袁志彬

（中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190）

1 研究背景

長(zhǎng)期以來，我國(guó)致力于積極推進(jìn)公共決策的科學(xué)化和民主化進(jìn)程，特別是黨的十八大以來，加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè)成為各級(jí)黨和政府決策部門的工作重點(diǎn)。2015年1月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見》明確提出，要加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度。之后，我國(guó)啟動(dòng)了國(guó)家高端智庫(kù)試點(diǎn)工作。

在國(guó)家高端智庫(kù)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，2017年5月4日，民政部、中央宣傳部、中央組織部等9部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于社會(huì)智庫(kù)健康發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)智庫(kù)健康發(fā)展，優(yōu)化政策環(huán)境。這對(duì)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)、推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升國(guó)家軟實(shí)力具有重要意義。此外，《意見》還指出，要拓展社會(huì)智庫(kù)參與決策咨詢服務(wù)的有效途徑，建立社會(huì)智庫(kù)向黨政機(jī)關(guān)提供咨詢報(bào)告、政策方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)、調(diào)研數(shù)據(jù)、意見建議的制度化渠道。

通常情況下，無論是體制內(nèi)智庫(kù)還是社會(huì)智庫(kù)，一般都要通過社會(huì)輿論（間接影響）或者內(nèi)參機(jī)制（直接影響）等渠道或方式參與到我國(guó)公共部門的決策中來。智庫(kù)已經(jīng)成為公共政策制定過程或者議程設(shè)置中的重要影響因素（甚至成為其中一個(gè)必需環(huán)節(jié)）。因此，對(duì)內(nèi)參模式進(jìn)行深入分析和研究十分必要。

“內(nèi)參”，顧名思義就是內(nèi)部參考。狹義上，內(nèi)參就是新聞內(nèi)參，是一種特殊的新聞報(bào)道形式；廣義上，供領(lǐng)導(dǎo)參考的情況或意見，都可以冠以“內(nèi)參”的名義呈送。改革開放以后，依靠個(gè)別智庫(kù)的體制已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的決策需要，取而代之的是知識(shí)互補(bǔ)的決策咨詢?nèi)后w。

內(nèi)參模式作為政策議程設(shè)置的模式之一，并不是我國(guó)所特有的，其他國(guó)家也有類似形式的內(nèi)參報(bào)告，如美國(guó)有專供總統(tǒng)參閱的《每日總統(tǒng)簡(jiǎn)報(bào)》等。但由于保密限制，學(xué)術(shù)界對(duì)內(nèi)參模式的研究較少。國(guó)際上尚無參考案例和相關(guān)研究可資借鑒；而國(guó)內(nèi)也只有寥寥幾篇文章論及。例如：香港中文大學(xué)王紹光教授在其著作《中國(guó)·治道》中談到了內(nèi)參如何直接影響政策議程，主要針對(duì)體制內(nèi)智庫(kù)內(nèi)參進(jìn)行探討，但并未深入分析討論；趙鷹以我國(guó)1949—1966年的若干重大決策為例，深入探討了我國(guó)政策議程設(shè)置的問題，其中內(nèi)參模式主要是通過黨外精英的非制度渠道、黨內(nèi)嚴(yán)格的報(bào)告制度以及報(bào)社的內(nèi)部參考來實(shí)現(xiàn)的；苗綠介紹了中國(guó)與全球化智庫(kù)（Center for China&Globalization，CCG）發(fā)揮政策影響力的方式，該智庫(kù)針對(duì)國(guó)內(nèi)外社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、教育等領(lǐng)域的重要議題，定期向中央有關(guān)部委提交具有時(shí)效性和針對(duì)性的《建言獻(xiàn)策參考》，并多次得到國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人批示，但該文并未對(duì)社會(huì)智庫(kù)的內(nèi)參模式進(jìn)行詳細(xì)分析；關(guān)琳利用中國(guó)智庫(kù)索引（Chinese Think Tank Index，CTTI）的內(nèi)參和批示數(shù)據(jù)，對(duì)內(nèi)參和批示開展文獻(xiàn)計(jì)量研究，從報(bào)送時(shí)間、報(bào)送地域、報(bào)送量、批示量、署名關(guān)系等著手，結(jié)合內(nèi)參標(biāo)題進(jìn)行文本計(jì)量分析，但并未對(duì)內(nèi)參的具體模式和有關(guān)機(jī)制進(jìn)行探討；張正嚴(yán)等考察了新中國(guó)成立以來我國(guó)科學(xué)家參與中小學(xué)理科課程標(biāo)準(zhǔn)制定的歷史變遷，研究發(fā)現(xiàn)：在歷史上，我國(guó)科學(xué)家參與中小學(xué)理科課程標(biāo)準(zhǔn)制定的模式依次出現(xiàn)了借力模式、閥門模式、外壓模式、內(nèi)參模式等4種，而內(nèi)參模式就是科學(xué)家直接參與中小學(xué)理科課程標(biāo)準(zhǔn)制定，經(jīng)歷中小學(xué)理科課程標(biāo)準(zhǔn)制定的全過程；姚嬋嬋對(duì)智庫(kù)內(nèi)參的特點(diǎn)和作用進(jìn)行了簡(jiǎn)要介紹，但并未進(jìn)行深入的分析和探討。

總的來說，目前有關(guān)內(nèi)參模式的研究文獻(xiàn)相對(duì)較少，并且均不夠深入。因此，研究智庫(kù)是以何種條件和機(jī)制通過內(nèi)參模式（特別是制度化渠道）影響決策的，這對(duì)于近年來發(fā)展迅速的各類新型智庫(kù)來說，具有非常重要的應(yīng)用指導(dǎo)價(jià)值。本文以科技政策議程設(shè)置中的內(nèi)參模式作為切入點(diǎn)，通過多源流理論分析和若干案例研究，對(duì)內(nèi)參模式的基本特征進(jìn)行系統(tǒng)梳理和總結(jié)。

2 政策議程設(shè)置中的內(nèi)參模式

“議程設(shè)置”（Agenda-setting）一詞最早來自大眾傳播領(lǐng)域，即通過對(duì)新聞報(bào)道和信息傳達(dá)活動(dòng)中的各種議題賦予不同程度的顯著性，進(jìn)而影響人們對(duì)周圍大事及其重要性的判斷。后來，議程設(shè)置被廣泛應(yīng)用于公共政策制定過程中。議程設(shè)置不僅是公共政策制定過程中的起始階段，也是整個(gè)政策制定過程的關(guān)鍵核心環(huán)節(jié)。其決定著哪些問題可以進(jìn)入公共政策制定者的視野，進(jìn)而影響公共政策的決策質(zhì)量和水平。王紹光教授依據(jù)公共政策議程提出者的身份與民眾參與程度區(qū)分出6種議程設(shè)置的模式（見表1）。

表1 公共政策議程設(shè)置的模式

有學(xué)者曾根據(jù)王紹光的這一分類，初步梳理和分析了我國(guó)科技政策議程設(shè)置的6種模式，并指出了發(fā)展趨勢(shì)和方向；隨后又重點(diǎn)分析了智庫(kù)影響科技政策議程設(shè)置的兩種模式（內(nèi)參模式和借力模式），并對(duì)未來的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了展望。其中，內(nèi)參模式是由體制內(nèi)智庫(kù)（相對(duì)于社會(huì)智庫(kù)）提出的。體制內(nèi)的智庫(kù)可以通過各自渠道（或可稱為體制資源）向決策者提出建議，以期把自己的建議（或方案）列入黨和政府的決策議程。

一般來說，內(nèi)參是黨和政府治國(guó)理政的重要手段，也是了解社情民意和實(shí)際情況的重要渠道。目前，能夠持續(xù)穩(wěn)定地向黨中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)報(bào)送內(nèi)參材料的機(jī)構(gòu)主要有新華社、人民日?qǐng)?bào)等中央級(jí)媒體和中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）以及國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院等體制內(nèi)智庫(kù)。這些中央級(jí)媒體和體制內(nèi)智庫(kù)一般會(huì)提交“參閱”“簡(jiǎn)報(bào)”或“調(diào)研報(bào)告”等不同形式的內(nèi)參報(bào)告，直接報(bào)送黨中央和國(guó)務(wù)院或者省部級(jí)以上有關(guān)部門。其中，內(nèi)參影響力最大、制度最健全的是新華社。通常情況下，內(nèi)參反映的問題，經(jīng)黨中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示后，往往會(huì)通過中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳等機(jī)構(gòu)，再批轉(zhuǎn)到相關(guān)省市和國(guó)家部委。這些省市和部委相關(guān)負(fù)責(zé)人一般會(huì)在追加批示后，或直接解決問題，或再批轉(zhuǎn)到下級(jí)部門，直到問題得到解決。

我國(guó)在改革開放之初就提出了“決策科學(xué)化”的口號(hào)，并逐步建立健全科學(xué)決策的支持體系。近年來特別是黨的十八大以來，我國(guó)面臨百年未有之大變局，新形勢(shì)下公共決策對(duì)輔助和支撐機(jī)制的需求更加迫切。2015年1月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見》明確提出，要加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度。在這樣的時(shí)代大背景下，智庫(kù)的內(nèi)參模式有了發(fā)揮作用的更大空間。

3 內(nèi)參模式的主要影響因素

內(nèi)參模式的影響因素很多，本文從多源流理論的角度進(jìn)行分析和討論。

自從美國(guó)公共政策學(xué)家約翰·金登的《議程、備選方案與公共政策》（Agendas，Alternatives and Public Policies）出版以來，多源流理論（Theory of the Multiple Streams）便引起了學(xué)者們的關(guān)注，并被廣泛應(yīng)用于政策制定過程分析。該理論認(rèn)為，一個(gè)政策被提上議程是由特定時(shí)刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果。概括來講，這種共同作用就是多源流理論所說的問題源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream）和政治源流（Political Stream）三者的連接與交匯。

問題源流包括有待政府加以解決的各種問題（緊急的或重要的）；政策源流包括“政策企業(yè)家”（Policy Entrepreneurs）提出的各種各樣的政策建議、政策主張和政策方案；政治源流則包括大眾情緒、社會(huì)輿論、各派力量（如不同的團(tuán)體或利益集團(tuán)）實(shí)力對(duì)比等因素，這些因素往往反映著政治形勢(shì)或政治背景等方面的狀況。其中，“政策企業(yè)家”是推動(dòng)形成政策源流的重要外部因素。當(dāng)時(shí)機(jī)合適時(shí)，問題源流引發(fā)的“政策之窗”（Policy Windows）便會(huì)開啟，最終加速政策議程設(shè)置的進(jìn)程。三條源流的交匯意味著特定的問題、政策方案與政治形勢(shì)之間的相遇、交匯和有機(jī)結(jié)合，進(jìn)而產(chǎn)生政策議程設(shè)置的效果。

三條源流交匯的前提在于“政策之窗”的開啟。問題、政策、政治三大源流通常是相對(duì)獨(dú)立地沿著各自的路徑流動(dòng)，只有在一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)“碰撞”和“耦合”（Coupling）后，才能催動(dòng)“政策之窗”的開啟。這時(shí)，長(zhǎng)期從事相關(guān)戰(zhàn)略和政策研究，或熱衷于提出政策建議（如“兩會(huì)”代表和委員），或出于本位（團(tuán)體、地方或部門等）利益考慮的“政策企業(yè)家”們開始積極把握“窗口”機(jī)會(huì)，盡全力促使自己關(guān)心的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等問題引起決策者的關(guān)注，同時(shí)極力讓更多人（特別是有影響力的人或參與政策議程設(shè)置的人）認(rèn)可和接納自己的政策建議和主張，并最終進(jìn)入政策議程。

“政策之窗”的開啟為問題進(jìn)入政策議程或引起政策變遷提供了機(jī)會(huì)和通道，因此，“政策之窗”又常被稱為“機(jī)會(huì)之窗”（Windows of Opportunity）?！罢咧啊币话憧梢苑譃閮煞N類型：一種是以問題為基礎(chǔ)的，被稱為“問題之窗”；另一種是以政治為基礎(chǔ)的，被稱為“政治之窗”。

“問題之窗”的打開往往是由于問題源流發(fā)生了變化。導(dǎo)致問題源流發(fā)生變化的原因概括起來主要有：①備受關(guān)注的重要指標(biāo)發(fā)生了明顯變化，如居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（Consumer Price Index，CPI）或工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格指數(shù)（Producer Price Index for Industrial Products，PPI）的劇烈變動(dòng)、土地沙化面積的快速擴(kuò)大等；②出現(xiàn)了緊急情況或突發(fā)事件，如突發(fā)的公共衛(wèi)生事件（SARS、新冠肺炎疫情等）、焦點(diǎn)事件（工廠爆炸引發(fā)的流域性污染等）或者外部事件（中美貿(mào)易摩擦與爭(zhēng)端等）；③原有政策（如農(nóng)業(yè)稅等）的負(fù)面效果不斷積累，量變導(dǎo)致質(zhì)變，最終形成負(fù)向反饋，這表明原來的政策效果不夠理想，甚至走向反面。

“政治之窗”的打開是由于政治源流或政治形勢(shì)發(fā)生了變化，如政治輿論氛圍發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變等。

三條源流的交匯離不開“問題之窗”或“政治之窗”的打開?！罢咧啊钡臋C(jī)會(huì)總是短暫的，并且難以預(yù)測(cè)，如果錯(cuò)過，就得耐心等待問題源流中的緊迫問題或者政策源流中的關(guān)鍵事件再次發(fā)揮作用。在多源流理論看來，“問題之窗”或“政治之窗”打開后，三條源流要實(shí)現(xiàn)交匯，還需要“政策企業(yè)家”的大力推動(dòng)（或者說“政策企業(yè)家”有效利用“政策之窗”打開的機(jī)會(huì)）。

多源流理論對(duì)公共政策的影響過程可以簡(jiǎn)單地概括為：?jiǎn)栴}源流或政治源流內(nèi)發(fā)生變化→“政策之窗”（“問題之窗”或“政治之窗”）打開→“政策企業(yè)家”有效把握和利用機(jī)會(huì)→三條源流實(shí)現(xiàn)交匯（政策議程設(shè)置啟動(dòng)）→政策變遷發(fā)生。

4 科技政策議程設(shè)置中內(nèi)參模式的案例分析

4.1 中國(guó)南極長(zhǎng)城站的建立

1959年12月1日，美、蘇等國(guó)在華盛頓共同簽署了《南極條約》，條約中規(guī)定：南極大陸是全人類的共同財(cái)富，對(duì)南極洲進(jìn)行自由科學(xué)考察的前提是和平，并鼓勵(lì)南極科考的國(guó)際合作。1983年5月9日，我國(guó)正式加入了《南極條約》。在《南極條約》中，各國(guó)被分為協(xié)商國(guó)和締約國(guó)——后者在南極國(guó)際事務(wù)中享有發(fā)言權(quán)，但沒有表決權(quán)和決策權(quán)。由于并未在南極建立考察站，中國(guó)被歸入了締約國(guó)，在南極國(guó)際事務(wù)中僅有發(fā)言權(quán)。鑒于此，1984年2月7日，孫鴻烈等32位科學(xué)家以“向南極進(jìn)軍”為題，聯(lián)名給黨中央和國(guó)務(wù)院寫信，建議盡快在南極建立穩(wěn)定的科學(xué)考察基地。不久，黨中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)方毅、胡啟立等相繼作出批示。盡管當(dāng)時(shí)我國(guó)尚處于改革開放的初期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)、資金短缺，但面對(duì)科學(xué)家提出的1.1億元預(yù)算，中央領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)斟酌其必要性，最終同意了該提案。之后，國(guó)家南極考察委員會(huì)和國(guó)家海洋局組織了有關(guān)專家，對(duì)南極考察及南極建站的總體方案進(jìn)行了論證。1985年2月14日，我國(guó)第一個(gè)南極科學(xué)考察基地——中國(guó)南極長(zhǎng)城站勝利建成，中國(guó)成為在南極建站的第17個(gè)國(guó)家。1985年10月7日，中國(guó)正式獲得《南極條約》協(xié)商國(guó)資格，擁有了投票權(quán)和一票否決權(quán)，在參與南極治理中占據(jù)了一席之地，也標(biāo)志著我國(guó)開啟了獨(dú)立自主、有計(jì)劃的南極科考時(shí)代。

案例分析：當(dāng)時(shí)我國(guó)雖然已經(jīng)加入《南極條約》，但因沒有在南極建立考察站，在南極國(guó)際事務(wù)中僅有發(fā)言權(quán)，而沒有表決權(quán)和決策權(quán)，這與我國(guó)大國(guó)的國(guó)際地位極不相稱。我國(guó)是當(dāng)時(shí)唯一一個(gè)在南極問題上沒有表決權(quán)和決策權(quán)的聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)。國(guó)內(nèi)科學(xué)界感覺“面上無光”而無法接受這種情況，表明問題源流發(fā)生了變化；然后是由問題引發(fā)的“政策之窗”打開；作為“政策企業(yè)家”的32名科學(xué)家緊緊把握這一機(jī)會(huì)，聯(lián)名上書中央，建議盡快在南極建站，形成政策源流；黨中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)從長(zhǎng)計(jì)議（政治源流），批準(zhǔn)建站；三條源流順利實(shí)現(xiàn)交匯，我國(guó)在南極成功建站，并很快就獲得《南極條約》協(xié)商國(guó)的資格。

4.2 “863計(jì)劃”的誕生

1983年，為應(yīng)對(duì)美蘇軍備競(jìng)賽，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)里根強(qiáng)力推動(dòng)出臺(tái)了“星球大戰(zhàn)計(jì)劃”（Strategic Defense Initiative，亦稱Star Wars Program，簡(jiǎn)稱SDI），試圖改變冷戰(zhàn)“同歸于盡”的核平衡戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)而通過天基和地基系統(tǒng)來防御核武器的攻擊。其實(shí)質(zhì)是以軍備發(fā)展帶動(dòng)高新技術(shù)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面振興，進(jìn)而搶占未來競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略制高點(diǎn)。美國(guó)“星球大戰(zhàn)計(jì)劃”一經(jīng)公布，迅速在全世界引發(fā)熱議和廣泛關(guān)注。當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)和東歐國(guó)家迅速制定了“科技進(jìn)步綜合綱領(lǐng)”與之針鋒相對(duì)；日本提出了“今后十年科學(xué)技術(shù)振興基本政策”；西歐17國(guó)聯(lián)合簽訂了“尤里卡計(jì)劃”（EURECA），明確建立“技術(shù)歐洲”的目標(biāo)。此外，其他許多國(guó)家也紛紛制定了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)政策和規(guī)劃。例如，印度發(fā)表了“新技術(shù)政策聲明”，韓國(guó)推出了“國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展構(gòu)想”，南斯拉夫提出了“聯(lián)邦科技發(fā)展戰(zhàn)略”等。而此時(shí)的中國(guó)科技界，在針對(duì)這個(gè)問題應(yīng)該采取什么對(duì)策上，卻存在著分歧。一種意見認(rèn)為，我國(guó)也應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的應(yīng)對(duì)政策和規(guī)劃。理由是：在科學(xué)技術(shù)飛躍發(fā)展的今天，誰能把握住高科技領(lǐng)域的發(fā)展方向，誰就有可能在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，我們不能輕易放棄這個(gè)機(jī)會(huì)。另一種意見則認(rèn)為，從當(dāng)前國(guó)力來看，我國(guó)還不具備全面發(fā)展高科技的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

在這樣的形勢(shì)和背景下，1986年3月3日，王大珩、王淦昌、陳芳允、楊嘉墀等4位著名科學(xué)家聯(lián)名向黨中央提出“關(guān)于跟蹤世界戰(zhàn)略性高技術(shù)發(fā)展”的建議。該建議很快就得到了鄧小平同志的高度重視，他批示：“此事宜速?zèng)Q斷，不可拖延。”在此后的半年時(shí)間里，中共中央、國(guó)務(wù)院組織了200多位專家，研究部署我國(guó)的高技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略。經(jīng)過極為嚴(yán)格的科學(xué)和技術(shù)論證后，中共中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃綱要》，即著名的“863計(jì)劃”。1986年11月18日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃綱要》。至此，一個(gè)面向21世紀(jì)的中國(guó)戰(zhàn)略性高科技發(fā)展計(jì)劃正式公布于世?！?63計(jì)劃”的實(shí)施，使中國(guó)突破了一批關(guān)鍵技術(shù)，縮小了與世界先進(jìn)水平的差距，重點(diǎn)支持領(lǐng)域的研究開發(fā)水平與世界先進(jìn)水平的整體差距明顯縮小。

案例分析：首先是問題源流發(fā)生變化。王大珩等科學(xué)家關(guān)注到美國(guó)的“星球大戰(zhàn)計(jì)劃”引發(fā)世界各國(guó)的強(qiáng)烈反應(yīng)，后者紛紛采取相應(yīng)的舉措，而我國(guó)科技界尚無任何反應(yīng)?！皢栴}之窗”引發(fā)的“政策之窗”打開。這時(shí)承擔(dān)了“政策企業(yè)家”角色的王大珩、王淦昌、陳芳允、楊嘉墀等4位科學(xué)家利用這一機(jī)會(huì)（“政策之窗”）聯(lián)名向黨中央提出“關(guān)于跟蹤世界戰(zhàn)略性高技術(shù)發(fā)展”的建議，形成了政策源流。在問題源流和政策源流的基礎(chǔ)上，20世紀(jì)80年代，我國(guó)處于改革開放的初期，黨和政府高度重視科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化（當(dāng)時(shí)建設(shè)四個(gè)現(xiàn)代化的重要組成部分），良好的政治氛圍形成了政治源流，鄧小平同志很快作出重要批示，經(jīng)過專家論證和中央決策，最終著名的“863計(jì)劃”正式開始實(shí)施。

4.3 國(guó)家重大納米科技計(jì)劃的出臺(tái)

2000年2月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)克林頓宣布將以4.95億美元實(shí)施“國(guó)家納米科技計(jì)劃”（National Nanotechnology Initiative，NNI）。白宮還專門成立了國(guó)家納米科技工作協(xié)調(diào)辦公室（National Nanotechnology Coordination Office，NNCO），對(duì)20多個(gè)聯(lián)邦政府部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。中國(guó)國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)（National Natural Science Foundation of China，NSFC）辦公室宣傳處的同志敏銳地意識(shí)到了這一信息的重要性。作為崛起中的發(fā)展中大國(guó)，中國(guó)應(yīng)該怎么辦？他們覺得自己有責(zé)任、有義務(wù)以內(nèi)參的形式及時(shí)向中央反映相應(yīng)的建議，最后確定邀請(qǐng)著名材料科學(xué)家?guī)煵w院士牽頭撰寫建議稿。師昌緒院士了解情況后欣然應(yīng)允，撰寫了題為“我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)‘納米科學(xué)技術(shù)’的支持”的建議稿。這份建議經(jīng)國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)審定后，形成內(nèi)參材料，通過體制內(nèi)渠道上報(bào)中央辦公廳；不久被中央辦公廳作為重要內(nèi)容報(bào)中央領(lǐng)導(dǎo)，并很快得到了時(shí)任中共中央政治局常委、分管科技工作的國(guó)務(wù)院副總理李嵐清的批示。2001年7月6日，科學(xué)技術(shù)部、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、教育部、中國(guó)科學(xué)院、國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《國(guó)家納米科技發(fā)展綱要（2001—2010）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），對(duì)我國(guó)納米科技工作做出頂層設(shè)計(jì)，確保了納米科技發(fā)展與世界先進(jìn)水平保持同步?！毒V要》指導(dǎo)各部門制定了重大研究計(jì)劃，部署了重大或重點(diǎn)研究方向，使我國(guó)納米科技研究逐步與國(guó)際主流趨于一致?！毒V要》提出了納米科技的主要發(fā)展目標(biāo)：在納米科學(xué)前沿取得重大進(jìn)展，奠定發(fā)展基礎(chǔ)；在納米技術(shù)開發(fā)及其應(yīng)用方面取得重大突破；逐步形成精干的、具有綜合交叉能力的和持續(xù)創(chuàng)新能力的納米科技骨干隊(duì)伍。《綱要》提出，在“十五”期間實(shí)施“國(guó)家納米科技專項(xiàng)行動(dòng)”，加強(qiáng)對(duì)納米科技發(fā)展的投入力度，在經(jīng)費(fèi)上優(yōu)先保證，在管理上重點(diǎn)加強(qiáng)。同年，科技部會(huì)同有關(guān)部委成立了國(guó)家納米科學(xué)技術(shù)指導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會(huì)，隨后國(guó)家納米科技研究開發(fā)計(jì)劃出臺(tái)[11]。

案例分析：2000年初，美國(guó)宣布實(shí)施“國(guó)家納米科技計(jì)劃”，并成立了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，表明問題源流（外部形勢(shì)）發(fā)生變化。中國(guó)應(yīng)該怎么辦？“問題之窗”引發(fā)的“政策之窗”打開。師昌緒院士和國(guó)家自然科學(xué)基金委宣傳處的相關(guān)人員承擔(dān)了“政策企業(yè)家”的角色，撰寫了內(nèi)參材料，就我國(guó)如何發(fā)展納米科技向中央提出了相關(guān)建議，形成了政策源流。國(guó)家自然科學(xué)基金委通過內(nèi)參渠道上報(bào)中央辦公廳，并得到了中央高層領(lǐng)導(dǎo)的批示。問題源流、政策源流與政治源流成功實(shí)現(xiàn)交匯，最終促使了政策變遷發(fā)生：國(guó)家有關(guān)部門發(fā)布了《國(guó)家納米科技發(fā)展綱要（2001—2010）》，成立了國(guó)家納米科學(xué)技術(shù)指導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會(huì)，并促成了國(guó)家納米科技研發(fā)計(jì)劃的出臺(tái)。

5 結(jié)論

本研究發(fā)現(xiàn)多源流理論在科技政策議程設(shè)置的內(nèi)參模式分析中非常有效，結(jié)合上述3個(gè)案例分析，可以得出如下結(jié)論。

5.1 問題源流是影響科技政策議程設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)

從約翰·金登的政策理論來看，問題源流中的重大事件往往是催生“政策之窗”開啟的關(guān)鍵誘因。能夠進(jìn)入政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)的議題基本上都來源于問題源流（所謂的“問題導(dǎo)向”）。這里的問題源流不僅僅是全新的問題，也包括原有政策在新的形勢(shì)下出現(xiàn)的新問題或挑戰(zhàn)。形成問題源流的議題可以是外部觸發(fā)的，也可以是內(nèi)生的；可以是緊急的事件，也可以是重要的事件。問題源流的實(shí)質(zhì)就是科技政策的議程設(shè)置皆由問題產(chǎn)生，即“問題導(dǎo)向”。

5.2 政策源流的關(guān)鍵是找到合適的“政策企業(yè)家”

“政策企業(yè)家”需要推進(jìn)問題源流、政策源流和政治源流三大源流的“耦合”，促進(jìn)政策議程的達(dá)成，推動(dòng)“政策之窗”的開啟，從而為自己關(guān)心的社會(huì)問題或者自己提出的政策建議盡快進(jìn)入決策議程或者在決策議程中發(fā)揮作用創(chuàng)造機(jī)會(huì)和條件。通常情況下，“政策企業(yè)家”一般被認(rèn)為是由政策專家、政策倡導(dǎo)者以及政治領(lǐng)導(dǎo)人構(gòu)成的一個(gè)復(fù)合群體。在這個(gè)群體中，政策專家和政策倡導(dǎo)者往往是問題識(shí)別者和政策議程推動(dòng)者，他們?cè)谡咦h程設(shè)置中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。這些“政策企業(yè)家”們敏銳洞察自己關(guān)心的社會(huì)問題，形成對(duì)政策問題的獨(dú)到見解，進(jìn)而采取多樣化的策略“推銷”自己的政策理念，最大限度地吸引決策者的關(guān)注，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)。

5.3 政治源流在科技領(lǐng)域幾乎沒有障礙

從20世紀(jì)50年代“向科學(xué)進(jìn)軍”，到20世紀(jì)80年代“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，再到新時(shí)代“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力”等，這些均表明政治源流在科技領(lǐng)域幾乎沒有障礙和阻力。盡管如此，由于政府所掌握的資源總是有限的，一旦政府資源緊缺，科技政策的議題往往會(huì)被“擠壓”或者“延后”。另外，需要注意的是，隨著科技越來越重要，特別是與企業(yè)創(chuàng)新的關(guān)系越來越密切，科技政策可能牽涉到不同地區(qū)、行業(yè)甚至企業(yè)的利益，未來政治源流也許會(huì)受到?jīng)_擊和影響。

5.4 “政策之窗”主要是由事件引發(fā)的問題推動(dòng)

科技領(lǐng)域的“政治之窗”較少，一般是國(guó)際上的最新動(dòng)向?qū)ξ覈?guó)帶來沖擊和挑戰(zhàn)，進(jìn)而形成“問題之窗”，往往以事件的形式出現(xiàn)。在這方面，信息收集和情報(bào)分析工作尤為重要，及時(shí)掌握最新的發(fā)展形勢(shì)十分關(guān)鍵。隨著我國(guó)日益走近世界舞臺(tái)的中央，在國(guó)際舞臺(tái)上的活動(dòng)空間和發(fā)揮的作用越來越大，國(guó)內(nèi)發(fā)生的典型事件也可能成為“問題之窗”，進(jìn)而引發(fā)“政策之窗”。當(dāng)然，未來中國(guó)也有可能根據(jù)形勢(shì)發(fā)展或國(guó)家利益的需要，積極推動(dòng)一些事件的發(fā)生和發(fā)展，主動(dòng)營(yíng)造“政策窗口”，積極設(shè)置政策議程，進(jìn)而推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的全球治理（如應(yīng)對(duì)氣候變化、重大疾病防治等）。

5.5 實(shí)現(xiàn)問題源流、政策源流與政治源流的交匯，渠道和平臺(tái)是關(guān)鍵

在我國(guó)，問題源流和政策源流一般要通過體制內(nèi)的內(nèi)參渠道上報(bào)，才能實(shí)現(xiàn)與政治源流的匯合。因此，內(nèi)參上報(bào)渠道是科技政策議程設(shè)置中的關(guān)鍵。社會(huì)上普通民眾的智慧（包括輿論）往往要通過體制內(nèi)智庫(kù)平臺(tái)的吸收和轉(zhuǎn)化，梳理形成清晰的問題源流，經(jīng)過體制平臺(tái)（如智庫(kù)等）加工后，才能形成可以上報(bào)的政策源流。