)作機(jī)制，強化制度供給，完成“河長治水”到“制度治水”的轉(zhuǎn)變。需要厘清的是，政府角色與社會組織不是“你進(jìn)我退”的關(guān)系，只有不拘泥于執(zhí)行者的身份，才能逐漸積累實踐經(jīng)驗，在“任務(wù)式治理”和“過猶不及”間把握引導(dǎo)居民參與的平衡點。橫縱雙方的聯(lián)動不能僅僅限于監(jiān)督和模糊操作的基層實務(wù)，應(yīng)當(dāng)規(guī)范體制外主體參與程序，將體制外主體參與納入考核體系。在開展廣泛的社會聯(lián)動的同時，提供制度化保障，實現(xiàn)更加立體、更深層次的機(jī)制優(yōu)化。