田先紅

“責任政治是民主政治的核心范疇。”[1]“建立一個對人民負責的政府，是現代國家治理的核心問題?！盵2]“任何政府都需要建立一套責任機制。這樣才能在社會廣泛的支持下運作?！盵3]美國政治學家弗朗西斯·福山曾指出：“成功的自由民主制，既要有強大統(tǒng)一、能在領土上執(zhí)法的國家，又要有強大凝聚、能將負責制職責強加于國家的社會?！盵4]為人民服務、向人民負責，是中國共產黨領導的社會主義國家的使命所在。我國《憲法》第二十七條規(guī)定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！?/p>

長期以來，黨和國家始終致力于建設一個向人民負責的政府。尤其是改革開放后，責任政府的制度化建設不斷取得新成效。2003年非典疫情中，因履職不力，時任衛(wèi)生部部長張文康和北京市市長孟學農被免職。這成為中國啟動行政問責的標志性事件。[5]此后，黨和國家持續(xù)加強了領導干部問責制度建設。2008年，國務院發(fā)布的《中國的法治建設》白皮書指出，要加大行政問責的力度，努力建設責任政府。這是國家第一次提出“責任政府”概念。[6]2009年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發(fā)布《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，詳細規(guī)定了領導干部問責的各種情形。

“問責對實現責任政治至關重要?！盵7]政治問責是指“政治官員有義務就其在公共決策與推動公共政策執(zhí)行中的行為與績效，向社會公眾、代議機關或執(zhí)政黨告知、回答、解釋與證明，如果存在違法或不符合民意等失責行為，則應承擔政治信任流失甚至公共決策權力喪失的后果”[8]。問責是督促政府官員履行職責的必要舉措。通過問責來倒逼政府官員增強責任意識、擔負崗位責任。

12345市民服務熱線(又稱市長熱線或市長專線，以下簡稱“12345熱線”)就是一種非常重要且日益普及的問責制度。12345熱線由來已久，成為廣大市民表達意見、維護權利、提供建議的重要制度渠道。市民通過撥打服務熱線，表達自身訴求，熱線平臺則向有關責任單位派發(fā)工單，并通過考核、督辦等方式對責任單位進行監(jiān)督、問責，使其回應市民訴求。自12345熱線制度建立以來，它在督促地方和基層領導干部履職盡責、回應群眾訴求方面發(fā)揮了重要作用。但筆者通過調研發(fā)現其中存在一個悖論現象：12345熱線本是民眾進行利益表達的平臺，上級和民眾通過給基層干部施加壓力促其履行責任，但在實際運行過程中，卻出現了基層政府通過合謀“制造滿意率”，基層干部通過走程序、做文檔材料、搜集證據“積極”回應民眾訴求卻并未實質解決問題等現象。

上述悖論現象表明，12345熱線在基層實踐過程中發(fā)生了偏差，其本意是為了向基層干部問責、督促其回應民眾訴求，卻導致了基層干部采取各種措施避責、加劇基層形式主義的意外后果。那么，作為問責制度的12345熱線如何導致了基層干部避責？其內在機制是什么？這便是本文需要探討的主要問題。

一、問責何以導致避責：已有解釋及新的研究思路

問責與避責之間的關系是責任政治研究的重要主題。已有研究主要從兩個方面探討了二者之間的關系：

第一，分析避責行為對問責的影響?？死锼雇懈ァず?Christopher Hood)認為，官員避責行為對問責可能產生三種影響：無效(neutral)、積極的效果(positive)和負面的效果(negative)。所謂無效，就是避責行為對問責的環(huán)境和水平沒有影響或影響極輕微，既不能促進問責，又不能削弱問責；積極的效果，是指避責行為能夠有效促進問責，提升問責的水平；負面效果則是指避責策略讓官員成功地逃避立法機構或其他部門對他們的問責，從而削弱或轉移了責任。[9]胡德的觀點為后續(xù)相關研究提供了啟發(fā)。有研究者認為，“雖然問責與避責之間可以在理論上簡化為問責者與被問責者之間的互動或者說博弈模式，但需要注意到的是，在現實中問責與避責的互動邏輯是相當復雜的，二者既可以指向行為層面也可以指向結果層面……實現問責與避責在責任政治建構中的有效互動，離不開二者之間相互有效銜接機制的構建”[10]。另有研究者指出：“在責任政治視角下，當避責行為轉移一定責任時，問責與避責結合可以提供激勵以及完善責任認定；當問責制重視回應與溝通時，避責可以與之結合促進精準問責；當基于避責的責任維度時，二者結合有利于推動形成預防式問責制。”[11]

第二，探討問責對避責行為的影響。胡德認為，是否存在問責的風險及風險大小直接影響著官員避責行為動機。此外，問責的強度、策略和方式也會影響官員避責行為。[12]倪星、王銳指出，“問責的強度塑造著政府官員行為。一方面，當避責策略有效時，高強度的問責可能面臨更為激烈的避責行為；另一方面，高強度的問責往往伴隨更嚴厲的懲罰，當避責行為無法有效規(guī)避風險時，問責的規(guī)范性作用就可能得到提升”[13]。張力偉也認為，“隨著問責力度的加強以及政府顯性與隱性的福利待遇的取消，政府的功利主義就從獲取收益轉向了規(guī)避風險”[14]。田先紅也指出，近年來過程管理的凸顯、問責力度的加大，使基層干部的自主性、情感體驗和自主空間等發(fā)生弱化，基層干部疲于應付自上而下的各種治理事務，可能采取形式主義、懶政怠政等消極避責行為，以規(guī)避政治風險。[15]

本文主要試圖在第二個方面進一步拓展。學界已有研究為我們理解問責與避責之間的關系提供了具有重要啟發(fā)意義的解釋。然而，已有解釋主要是在規(guī)范意義上闡釋問責對避責行為的影響，而在問責影響避責行為的機制上面仍然缺乏清晰的概括和提煉。這些研究往往在問責與避責之間建立一種直接的線性關系。但實際上，問責是避責的必要而非充分條件。這意味著，問責并不必然帶來避責。只有在特定環(huán)境條件下，問責才可能導致避責行為。因此，關于問責與避責之間的因果機制，還需要深入挖掘。

在已有關于12345熱線的研究中，有少量研究者注意到了基層干部在治理過程中的避責行為。比如有研究者指出，一方面，基層干部采用平衡滿意率、表述規(guī)范化、保留證據鏈等方式規(guī)避責任，保護自身免受責罰，花費大量時間用于回應無理無效訴求和制造文檔材料，盡可能達到政府所要求的形式化指標，表現出積極行政的面向；另一方面，他們也會置村民重要而真實的需求于不顧，找一些理由搪塞過去，通過模糊處理的方式解決。[16]另有研究者指出，當基層干部無法完成上級派發(fā)的工單任務或者達到上級規(guī)定的滿意率考核標準時，對處理事件過程的完整記錄、拍照上傳和文字說明，對于村干部工作的意義就不再是主要用于呈現回應性治理中主動作為的“責任鏈”，轉而成為在遭遇來自上級或村民的追責訴求時可援以自證自辯和自我保護的“避責鏈”。[17]還有研究者發(fā)現，事務辦理留痕化成為村級組織的一種自我免責機制，其在系統(tǒng)上所做的所有事務辦理記錄都成為其積極履責、規(guī)范治理的重要憑據。[18]不過，這些研究并未專門系統(tǒng)分析12345熱線運行中的基層干部避責行為，而只是在論證過程中略微提及。更重要的是，已有研究并未將基層干部避責行為放置于責任、避責政治的主流理論脈絡中去展開分析。本文嘗試在這兩個方面超越已有研究。

有關避責的內涵，可謂眾說紛紜。按照肯特·韋弗(Kent Weaver)的界定，避責是指官員為了應對民眾的“消極偏見”(negative bias)，采取議程限制、尋找替罪羊、推諉等方式規(guī)避民眾指責的一種行為策略。[19]國內有學者認為，基層避責“是指基層政府各管理主體采取諸多策略規(guī)避由其職位帶來的直接責任和潛在責任，以避免自身利益受到損失”[20]。在界定避責概念時，有一個關鍵要素需要厘清，就是責任如何認定的問題。狹義上說，只有當官員規(guī)避其本應承擔的責任時才可稱為避責行為。廣義而言，官員采取規(guī)避責任(無論這些責任是否應該由其承擔)的所有行為都稱為避責行為。本文對避責的定義取廣義之說。所謂避責，是指基層干部采取各種策略來澄清、推卸上級或民眾所要求其承擔的責任的行為。本文認為，基層干部避責不一定只是為了避免自身利益受損，還可能是為了維護集體利益，或者在客觀上有助于維護集體利益。

本文將以筆者及研究團隊成員在W市X區(qū)、N市L區(qū)(1)根據學術慣例，本文中所有地名和當事人人名均為化名。就12345熱線開展田野調查所獲取的經驗材料為基礎，分析問責與避責之間的深層邏輯和機制。

二、12345熱線的制度框架與責任鏈的建立

早在20世紀80年代，我國部分地方就出現了12345熱線。進入新世紀以來，12345熱線得以普遍推廣。W市于1983年開始建立12345熱線制度，是全國第二個開設12345熱線的城市。市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)都設立了專門的12345熱線辦公室。目前，12345熱線已整合了全市163條服務熱線，實行“一號對外、統(tǒng)一受理、按責分辦、多級聯動”的工作機制。N市于2010年開通12345熱線，實行“統(tǒng)一受理、分類處理、限時辦結、過錯問責”和“誰主管誰負責、誰辦理誰答復”以及“首接負責制”的原則。[21]兩市的12345熱線平臺在基礎設施、辦理和考核方式等方面存在一些差異，但也具有諸多共同之處，比如兩市的12345熱線的地位都得到大幅度提升，上級通過滿意率考核等方式促使基層高度重視12345熱線工作；兩地都在工單辦理流程等方面作出了嚴格的、標準化規(guī)定；在12345熱線運行過程中，兩地都出現了平衡滿意率、形式主義現象等。

12345熱線作為一種技術治理方式，體現了高程度的理性化水平，表現為較強的技術化、標準化和流程化特征。12345熱線制度有一套嚴格的程序，包括受理、派發(fā)、回復、辦理等。市民可以通過熱線電話向平臺反映訴求，形成一份份工單。平臺根據訴求的類型、屬地等派發(fā)工單。不同類型的訴求，具有不同的辦理時限，從24小時到1個月甚至更長的時間不等。它要求屬地責任主體在規(guī)定時間內將案件處理完畢，否則就扣分。平臺還要求辦理者提供照片、資料等作為依據。

在12345熱線運行過程中，主要有三大行動主體：上級、基層干部和民眾(投訴者)。上級的主要目標是追求穩(wěn)定。同時，上級通過民眾的投訴掌握基層的部分信息，了解基層干群關系狀況。但是，上下級之間存在信息不對稱困境，上級無法掌握民眾訴求的真實信息，基層干部則更清楚投訴者的真實訴求和原委。民眾的目的是表達利益訴求，通過向上級求援來給基層干部施加責任壓力。村干部身處12345熱線的第一線，是民眾投訴的直接辦理者。他們掌握投訴者的真實信息和訴求，需要在村莊社會語境中還原事情真相，自證清白。

12345熱線實質上是一種問責系統(tǒng)。該系統(tǒng)包括責任的導入、傳遞、分配和追究等環(huán)節(jié)?？傮w而言，該問責系統(tǒng)包括兩個層面的問責：社會問責和行政問責。在社會問責方面，民眾通過12345熱線反映問題，就是將自身的訴求轉化為政府和干部的責任，要求有關部門和干部履行職責。在行政問責方面，上級通過行政體制分配責任，對干部進行考核、追責。12345熱線平臺派發(fā)工單，將責任按照屬地、屬事等原則進行分配。責任單位則根據民眾反映問題的情況展開處理，承擔相應的責任。熱線平臺借助發(fā)達的信息技術，可以實時掌握每一份工單的處理進展情況，督促責任單位履責。若責任單位未能按照要求履行責任，上級將對其進行問責。對于每一份投訴工單，都可借助熱線平臺技術進行責任溯源。投訴人也可通過平臺查詢工單辦理進度。

12345熱線的運行過程呈現以下四方面的典型特征：(1)數字化。12345熱線工單辦理的時限、進度、結果等，都轉化為一連串的數字，以此明晰基層干部的責任。正如有研究者所指出的，通過引入12345政府服務熱線，基層干部處理村民訴求的結果實現了數字化顯示，可簡化為三項數字指標，即按時辦結率、答復率和群眾滿意率。[22]借助現代信息技術，12345熱線實現了較高程度的“數目字管理”，體現了鮮明的理性化特征。(2)過程化。12345熱線平臺可以追蹤基層政府處理工單的各個環(huán)節(jié)和步驟。它將基層干部處理12345熱線工單的過程分為治理需求獲取、治理責任判定和治理責任主體回應等不同過程。[23]在W市X區(qū)C街道，街道專門建立了12345熱線工作微信群，群里既有街道領導，又有12345熱線辦公室工作人員和各村村支書及負責辦理工單的村干部。街道的12345熱線工作人員接收區(qū)里轉辦的工單后，就在微信群通知、派發(fā)到各村。街道借助領導的權威，督促村干部履行工單辦理責任。如果村干部不配合，工作人員就在微信群@有關村干部。12345熱線平臺的過程監(jiān)控有助于壓實基層干部的治理責任。(3)可視化。在12345熱線平臺系統(tǒng)內部，每一份工單的辦理進度，都是可視的。平臺在各個重要環(huán)節(jié)設置了預警提醒機制，實時督促基層干部完成工單處理任務。平臺的較高透明度，增強了基層干部的回應責任壓力。(4)留痕化。12345熱線平臺要求基層干部處理工單的每一個環(huán)節(jié)都留下痕跡。基層干部要在系統(tǒng)中反饋和更新工單的辦理進度，輔以相應的文字、圖片和視頻資料，并對其中可能引起爭議或誤會的情況做詳細說明。[24]從責任的導入、分配、履行、監(jiān)督到責任的追究，形成了一條完整的責任鏈。

三、問責強化與基層避責行為的生成

12345熱線之所以能夠發(fā)揮作用，主要不在于熱線平臺本身的技術、透明等優(yōu)勢，而在于它是依托于黨委政府的權威。借助黨委政府的權威，12345熱線平臺分配的工單責任才得以落地。因此，12345熱線的效果，在很大程度上取決于上級黨委政府的重視程度。上級越重視，那么工單責任落地的可能性越大。為了督促基層重視12345熱線工作，上級就需要強化其地位。

(一)問責強度的加大：12345熱線地位的強化

12345熱線平臺技術的便利性，拉近了民眾與上級的距離，降低了民眾利益表達的準入門檻。民眾可隨時隨地撥打熱線電話進行利益表達。對于民眾而言，這是一種低成本的利益表達方式。與線下走訪尤其是群體性上訪相比，12345熱線不會給公共秩序帶來負面影響。因此，政府傾向于鼓勵電話或網上投訴，因為它們不會對公共秩序造成壓力。這是最近數十年來以12345熱線、網絡信訪為代表的虛擬空間維權不斷增長的重要原因。12345熱線是通過互聯網技術構建的虛擬空間，但實際上投訴者反映的問題還是必須在現實空間中解決。

問題在于，由于12345熱線不能對公共秩序構成較大壓力，因而難以引起政府的重視。若上級不重視12345熱線、未對基層辦理情況進行考核，12345熱線就難以發(fā)揮作用。為了督促基層干部重視和解決投訴者的訴求，上級必須采取措施提高12345熱線的地位，使其成為基層干部的中心工作。

首先，通過嚴厲考核強化基層干部的責任。在現有體制下，上級對下級完成既定指標、任務情況的考核評價是一個重要環(huán)節(jié)。上級對基層12345熱線辦理情況開展高要求的“滿意率”考核。對于每一份投訴，上級都進行回訪，詢問投訴者的“滿意”情況。同時，上級還對基層辦理12345熱線的“滿意率”進行排名通報，包括每周、每月和年度綜合排名。在W市，上級對12345熱線的“群眾滿意率”考核直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)層級。對于每月排名后3位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，上級要約談鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨政主要負責人。在N市，上級對12345熱線的“群眾滿意率”考核則延伸至行政村(社區(qū))層級?！皾M意率”排名通報制度相當于在各個下級政府之間形成了類似淘汰賽的機制(2)地(市、州) 、縣( 市、區(qū)) 、鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)、街道) 和機關、團體、學校、企業(yè)、事業(yè)單位，以及上述單位的主要領導、主管領導和直接責任人因對有關工作( 如社會治安綜合治理、計劃生育等) 不重視、措施不落實，導致沒有達到當地或上級主管部門規(guī)定的相關工作目標，甚至相關工作沒有做好或出現重大問題，造成嚴重后果，或發(fā)生相關規(guī)定中列舉的情形，對其評選綜合性榮譽稱號、評先受獎、晉職晉級資格予以取消、否決甚至追究黨紀政紀直至刑事責任的制度。。下級要圍繞上級設置的指標(比如“群眾滿意率”)排名展開競爭。下級重視“滿意率”排名，不是為了獲得優(yōu)勝獎，而是避免排名靠后被問責，即避免因為未能達標而被淘汰出局。

其次，通過督辦強化基層干部責任。在科層體制中，督查、督辦不僅是上級克服信息不對稱、掌握基層真實情況的方式，而且是上級通過權威在場推動下級落實政策任務的重要手段。在12345熱線工單辦理過程中，對于一些民眾反復投訴的重點案件或者某些帶有普遍性的問題，上級還可能親自深入基層督辦。在上級看來，某些問題之所以遭遇民眾反復投訴，很可能是基層干部不履責、不作為所致。督辦就是通過上級權威的下沉，督促基層干部履責。在督辦過程中，上級權威的在場可以給基層干部造成巨大壓力。基層干部不履責的空間被大大壓縮。督辦意味著需要對民眾投訴反映的問題進行定性，確認該問題究竟能否及如何解決。一般而言，如果該問題確屬基層干部職責范圍之內，那么在上級強大的督辦壓力下，基層干部會予以解決。

再次，通過獎懲強化基層干部責任。獎懲是上級激勵下級完成指標任務的重要手段。對于12345熱線工作表現優(yōu)異的下級，上級會給予一定的物質和精神獎勵。比如，給下級頒發(fā)榮譽獎章、證書，或者提高年終績效獎勵標準等。如果下級的12345熱線工作未能做到位，甚至發(fā)生重大的社會不穩(wěn)定事故，將面臨上級的追責、懲罰。

如此，面對上級的強大問責壓力，基層政府必須大大提升對12345熱線工作的重視程度，將大量的時間、精力、財力資源投入其中。12345熱線從基層黨委政府的常規(guī)工作轉變?yōu)橹行墓ぷ鳌Ｖ行墓ぷ魇怯牲h委政府根據上級下達的政策任務或屬地的經濟社會發(fā)展需求而安排的重點工作任務，具有較強政治屬性。[25]12345熱線成為中心工作之后，基層政府必須高度重視，投入更多資源加大熱線工作處理力度，民眾投訴訴求被滿足的概率隨之大大提高。尤其是它的低門檻、低成本和高便利性，將使它吸附大量投訴。無論重要的還是不重要的投訴，都涌入投訴系統(tǒng)，導致投訴系統(tǒng)擁堵。這將降低系統(tǒng)對民眾訴求的緊迫性、重要性的識別功能。最終這些責任都由基層干部擔負。

(二)責任空轉：基層避責行為的產生

上級黨委政府通過考核、督辦、獎懲等舉措給基層干部施加了巨大的責任壓力。然而，責任層層下移之后，卻難以落地，形成責任空轉的局面。基層社會的一些客觀條件造成基層無法履責，消解了上級問責的效果。這些客觀因素包括：

首先，個體利益訴求與村集體利益之間的矛盾。村民撥打12345熱線大多是為了表達和維護個體利益。在許多情境下，村民的個體利益難免與村集體利益之間存在矛盾甚至相互沖突。自2016年至今，JX村一直致力于推進村灣美麗鄉(xiāng)村建設。建設資金全部來自上級的專項撥款。根據美麗鄉(xiāng)村建設政策要求，因修建、拓寬道路公共基礎設施而占用的村民部分宅基地、菜地、偏房等，政府和村集體都不給予補償。在啟動美麗鄉(xiāng)村建設項目時，所有村民還需簽訂放棄補償的承諾書，但有部分村民還是因為美麗鄉(xiāng)村建設占用自身菜地等而投訴要求補償。

案例:2022年4月，JX村村民項某撥打12345熱線投訴：“我家建了一個300平方米的養(yǎng)雞場，美麗鄉(xiāng)村建設項目要將我家的養(yǎng)雞場拆除，我咨詢是否有相關的補貼?！?/p>

再如，JX村近年來推進田園綜合體建設，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。為保持環(huán)境衛(wèi)生，村里禁止村民從事規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖業(yè)，但個別村民堅持從事養(yǎng)殖業(yè)。2020年7月，JX村村民駱某投訴村干部拆除其養(yǎng)豬場，要求村委會同意其養(yǎng)豬。

從村民個體角度而言，無論是要求村里補償拆除養(yǎng)雞場費用，還是同意其從事養(yǎng)豬業(yè)，都有正當性。從村集體角度而言，村民的行為則與集體利益不一致，影響村集體發(fā)展。村民投訴后，上級只要求基層干部辦理并讓村民滿意。如果村干部不滿足村民訴求，那么村民肯定不滿意；如果村干部滿足村民訴求，勢必影響村莊發(fā)展大局。因此，村干部陷入應對上級考核追責與維護村集體利益的兩難。

其次，民眾訴求超出基層干部的責任范圍。民眾的投訴可以分成多種類型。有的訴求較為簡單，比如咨詢類訴求，基層干部能夠一次性答復或解決，不會給基層干部帶來太大的挑戰(zhàn)。這類訴求占據投訴總量的絕大多數。真正讓基層干部感到棘手的是，有一部分民眾提出“聲東擊西”的訴求。這些民眾看似在表達訴求A，但實際目的是B。這類夾雜著其他目的的訴求，往往讓基層干部為難?；鶎痈刹勘仨氃诰唧w語境中還原投訴者的訴求。只有基層干部滿足了其真實目的，他們才肯善罷甘休。但一般而言，要滿足投訴者的真實訴求，往往需要突破法律、政策的規(guī)定。如此，這類訴求便超出了基層干部的責任范圍。如果基層干部違規(guī)甚至違法滿足其訴求，將面臨更大的問責風險。

再次，民眾訴求的私利化使基層干部無法履責。所謂訴求的私利化，是指一些民眾為了私人目的，提出一些純屬發(fā)泄情緒的訴求。[26]此類投訴并無明確的訴求目的，也無需基層干部解決具體問題。其投訴的目的就是故意刁難基層干部。無論基層干部如何解決，都無法讓投訴者滿意。此類投訴的發(fā)生，往往源于村莊社會內部矛盾。在村莊生活中，村民之間因為日?，嵤?、地界糾紛等而產生矛盾，當另一方擔任村干部之后，當事人為了發(fā)泄不滿情緒而投訴。

案例：JX村有3戶張姓村民長期撥打12345熱線投訴反映村里的公司違法占用土地、要求修建公廁等問題。實際上，這3戶村民與現任村支書一家屬于同一個自然灣，他們在此前曾因家族生活瑣事而與村支書一家產生過矛盾。在后者擔任村支書后，這3戶村民心有不滿，遂不斷通過投訴給村里制造麻煩。

可以說，正是這些歷史恩怨在很大程度上再生產出了村民的投訴行為。對于這類投訴，基層干部也無法解決。

最后，某些民眾投訴故意夸大或歪曲事實。信息不對稱是組織治理中的古老難題。在科層體制中，由于多層級的結構因素使然，上下級之間的信息不對稱難題更甚。下級掌握更為豐富、更貼近事實真相的信息，并可通過掌控信息而對上級形成信息優(yōu)勢。上級則需要通過各種監(jiān)督手段來克服信息不對稱難題。在12345熱線運行過程中，就涉及信息流動與溝通的問題。上級希望通過民眾撥打12345熱線的方式掌握基層信息，并監(jiān)督基層政府。民眾則希望通過撥打12345熱線將信息傳遞到上級。民眾撥打12345熱線投訴也是將自身訴求“問題化”的過程。前文述及，12345熱線不會像走訪那樣給政府帶來較大的公共秩序壓力，投訴者的訴求更難以引起政府重視。因此，為了使政府重視自己的投訴請求，投訴者必須充分彰顯自身訴求的嚴重程度，以引起上級的重視，增加解決問題的可能性。投訴者會借助上下級信息不對稱的客觀條件，故意夸大一些事實。投訴系統(tǒng)本身無法識別民眾訴求的真?zhèn)巍＿@一甄別的任務最終落到基層干部身上?；鶎?村)干部需要根據自身掌握的信息還原民眾訴求的真相，滿足系統(tǒng)的要求。

綜上，在12345熱線運行過程中，上級只根據民眾投訴的表面信息(比如訴求、滿意程度等)來判斷基層干部的履責情況，而基層干部才掌握民眾訴求的真實信息(比如訴求的原委、訴求是否合理、能否解決或者應不應該解決等)，民眾利用上下級信息不對稱的條件，可能提出一些不合理訴求。當基層干部無法或不愿滿足民眾的不合理訴求時，投訴者自然“不滿意”，但上級的“滿意率”考核指揮棒迫使基層干部將工作重心轉移到如何提升群眾滿意率上面。技術治理的簡單化、剛性化與基層社會復雜性之間的張力，使得上級施加的責任壓力與基層社會不兼容。由于上述客觀因素的存在，使得基層干部無法承受上級施加的責任壓力，從而不得不采取避責行為。

四、基層避責行為的策略

在12345熱線運行過程中，只有在民眾投訴之后，熱線平臺才將工單派發(fā)到相關責任單位。因此，基層干部采取的避責行為主要產生于投訴事件發(fā)生之后，屬于事后避責。[27]在應對投訴過程中，基層干部的避責行為呈現動態(tài)演變過程，形成一個避責行為序列。其避責行為主要包括自下而上避責和自上而下避責兩條路徑。

(一)自下而上避責行為

首先，通過表象策略避責。所謂表象策略，是指官員通過甩鍋、辯護陳述、尋找借口等方式規(guī)避責任。[28]在辦理12345熱線工單時，基層干部也會采取表象避責策略，通過在回復中向上面陳述事情原委，撇清自身責任，或者消解民眾反映的問題。

案例[29]：N市L區(qū)某村村民因為缺水無法插秧，撥打12345熱線投訴，具體投訴內容如下：“2015年下半年農田改造將我們歷史上遺留的水塘全部推平了，推水塘的時候主任承諾新推一個大水塘，現在到了插秧的時候叫他推水塘，他說要到下半年。難道我們老百姓插秧要靠天上下雨嗎？現在插秧是季節(jié)性的，叫我們等到什么時候啊，我的田上面有一個6畝地的水塘承包給人家，就是不允許老百姓在里面取水栽秧，(需水)農田有30畝，希望你們百忙之中幫忙解決一下?！?/p>

在辦理該工單時，村干部回復如下：“目前農田灌水，并無種植水稻，沒有影響到農業(yè)生產，只是訴求人或者其他人誤解而已。只要影響到農田農業(yè)用水，村委會肯定會把水渠及打水泵站清理和整修到位，保證將水送到農田中，絕不影響到農戶的利益?！?/p>

在此回復中，村干部辯稱農民反映的農田缺水問題并不存在。村干部認為，農田中并無水稻，從而并不具備用水的需求。這就消解了農民投訴的前提條件。盡管村干部按照上級要求辦結了工單，“積極”回應了農民的訴求，但并沒有真正解決農民反映的問題，而是通過表象策略規(guī)避了責任。

其次，通過平衡“滿意率”避責。上級希望通過滿意率考核來制約基層干部。但問題是，有些民眾投訴后，即使基層干部為其解決了問題，滿足了其訴求，他們由于某些原因(比如與村干部存在歷史恩怨等)還是選擇“不滿意”。如果任由此種情況發(fā)生，將打擊基層干部辦理投訴的積極性。因此，上級制定了滿意率核減制度，以此平衡某些“惡意”評價的工單。滿意率核減制度由“第三方”執(zhí)行。所謂“第三方”，就是上級政府聘請的相關領域專家、具有相關工作經驗的專業(yè)人士。W市每年都向社會公開招募一批專業(yè)人士承擔熱線工單評議工作?！暗谌健痹u議為基層政府提供了避責的機會。對于某些已經充分辦理、滿足投訴者訴求的案件，基層政府可以準備相關資料提交給“第三方”展開評估。“第三方”對該案件辦理情況進行評估，確認基層干部的辦理工作是否到位。如果確認辦理到位，則將該案件重新定性為“滿意”。滿意率核減制度實際上為基層提供了“伸冤”的渠道，避免某些惡意評價、投訴傷害基層干部的工作積極性，有利于維護12345熱線制度的正義?；鶎诱梢越柚暗谌健痹u議的機會將責任推向投訴者，證明自身已經履職盡責或者投訴案件的處理責任并不在自己身上。此外，參與滿意率核減，更重要的是提高基層政府的12345熱線工作滿意率，以避免轄區(qū)的滿意率在各兄弟單位中排名靠后被上級追責。

在開展?jié)M意率核減工作后，若基層政府辦理的12345熱線滿意率仍然較低，基層干部還可能通過“充水軍”的方式提高滿意率。所謂“充水軍”，是指基層干部本人或者指使他人冒充投訴者撥打12345熱線，而后對投訴辦理情況選擇評價“滿意”?；鶎痈刹客瑫r扮演投訴者和辦理者的角色。通過增加“滿意”評價的投訴案件，來稀釋“不滿意”案件，從而提高投訴案件辦理的整體滿意率?！俺渌姟惫ぷ?，往往由街道、行政村(社區(qū))共謀進行。起初，街道給各個行政村分派任務，由各村自主完成充量任務。此后，改為由街道12345熱線辦公室工作人員與各村直接對接，協商確定充量投訴的事項內容。在“充水軍”時，基層干部只選擇比較簡單的事項進行投訴，比如咨詢類投訴或者反映簡單生活問題的投訴，因為這些問題較容易解決，不需要基層干部耗費大量時間去制造證據材料?！俺渌姟钡男袨樵谝欢ǔ潭壬舷饬藵M意率考核制度。一旦本地的12345熱線滿意率考核業(yè)績不太理想，基層政府便可通過“充水軍”的行為提高滿意率。因此，“充水軍”的行為會使得滿意率考核制度發(fā)生軟化，一般不會出現某個單位屢次排名靠后的情況。

再次，通過辦事留痕避責。痕跡管理，是指在推進任務落實過程中，通過文字、圖片、攝像等各種載體作為工作開展、責任分配證據的一種管理方式。痕跡管理體現了過程管理的思維理念，也體現了當前地方治理中監(jiān)督控制更加集中、從結果導向轉向過程導向的變化。痕跡管理有助于強化治理主體的責任意識、加強治理過程監(jiān)督、落實責任追究機制等。[30]12345熱線的運行過程也體現出鮮明的痕跡管理色彩。12345熱線有著嚴格的程序、標準要求，比如嚴格的回復、辦理時限，統(tǒng)一的回復格式，規(guī)范化的語言表述等。上級試圖通過強化標準、程序要求來提高12345熱線平臺的透明度，壓縮基層干部的違規(guī)行為空間，督促基層干部履職盡責。然而，上級對透明度的嚴格要求誘發(fā)了基層干部的避責行為。在上級的嚴格標準和透明要求下，基層干部將大量時間、精力、資源耗費在如何做好“辦事留痕”的工作上。基層干部為了表明工作到位，必須將有關案件的訪問記錄、照片、會議記錄等材料準備齊全，形成一條完整的“證據鏈”。嚴格按照上級規(guī)定的流程，規(guī)避上級問責風險。“按照流程走，就是保護自己，繞一大圈保護自己?！?訪談筆記，MQD202205ZWQ)

最后，通過上級督辦避責。對于某些反復投訴纏鬧但基層干部確實無法解決的工單，基層干部也希望引入上級督辦，以此證明自身的“無辜”。按常理，上級督辦案件會給基層帶來較大壓力，但事實并非如此。一般而言，民眾反復多次投訴的案件，要么問題過于復雜、牽扯多個單位和部門，要么缺乏政策依據，基層干部無法解決?？傊?，此類案件已經超出了基層的職責權限。因此，上級政府督辦案件，為基層干部提供了“自證清白”的機會，而不必承受責任壓力。村民利用上級督辦來督促基層干部解決問題，而基層干部也利用督辦來證明自身的“清白”與“無奈”，通過上級的權威定性擊退村民的纏鬧行動。

(二)自上而下避責行為

自上而下的避責行為發(fā)生于基層干部與民眾之間。它具體包括責任兜底、穩(wěn)控投訴者等不同避責策略?；鶎痈刹康呢熑味档追绞街饕脕響獙δ承╅L期投訴纏鬧的民眾。基層政府為緩解社會穩(wěn)定壓力、規(guī)避上級問責風險，不得不采取打政策擦邊球甚至違規(guī)兜底的方式來滿足投訴者訴求。比如，JX村村民駱某，在2014年村里實施“增減掛鉤”政策時沒有搬遷，仍然在舊地居住。2020年，駱某計劃在灣子里新建房屋，按照“增減掛鉤”政策，村民不得在已實施“增減掛鉤”政策的地方新建房屋。駱某的建房計劃一度擱置，他為此反復撥打12345熱線，到區(qū)、市、省上訪。最終，基層政府迫于壓力，同意駱某新建房屋。如JX村干部周某所言：“(駱某)在網上打12345熱線，到上面上訪，最后把房子建起來了，不是村里妥協，是上面妥協的。我們村里在一線打仗，后方投降了?！?訪談筆記，TXH 20220510ZWQ)

除了責任兜底外，基層干部還通過穩(wěn)控投訴者來避責。一是用“花錢買平安”等利益輸送方式來使當事人放棄投訴。謀求現實利益是中國民眾上訪的主要訴求。中國民眾上訪更多的是“利益政治”而非“抗爭政治”。[31]在信訪維穩(wěn)工作中，采用“花錢買平安”等途徑滿足民眾現實利益訴求是基層政府常用的方式。有基層干部提到，應對村民上訪投訴的主要辦法就是“用心、用情、用利”。基層干部可以給某些投訴者安排勞務機會，或者在分配低保指標時在合法合規(guī)范圍內進行適當傾斜。每逢過年過節(jié)，基層干部經常帶上禮品去慰問部分投訴者。二是采用“車輪戰(zhàn)”方式穩(wěn)控當事人。對于一些反復投訴者，村干部還可采取反復上門做思想工作的方式，用情感化，勸說其放棄投訴。投訴者煩不勝煩，就可能放棄投訴。三是采取“關系彈壓”(relation repression)[32]的方式穩(wěn)控當事人。所謂“關系彈壓”，指基層政府通過跟抗爭者關系親近的人去給抗爭者做思想工作，勸說抗爭者放棄上訪、抗爭行為的一種治理方式。在應對一些難度較大的投訴案件時，基層干部也可通過投訴者的親戚、朋友去給投訴者做工作，勸說其放棄投訴。四是訴諸暴力威懾。對于一些反復投訴者，在基層干部勸說無效之后，也可讓派出所民警去訓誡纏訪鬧訪者。一些反復投訴者可能忌憚警察的暴力權威，放棄投訴?；鶎诱⒎钦娴囊獙Ξ斒氯瞬扇”┝Γ皇峭ㄟ^暴力機關出面進行威懾，促其放棄投訴、纏鬧。

在自上而下的避責過程中，基層干部的避責行為也呈現動態(tài)演變過程。

案例：2017年，JX村引進了某公司建設歐洲標準花卉園藝產業(yè)園，占用了該村某自然灣村民的土地。因苗圃基地建設需要，該自然灣的兩個公廁被拆除。此后，該自然灣張某等多次投訴要求村委會修建公廁。

JX村村干部回復如下：“JX村XCG灣為非保留灣，全灣26戶，于2016年響應‘增減掛鉤’項目，拆除21戶，集并到靠山小鎮(zhèn)還建點，還有5戶未搬遷，2018年底第十屆村委會換屆后，也多次上門勸導搬遷，然而并沒有取得效果。經調查，這5家都有廁所可用。按照現行政策，只有5戶人家，不應該浪費集體資源修建公廁，并且臨近LJC灣的公廁，距離張某家僅25米左右，以前LJC灣跟XCG灣是吃一個水井里的水的關系，關系很密切，即使到現在，道路設施都是共用的，為什么廁所就不能共用？但考慮到以人為本的服務宗旨，同時也為了矛盾不上移，將糾紛化解在村這一級，JX村委會曾多次到XCG實地考察，選址修建廁所，但都未得到張某的響應。張某的多次惡意投訴，均屬無理取鬧，也曾多次到村委會來大吵大鬧，黨員、群眾代表和村‘兩委’多次做工作，都勸解無效，在群眾當中樹立了極其惡劣的反面典型。”

應該說，村民要求村委會修建公廁的訴求具有一定合理性。但是，村委會在此過程中采取了“決策樹”動態(tài)避責策略。

第一步：否認修建公廁的責任。村干部提供的理由是：XCG自然灣之前已實行“增減掛鉤”，只剩5戶村民未搬遷，修建公廁并不經濟，且距離這5戶村民不遠處就有鄰村的公廁，可以共用。每戶村民家里都有廁所，所以，村民投訴修建公廁問題并不存在。

第二步：承擔兜底維穩(wěn)責任。雖然村委會本不應承擔修建公廁的責任，但出于維穩(wěn)的目的，村委會同意為這5戶村民修建廁所。之所以如此，是因為這5戶村民反復投訴上訪，村委會承擔著維穩(wěn)的責任，為規(guī)避上級問責，村委會只能同意村民訴求。

第三步：撇清公廁修建失敗的責任。自2017年至今，XCG的公廁一直未能修建成功。這幾戶村民認為是村干部故意刁難他們，拖延不修廁所。而村干部則將修建廁所失敗的責任歸結于這幾戶村民內部未能就廁所選址問題達成一致，從而撇清責任。同時，村干部還順帶對投訴人進行道德譴責，指責當事人“惡意投訴、無理取鬧、屬反面典型”，從而消解投訴的正當性。

總結而言，該案例中村干部的避責動態(tài)過程為：否定責任—承擔兜底維穩(wěn)責任—撇清責任。村干部首先通過否定廁所修建的必要性將投訴者置于非道德的境地，進而表明自身從維穩(wěn)大局出發(fā)愿意為村民修建廁所，最終將廁所修建失敗的責任歸結在村民頭上。通過這些策略，村干部得以將責任規(guī)避。

五、避責行為的治理效應

避責行為的影響是避責政治研究的重要議題。已有研究揭示了官員避責行為的雙重效應。一方面，官員避責行為可能導致政府改革和創(chuàng)新動力不足等負面效應[33]；另一方面，官員避責行為也可能有助于促進問責[34]。在有關中國基層干部避責問題的研究中，學者們幾乎都強調避責行為給基層治理帶來的負面效應，包括創(chuàng)新缺失、權威流失、被動回應等。[35]實際上，基層干部避責行為產生的治理效應同樣具有兩面性。在12345熱線運行過程中，基層干部避責行為誘發(fā)的不良治理效應包括造成社會矛盾積壓、基層干部合法性流失等。同時，基層干部避責行為也具有一定正面作用，包括有助于營造村莊自主空間、維系村集體發(fā)展、矯正技術治理的弊端等。

首先，造成基層社會矛盾的積壓。疏解基層社會矛盾，需要基層干部積極履行責任，真正回應民眾訴求。在12345熱線運行過程中，基層干部通過表象避責策略等方式，回避基層社會真正的問題，未能滿足民眾的真實需求，導致基層社會矛盾越積越多。從表面上看，基層干部似乎在積極履行上級分配的責任，回應基層民眾的訴求，但實際上這些回應行為并未產生真正的治理效果。

其次，導致基層干部權威的流失。基層干部的避責行為引起一些民眾的不滿。一些民眾通過12345熱線投訴之后，并未能解決實際問題，或者未產生令其滿意的治理效果。這不可避免地降低了他們的政治參與效能感。調研中，一些民眾認為“12345熱線沒用”“解決不了問題”。

駱某曾說道：“打12345投訴，不起作用。2017年開始反映，搞疲憊了，不起作用。信訪局、國土資源部門都反映過，不起作用，感覺像是一種敷衍。打110報警，(警察)都來了，可以管一上午。打12345熱線管一天，當天晚上或者第二天就又繼續(xù)填田。2021年9月，被拉入黑名單，打熱線打不了了，打爆了。村里人告訴我的，可以打12345熱線。有什么用呢？沒有公信力。打12345熱線到市里，都不起作用。我感覺向上面反映應該好一點，你下面的都不行。今年(2022年)沒有去打12345熱線，不起作用。以后看有沒有巡視組，把圖片、視頻發(fā)給他們看看。巡視組比信訪局、12345熱線要高一點。”(訪談筆記，TXH20220514LLY)

農民反映12345熱線未能解決實際問題，其中可能確實由于當事人訴求過高、問題過于復雜導致基層政府無法解決，但當他們通過反復走訪、向巡視組反映等其他渠道滿足訴求之后，便容易產生“12345熱線沒用”“12345熱線不如巡視組管用”等判斷。這表明農民對基層政府的不滿，在一定程度上降低了政府的權威性。

再次，加劇基層形式主義。12345熱線平臺要求基層干部嚴格提供每一份工單的回復、受理、辦結材料，并有著非常標準的流程要求。為了應對上級“件件有回復”的程序要求，基層干部必須把材料做充分、將程序走到位。無論是否真正解決了實際問題，基層干部首先將做材料、走程序放在第一位，進一步帶來形式主義。有基層干部抱怨：“一個問題很快解決了，但是搜集材料、提供證據，要幾天時間?！盬市的12345熱線地位強化之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)也成立了專門的12345熱線辦公室，增配了數名工作人員。此外，基層干部將大量時間精力投入用于做材料、搜證據、平衡滿意率等，浪費了大量行政資源，增加了制度運行成本。12345熱線表面上在高效運轉，但實際上存在空轉困境。

最后，有助于基層營造自主空間。面對12345熱線這一技術治理方式給基層社會帶來的壓力，基層干部的避責行為能夠在一定程度上矯正其弊端，為村集體營造一定的自主行動空間，從而維系村集體的發(fā)展和利益。

案例：JX村村民駱某投訴XS村村支書，濫用職權，安排家人做一些高工資工作，還不讓其養(yǎng)豬。

村委會的回復如下：“反映村書記濫用職權，安排家人做高薪工作，書記妻子自疫情以來在家待業(yè)，唯一的孩子在廣州上班，不存在濫用職權。駱先生反映的不讓養(yǎng)豬，駱先生有一家養(yǎng)豬場，去年非洲豬瘟所有生豬都進行填埋，其本人也獲得相關的補償，至于禁養(yǎng)，是根據相關畜禽退養(yǎng)文件來執(zhí)行的，村書記并沒有權力來決定是否能養(yǎng)豬。村委會已經和駱先生反復解釋說明多次，但駱先生并不理解?！?/p>

案例：JX村村民萬某投訴：“XZ區(qū)某地，針對老房屋改造，他們可以不在原基地建房，可以向外面擴建。為什么我們JX村卻不可以在原基地建房?！?/p>

村委會回復如下：“申請農村建房，首先要符合一戶一宅原則，在本村擁有其他住房的情況下是不允許再建房的。在符合一戶一宅原則的基礎上申請建房，還要遵守‘四原’原則，即原戶主、原地基、原高度、原位置，否則就是違建建筑，必須進行改建或者拆除。建房之前要向村委會提出申請，進行資格審查，簽署四鄰知情同意書等手續(xù)。JX村積極響應中央鄉(xiāng)村振興的政策，自2015年美麗鄉(xiāng)村改建之后，逐漸走向發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的鄉(xiāng)村振興路線，成為基層治理的示范村，建房無序散亂的現象在本村得到有效改善。在本村申請建房不是不允許，而是必須嚴格遵守建房相關法律法規(guī)，服從村集體發(fā)展大局。跟投訴人聯系進行政策解釋，電話未接通?！?/p>

在上述案例中，村民要求建養(yǎng)豬場和在已實行“增減掛鉤”的村灣建房，都與上級政策和村集體利益存在張力甚至沖突。為應對某些村民的私利化訴求，村干部援引國家政策話語、集體利益話語、社會公德話語來辯稱村委會不該為村民投訴承擔責任。上級強調高回應性、高滿意率、高透明性，對基層干部的要求較為剛性。上級傾向于從保護村民個體利益訴求出發(fā)，而較少顧及基層社會實際和村莊集體利益。若村干部一味追求滿意率，犧牲原則底線，勢必違反國家法律政策、損害村集體利益。村干部通過辯解等表象避責策略軟化了技術治理的剛性壓力，為自身行為提供了正當性依據，維系了村集體利益。

結 語

透明性(transparency)、責任性(accountability)、回應(responsiveness)等是善治的基本要素。[36]這些善治要素在12345熱線制度中都得以充分體現。12345熱線設立的初衷，就是試圖建立一個責任、透明和回應性的政府，實現善治。12345熱線也體現了新公共管理理念的要求。按照新公共管理理念，政府應該像企業(yè)一樣關心客戶的需求，有針對性地為不同的公眾提供不同的、便捷的服務。[37]12345熱線借助現代網絡信息技術，建立了低門檻、便利性的民意訴求表達平臺，要求基層干部及時、快速、高效回應民眾的需求。這正是新公共管理理念的體現。

善治固然是值得追求的理想目標，然而，12345熱線在鄉(xiāng)村社會的實踐過程和結果卻表明，美好的善治追求可能并不一定契合鄉(xiāng)村社會實際。當12345熱線被過度強化之后，基層干部又缺乏解決民眾投訴問題的空間和能力。為了應對上級嚴格的考核、問責要求，基層干部采取了各種策略來規(guī)避責任?；鶎痈刹靠此圃诜e極履行責任、回應民眾訴求，但并未能真正解決基層社會矛盾，形成某種程度上的制度空轉局面。一些投訴者和村干部都對12345熱線存在不滿。一些投訴者不滿，認為12345熱線未能有效解決他們的問題。村干部則認為12345熱線給他們增添了工作量，包括各種復雜的程序、證據資料搜集等形式主義工作，因而對其產生不滿。

12345熱線的理想狀態(tài)是，民眾的合理合法的訴求能夠得到有效解決，不合理不合法訴求能夠得到有效過濾，基層干部不必耗費大量時間做材料、走程序等無意義工作。上級、基層干部與民眾之間形成微妙的、脆弱的平衡。如果上級對12345熱線辦理情況進行嚴厲考核，就相當于鼓勵群眾通過12345熱線投訴，甚至濫用投訴。為此，上級不宜過度強化對12345熱線滿意率的考核，不宜將其變成中心工作，而只能將其定位為常規(guī)工作。如此，12345熱線既可為民眾提供正常的利益表達渠道，又可以篩選出不合理不合法訴求。

在學理上，本文基于12345熱線的實證經驗材料，分析了上級的問責壓力如何導致基層干部避責行為的過程，提煉了上級問責與基層避責行為之間的關聯機制，從而突破了已有研究在問責強度與避責行為之間建立簡單線性關系的思路。本文認為，問責只是避責行為產生的必要而非充分條件。12345熱線地位的強化，給基層干部施加了巨大的問責壓力，12345熱線的技術治理方式與鄉(xiāng)村社會復雜現實的不兼容，才是誘使基層干部避責的深層機制。

(參與田野調查的除筆者外，還有吳春來、孟慶渡、周展、李燦、何成兵、朱云麗和廖廷麗等博士、碩士研究生，本文受益于大家的啟發(fā)，一并致謝。)