李 太 淼

黨的二十大報(bào)告高度重視基層民主問題，明確提出要積極發(fā)展基層民主。報(bào)告指出，“基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)”，明確要求要“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實(shí)效”。搞好村(居)民自治組織建設(shè)，既是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村組織振興的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工程，也是推進(jìn)我國基層民主制度建設(shè)、發(fā)展基層民主的重要內(nèi)容。根據(jù)我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷狀況與發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新鄉(xiāng)村自治組織建設(shè)，是當(dāng)前發(fā)展基層民主、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化迫切需要破解的重大理論和實(shí)踐問題。

一、經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷給村民自治組織建設(shè)帶來的深刻影響

改革開放以來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制不斷改革和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)諸如所有制和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、市場主體和經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)、人口和群體結(jié)構(gòu)、居住結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系等都發(fā)生了重大變遷[1]，“鄉(xiāng)土中國”已演變?yōu)椤俺青l(xiāng)中國”并正在向“城市中國”演進(jìn)。實(shí)行村民自治是改革開放后中國特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的在基層社會(huì)的重大創(chuàng)新實(shí)踐，是中國特色政治制度的重要構(gòu)成部分，在推進(jìn)基層民主建設(shè)、保障和發(fā)展農(nóng)民政治權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展、搞好農(nóng)村社會(huì)治理等方面發(fā)揮了重要作用。然而，村民自治與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)?！俺擎?zhèn)實(shí)行居民自治、農(nóng)村實(shí)行村民自治的格局建立在地域性基礎(chǔ)上，具有一定的封閉性?！盵2]199經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變遷使村民自治遭遇了前所未有之變局，給村民自治組織建設(shè)帶來了直接、重大而深遠(yuǎn)的影響。

1.部分農(nóng)村存在村黨組織和村委會(huì)軟弱渙散問題

部分農(nóng)村黨組織和村委會(huì)存在軟弱渙散問題可能有多種原因，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的影響無疑是一個(gè)重要的客觀原因。村民委員會(huì)是經(jīng)村民選舉、受村民委托、依法行使村務(wù)管理職權(quán)的機(jī)構(gòu)，是村民自治組織結(jié)構(gòu)體系中的核心組織。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，近些年來，部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)一些農(nóng)村村黨組織和村委會(huì)存在“軟、癱、散”以及村“兩委”不能很好“運(yùn)轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。在不少農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)民就業(yè)和收入結(jié)構(gòu)多樣化，導(dǎo)致人口結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化：外出經(jīng)商務(wù)工的青壯年人口多、農(nóng)村的優(yōu)秀人才流出多、農(nóng)村留守老人和兒童多，部分農(nóng)村“空心化”“老齡化”現(xiàn)象突出。這種人口結(jié)構(gòu)變化必然會(huì)伴生村級組織帶頭人年齡結(jié)構(gòu)老化，后備力量青黃不接，后繼乏人，選人難、選優(yōu)秀的人更難的現(xiàn)象，必然會(huì)伴生村干部隊(duì)伍整體上年齡結(jié)構(gòu)老化、文化程度不高、來源結(jié)構(gòu)不合理等結(jié)構(gòu)不優(yōu)的問題。

2.自治主體缺失導(dǎo)致的自治組織行權(quán)困境問題

這一問題主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)。村民自治組織的架構(gòu)體系，其核心組織是村民委員會(huì)，其權(quán)力機(jī)構(gòu)是村民會(huì)議、村民代表會(huì)議，其成員主體是村民，18歲以上村民都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。然而，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷給村民自治組織的成員結(jié)構(gòu)帶來巨大沖擊。村莊空心化、人口老齡化以及精英階層流失等導(dǎo)致的鄉(xiāng)村治理主體缺失，成為當(dāng)前組織再造過程中面臨的首要難題[3]。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，大量青壯年農(nóng)民外出打工、季節(jié)性流動(dòng)，農(nóng)村空心化、農(nóng)戶空巢化、農(nóng)民老齡化不斷加劇，這導(dǎo)致主體成員缺位，給農(nóng)村組織建設(shè)帶來困境。村民流出和流動(dòng)，導(dǎo)致村民對村務(wù)的關(guān)心度參與度大大降低，導(dǎo)致村民小組的管理、村民代表的產(chǎn)生和代表會(huì)議的召開、村委會(huì)成員的人選和自治權(quán)的規(guī)范行使都受到嚴(yán)重影響，以至于有些農(nóng)村村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主協(xié)商、民主監(jiān)督難以正常運(yùn)作。一些農(nóng)村基層組織軟弱無力，又導(dǎo)致長期在本村居住的人，其政治權(quán)利得不到保障。

3.自治主體變化導(dǎo)致的自治組織行權(quán)困難問題

這一問題在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)有更為突出得表現(xiàn)。從構(gòu)成村民自治組織的最基礎(chǔ)的成員——村民來看，村民具有很大的不確定性?！皞鹘y(tǒng)意義上稱為‘村民’的，是指固定在一個(gè)村落聚居從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的群體，‘誰是村民’不是問題，而現(xiàn)在‘誰是村民’已成為鄉(xiāng)村很難確認(rèn)的問題?！盵4]現(xiàn)在的“村民”已然不是改革開放初期的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為主業(yè)、長期生產(chǎn)生活在村莊的農(nóng)民了，村民已經(jīng)發(fā)生而且還在發(fā)生重大變化。當(dāng)村民不再以本村籍務(wù)農(nóng)的農(nóng)民為主體時(shí)，村民的變化就是一種質(zhì)變。在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，有的農(nóng)村已經(jīng)轉(zhuǎn)入城市，農(nóng)民已變?yōu)槭忻?。沒有轉(zhuǎn)入城市的農(nóng)村，村也不再具有傳統(tǒng)意義上村的特征，村民也不再是過去以從事農(nóng)業(yè)為主的村民。有的變成了城市就業(yè)者，有的變成了季節(jié)性農(nóng)民工，有的變成了當(dāng)?shù)氐墓ど虡I(yè)者。許多務(wù)工經(jīng)商的外來人口成為新的村民。居民和就業(yè)結(jié)構(gòu)的巨大變化給村民自治組織建設(shè)帶來全新課題。根據(jù)《村組法》規(guī)定，村民會(huì)議由本村18周歲以上的村民組成?！斑@一規(guī)定沒有預(yù)見農(nóng)村人口大流動(dòng)的狀況，以致事實(shí)上將外來人口排斥在工作地的公共政治生活之外，使其不能參與工作地村委會(huì)選舉，亦難以通過村民自治正常表達(dá)意愿和要求。一些外來人員為保護(hù)和獲得其利益，往往采取非規(guī)范的方式進(jìn)行利益表達(dá)?！盵2]151人口和就業(yè)結(jié)構(gòu)的重大變化，導(dǎo)致公共事務(wù)大量增加，對村民自治組織的架構(gòu)、設(shè)置、行權(quán)帶來嚴(yán)重影響。就村民組織成員資格而言，是否吸納外地人口、吸納多少是全新問題；就村民小組和村民代表會(huì)議而言，要不要吸納外來人口代表和有關(guān)利益群體代表參加；就村委會(huì)主要干部的職責(zé)而言，村委會(huì)成員面對日益繁重的公共事務(wù)是否還能以非公職人員的農(nóng)民身份，把務(wù)工經(jīng)商或辦企業(yè)作為自己的主要職業(yè)兼而得之，農(nóng)村社區(qū)居委會(huì)成員的工作需不需要專職化；就自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系而言，村民委員會(huì)或村民小組仍然既擔(dān)當(dāng)公共管理和服務(wù)職能，又行使集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營管理權(quán)能，這種情形在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)很容易產(chǎn)生集體經(jīng)濟(jì)管理不規(guī)范、經(jīng)營效率不高、集體收益分配矛盾多發(fā)、集體經(jīng)濟(jì)組織“綁架”自治組織等諸多問題。

4.鄉(xiāng)村的自治單元設(shè)置問題

經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷直接影響著自治單元的設(shè)置，而自治單元的設(shè)置又直接影響著自治組織的架構(gòu)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷特別是城鄉(xiāng)空間布局變化，鄉(xiāng)村居民居住結(jié)構(gòu)變化特別是集中居住發(fā)展，不僅推進(jìn)了人口流動(dòng)和遷移，使城市圈不斷擴(kuò)大，小城鎮(zhèn)不斷增多，而且重塑著鄉(xiāng)村社會(huì)的生產(chǎn)生活共同體單元。自治單元的設(shè)置必須以居民為主體、為本位，以居民的生產(chǎn)生活共同體為社會(huì)基礎(chǔ)。近些年來，基于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，特別是基于社會(huì)公共管理和服務(wù)下沉的需要，部分農(nóng)村的農(nóng)民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)化管理，部分農(nóng)村地區(qū)探索開展了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。隨著部分農(nóng)村并入城市，隨著新型農(nóng)村社區(qū)和中心村鎮(zhèn)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的重要生產(chǎn)生活中心，原有的以行政村為單元的村民自治組織設(shè)置必然被突破而且已經(jīng)被突破。再造自治組織單元是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出的重大理論和實(shí)踐課題，也是近年來學(xué)術(shù)界探討爭鳴的熱點(diǎn)問題。

5.村民自治權(quán)與政府行政管理權(quán)的關(guān)系問題

這個(gè)問題是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變遷背景下鄉(xiāng)村治理中面臨的一個(gè)突出問題。

第一，鄉(xiāng)村公共管理和服務(wù)事務(wù)的大量增加超出了村委會(huì)的職責(zé)范圍?！白鳛樾姓宓拇迕裎瘑T會(huì)不僅自己管理自己的事務(wù)，同時(shí)還要承擔(dān)協(xié)助政府工作的職能，具有一定的行政職能。”[2]251村委會(huì)承擔(dān)一定的行政職能在經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)比較簡單的農(nóng)村地區(qū)有其必然性與合理性。但隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變遷，鄉(xiāng)村對公共設(shè)施建設(shè)、公共管理和服務(wù)事務(wù)的需求大量增長，例如，污水處理、醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會(huì)治安、市場秩序、道路交通的管理，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本社會(huì)保障服務(wù)的提供，這些公共管理和服務(wù)的提供已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了村委會(huì)的履職范圍。

第二，靠村委會(huì)提供農(nóng)村社會(huì)公共管理和服務(wù)已力不從心。在早期的村民自治制度設(shè)計(jì)中，農(nóng)村的許多公共管理和服務(wù)是由農(nóng)民自己協(xié)商、自主解決的。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、農(nóng)民需求結(jié)構(gòu)變化，鄉(xiāng)村的公共管理和服務(wù)事務(wù)大量增加。鑒于村委會(huì)受財(cái)力、物力以及法定權(quán)力的限制，受村委會(huì)成員的素質(zhì)、能力、精力、資質(zhì)等各種因素限制，村委會(huì)在為村莊特別是集中居住社區(qū)提供公共管理和服務(wù)方面顯得力不從心甚至無能為力。

第三，行政權(quán)與自治權(quán)的界限模糊不清，既影響基層政府行政管理職權(quán)的規(guī)范、高效行使，也影響村委會(huì)自治權(quán)的規(guī)范、有效行使。長期以來，村委會(huì)承接了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的各項(xiàng)職能，行政化趨向嚴(yán)重。村委會(huì)的主要職責(zé)是搞好村民自治，過多行使行政權(quán)必然導(dǎo)致自治權(quán)異化，于法無據(jù)。當(dāng)前在不少農(nóng)村地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，行政事務(wù)與村務(wù)、村民事務(wù)與社區(qū)居民公共事務(wù)嚴(yán)重交織在一起，行政權(quán)與自治權(quán)缺乏界定、模糊不清，村民自治組織越權(quán)行事、政府組織行政管理缺失現(xiàn)象同時(shí)存在。村(居)委會(huì)被行政化，不斷喪失了自身的自治功能，也扭曲了基層政府和村(社區(qū))的關(guān)系。這表明，理清自治權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系和邊界，剝離村委會(huì)的行政職能，實(shí)現(xiàn)村民自治向居民自治的轉(zhuǎn)化，保障和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社區(qū)各類群體特別是外來人口群體的社區(qū)居民自治權(quán)益和作為國家公民的各項(xiàng)政治權(quán)利，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷帶來的必然要求。

6.自治內(nèi)容和功能面臨的問題

在村內(nèi)公共事務(wù)以及治理對象都發(fā)生巨大變化的情況下，村民自治組織自治的內(nèi)容和功能作用也亟須做出相應(yīng)的調(diào)整。就制度設(shè)計(jì)角度講，村民自治組織是自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的群眾性組織，村民自治的主要功能和內(nèi)容是廣大村民通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主協(xié)商、民主監(jiān)督的民主運(yùn)作機(jī)制，管理本村域內(nèi)的與村民利益密切相關(guān)的村級公共事務(wù)。但從社會(huì)發(fā)展角度看，“村域”“村民”“村級公共事務(wù)”是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和社會(huì)發(fā)展需要在不斷發(fā)展變化的，因而自治組織的自治功能和內(nèi)容也會(huì)發(fā)生相應(yīng)改變。

第一，從“村域”的角度看。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，特別是隨著一些地方開展并村入城、并村入鎮(zhèn)、并村建社區(qū)、村莊擴(kuò)建，不少地區(qū)的村莊規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化?！按逵颉钡淖兓粌H僅是地理空間的變化，還包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)等的變化。顯然，自治的范圍發(fā)生了變化。

第二，從“村民”的角度看。現(xiàn)在居住在農(nóng)村的居民，有個(gè)體農(nóng)戶、種養(yǎng)大戶、流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工、合作社社員、公司(企業(yè))員工、各種各樣本村的或外來的務(wù)工經(jīng)商人員等?！按迕瘛钡淖兓从沉俗灾沃黧w、治理主體、作用對象的變化。

第三，從“村級公共事務(wù)”的角度看。在原來經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)比較簡單的農(nóng)村，村級公共事務(wù)的內(nèi)容主要包括農(nóng)地的承包、流轉(zhuǎn)管理，宅基地管理，村內(nèi)簡易公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，村民矛盾糾紛的調(diào)解，村內(nèi)治安管理，政府轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)的發(fā)放，體量較小的集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營和收益分配管理等。但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，特別是由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理一體化和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，村級公共事務(wù)的內(nèi)容和承擔(dān)主體正在發(fā)生重大變化。就公共服務(wù)方面看，當(dāng)代中國社會(huì)已經(jīng)發(fā)展到了以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的階段，農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鄉(xiāng)村居民的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)的提供，已超出了村級公共事務(wù)的范圍，上升為社會(huì)事務(wù)和政府政務(wù)，政府成為為農(nóng)村居民提供基本公共服務(wù)的主要承擔(dān)者，而村委會(huì)則成為協(xié)助配合者。就公共管理和社會(huì)治理的角度看，農(nóng)村社區(qū)的土地管理、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、污染治理、防疫抗災(zāi)等事務(wù)，大大超出了村級公共事務(wù)的范圍，上升到社區(qū)和社會(huì)公共事務(wù)的層面，更多情況下需要以基層政府為主導(dǎo)進(jìn)行管理，需要農(nóng)村多元治理主體共同參與治理，農(nóng)村自治組織需要承擔(dān)的職責(zé)是協(xié)助配合政府并發(fā)揮自身在農(nóng)村治理中的組織、協(xié)調(diào)、溝通等應(yīng)有功能。

此外，在經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)管理模式遇到挑戰(zhàn)，自治組織的經(jīng)濟(jì)事務(wù)正在發(fā)生變化。例如，所在農(nóng)村社區(qū)各市場經(jīng)濟(jì)組織的日常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)由各經(jīng)濟(jì)組織自行負(fù)責(zé)，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，自治組織僅負(fù)責(zé)對集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督管理；農(nóng)村社區(qū)居民的就業(yè)、收入及日常管理，更多情況下是由其所供職的單位負(fù)責(zé)?？梢?，村民自治組織的經(jīng)濟(jì)管理和治理功能、社會(huì)管理和治理功能必然發(fā)生而且已經(jīng)發(fā)生變化。原有的某些功能會(huì)由政府和經(jīng)濟(jì)組織代替行使，同時(shí)也會(huì)因應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要被賦予一些新的功能，如做好社區(qū)的集體資產(chǎn)管理、物業(yè)管理，協(xié)助黨組織和政府做好婦女兒童權(quán)益保護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安、風(fēng)險(xiǎn)排查、民事調(diào)解、矛盾化解、文體活動(dòng)等方面的工作。

二、鄉(xiāng)村自治組織建設(shè)創(chuàng)新應(yīng)遵循的基本原則

基于政治與經(jīng)濟(jì)社會(huì)互動(dòng)發(fā)展的基本規(guī)律、我國實(shí)行中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主政治的具體國情、推進(jìn)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求、不斷滿足鄉(xiāng)村居民日益增長的美好生活需求的根本目標(biāo)，鄉(xiāng)村自治組織建設(shè)創(chuàng)新應(yīng)遵循以下五個(gè)基本原則。

第一，必須符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變遷的規(guī)律。生產(chǎn)力的發(fā)展要求是剛性的，因而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變遷也是剛性的，鄉(xiāng)村自治組織建設(shè)創(chuàng)新必須主動(dòng)適應(yīng)并有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變遷。唯有如此，鄉(xiāng)村自治組織建設(shè)創(chuàng)新才具有科學(xué)性、可行性、實(shí)效性，才能充分發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的反作用。再進(jìn)一步而言，鄉(xiāng)村自治組織建設(shè)必須有利于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)和發(fā)展，必須有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，必須適應(yīng)城鄉(xiāng)土地、資本、技術(shù)、人才等資源要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化組合，必須因應(yīng)鄉(xiāng)村居民不斷增長的對美好生活的追求。

第二，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。解決中國所有問題的關(guān)鍵在黨。政黨政治是當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的一種必然要求。在當(dāng)代中國，黨對國家、對社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，是實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)有效治理的必然選擇。堅(jiān)持和完善黨對鄉(xiāng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)良善治理的必然選擇。黨的領(lǐng)導(dǎo)既是近代政黨制度在中國演變發(fā)展的結(jié)果，也是當(dāng)代中國社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理所必須。在利益結(jié)構(gòu)復(fù)雜多元、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜多元、群體結(jié)構(gòu)復(fù)雜多元、治理主體復(fù)雜多元、思想意識(shí)復(fù)雜多元的當(dāng)代鄉(xiāng)村社會(huì)，特別需要以為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興作為初心使命的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，來整合社會(huì)利益需求，來領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)治理，來保障和增進(jìn)人民的權(quán)利和福利。很顯然，在鄉(xiāng)村自治組織建設(shè)創(chuàng)新中，我們必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹其中，其中特別要注意解決好村(社區(qū))黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村(居)民委員會(huì)主任、村(社區(qū))“兩委”班子成員交叉任職問題。

第三，必須有利于推進(jìn)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化?；鶎狱h組織、政府組織、自治組織是鄉(xiāng)村治理的基本主體，在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中有著各自獨(dú)特的重要功能作用。必須搞好黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、政府行政權(quán)、居民自治權(quán)的協(xié)調(diào)配置，充分發(fā)揮黨組織、政府組織、自治組織在社會(huì)治理中的合力作用；必須按照民主、效能、便利原則，科學(xué)設(shè)置自治組織的組織架構(gòu)和自治權(quán)能，保障自治組織規(guī)范行權(quán)、高效行權(quán)，確?；鶎用裰髦贫鹊挠行н\(yùn)行，充分發(fā)揮自治組織在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的特殊功能作用。

第四，必須有利于保障和增進(jìn)人民群眾的政治權(quán)利。人民民主是社會(huì)主義的生命。人民民主既是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要路徑，也是中國特色社會(huì)主義政治建設(shè)的一種價(jià)值目標(biāo)，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的應(yīng)有之義。鄉(xiāng)村自治組織建設(shè)必須把鞏固、擴(kuò)大、增進(jìn)鄉(xiāng)村居民政治參與權(quán)利特別是在基層自治中的民主權(quán)利作為重要價(jià)值遵循。在自治組織建設(shè)過程中，要正確認(rèn)識(shí)和對待村民、居民與公民的聯(lián)系與區(qū)別，著力保障和發(fā)展村民和居民作為公民所應(yīng)享有的諸多權(quán)利。

第五，必須堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜、因時(shí)制宜原則。中國地域遼闊，地形結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣，人口眾多，民族眾多，東中西部鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡狀況明顯，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷存在一定差異性。如東部發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集中、人口集中、居住集中、土地集中的程度明顯高于中西部鄉(xiāng)村；落后地區(qū)人口流出多，而發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村外來人口流入多。因此，在進(jìn)行鄉(xiāng)村自治組織建設(shè)中，要因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，不搞一刀切，不搞整齊劃一；要因時(shí)制宜，根據(jù)發(fā)展的不同階段適時(shí)推進(jìn)、循序推進(jìn)，不可盲目冒進(jìn)。要在認(rèn)識(shí)和把握規(guī)律性、普遍性的同時(shí)，注意差異性、特殊性，尊重群眾的首創(chuàng)精神。

三、推進(jìn)鄉(xiāng)村自治組織建設(shè)創(chuàng)新的主要思路

鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，對鄉(xiāng)村社會(huì)治理的目標(biāo)、任務(wù)、形式提出了新的要求，進(jìn)而對自治組織建設(shè)創(chuàng)新提出了新的要求。總體而言，自治的權(quán)能建構(gòu)要實(shí)現(xiàn)村民權(quán)益、居民權(quán)益與公民權(quán)益的有效對接，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)與治權(quán)、自治權(quán)與行政管理權(quán)的合理界定和有機(jī)結(jié)合；自治的區(qū)域范圍要突破村的范圍向社區(qū)拓展；自治的主體要由村民向居民轉(zhuǎn)變，自治的方式要實(shí)現(xiàn)由村民自治向居民自治、多元共治轉(zhuǎn)變。

1.適時(shí)推進(jìn)村民自治向居民自治的轉(zhuǎn)變

實(shí)現(xiàn)村民自治向居民自治轉(zhuǎn)型，既是村民自治組織建設(shè)創(chuàng)新的一個(gè)基本方向，也是鄉(xiāng)村自治組織創(chuàng)新發(fā)展的一個(gè)基本路徑。

第一，充分認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變的必然性。由村民自治向居民自治轉(zhuǎn)變是因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的必然要求。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)的增多、新型農(nóng)村社區(qū)的增多，自然村、行政村的數(shù)量必然減少。與此相應(yīng)，村民自治向城市社區(qū)居民自治轉(zhuǎn)變和向農(nóng)村社區(qū)居民自治轉(zhuǎn)變就是一個(gè)自然演進(jìn)的歷史過程?！叭魏握涡问娇偸桥c一定的經(jīng)濟(jì)形式相適應(yīng)，并隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化而變化的。村民自治也是如此。伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和變遷，村民自治必將或正在發(fā)生變化，從而在多樣化的格局中完成向新的自治形式的轉(zhuǎn)換?！盵2]197“隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，愈來愈多的農(nóng)村社區(qū)將由村民自治過渡到居民自治，從而實(shí)現(xiàn)自治形式的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換?！盵2]199有專家明確指出，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的深化以及農(nóng)村社會(huì)日益開放，從封閉性的村民自治走向開放性的社區(qū)自治是必然的趨勢，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的客觀要求[5]。村民自治與居民自治雖一字之差，卻有著不同的內(nèi)涵和功能。居民自治強(qiáng)調(diào)的是居民身份，以居民為本位配置社會(huì)成員的自治權(quán)利和其他社會(huì)權(quán)益。居民自治可以包含村民自治，因?yàn)榇迕窨梢允谴逯芯用瘛４迕褡灾伪举|(zhì)上也屬于居民自治，但村民自治不能等同于更不能替代居民自治。居民自治有利于克服村民自治的封閉性、保守性，更好地適應(yīng)并促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)人口流動(dòng)、鄉(xiāng)村多業(yè)融合發(fā)展。

第二，充分認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變對基層民主政治建設(shè)的重要性。由村民自治向居民自治轉(zhuǎn)變有利于保障和發(fā)展基層民主。不論是農(nóng)民還是市民，都應(yīng)該享有平等的民主政治權(quán)利和其他基本社會(huì)權(quán)益。居民自治以居民為本位，有利于保障流動(dòng)到城市的“村民”的民主權(quán)利和社會(huì)權(quán)益。村民自治向居民自治轉(zhuǎn)型，并不意味著村民民主權(quán)利的消減，而是意味著公民社會(huì)權(quán)利包括民主權(quán)利的增長，他們將在更廣闊的社會(huì)空間行使和享受更多的政治權(quán)利。

第三，適地適時(shí)、穩(wěn)慎推進(jìn)村民自治向居民自治過渡。村民自治向居民自治轉(zhuǎn)型是一個(gè)漸進(jìn)的、動(dòng)態(tài)的過程，必須與我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷過程、與我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)。推進(jìn)村民自治向居民自治轉(zhuǎn)變的基本邏輯理路是：對在城鎮(zhèn)化過程中納入城鎮(zhèn)規(guī)劃管理的農(nóng)村，應(yīng)該適時(shí)進(jìn)行“村改居”改造，變村民為市民，變村委會(huì)為居委會(huì)，實(shí)現(xiàn)村民自治向城市社區(qū)居民自治的轉(zhuǎn)變；在推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)同步探索推進(jìn)行政村自治組織改組和農(nóng)村社區(qū)居民自治組織建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)由以村民為本位的村民自治向以社區(qū)居民為本位的居民自治轉(zhuǎn)變，搞好“村民自治”與“社區(qū)居民自治”的銜接；在目前普遍存在的行政村，也要首先在理念上實(shí)現(xiàn)由以“村民”為本位的自治向以“居民”為本位的自治轉(zhuǎn)變，把保障和發(fā)展長期在村莊生產(chǎn)生活的居民的權(quán)益作為自治的一種價(jià)值追求，進(jìn)一步夯實(shí)自治的群眾基礎(chǔ)，增強(qiáng)自治的公平性、公正性，增強(qiáng)村民自治組織的開放性、適應(yīng)性。

2.適時(shí)創(chuàng)新鄉(xiāng)村自治單元設(shè)置

人口和空間是構(gòu)成一個(gè)治理單元的基本要素，也是居民自治組織建構(gòu)的基礎(chǔ)。自治單元的設(shè)置必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷狀況、變遷趨勢和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，必須便于居民生產(chǎn)生活、便于社會(huì)治理。因此，除納入城市規(guī)劃管理的農(nóng)村其自治單元應(yīng)該按照城市社區(qū)建制進(jìn)行相應(yīng)設(shè)置外，未來鄉(xiāng)村的自治單元應(yīng)該以農(nóng)村社區(qū)建制為取向進(jìn)行建構(gòu)，以便在農(nóng)村社區(qū)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村居民生產(chǎn)生活共同體、社會(huì)治理共同體與居民自治共同體的有機(jī)組合，以便在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社區(qū)制度。創(chuàng)新自治單元設(shè)置既需要與時(shí)俱進(jìn)，又需要循序漸進(jìn)、穩(wěn)中求進(jìn)，因地因情而宜。

第一，立足并保持現(xiàn)有的行政村自治單元設(shè)置。對目前大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)而言，行政村依然是最重要的生產(chǎn)生活單元和社會(huì)治理單元，有深厚的歷史淵源和現(xiàn)實(shí)社會(huì)土壤，因而也是最重要的自治單元。因此要立足現(xiàn)有的行政村建制保持行政村自治單元設(shè)置，即便是開展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，也要以現(xiàn)有行政村自治單元為基礎(chǔ)，通過“一村一社區(qū)”“并村建社區(qū)”“聯(lián)村建社區(qū)”等多種形式的社區(qū)建設(shè)，搞好“村民”自治與“社區(qū)居民”自治的對接和融合，搞好村民自治組織架構(gòu)向居民自治組織架構(gòu)的過渡。

第二，探索推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)居民自治單元設(shè)置。依托農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，設(shè)置農(nóng)村社區(qū)自治單元，是自治單元設(shè)置創(chuàng)新的一個(gè)基本方向。有專家明確提出：城鄉(xiāng)一體的社區(qū)制度是我國農(nóng)村基層組織與管理體制的第三次重大變革[6]。建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，是因應(yīng)我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)特別是城鄉(xiāng)關(guān)系的重大變遷而對農(nóng)村居民居住結(jié)構(gòu)、居民(村民)生活單元、社會(huì)公共管理和服務(wù)單元、社會(huì)治理單元進(jìn)行的適應(yīng)性創(chuàng)新，其中，也包括對居民(村民)自治單元適應(yīng)性創(chuàng)新的探索。搞農(nóng)村社區(qū)建設(shè)既內(nèi)含著適應(yīng)規(guī)律的必然性，也體現(xiàn)著滿足農(nóng)民群眾利益需求的必要性。從必然性的角度看，無論是在城郊接合部人口比較密集、經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，還是在“空心村”問題嚴(yán)重、人口流出較多、經(jīng)濟(jì)相對落后的鄉(xiāng)村，通過調(diào)整和優(yōu)化村莊結(jié)構(gòu)開展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，無疑是優(yōu)化利用土地資源的必由之路，是農(nóng)村生產(chǎn)要素集聚和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的必然要求，也是農(nóng)民生活方式變遷和農(nóng)民提高生活水平的必然要求。在具備條件的地方，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，適時(shí)適勢建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，有利于承接政府下沉的公共服務(wù)，有利于集中建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，有利于城鄉(xiāng)公共管理的一體化和公共服務(wù)的均等化，有利于解決當(dāng)前村落“空心化”和“過疏化”問題，有利于提高農(nóng)村公共服務(wù)的水平和效率。因此，搞農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的大方向值得肯定。農(nóng)村社區(qū)是一個(gè)承載著多種功能作用的復(fù)合體單元，它首先是居民生產(chǎn)生活共同體單元，同時(shí)，它還是國家和政府管理單元、社會(huì)治理單元、居民自治單元。因此，要注意實(shí)現(xiàn)以行政村為單元的傳統(tǒng)管理向以社區(qū)為單元的現(xiàn)代社會(huì)管理轉(zhuǎn)變[7]。

第三，穩(wěn)慎對待自治單元下沉。對于自治單元和自治權(quán)下沉問題，學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了較大爭議，其中，以反對者居多。有學(xué)者從體制、黨建、財(cái)政、人才等多方面深度分析了廣東清遠(yuǎn)自治單元下沉面臨的困難和存在的局限[5]。筆者認(rèn)為，中國地域遼闊，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不平衡，自治單元下沉在個(gè)別地方、在一定發(fā)展階段可能有其特殊性、合理性，比如在交通不便、居住非常分散、經(jīng)濟(jì)比較落后、自然村(村民小組)長期實(shí)際擁有并行使集體土地所有權(quán)的農(nóng)村地區(qū)，在一定時(shí)段內(nèi)實(shí)行單元下沉可能有一定可行性。但從長遠(yuǎn)來看、從規(guī)律的角度看，單元下沉和縮小，會(huì)增加小集體與大社會(huì)的矛盾，不利于城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)籌規(guī)劃和集約化規(guī)?；?，不利于農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移就業(yè)，不利于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的集中建設(shè)、高效利用，不利于政府公共管理和服務(wù)下沉。可以想象，隨著時(shí)間推移和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這些自然村和村民小組的結(jié)構(gòu)形態(tài)還將發(fā)生變化，其自治單元的范圍、規(guī)模也必將發(fā)生變化。因此，對當(dāng)前一些地方開展的單元下沉試驗(yàn)，可以探索實(shí)踐，但不宜大面積推行。

3.合理界定村(居)民自治權(quán)與行政管理權(quán)，大力推進(jìn)村(社區(qū))黨群服務(wù)中心建設(shè)

在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，合理界定村(居)民自治權(quán)與行政管理權(quán)，是因應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和發(fā)展需要、推進(jìn)公共管理和服務(wù)下沉、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理水平的必然要求，也是新時(shí)期保障村(居)民委員會(huì)規(guī)范行使職能的一個(gè)重要外部條件。

第一，對行政事務(wù)與村務(wù)(社務(wù))進(jìn)行明確界分，有條件的地方可適時(shí)推行行政事務(wù)與村務(wù)(社務(wù))分離改革。明確界分行政事務(wù)和村務(wù)社務(wù)并明確承擔(dān)主體，是合理界定并規(guī)范行使自治權(quán)、行政權(quán)的具體實(shí)踐路徑。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口集中、公共事務(wù)繁重的行政村和農(nóng)村社區(qū)，可適時(shí)推進(jìn)行政事務(wù)與村務(wù)(社務(wù))分離改革。行政事務(wù)與村務(wù)(社務(wù))分離的主要取向和突出特征就是將基層的行政事務(wù)和自治事務(wù)區(qū)分開來，并劃歸不同的主體負(fù)責(zé)處理。行政事務(wù)主要由政府負(fù)責(zé)，村(居)委會(huì)則根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，履行村(居)民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，不再直接承擔(dān)行政管理工作。近些年來，廣東省陸續(xù)推進(jìn)了村居社區(qū)行政事務(wù)與村務(wù)(社務(wù))分離改革，通過逐步減少村(居)民委員會(huì)協(xié)管、協(xié)辦的行政性事務(wù)，發(fā)揮村(居)委會(huì)自治組織功能，給我們帶來了有益借鑒。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、地方政府財(cái)政能力有限、公共事務(wù)相對簡單的農(nóng)村，完全實(shí)行行政事務(wù)與村務(wù)(社務(wù))分離可能有困難，村委會(huì)依然要代行諸多行政職能，但同樣需要明確界定行政事務(wù)和自治事務(wù)，明確政府提供公共管理和服務(wù)的責(zé)任，對村居委會(huì)代行行政管理權(quán)要提出規(guī)范要求并在經(jīng)濟(jì)上給予合理補(bǔ)償。

第二，大力推進(jìn)村(社區(qū))黨群服務(wù)中心建設(shè)。在行政村和農(nóng)村社區(qū)建立黨群服務(wù)中心，是強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)功能、承接政府公共管理和服務(wù)下沉、提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理能力的重要載體和平臺(tái)，也是推進(jìn)分離改革、實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與自治權(quán)在明確界分前提下有機(jī)結(jié)合、保障政府行政管理權(quán)和村(居)民自治權(quán)規(guī)范行使的有效抓手。村(社區(qū))黨群服務(wù)中心承載著原來基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派給村居的各類行政和公共服務(wù)職能，提供政務(wù)信息和便民服務(wù)，是政府公共管理和服務(wù)在村居的延伸，是黨和政府在村(社區(qū))基層的執(zhí)政陣地。要在黨組織領(lǐng)導(dǎo)和地方政府指導(dǎo)支持下，大力加強(qiáng)集公共服務(wù)平臺(tái)、辦公場所、活動(dòng)場所、服務(wù)群眾場所于一體，涵蓋黨員服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、法律服務(wù)、網(wǎng)格化服務(wù)、外來人口服務(wù)、群團(tuán)服務(wù)、文體服務(wù)等多項(xiàng)服務(wù)的村(社區(qū))黨群服務(wù)中心(站)建設(shè)，著力提升對鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)行精準(zhǔn)化標(biāo)準(zhǔn)化智能化管理的能力和水平，著力提升為鄉(xiāng)村居民提供優(yōu)質(zhì)綜合服務(wù)的能力和水平。

4.加強(qiáng)村(居)委會(huì)的規(guī)范化建設(shè)

針對經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化給村民自治組織規(guī)范行權(quán)帶來的困境和挑戰(zhàn)，要在明確界定自治權(quán)與行政權(quán)的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)自治組織的規(guī)范化建設(shè)，進(jìn)一步創(chuàng)新并規(guī)范自治組織的功能。

第一，加強(qiáng)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)功能。在我國實(shí)行黨組織領(lǐng)導(dǎo)村(居)民自治組織，農(nóng)村普遍推行村居“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”、“兩委”委員交叉任職的大背景下，加強(qiáng)黨組織和黨員干部隊(duì)伍建設(shè)與加強(qiáng)村(居)委會(huì)和村干部隊(duì)伍建設(shè)具有很大的同向性、一致性，對加強(qiáng)村(居)委會(huì)建設(shè)意義重大。一是要加強(qiáng)農(nóng)村基層組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)。要注意從本村經(jīng)營致富能手、外出務(wù)工經(jīng)商返鄉(xiāng)人員、本鄉(xiāng)本土大學(xué)畢業(yè)生、退役軍人的黨員中培養(yǎng)選拔村黨組織書記和村(居)委主任。對一些落后村、問題村或重點(diǎn)發(fā)展村，可繼續(xù)實(shí)行上級黨組織向村黨組織下派第一書記政策。要加強(qiáng)黨組織對社會(huì)精英自上而下的政治吸納，拓寬選人視野，突破地域、行業(yè)、身份等界限，堅(jiān)持內(nèi)選與外引相結(jié)合，積極探索村際、村鎮(zhèn)、村企間優(yōu)秀人員跨村跨行交流任職的村黨組織帶頭人選任模式。二是要搞好村居“兩委”干部的教育培養(yǎng)和使用管理。要搞好對農(nóng)村干部的培訓(xùn)教育考核監(jiān)督，不斷提高其政治素質(zhì)和工作能力。要建立農(nóng)村干部薪酬激勵(lì)機(jī)制和待遇穩(wěn)定增長機(jī)制。要注重從優(yōu)秀村黨組織書記、大學(xué)生村官中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，從優(yōu)秀村黨組織書記中考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員。三是可探索試行村社干部專職化。行政村和農(nóng)村社區(qū)公共管理和服務(wù)事務(wù)大量增加，越來越要求鄉(xiāng)村社會(huì)管理和治理的專業(yè)化、高效化、精細(xì)化，對村社干部的專業(yè)素質(zhì)、管理才能提出了越來越高的要求。原來的村干部兼職化的管理方式已經(jīng)越來越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，村社干部的專職化成為適應(yīng)新時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)治理需要的一種可行性選擇。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的行政村和農(nóng)村社區(qū)，為推進(jìn)村社高效化精細(xì)化管理和治理，同時(shí)也為了解決村社干部的職業(yè)角色沖突，可嘗試推行村社干部的專職化。但村社干部專職化如何與村(居)民自治有機(jī)結(jié)合是值得探討的又一個(gè)課題。

第二，健全完善自治組織內(nèi)部的組織架構(gòu)。要加強(qiáng)村委會(huì)、村民代表大會(huì)、村民小組等組織體系建設(shè)，理順村委會(huì)與村民小組的管理關(guān)系。要健全村(居)民委員會(huì)下設(shè)的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)并充分發(fā)揮其作用。要根據(jù)農(nóng)村社區(qū)治理需要適時(shí)增設(shè)環(huán)境保護(hù)、物業(yè)管理等委員會(huì)。要加強(qiáng)村民監(jiān)督組織——村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)，并充分發(fā)揮其監(jiān)督功能。

第三，完善村級基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)保障。農(nóng)村黨組織、村民自治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，不能靠農(nóng)民來提供，也不能全靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來解決，理應(yīng)以政府財(cái)政投入為主。要建立以財(cái)政投入為主、多渠道籌措、多元化投入、多方位監(jiān)督、正常增長的村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障監(jiān)督機(jī)制。

第四，加強(qiáng)村(居)民自治組織的制度建設(shè)。要健全基層民主制度，完善村規(guī)民約，推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、程序化。要進(jìn)一步健全和完善村(居)民自治組織的民主選舉、民主決策、民主管理、民主協(xié)商、民主監(jiān)督制度，加強(qiáng)村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開制度化建設(shè)，加強(qiáng)對村委會(huì)干部的監(jiān)督管理。

第五，適時(shí)推進(jìn)自治內(nèi)容更新和自治功能創(chuàng)新。自治內(nèi)容和權(quán)能會(huì)因經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和發(fā)展需要發(fā)生相應(yīng)變化。在生產(chǎn)經(jīng)營越來越社會(huì)化、市場化，社會(huì)分工越來越細(xì)化、專業(yè)化，公共管理和服務(wù)大量下沉的背景下，村民自治組織直接組織農(nóng)民開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的功能已經(jīng)喪失，直接負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)的管理和經(jīng)營職能也正在發(fā)生分解。自治組織要順應(yīng)這種變化，合理更新自治內(nèi)容和創(chuàng)新自治功能，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)同配合政府，搞好農(nóng)村基本公共服務(wù)的提供、政府財(cái)政轉(zhuǎn)移款項(xiàng)的發(fā)放使用及農(nóng)村的土地監(jiān)管、環(huán)保監(jiān)管、治安防控等。

5.正確處理基層自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系

處理好自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，是新時(shí)期自治組織建設(shè)面臨的一個(gè)非常重要、非常復(fù)雜的問題，既關(guān)系到集體經(jīng)濟(jì)組織能否規(guī)范運(yùn)作、集體經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展，也關(guān)系到村(居)民自治內(nèi)容和功能的調(diào)整、自治權(quán)能的規(guī)范行使。集體經(jīng)濟(jì)組織是具有市場競爭主體屬性的經(jīng)濟(jì)組織，其主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，其主要運(yùn)作機(jī)制是依循經(jīng)濟(jì)規(guī)律特別是市場競爭機(jī)制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；村民自治組織是具有一定公權(quán)力屬性的政治和社會(huì)組織，其主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)本村(社區(qū))域內(nèi)社會(huì)的良善治理，其主要運(yùn)作機(jī)制是在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，通過民主政治機(jī)制管理農(nóng)村公共事務(wù)。二者具有不同的組織目標(biāo)和運(yùn)作機(jī)制。

第一，明確集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營與農(nóng)村社會(huì)公共管理和服務(wù)分開的大方向。一是從社會(huì)管理和治理的角度看，社會(huì)事務(wù)的大量增加，要求更加專業(yè)化、更加細(xì)化、更加精準(zhǔn)化的社會(huì)管理和治理，因此要求改變過去村(居)委會(huì)既是自治組織又是集體經(jīng)濟(jì)組織、既有自治職能又有集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營職能的混合型管理模式，把原有的直接運(yùn)營集體經(jīng)濟(jì)的職能剝離出來交由集體經(jīng)濟(jì)組織自主行使，以便村(居)委會(huì)集中精力致力于農(nóng)村社會(huì)公共管理和服務(wù)工作，更好發(fā)揮自治功能。二是從經(jīng)濟(jì)規(guī)律角度看，盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有其特殊性，但它依然是具有市場主體特征的經(jīng)濟(jì)組織，有其不同于自治組織的目標(biāo)功能和運(yùn)作機(jī)制。在集體經(jīng)濟(jì)體量較小、運(yùn)作簡單的情況下，由自治組織代行集體經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)經(jīng)營管理功能有其現(xiàn)實(shí)可行性，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)體量較大、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜、運(yùn)作難度較大時(shí)，由更加專業(yè)的人才來負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營管理，才更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。因此，實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營與農(nóng)村社會(huì)公共管理和服務(wù)分開也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律使然。

第二，適時(shí)推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營與農(nóng)村社會(huì)公共管理和服務(wù)改革分開。為破解鄉(xiāng)村社會(huì)中公共權(quán)力與集體產(chǎn)權(quán)糾纏難解的復(fù)雜局面，中央對集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營與農(nóng)村社會(huì)公共管理和服務(wù)分開改革進(jìn)行了專門部署。2015年中辦、國辦印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》首倡集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營與農(nóng)村社會(huì)公共管理和服務(wù)分開；2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》再提此事，要求有條件的地方實(shí)行村民委員會(huì)事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離。這一改革的邏輯實(shí)質(zhì)是“公私分開”，將土地等集體資產(chǎn)量化到人、確權(quán)到戶，將產(chǎn)權(quán)問題交由專門的集體經(jīng)濟(jì)組織管理，社會(huì)治理聚集到真正的公共領(lǐng)域[8]。要推進(jìn)政經(jīng)分離，就要把產(chǎn)權(quán)與治權(quán)，把產(chǎn)權(quán)制度與治理制度，把集體經(jīng)濟(jì)組織職能與自治組織職能，把經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)和社區(qū)成員權(quán)有效區(qū)分開來、分離開來。此外，還要正確處理村(居)委負(fù)責(zé)人兼任集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人以及村居干部在集體經(jīng)濟(jì)組織中的兼職問題。近些年來，廣東省某些地方根據(jù)實(shí)際情況，分類分階段推行集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營與農(nóng)村社會(huì)公共管理和服務(wù)改革分開、行政事務(wù)與村務(wù)(社務(wù))分離，將基層自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、村(社區(qū))服務(wù)中心(站)，從“混合”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺蛛x”，實(shí)現(xiàn)了基層治理主體職能分離和細(xì)化[9]。廣東的改革創(chuàng)新之舉對我們正確處理自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系很有啟示意義。

第三，加強(qiáng)新型集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)。在以土地為主要生產(chǎn)資料、實(shí)行土地集體所有制的廣大農(nóng)村，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)對提升農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力、發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)、提升村民自治組織治理能力意義重大。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，必須深化集體產(chǎn)權(quán)改革，加強(qiáng)新型集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)。新型集體經(jīng)濟(jì)組織的典型特征是產(chǎn)權(quán)體系更加清晰、經(jīng)濟(jì)職能獨(dú)立、組織治理結(jié)構(gòu)更加完善、發(fā)展模式多元多樣。很顯然，新型集體經(jīng)濟(jì)組織在制度設(shè)計(jì)層面就要求理清產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)自治組織自治職能與經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營職能的合理分離。要繼續(xù)深化集體產(chǎn)權(quán)改革，加強(qiáng)新型集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村(居)委會(huì)分賬管理、事務(wù)分離，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立經(jīng)營。要在發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)、提高集體經(jīng)濟(jì)組織成員收入的同時(shí)，促進(jìn)村民自治組織的規(guī)范化、制度化建設(shè)，提升村(居)“兩委”的治理能力。

第四，加強(qiáng)對集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督和對集體資產(chǎn)的管理。推行“政經(jīng)分離”并不是對集體經(jīng)濟(jì)組織放任不管。相反，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與土地這一重要的自然資源密切相關(guān)，與廣大村民切身利益密切相關(guān)，因而必須對集體經(jīng)濟(jì)組織和集體資產(chǎn)進(jìn)行更加嚴(yán)格的監(jiān)管。監(jiān)管應(yīng)在兩個(gè)層面進(jìn)行：一是要強(qiáng)化村(居)“兩委”的監(jiān)督和管理。從監(jiān)督角度看，要加強(qiáng)對集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，加強(qiáng)對集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)的監(jiān)督；從管理的角度看，要特別注意完善集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配制度，因地制宜確立公積金、公益金的提取比例，要加強(qiáng)對集體經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)管理，要加強(qiáng)對集體所有的土地及其他資產(chǎn)的管理。二是要強(qiáng)化政府的監(jiān)督和管理。由于集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊性，特別是由于在當(dāng)前不少農(nóng)村地區(qū)依然實(shí)行村委負(fù)責(zé)人與集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”、村委成員在集體經(jīng)濟(jì)組織中有兼職的情況下，僅靠村“兩委”的監(jiān)督和管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。問題很明顯，村“兩委”負(fù)責(zé)人與集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”、“兩委”成員在集體經(jīng)濟(jì)組織中兼職，很容易使“兩委”監(jiān)督失效，增加合謀腐敗風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須加強(qiáng)政府層面的管理和監(jiān)督。其中，特別是要加快建設(shè)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度化、規(guī)范化、信息化，為盤活利用集體資產(chǎn)、保障集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供有利條件。