郭杜婧怡 任天波 強佩潔

寧夏醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生與管理學(xué)院，寧夏銀川市 750000

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是對我國公共衛(wèi)生治理體系與治理能力的重大考驗。我國在治理此次新冠疫情中針對相應(yīng)的應(yīng)急管理體系與傳染病防控體系進(jìn)行了改進(jìn)，大幅度提升了公共衛(wèi)生治理能力。由于偏遠(yuǎn)地區(qū)地理位置相對復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)普遍欠發(fā)達(dá)，導(dǎo)致其作為疫情防控的重點地區(qū)，應(yīng)急管理任務(wù)艱巨，責(zé)任重大。所以，探究偏遠(yuǎn)地區(qū)在疫情防控治理中存在的問題，總結(jié)偏遠(yuǎn)地區(qū)疫情防控治理的內(nèi)在規(guī)律，顯得十分重要。

1 偏遠(yuǎn)地區(qū)在疫情防控中的戰(zhàn)略性地位

1.1 邊境省份疫情防控的重要意義 我國疫情防控的治理不能僅依靠內(nèi)陸省份、中心城市，正如木桶效應(yīng)一般，我國疫情治理成效應(yīng)該取決于比較薄弱的偏遠(yuǎn)地區(qū)開展疫情防控的效果?；谌蚨?，疫情的治理是世界各國共同的目標(biāo)，是人類命運共同體的使命；基于國內(nèi)而言，疫情的治理不單單是某個省份、某個地區(qū)的責(zé)任，而應(yīng)該是各個省份協(xié)同開展疫情防控的治理工作。在我國有104個陸路口岸，其中超過60%位于中國欠發(fā)達(dá)地區(qū)，與公共資源更加集中的中心城市相比，其防疫壓力更高，防控任務(wù)更加艱巨。

偏遠(yuǎn)省份往往地勢險要，絕大多數(shù)地處我國邊境，自然環(huán)境惡劣，政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平較低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后[1]。但其對國家安全起到不可忽視的重要作用。治國即治邊，治邊即治國。邊境省份疫情防控的治理能力是維護(hù)全國公共衛(wèi)生的重要保護(hù)屏障。我國陸地邊境存在著明顯的區(qū)域性、差異性，邊境的區(qū)域情況和突出問題往往差別很大[2]。邊境省份多數(shù)與國外相接壤，邊境線較長，這就要求我們應(yīng)該結(jié)合邊境省份的自身特點，有針對性對疫情的防控提出相應(yīng)的治理措施。疫情暴發(fā)以來，隨著境外疫情愈發(fā)嚴(yán)重，我國的疫情防控從國內(nèi)防控為主轉(zhuǎn)向“外防輸入、內(nèi)防反彈”的新態(tài)勢。處于前沿地帶的邊境沿線地區(qū)成為疫情防控的重點區(qū)域。從數(shù)據(jù)上顯示位于邊境沿線地區(qū)疫情暴發(fā)的次數(shù)較為頻繁，境外輸入的病例較多[3]。由此可見，邊境地區(qū)的防疫工作關(guān)乎著我國疫情治理的整體能力，因此要充分了解邊境地區(qū)在疫情常態(tài)化下針對疫情防控的治理現(xiàn)狀，結(jié)合邊境省份的地理特點、醫(yī)療條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度提供可實施性的建議，加強筑牢邊境省份疫情防控的堅實防線，堅決把疫情擋在國門之外。

1.2 邊境省份疫情防控的深刻影響 疫情暴發(fā)往往是牽一發(fā)而動全身的，沒有國家和地區(qū)能夠獨善其身，疫情的傳播不會局限在某個地區(qū)，往往是跨國境、跨區(qū)域進(jìn)行快速傳播。目前全球新冠疫情仍在蔓延，境外輸入病例給我國疫情防控工作帶來巨大壓力，截至2022年3月17日，從境外輸入我國的確診病例已達(dá)16 688例[4]。通過調(diào)查表明歐洲、亞洲和北美洲是我國境外輸入的主要風(fēng)險來源地，且輸入地一般為我國的邊境地區(qū)以及沿海省份。邊境省份作為疫情傳播的要塞，其疫情防控的治理能力是保障全國防疫的堅實基礎(chǔ)。總的來說，邊境省份疫情防控的能力對全國疫情治理具有深遠(yuǎn)影響。

疫情暴發(fā)以來由境外輸入病例而引發(fā)國內(nèi)疫情反復(fù)的現(xiàn)象不一而足。邊境省份疫情反復(fù)，不乏出現(xiàn)因跨境流動傳播疫情的情況，黑龍江省就曾出現(xiàn)1人確診造成43人感染的現(xiàn)象，此次疫情傳染范圍較廣，傳播鏈波及其他省份地區(qū)。通過流調(diào)信息的排查，從疫情發(fā)展看此次疫情的傳染源是由境外輸入而來，不難發(fā)現(xiàn)，黑龍江省地處中國東北邊陲，與新冠疫情嚴(yán)重的俄羅斯接壤，“嚴(yán)防輸入”對疫情防控至關(guān)重要。為此黑龍江省舉全省之力做好俄羅斯疫情輸入防控工作，派駐人員進(jìn)駐綏芬河指揮作戰(zhàn)，統(tǒng)籌海關(guān)、出入境管理等多部門力量，制訂《綏芬河口岸入境人員聯(lián)防聯(lián)控工作方案》[5]。

1.3 重視“隱形疫區(qū)”的屏障作用 “隱形疫區(qū)”最早是由汕頭大學(xué)病毒學(xué)專家常榮山所提出，他指出“除了航空口岸、港口之外，西南、西北和東北‘三邊’地區(qū)的陸路口岸也需要高度重視，這些地區(qū)的風(fēng)險較大，很有可能出現(xiàn)潛在的隱形疫區(qū)。”以西北疫情為例，此次疫情主要以西北偏遠(yuǎn)地區(qū)為傳播中心，甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古，再沿鐵路線和飛機航線到北京、河北、四川、湖北、貴州等地。以“旅行團(tuán)”為主要傳播載體，1周之內(nèi)，此番疫情已經(jīng)蔓延至11個省份，波及近1/3個中國?？梢娽槍Α半[形疫區(qū)”的防疫工作對疫情治理起著舉足輕重的作用。

此次西北疫情核心的內(nèi)蒙古額濟(jì)納旗可以算作是一個“隱形疫區(qū)”，同時作為邊境口岸，疫情傳播的風(fēng)險極大，但此前未被重視。在疫情暴發(fā)前期，額濟(jì)納旗的中蒙邊境策克口岸，就已經(jīng)頻繁出現(xiàn)跨境貨運司機核酸樣本檢測呈陽性情況。根據(jù)專家推測在西北疫情擴散前，當(dāng)?shù)乜赡芤呀?jīng)有人感染，但由于地處偏遠(yuǎn)，人員并不密集，導(dǎo)致疫情沒能及時被發(fā)現(xiàn)，加之偏遠(yuǎn)地區(qū)的部分景區(qū)沒有明確的邊界，當(dāng)?shù)厝四茈S意將游客帶進(jìn)景區(qū)。同時受防疫能力和當(dāng)?shù)卣呢斦降南拗疲?dāng)?shù)匦〔宛^、私人旅館成為疫情交叉感染的場所，并通過旅行團(tuán)傳播鏈將病毒從“隱形疫區(qū)”帶到了其他人員密集的大城市，因此重視“隱形疫區(qū)”的屏障作用對全國疫情防控工作具有重要意義。

2 偏遠(yuǎn)地區(qū)疫情防控中凸顯的問題

2.1 應(yīng)急管理中存在權(quán)責(zé)不清問題 此次新冠疫情在應(yīng)急管理體系中存在權(quán)責(zé)不清的問題，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，疫情在信息發(fā)布方面存在權(quán)責(zé)不清?？陀^、時效、公開的信息是疫情防控的關(guān)鍵機制。但是由誰發(fā)布信息以及發(fā)布什么內(nèi)容的信息，偏遠(yuǎn)地區(qū)的各級政府和衛(wèi)生部門卻存在權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。相關(guān)法律在明確信息發(fā)布的主體上存在分歧，發(fā)布信息的權(quán)利和職責(zé)游離在各級政府和其所屬的衛(wèi)生行政部門之間。另一方面，在應(yīng)對疫情做出決策方面的權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象。應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要體現(xiàn)在：決策信息收集、決策咨詢、決斷等環(huán)節(jié)，分別由各級政府及所屬衛(wèi)生行政主管部門、決策咨詢委員會、疾病控制機構(gòu)行使其相應(yīng)權(quán)責(zé)。具體表現(xiàn)為“何種程度的應(yīng)急決策由哪級政府進(jìn)行決斷”“通過哪種具體程序進(jìn)行決策”等方面，但在偏遠(yuǎn)地區(qū)存在授權(quán)主體不夠明確、權(quán)利界限劃分的不清晰等現(xiàn)象。

2.2 公共衛(wèi)生法治存在疏漏 新冠疫情的暴發(fā)不僅對公共衛(wèi)生帶來巨大挑戰(zhàn)，從中也暴露法治視域下對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理機制研究存在一定欠缺。一方面，從此次疫情中不難看出，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)理論體系沒有形成統(tǒng)一的系統(tǒng)。另一方面，基于法治視域下開展新冠疫情的治理機制研究有助于深化對公共衛(wèi)生的理論理解，完善相關(guān)行政應(yīng)急管理內(nèi)容，健全相應(yīng)法律制度規(guī)定，完善體制機制運行。在疫情期間不乏出現(xiàn)部分公民違反疫情防控要求，給疫情防控工作帶來巨大干擾，嚴(yán)重危害社會秩序。新冠疫情的暴發(fā)會打破社會的正常秩序，甚至?xí)茐哪承┏B(tài)下的法律制度與法治體系，在緊急處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，可能會對公民的基本權(quán)利進(jìn)行相應(yīng)的限制，例如施行居家隔離、非必要不外出等政策，針對于此，在特殊時期公民權(quán)利的限縮是否符合法治化是十分重要的理論和實踐問題。此外，突如其來的新冠肺炎也暴露出我國關(guān)于公共衛(wèi)生方面法治建設(shè)的不足，法律的內(nèi)容不夠健全，如缺乏對醫(yī)護(hù)人員安全的相關(guān)法律法規(guī)的出臺。同時《邊境地區(qū)人員流動造成防疫難度增大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》與《傳染病防治法》其中的具體要求產(chǎn)生沖突，使工作人員在執(zhí)行過程中產(chǎn)生分歧。

2.3 邊境地區(qū)人員流動造成防疫難度增大 隨著我國邊境地區(qū)對外開放的深入推進(jìn)、對外交流范圍的擴大，內(nèi)地進(jìn)入邊境地區(qū)的旅游人員、勞動務(wù)工人員、流散待業(yè)人員等不斷增多。我國邊境地區(qū)人口流動的加速，一定程度上促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也進(jìn)一步增加了當(dāng)?shù)匾咔橹卫淼某杀炯捌潆y度[6]。

在國外疫情形勢依然嚴(yán)峻的情況下，邊境省份陸續(xù)增加境外輸入確診病例，對當(dāng)?shù)鼐用竦纳詈徒】祹砹藝?yán)重威脅。針對境外入境人員邊境省份還需要投入大量的人力、物力、財力采取相應(yīng)的管控措施。由于疫情的復(fù)雜性，即使進(jìn)行及時有效的隔離也還會出現(xiàn)境外人員入境在隔離期滿后出現(xiàn)感染新冠的癥狀，從而造成邊境省份陸續(xù)出現(xiàn)本土病例。防范疫情境外輸入主要面臨以下兩方面：首先，邊境疫情輸入防控措施不夠周密，針對入境人員的核酸檢測、體溫測量以及健康評估工作還存在疏漏。境外人員集中隔離醫(yī)學(xué)觀察不到位，導(dǎo)致邊境地區(qū)發(fā)生聚集性疫情。其次，入境人員存在瞞報、謊報的情況，部分入境人員為了順利回國，得到更好的救治，在已經(jīng)出現(xiàn)感染癥狀后仍隱瞞自己的身體狀況，更有甚者不配合疫情防疫工作，不遵從國內(nèi)疫情防控的相關(guān)規(guī)定，這些都造成防疫難度增大。

3 偏遠(yuǎn)地區(qū)疫情防控治理路徑

3.1 完善疫情協(xié)同治理機制 完善疫情協(xié)同治理機制有利于緩解一些地方出現(xiàn)的政策落實低效等問題，各部門之間協(xié)同合作，齊心協(xié)力共同開展防疫工作尤為關(guān)鍵。一方面，協(xié)同治理的前提就是治理主體的多元化。這些治理主體，不僅指的是政府組織，而且公民個人在內(nèi)的社會組織都可以參與社會公共事務(wù)治理[7]。例如在實施疫情封控管理中，各主體都應(yīng)投入到防疫工作中，遵循創(chuàng)造性與執(zhí)行性相結(jié)合的原則既要發(fā)揮自上而下的組織體系作用，將日常工作“網(wǎng)格化”、疫情防控“基層化”。同時要利用好社區(qū)平臺，注重發(fā)揮各類社會組織、社區(qū)志愿者“就地就近”參與到聯(lián)防聯(lián)控的工作。另一方面，協(xié)同治理應(yīng)體現(xiàn)治理權(quán)威的多樣性。協(xié)同治理需要權(quán)威，各主體都可以在公共行政活動中發(fā)揮和體現(xiàn)其權(quán)威性[8]。例如各主體在產(chǎn)生意見分歧時可以通過法律、信息交流和道德勸說彼此，在協(xié)同合作的過程中充分發(fā)揮各部門的專業(yè)性，保障疫情決策的科學(xué)性與高效性。

3.2 完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法治建設(shè) 習(xí)近平主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議強調(diào)：全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控提供有力法治保障，基于此，在法治視域下對新冠疫情防控治理機制的研究是十分必要的。首先，建立公共衛(wèi)生治理的應(yīng)急管理法律體系對國家及地方應(yīng)對新冠疫情防控工作具有指導(dǎo)意義。從立法環(huán)節(jié)提升應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法治化水平。完善重大疫情防控體制的立法，建構(gòu)系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的疫情防控法律體系[9]。其次，從執(zhí)法環(huán)節(jié)上堅持依法治理、依法抗疫原則。各級部門不能以打著抗疫的口號侵害公民的正常權(quán)利。嚴(yán)格執(zhí)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控和應(yīng)急處置法律法規(guī)，依法審慎決策，把握決策尺度，防止出現(xiàn)借公共衛(wèi)生事件防控之名、行違法犯罪之實。最后，從守法環(huán)節(jié)而言，面對這場生死攸關(guān)的新冠疫情，僅靠政府和醫(yī)務(wù)工作者的一線奮戰(zhàn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要人民群眾的理解與配合，但在疫情中部分公民仍缺乏社會責(zé)任感，對疫情防控工作不配合、不支持，對此就需要相關(guān)的法律制度約束公民的行為，為疫情防控工作提供保障[10]。

3.3 加強公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系涉及公共衛(wèi)生的預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、決策與指揮、處置與救援、恢復(fù)與重建，也涉及應(yīng)急管理的體制、機制、法治等，是一個復(fù)雜的、系統(tǒng)化的社會工程。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建設(shè)目標(biāo)是實現(xiàn)國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系和管理能力現(xiàn)代化[11]。復(fù)旦大學(xué)唐亞林教授認(rèn)為應(yīng)對公共危機進(jìn)行重新分類與重新制定，構(gòu)建上下貫通、條塊聯(lián)動、整體合力的“干字型”綜合應(yīng)急治理體系。與此同時，應(yīng)加強城市公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施并以空間為核心的公共空間留白。針對邊疆省份人口存在“流動性”“風(fēng)險性”“脆弱性”的特征，注意進(jìn)行空間留白，預(yù)留足夠的公共空間場所，平時作為一般的公共場所，一旦發(fā)生疫情、地震立即轉(zhuǎn)化成醫(yī)院、救助站、避難所等。針對突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，應(yīng)開展日常教育、定期演練。從學(xué)校開始，在教學(xué)中加入健康飲食、健康生活方式、應(yīng)急防護(hù)知識等教育內(nèi)容。面向高校，將流行病學(xué)、病毒學(xué)等醫(yī)學(xué)專業(yè)納入教育部“強基計劃”重點。將突發(fā)公共衛(wèi)生危機的日常教育、應(yīng)急指導(dǎo)與定期演練相結(jié)合，全面提高居民的防控意識和社區(qū)工作人員應(yīng)對危機的能力。