張群，尹卓，于浩，王為中，賈曉杰

1. 中國(guó)電子技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化研究院，北京 100007；

2. 西安電子科技大學(xué)廣州研究院，廣東 廣州 510555

0 引言

當(dāng)前，隨著新一代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，數(shù)據(jù)已成為引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。加強(qiáng)對(duì)公共數(shù)據(jù)的開放利用，有助于加速釋放數(shù)據(jù)紅利，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施、持續(xù)深化“放管服”改革、助力數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有重要意義。公共數(shù)據(jù)開放利用是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要舉措[1]，是推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的必然要求，有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

公共數(shù)據(jù)對(duì)于公民、企業(yè)和其他組織參與公共社會(huì)生活和公共決策有重要意義，歐盟各國(guó)擁有的數(shù)據(jù)信息資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值早在2002年就超過了680億歐元[2]，且歐盟各國(guó)長(zhǎng)期致力于開發(fā)蘊(yùn)藏巨大潛力的公共數(shù)據(jù)。早在2003年，為了有效獲取公共部門的數(shù)據(jù)，推動(dòng)公共部門信息再利用，歐盟出臺(tái)了專門的法規(guī)《歐洲議會(huì)和理事會(huì)關(guān)于公共部門信息再利用的第2003/98/EC號(hào)指令》（以下簡(jiǎn)稱《指令》）[3]，并分別在2013年[4]和2019年[5]根據(jù)最新發(fā)展動(dòng)態(tài)進(jìn)行了修訂完善，該指令作為歐盟公共數(shù)據(jù)開放利用的指導(dǎo)性法規(guī)文件，對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。近年來，我國(guó)也在積極探索公共數(shù)據(jù)開放利用的相關(guān)工作，并取得了一定進(jìn)展。為了借鑒歐盟在公共數(shù)據(jù)開放利用方面的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)我國(guó)公共數(shù)據(jù)有序開放、深度共享，本文對(duì)《指令》的主要內(nèi)容進(jìn)行深入分析，并結(jié)合我國(guó)相關(guān)工作背景，提出推動(dòng)我國(guó)公共數(shù)據(jù)開放利用的相關(guān)建議，以期推動(dòng)我國(guó)公共數(shù)據(jù)的有序開放。

1 歐盟《指令》的主要內(nèi)容

歐盟委員會(huì)與相關(guān)方協(xié)商，從適用性和績(jī)效的角度評(píng)估和審查了之前的運(yùn)作情況，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，認(rèn)為有必要在歐盟層面采取行動(dòng)，2019年4月歐盟批準(zhǔn)了對(duì)《歐洲議會(huì)和理事會(huì)關(guān)于公共部門信息再利用的第2013/37/EC號(hào)修正指令》的再次修改建議，并將其更名為《歐洲議會(huì)和理事會(huì)關(guān)于開放數(shù)據(jù)和公共部門信息再利用的第2019/1024號(hào)指令》[5]，為了發(fā)掘公共部門信息潛力，將適用范圍從單位、機(jī)構(gòu)以及公共資金資助的圖書館、博物館、檔案館、組織和其他文化遺產(chǎn)機(jī)構(gòu)等國(guó)家、地區(qū)和地方層面的公共部門機(jī)構(gòu)的信息利用，擴(kuò)展至《關(guān)于水、能源、運(yùn)輸和郵政服務(wù)部門實(shí)體采購(gòu)的指令》中所界定的對(duì)水利、能源、運(yùn)輸和郵政等由公共機(jī)構(gòu)主要資助或控制機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)利用[6]。《指令》的發(fā)布旨在消除歐盟內(nèi)部公共市場(chǎng)中數(shù)據(jù)開放使用方面已有的和新出現(xiàn)的障礙，從法律體系上緊跟數(shù)字技術(shù)發(fā)展，并進(jìn)一步刺激數(shù)字創(chuàng)新，為開放數(shù)據(jù)和公共部門信息再利用提供法律框架。

歐盟將開放數(shù)據(jù)定義為可供任何人出于任何目的自由使用、再利用和共享的具有開放格式的數(shù)據(jù)，并將公共部門信息再利用定義為以個(gè)人或商業(yè)為目的對(duì)公共部門機(jī)構(gòu)持有的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行利用。《指令》基于歐盟和國(guó)家準(zhǔn)入制度，在不影響關(guān)于保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的歐盟和國(guó)家法律的前提下，以促進(jìn)開放數(shù)據(jù)的使用及產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新為目標(biāo)，鼓勵(lì)為個(gè)人或商業(yè)目的廣泛提供并開發(fā)利用公共部門信息，最小化或消除法律、技術(shù)或財(cái)政的限制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體和公眾的信息流通，在促進(jìn)信息交換方面發(fā)揮重要作用。同時(shí)鼓勵(lì)以分析挖掘開放數(shù)據(jù)的新方法為基礎(chǔ)，開創(chuàng)和發(fā)展新的信息服務(wù)。

歐盟《指令》的核心內(nèi)容由總則、再利用要求、再利用條件、非歧視和公平交易、高價(jià)值數(shù)據(jù)集和最終條款6章組成，共21條，確定了公共數(shù)據(jù)開放利用執(zhí)行機(jī)構(gòu)，明確了開放數(shù)據(jù)收費(fèi)原則，提出了開放數(shù)據(jù)格式及接口要求，規(guī)范了開放數(shù)據(jù)專有權(quán)授予機(jī)制，并通過試點(diǎn)推動(dòng)高價(jià)值數(shù)據(jù)集的開放利用。

1.1 確定公共數(shù)據(jù)開放利用執(zhí)行機(jī)構(gòu)

歐盟重視《指令》的應(yīng)用實(shí)施效果，加強(qiáng)數(shù)據(jù)開放及開發(fā)利用的組織機(jī)制建設(shè)。為了便于歐盟《指令》的應(yīng)用實(shí)施和效果評(píng)估，歐盟采用授權(quán)的方式，明確執(zhí)行歐盟《指令》權(quán)力的組織及其相關(guān)職責(zé)。在組織機(jī)構(gòu)方面，由歐洲議會(huì)及理事會(huì)授權(quán)，歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放及開發(fā)利用的應(yīng)用和服務(wù)，開放數(shù)據(jù)和公共部門信息開發(fā)利用委員會(huì)協(xié)助歐盟委員會(huì)開展工作。在組織機(jī)構(gòu)職責(zé)方面，歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)依法修改、發(fā)布開放數(shù)據(jù)清單和高價(jià)值數(shù)據(jù)集以及相關(guān)接口，發(fā)布和更新各成員國(guó)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)集和收費(fèi)情況，評(píng)估和審查《指令》的實(shí)施效果和績(jī)效，發(fā)布開放數(shù)據(jù)和公共部門信息開發(fā)利用成熟度報(bào)告，推動(dòng)、促進(jìn)、監(jiān)督公共數(shù)據(jù)開放政策在歐盟各成員國(guó)的應(yīng)用。

1.2 明確開放數(shù)據(jù)收費(fèi)原則

針對(duì)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用收費(fèi)的問題，歐盟采用多種方式給出收費(fèi)原則。一是引導(dǎo)公共數(shù)據(jù)低成本開放，歐盟指出開放數(shù)據(jù)應(yīng)該免費(fèi)，但允許收取復(fù)制、提供和傳播公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生的成本費(fèi)用，以及消除個(gè)人數(shù)據(jù)隱私、為保護(hù)商業(yè)機(jī)密而采取的措施所產(chǎn)生的成本費(fèi)用；二是在保障相關(guān)單位權(quán)益的基礎(chǔ)上引導(dǎo)公共數(shù)據(jù)開放，對(duì)于公共事業(yè)單位和需要自主創(chuàng)收的公共部門，應(yīng)按照客觀、透明和可核查的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行數(shù)據(jù)定價(jià)，歐盟成員國(guó)應(yīng)在網(wǎng)上公布該類公共部門機(jī)構(gòu)的名單；三是針對(duì)大學(xué)圖書館、博物館和檔案館等機(jī)構(gòu)，可以考慮合理的投資回報(bào)，以保證此類公共部門的發(fā)展；四是符合規(guī)定的高價(jià)值數(shù)據(jù)集和研究數(shù)據(jù)應(yīng)該免費(fèi)開放。

1.3 提出開放數(shù)據(jù)格式及接口要求

標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)格式對(duì)于開放數(shù)據(jù)滿足獨(dú)立于開發(fā)平臺(tái)以及互操作性等要求至關(guān)重要，標(biāo)準(zhǔn)的接口是實(shí)時(shí)獲取動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)從而釋放經(jīng)濟(jì)價(jià)值的基礎(chǔ)，因此，歐盟《指令》提出開放數(shù)據(jù)格式及接口要求。在數(shù)據(jù)格式方面：一是在可能和適當(dāng)?shù)那闆r下，要求以可開放、可機(jī)讀、可查閱、可查找和可重復(fù)使用的數(shù)據(jù)格式，通過電子手段提供開放數(shù)據(jù)及其元數(shù)據(jù)；二是要求開放數(shù)據(jù)格式和元數(shù)據(jù)都符合正式的標(biāo)準(zhǔn)；三是要求提供附有相關(guān)元數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)清單供在線查閱。在接口要求方面，歐盟《指令》提出應(yīng)在遵守歐盟相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議的前提下通過開放的應(yīng)用程序編程接口（application programming interface，API）提供數(shù)據(jù)，并在必要時(shí)以批量下載的方式提供公共數(shù)據(jù)用于開發(fā)利用。

1.4 規(guī)范開放數(shù)據(jù)專有權(quán)授予機(jī)制

歐盟的公共數(shù)據(jù)開放是非歧視和全公開的，并且重視知識(shí)產(chǎn)權(quán)及數(shù)字文化資源的保護(hù)。歐盟規(guī)定，公共部門在制定文件的再利用原則時(shí)，應(yīng)遵守歐盟和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，盡可能避免它們與私營(yíng)伙伴之間達(dá)成排他性協(xié)議。然而，為了提供具有普遍經(jīng)濟(jì)利益的服務(wù)，在利用特定公共部門文件時(shí)可能需要專有權(quán)。歐盟《指令》對(duì)專有權(quán)的授予做了明確規(guī)定。一是開放數(shù)據(jù)原則下應(yīng)向市場(chǎng)中所有可能的使用者開放，持有開放數(shù)據(jù)的公共部門或公共事業(yè)單位不得授予使用者專有權(quán)；二是對(duì)于因涉及公共利益、知識(shí)產(chǎn)權(quán)或數(shù)字文化資源而必須授予專有權(quán)的情況，歐盟《指令》規(guī)定了此類專有權(quán)的公開機(jī)制、審查機(jī)制及時(shí)限，以保證公共數(shù)據(jù)的流動(dòng)性與開放性，體現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用的公平性。

1.5 開展高價(jià)值數(shù)據(jù)集開放試點(diǎn)

為了引導(dǎo)公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用，歐盟制定了高價(jià)值數(shù)據(jù)集的專題類別清單，并面向公共數(shù)據(jù)應(yīng)用潛力構(gòu)建高價(jià)值數(shù)據(jù)集，進(jìn)行數(shù)據(jù)開放試點(diǎn)應(yīng)用。一是規(guī)定高價(jià)值數(shù)據(jù)集應(yīng)滿足機(jī)器可讀、API獲取、必要時(shí)批量下載等要求；二是高價(jià)值數(shù)據(jù)集以免費(fèi)提供為基本原則（除公共事業(yè)單位持有的特定高價(jià)值數(shù)據(jù)集以外），消除公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用門檻，保障高價(jià)值數(shù)據(jù)集應(yīng)用的便捷性；三是圍繞社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益、創(chuàng)新服務(wù)支撐、用戶（特別是中小企業(yè)）收益、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)收等方面，構(gòu)建高價(jià)值數(shù)據(jù)集評(píng)估維度，確定高價(jià)值數(shù)據(jù)集范圍；四是規(guī)定高價(jià)值數(shù)據(jù)集動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，定期修訂高價(jià)值數(shù)據(jù)集，以反映技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2 我國(guó)公共數(shù)據(jù)開放利用情況

目前，我國(guó)對(duì)于“公共數(shù)據(jù)”的界定源自國(guó)務(wù)院辦公廳2020年印發(fā)的《公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用試點(diǎn)方案》，公共數(shù)據(jù)資源是由政務(wù)部門和公共企事業(yè)單位在依法履職或生產(chǎn)活動(dòng)中生成和管理的，以一定形式記錄、存儲(chǔ)和傳輸?shù)奈淖?、圖像、音頻、視頻等各類可機(jī)器讀取的數(shù)據(jù)，法律另有規(guī)定或涉及國(guó)家利益、公共安全、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私等的數(shù)據(jù)除外。與此同時(shí)，我國(guó)相關(guān)法律政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范還給出了政務(wù)信息資源、政務(wù)數(shù)據(jù)等相關(guān)定義。2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，提出政務(wù)信息資源是指政務(wù)部門在履行職責(zé)過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源，包括政務(wù)部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源等。2020年，我國(guó)發(fā)布了《信息技術(shù) 大數(shù)據(jù) 政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享 第1部分：總則》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，其給出的政務(wù)數(shù)據(jù)定義為各級(jí)政務(wù)部門及其技術(shù)支撐單位在履行職責(zé)過程中依法采集、生成、存儲(chǔ)、管理的各類數(shù)據(jù)資源。從定義看，與政務(wù)數(shù)據(jù)相比，公共數(shù)據(jù)范圍更大，其除了政務(wù)部門的數(shù)據(jù)外，還包括公共企事業(yè)單位的數(shù)據(jù)；與信息資源相比，數(shù)據(jù)資源則更加強(qiáng)調(diào)可機(jī)讀。為了表述方便，本文統(tǒng)一使用“公共數(shù)據(jù)”的表述，其范圍包括政務(wù)部門的數(shù)據(jù)等。

2.1 國(guó)家層面加強(qiáng)統(tǒng)籌布局

在政策方面，2018年1月，中共中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱中央網(wǎng)信辦）、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》，確定在北京、上海、浙江、福建、貴州開展公共信息資源開放試點(diǎn)工作，重點(diǎn)開放信用服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)、公共安全、城建住房、交通運(yùn)輸、教育文化、科技創(chuàng)新、資源能源、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的公共信息資源。2020年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，提出研究建立促進(jìn)企業(yè)登記、交通運(yùn)輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動(dòng)的制度規(guī)范，給出了推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放的重點(diǎn)領(lǐng)域。此外，公共數(shù)據(jù)開放還被寫入了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，其中提出“擴(kuò)大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)安全有序開放”“優(yōu)先推動(dòng)企業(yè)登記監(jiān)管、衛(wèi)生、交通、氣象等高價(jià)值數(shù)據(jù)集向社會(huì)開放”“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”等相關(guān)要求。

在法律方面，2019年4月，為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)法治政府，國(guó)務(wù)院修訂了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，提出在數(shù)量和質(zhì)量上提升政府公開數(shù)據(jù)，加大政府信息等公共數(shù)據(jù)的公開力度，積極回應(yīng)人民群眾對(duì)政府信息公開的需求，解決遇到的突出問題，并要求各級(jí)人民政府加強(qiáng)政府信息資源的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化管理，同時(shí)加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政府公開平臺(tái)的建設(shè)。2021年6月，我國(guó)頒發(fā)《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》，對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放做出明確規(guī)定，提出按照規(guī)定及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政務(wù)數(shù)據(jù)，并要求國(guó)家制定政務(wù)數(shù)據(jù)開放目錄，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用。

在標(biāo)準(zhǔn)方面，2020年4月，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布《信息技術(shù) 大數(shù)據(jù) 政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享 第1部分：總則》《信息技術(shù) 大數(shù)據(jù) 政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享 第2部分：基本要求》《信息技術(shù) 大數(shù)據(jù) 政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享 第3部分：開放程度評(píng)價(jià)》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，從數(shù)據(jù)資源、平臺(tái)設(shè)施、應(yīng)用成效、管理制度和安全保障等幾個(gè)方面對(duì)公共數(shù)據(jù)開放進(jìn)行了規(guī)范。2020年6月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局辦公廳、中共中央辦公廳機(jī)要局、國(guó)務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室、中央網(wǎng)信辦秘書局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)辦公廳、工業(yè)和信息化部辦公廳六部門印發(fā)《國(guó)家電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》，圍繞政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享、公共信息資源開發(fā)利用、電子文件、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”等重點(diǎn)工作，提出了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)子體系框架及建設(shè)重點(diǎn)。

2.2 地方層面加快機(jī)制探索

近年來，我國(guó)各地區(qū)主要從政府規(guī)章、法規(guī)條例和標(biāo)準(zhǔn)的維度積極開展公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用相關(guān)探索。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年7月1日，我國(guó)已出臺(tái)了29部公共數(shù)據(jù)開放的相關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章[7]。

在政府規(guī)章方面，上海市、浙江省等地先行探索，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放利用。2018年10月，上海市出臺(tái)《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》[8]，以促進(jìn)“一網(wǎng)通辦”為契機(jī)，明確管理機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)公共數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一管理。2019年8月，上海市又出臺(tái)了《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》[9]，以推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放與利用為目標(biāo)，涵蓋了總則、開放機(jī)制、平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)利用、多元開放、監(jiān)督保障、法律責(zé)任等內(nèi)容，提出要建立完整的數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，明確相關(guān)管理權(quán)限和義務(wù)。2020年6月，浙江省發(fā)布《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》[10]，旨在通過設(shè)立規(guī)章制度，解決公共數(shù)據(jù)開放過程中面臨的管理體制不暢通、數(shù)據(jù)開放范圍小、開放數(shù)據(jù)質(zhì)量低、個(gè)人信息保護(hù)不充分以及部門追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)等問題。

在法規(guī)條例方面，深圳市、上海市、浙江省等地紛紛出臺(tái)相關(guān)條例，在地區(qū)范圍內(nèi)夯實(shí)公共數(shù)據(jù)開放利用的法律基礎(chǔ)。2021年7月，深圳市發(fā)布《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》，設(shè)計(jì)了公共數(shù)據(jù)治理的頂層框架，提出構(gòu)建公共數(shù)據(jù)管理體系，建設(shè)以城市大數(shù)據(jù)中心為核心的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制。此外，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》明確了公共數(shù)據(jù)的收費(fèi)機(jī)制，公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在法律、法規(guī)允許范圍內(nèi)最大限度地平等開放，不得收取任何費(fèi)用。2021年11月，上海市發(fā)布《上海市數(shù)據(jù)條例》，明確了公共數(shù)據(jù)開放利用相關(guān)部門的職責(zé)分工，尤其強(qiáng)調(diào)了對(duì)公共數(shù)據(jù)的及時(shí)歸集義務(wù)和及時(shí)更新義務(wù)，并要求制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法。2022年1月，浙江省發(fā)布《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》，針對(duì)公共數(shù)據(jù)專門立法，對(duì)公共數(shù)據(jù)開放目錄的建設(shè)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并明確了對(duì)禁止開放、受限開放和無條件開放的公共數(shù)據(jù)的具體要求。

在標(biāo)準(zhǔn)方面，2019年，山東省發(fā)布了《公共數(shù)據(jù)開放 第1部分：基本要求》《公共數(shù)據(jù)開放 第2部分：數(shù)據(jù)脫敏指南》《公共數(shù)據(jù)開放 第3部分：開放評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，用于支撐山東省各級(jí)政務(wù)部門的數(shù)據(jù)開放工作。2020年1月，上海市專門成立了公共數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，在上海市人民政府辦公廳和上海市市場(chǎng)監(jiān)督管理局的共同指導(dǎo)下，圍繞“采集、歸集、治理、應(yīng)用、安全、運(yùn)營(yíng)”的數(shù)據(jù)全生命周期，加速推進(jìn)公共數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，打破部門“數(shù)據(jù)孤島”，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，先后發(fā)布了《公共數(shù)據(jù)共享交換工作規(guī)范》《公共數(shù)據(jù)“三清單”管理規(guī)范》《公共數(shù)據(jù)中臺(tái)建設(shè)規(guī)范》《公共數(shù)據(jù)歸集更新頻率要求》等地方標(biāo)準(zhǔn)。此外，四川省、江西省、貴州省等地也開展了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化工作，以支撐公共數(shù)據(jù)開放利用。

3 歐盟與我國(guó)公共數(shù)據(jù)開放利用情況比較

3.1 歐盟通過立法構(gòu)建公共數(shù)據(jù)頂層指引

隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，歐盟委員會(huì)認(rèn)為公共部門信息對(duì)數(shù)字化創(chuàng)新具有深刻影響，歐盟《指令》于2003年發(fā)布，2013年和2019年分別做了修訂，然而歐盟已經(jīng)意識(shí)到相關(guān)指令已經(jīng)不能適應(yīng)實(shí)時(shí)獲取動(dòng)態(tài)開放數(shù)據(jù)、擴(kuò)大開放數(shù)據(jù)范圍、處理排他性約定、明確收費(fèi)原則等新的需求。為了持續(xù)推動(dòng)公共部門信息開放利用，歐盟對(duì)《指令》又做了重新修訂，目的是跟上數(shù)字技術(shù)發(fā)展，促進(jìn)數(shù)字化創(chuàng)新。我國(guó)自2004年起陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》等政策文件，間接地引導(dǎo)公共數(shù)據(jù)的開放與開發(fā)利用。然而相較于歐盟，我國(guó)缺乏公共數(shù)據(jù)開放的專門性法律法規(guī)，無法將公共數(shù)據(jù)開放通過立法形式轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)強(qiáng)制性的法定義務(wù)，現(xiàn)行政策法規(guī)中公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用的范圍、權(quán)責(zé)等不清晰、不明確，公共數(shù)據(jù)開放和開發(fā)利用與個(gè)人信息保護(hù)和隱私保護(hù)之間存在的沖突亟待解決。公共數(shù)據(jù)擁有部門面對(duì)以上問題存在“不敢”開放、“不愿”開放的現(xiàn)象。

3.2 歐盟以可操作性為前提加速開放利用

歐盟《指令》具有較強(qiáng)的可操作性。一是對(duì)數(shù)據(jù)開放機(jī)構(gòu)開放數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)使用者申請(qǐng)獲取數(shù)據(jù)給出了具體規(guī)程，明確規(guī)定了開放數(shù)據(jù)范圍、對(duì)開放數(shù)據(jù)申請(qǐng)的處理方式、開放數(shù)據(jù)格式和接口要求、收費(fèi)原則、開放數(shù)據(jù)清單和門戶鏈接、開放數(shù)據(jù)專有權(quán)等，數(shù)據(jù)開放機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)使用者可參照?qǐng)?zhí)行。二是指定執(zhí)行機(jī)構(gòu)，歐盟明確規(guī)定了歐盟委員會(huì)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍，有利于《指令》的推動(dòng)執(zhí)行。我國(guó)公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用缺少普適化的實(shí)施細(xì)則，目前多以區(qū)域政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享方式實(shí)施，缺少統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放利用基礎(chǔ)設(shè)施，政府通過購(gòu)買數(shù)據(jù)服務(wù)、授權(quán)企業(yè)開發(fā)運(yùn)營(yíng)、政企合作開發(fā)運(yùn)營(yíng)等“基于合約、一事一議”的形式實(shí)施，使得公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用成為個(gè)例，公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)缺乏統(tǒng)一性。此外，公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用缺少評(píng)估和績(jī)效審查，缺少開放數(shù)據(jù)和公共部門信息再利用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有的《信息技術(shù) 大數(shù)據(jù) 政務(wù)數(shù)據(jù) 開放共享 第1部分：總則》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用實(shí)施規(guī)模不足，各地推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用相關(guān)工作的動(dòng)力不足。

3.3 歐盟基于高價(jià)值數(shù)據(jù)集助力應(yīng)用創(chuàng)新

歐盟《指令》提出高價(jià)值數(shù)據(jù)集開放與開發(fā)利用試點(diǎn)示范。一方面高價(jià)值數(shù)據(jù)集的試點(diǎn)示范易于顯現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用的效果，有利于推進(jìn)《指令》的落地實(shí)施，統(tǒng)一模式并逐步帶動(dòng)其他數(shù)據(jù)集的開放與開發(fā)利用；另一方面，高價(jià)值數(shù)據(jù)集的試點(diǎn)示范易于扶持大量數(shù)字化創(chuàng)業(yè)企業(yè)和中小企業(yè)，推動(dòng)歐盟數(shù)字技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相比之下，我國(guó)公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用存在以下問題。一方面缺乏基于價(jià)值的數(shù)據(jù)類別劃分及應(yīng)用價(jià)值評(píng)估，未從全行業(yè)的角度統(tǒng)籌考慮高價(jià)值數(shù)據(jù)集對(duì)于我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性；另一方面，由于沒有統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用模式，各地區(qū)公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用程度不平衡，在疫情防控等公共事件發(fā)生時(shí)跨區(qū)域數(shù)據(jù)流通、集成困難，預(yù)測(cè)和防疫效果不佳。

4 對(duì)我國(guó)公共數(shù)據(jù)開放利用的啟示

我國(guó)與歐盟均在2000年初開始由應(yīng)用部門主導(dǎo)推動(dòng)政務(wù)信息資源等公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用[11]。相較于歐盟，我國(guó)具備更加廣大的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用市場(chǎng)，但歐盟通過歐盟開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、《非個(gè)人數(shù)據(jù)自由流動(dòng)條例》《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》等數(shù)據(jù)法規(guī)積累，形成了體系化、實(shí)操性強(qiáng)、可落地的政策體系和實(shí)施細(xì)則，加速推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用。建議我國(guó)借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，從政策機(jī)制、收益機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)支撐、授權(quán)運(yùn)營(yíng)、試點(diǎn)應(yīng)用等方面著手，構(gòu)建符合我國(guó)發(fā)展情況的公共數(shù)據(jù)開放利用機(jī)制。

4.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全公共數(shù)據(jù)開放利用政策法規(guī)

歐盟通過制定《指令》，明確了授權(quán)組織機(jī)構(gòu)，扶持了大量數(shù)字行業(yè)的創(chuàng)業(yè)企業(yè)、中小型企業(yè)，推動(dòng)了歐盟數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步，對(duì)歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了關(guān)鍵性的作用。建議充分發(fā)揮政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)政策法規(guī)引導(dǎo)，明確相關(guān)機(jī)制，強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)開放及開發(fā)利用意識(shí)，盤活數(shù)字經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮公共數(shù)據(jù)開放在國(guó)家治理中的重要作用。一是從立法層面制定公共數(shù)據(jù)開放及開發(fā)利用相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)開放和開發(fā)利用的責(zé)任和義務(wù)；二是明確公共數(shù)據(jù)開放利用的主管部門，并充分利用促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議等協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用工作；三是鼓勵(lì)地方在國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)的基礎(chǔ)上探索出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，推動(dòng)建立落地性強(qiáng)、可操作性高的公共數(shù)據(jù)開放利用法律體系。

4.2 體現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值，完善公共數(shù)據(jù)開放利用收費(fèi)機(jī)制

歐盟《指令》對(duì)公共數(shù)據(jù)開放收費(fèi)方式進(jìn)行了區(qū)別。一方面以低價(jià)開放為原則，基于邊際成本鼓勵(lì)公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用；另一方面特例特辦，面向特殊公共部門機(jī)構(gòu)、特殊場(chǎng)景，給予相關(guān)公共部門機(jī)構(gòu)以利益維護(hù)。建議我國(guó)借鑒歐盟數(shù)據(jù)開放的收費(fèi)思路，對(duì)公共部門機(jī)構(gòu)進(jìn)行區(qū)別分類，以免費(fèi)或低價(jià)開放為整體原則，同時(shí)充分考慮部分公共部門機(jī)構(gòu)、公共事業(yè)單位的營(yíng)收需要和發(fā)展需求，合理構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開放收費(fèi)機(jī)制。

4.3 重視標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，夯實(shí)開放數(shù)據(jù)格式及接口標(biāo)準(zhǔn)

歐盟建議通過電子手段提供公共數(shù)據(jù)及其元數(shù)據(jù)，并要求數(shù)據(jù)格式和元數(shù)據(jù)都應(yīng)符合正式的開放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)提供相應(yīng)的API以滿足公共數(shù)據(jù)的批量下載需求。目前，我國(guó)公共數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域尚無數(shù)據(jù)格式、元數(shù)據(jù)及接口方面的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，建議從便于數(shù)據(jù)傳輸和開發(fā)應(yīng)用的角度，加快公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。一是加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)研制，圍繞數(shù)據(jù)價(jià)值較高的重點(diǎn)領(lǐng)域，率先開展開放數(shù)據(jù)格式、元數(shù)據(jù)及接口等方面的標(biāo)準(zhǔn)研制；二是在標(biāo)準(zhǔn)研制過程中充分做好試驗(yàn)驗(yàn)證，防止標(biāo)準(zhǔn)與公共數(shù)據(jù)開放及開發(fā)利用工作“兩張皮”；三是搭建公共數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)平臺(tái)，對(duì)外提供各領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)字典，指導(dǎo)各地區(qū)、各領(lǐng)域加快推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的開放與開發(fā)利用。

4.4 促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)，明確公共數(shù)據(jù)開放利用授權(quán)機(jī)制

歐盟在保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、數(shù)字文化資源的基礎(chǔ)上，規(guī)范開放數(shù)據(jù)專有權(quán)機(jī)制，體現(xiàn)了數(shù)據(jù)開放的公平性與一致性。建議借鑒歐盟的模式，明確我國(guó)公共數(shù)據(jù)權(quán)屬界定和授權(quán)機(jī)制。一方面，相比個(gè)人數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)主要利用國(guó)家資源進(jìn)行采集管理，具有明顯的公共產(chǎn)品屬性，可以從立法層面明確公共數(shù)據(jù)權(quán)屬，例如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》就曾在征求意見稿中提出，公共數(shù)據(jù)權(quán)屬歸國(guó)家所有[12]；另一方面，要加快建立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)架構(gòu)、授權(quán)運(yùn)營(yíng)程序及管理制度，加快規(guī)范公共數(shù)據(jù)在開放過程中的使用、監(jiān)管要求，保障公共數(shù)據(jù)開放的流動(dòng)性與公平性。

4.5 加強(qiáng)試點(diǎn)應(yīng)用，建立高價(jià)值公共數(shù)據(jù)開放利用試點(diǎn)

歐盟圍繞《指令》要求，評(píng)估構(gòu)建高價(jià)值數(shù)據(jù)集，并以高價(jià)值數(shù)據(jù)集為試點(diǎn)，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的開放與開發(fā)利用。建議我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒歐盟的成熟做法，選擇重點(diǎn)行業(yè)，圍繞公共數(shù)據(jù)開放政策及相關(guān)機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)試點(diǎn)建設(shè)，形成我國(guó)公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用模式。一是圍繞我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點(diǎn)，制定高價(jià)值數(shù)據(jù)集行業(yè)清單，并采取動(dòng)態(tài)更新機(jī)制；二是結(jié)合高價(jià)值數(shù)據(jù)集行業(yè)清單，依據(jù)相關(guān)政策及機(jī)制，開展重點(diǎn)行業(yè)公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用試點(diǎn)；三是建立公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用效果評(píng)估機(jī)制，圍繞是否能產(chǎn)生顯著的社會(huì)效益、環(huán)境效益和創(chuàng)新服務(wù)等方面進(jìn)行定期評(píng)估，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用。