季樹勛，虞靜靜，王 穎

（寧波市水利發(fā)展規(guī)劃研究中心，浙江 寧波 315016）

1 問題的提出

基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。20世紀(jì)70年代開始被美、英、法等國廣泛應(yīng)用于市政公用事業(yè)。20世紀(jì)末，為拓寬資金渠道、提高運(yùn)行效率，我國在城市排水領(lǐng)域?qū)嵭刑卦S經(jīng)營，引入社會(huì)資本緩解政府短期資金壓力[1]。本文通過分析國內(nèi)典型城市城鎮(zhèn)排水特許經(jīng)營情況，提出進(jìn)一步深化寧波排水特許經(jīng)營的對(duì)策與思考。

2 我國排水行業(yè)特許經(jīng)營現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代中后期，在國家相關(guān)政策指導(dǎo)下，社會(huì)資本開始涉足市政建設(shè)和運(yùn)營；2002年，原建設(shè)部開始在市政公用領(lǐng)域推進(jìn)特許經(jīng)營制度；2004年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)水價(jià)改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》，首次在正式文件中提出將特許經(jīng)營權(quán)制度在城市水務(wù)領(lǐng)域推廣。

2.1 國家層面政策

目前，城市水務(wù)行業(yè)特許經(jīng)營國家層面的政策主要有原建設(shè)部2002年發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》和2004年發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》[2]，以及2015年由國家發(fā)展改革委牽頭，聯(lián)合財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、人民銀行共同制定《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》為現(xiàn)階段特許經(jīng)營提供基本制度規(guī)范，是一份為鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域提供法治保障的部門規(guī)章?！掇k法》中明確，特許經(jīng)營形式包括BOT、BOOT、BTO及國家規(guī)定的其他方式。其中，BOT、BOOT、BTO主要用于增量設(shè)施，實(shí)際操作中還會(huì)面臨存量設(shè)施特許經(jīng)營的問題，涉及的模式有TOT、O&M（委托運(yùn)營，即政府僅將公共資產(chǎn)的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)，合同期限≤8 a），以及部分學(xué)者提出的授權(quán)專營[3]等模式。

2.2 國內(nèi)典型城市城鎮(zhèn)排水特許經(jīng)營情況

（1）北京市：北京市排水特許經(jīng)營始于本世紀(jì)初。2001年，美國金州集團(tuán)投資3 200萬元建設(shè)北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)污水處理廠，成為首家以BOT模式運(yùn)營的市政水廠。2003年8月28日，北京市政府發(fā)布《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》，以解決特許經(jīng)營無法可依的問題。2003年9月，法國威立雅投資8 500萬元取得盧溝橋污水處理廠20 a的特許經(jīng)營權(quán)。為進(jìn)一步規(guī)范城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營活動(dòng)，北京市人大常委會(huì)2005年發(fā)布《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》，明確特許經(jīng)營方式包括BOT、TOT以及市政府同意的其他方式。為解決城市排水存在的突出問題，2013年4月，北京市政府發(fā)布《北京市加快污水處理和再生水利用設(shè)施建設(shè)三年行動(dòng)方案（2013—2015年）》[4]，明確北京市主城區(qū)主要污水處理建設(shè)項(xiàng)目，并提出政府實(shí)行嚴(yán)格的特許經(jīng)營管理。因北京排水集團(tuán)長期深耕北京市主城區(qū)排水業(yè)務(wù)，為支持本地企業(yè)做強(qiáng)做大，北京市政府將特許經(jīng)營權(quán)授予北京排水集團(tuán)，市政府購買排水和再生水公共服務(wù)。

（2）上海市：上海市排水特許經(jīng)營也始于本世紀(jì)初。2002年，上海竹園一廠招商成功，上海市水務(wù)局代表市人民政府與投資方簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，形成市中心城區(qū)特許經(jīng)營與專營相結(jié)合的模式。2003年4月，上海市人民政府頒發(fā)批復(fù)文件授權(quán)上海市水務(wù)局代表上海市人民政府負(fù)責(zé)本市供排水行業(yè)特許經(jīng)營的具體管理工作[5]。2005年3月，上海市水務(wù)局發(fā)布《關(guān)于開展本市供排水企業(yè)特許經(jīng)營管理工作的通知》，明確對(duì)現(xiàn)有的供排水企業(yè)，將通過審核程序，直接授予其供排水特許經(jīng)營權(quán)。2010年底，上海市人民政府發(fā)布《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》，明確特許經(jīng)營方式及相關(guān)內(nèi)容，標(biāo)志著上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營工作步入管理科學(xué)、運(yùn)行規(guī)范、協(xié)作有序的軌道。

（3）成都市：不同于北京市、上海市，成都市實(shí)施制度先行。2001年，成都市政府發(fā)布《成都市人民政府特許經(jīng)營權(quán)管理暫行辦法》；2003年9月，發(fā)布《成都市人民政府特許經(jīng)營權(quán)管理規(guī)定》；2009年10月，發(fā)布《成都市人民政府特許經(jīng)營權(quán)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）?！豆芾磙k法》中明確成都市人民政府設(shè)立特許經(jīng)營權(quán)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)特許經(jīng)營權(quán)出讓的決策和管理，并提出對(duì)于現(xiàn)有國有企業(yè)或者國有控股企業(yè)經(jīng)營的項(xiàng)目，屬于特許經(jīng)營權(quán)管理范圍的，按照本辦法規(guī)定的程序申請?zhí)卦S經(jīng)營權(quán)，明確特許經(jīng)營方式包括BOT、TOT、O&M及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他方式。2009—2014年間，成都市人民政府先后將中心城區(qū)的污水處理、污泥處理、再生水服務(wù)特許經(jīng)營權(quán)授予成都市排水有限責(zé)任公司。排水管網(wǎng)采取磋商的方式確定特許經(jīng)營者，于2021年前后簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

（4）其他城市：深圳市于2003年發(fā)布實(shí)施《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》，2005年頒布《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》，明確特許經(jīng)營方式包括BOT、TOT、O&M以及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他方式，成為深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營的最高法律依據(jù)。2004年底至2005年初，深圳市政府通過招募方式將50 a特許經(jīng)營權(quán)授予深圳市水務(wù)集團(tuán)；重慶市2007年8月將30 a年特許經(jīng)營權(quán)直接授予重慶市水務(wù)集團(tuán)[6]，特許經(jīng)營范圍為重慶市水務(wù)集團(tuán)承擔(dān)的污水處理項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行管理范圍，并明確該公司在重慶市新收購或新建的污水處理企業(yè)自動(dòng)獲得所授予的特許經(jīng)營權(quán)；杭州市2016年在市長辦公會(huì)議上原則同意直接授予杭州市水務(wù)集團(tuán)供排水特許經(jīng)營權(quán)；南京市2017年前后通過在市委會(huì)議紀(jì)要中明確將主城六區(qū)污水處理廠的特許經(jīng)營權(quán)直接授予南京水務(wù)集團(tuán)；西安市2020年10月以行政許可方式直接授予西安水務(wù)集團(tuán)排水特許經(jīng)營權(quán)（不含雨水）。

2.3 分析與啟示

經(jīng)過近20 a的發(fā)展，特許經(jīng)營在水務(wù)行業(yè)的應(yīng)用趨于成熟。目前，國內(nèi)排水行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營主要有3種方式：一是政府直接授權(quán)，如重慶市、杭州市、南京市、西安市，這常見于現(xiàn)有運(yùn)營主體為國有企業(yè)的存量設(shè)施的特許經(jīng)營；二是企業(yè)通過參與特許經(jīng)營項(xiàng)目公開招標(biāo)、競爭性談判等方式獲得特許經(jīng)營權(quán)，如北控水務(wù)、北京碧水源、光大水務(wù)等特許經(jīng)營項(xiàng)目，常見于新建或改擴(kuò)建設(shè)施的特許經(jīng)營；三是企業(yè)通過參與政府的PPP項(xiàng)目而獲得授權(quán)，如2018年秦皇島市將市排水公司下轄的5座污水處理廠、1座中水處理廠、2座污泥處理廠、51座污（雨）水泵站和423.31 km排水管網(wǎng)統(tǒng)一打包成PPP項(xiàng)目，通過公開招標(biāo)將全市污水污泥處理特許經(jīng)營權(quán)作價(jià)36.8億元轉(zhuǎn)讓給北控（秦皇島）水務(wù)有限責(zé)任公司運(yùn)營管理。

通過對(duì)國內(nèi)典型城市排水特許經(jīng)營案例分析，得到3點(diǎn)啟示：

（1）完善法規(guī)制度，助力特許經(jīng)營市場發(fā)展。從幾個(gè)典型城市來看，在推進(jìn)排水特許經(jīng)營的過程中大多建立了完善的法規(guī)制度。其中，北京市與上海市特許經(jīng)營由于起步較早，遵循了先有特許經(jīng)營項(xiàng)目、再構(gòu)建相關(guān)制度的路徑。北京市2001年推進(jìn)了第一個(gè)排水特許經(jīng)營項(xiàng)目，2003年發(fā)布《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》，2005年將這一辦法上升為地方條例；上海市2002年推進(jìn)市內(nèi)第一個(gè)排水特許經(jīng)營項(xiàng)目，2003年上海市人民政府發(fā)文授權(quán)上海市水務(wù)局負(fù)責(zé)排水特許經(jīng)營的具體管理工作，2005年發(fā)布《關(guān)于開展本市供排水企業(yè)特許經(jīng)營管理工作的通知》，2010年底發(fā)布《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》。成都市則遵循先構(gòu)建制度再推進(jìn)特許項(xiàng)目的路徑，2001—2009年間不斷完善特許經(jīng)營制度，從暫行辦法到管理規(guī)定再到管理辦法，現(xiàn)行的《成都市人民政府特許經(jīng)營權(quán)管理辦法》于2009年發(fā)布。

（2）明晰授權(quán)方式，推進(jìn)存量設(shè)施特許經(jīng)營。各地現(xiàn)行的辦法中明確特許經(jīng)營的形式包括BOT、BOOT、BTO及國家規(guī)定的其他方式，未明確存量設(shè)施具體的特許經(jīng)營授權(quán)方式。實(shí)際操作過程中，各地常會(huì)面臨存量設(shè)施特許經(jīng)營的情況。從上述城市情況來看，成都市和深圳市遵循法制化框架推進(jìn)。其中，成都市在2009年發(fā)布的《管理辦法》中明確現(xiàn)有國有企業(yè)或者國有控股企業(yè)經(jīng)營的項(xiàng)目，可按照辦法規(guī)定的程序申請?zhí)卦S經(jīng)營權(quán)；深圳市則是在條例中明確可以采用招募方式選擇特許經(jīng)營者，同時(shí)成都市和深圳市均將委托運(yùn)營納入特許經(jīng)營的主要方式之一。杭州市雖未制定本地的特許經(jīng)營制度，但在推進(jìn)存量設(shè)施特許經(jīng)營過程中注重合法性，對(duì)授予方式的法律程序問題進(jìn)行市級(jí)層面的專題分析。

（3）推進(jìn)存量設(shè)施特許經(jīng)營，助力地方水企。從幾個(gè)典型城市的案例可以看出，對(duì)于新建設(shè)施的特許經(jīng)營，各城市基本按照國家規(guī)定通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。對(duì)于已有運(yùn)營主體的存量設(shè)施特許經(jīng)營，不改變原有設(shè)施的運(yùn)營主體，均通過直接授予的方式交由地方水務(wù)企業(yè)特許經(jīng)營，如成都市、重慶市、杭州市、南京市、西安市等。采用直接授權(quán)方式，一方面是立足實(shí)際，因原有運(yùn)營主體多為國有企業(yè)，多數(shù)是以隱式授予的方式實(shí)際運(yùn)營著當(dāng)?shù)氐呐潘O(shè)施；另一方面，各地水企不僅承擔(dān)排水設(shè)施建設(shè)運(yùn)營任務(wù)，同時(shí)還是政府融資平臺(tái)的重要組成部分。通過明確特許經(jīng)營權(quán)構(gòu)建一種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、責(zé)權(quán)清晰的政企合作關(guān)系，擴(kuò)大企業(yè)現(xiàn)金流、降低負(fù)債率、提升主體信用評(píng)級(jí)，以充分發(fā)揮其投融資主體作用，為開展涉水項(xiàng)目融資、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、爭取和籌集更多資金創(chuàng)造有利條件。目前實(shí)行特許經(jīng)營的成都市、重慶市已培育了大型上市水務(wù)企業(yè)，南京市和西安市均有通過特許經(jīng)營權(quán)的授予保障企業(yè)上市的戰(zhàn)略目標(biāo)。

3 寧波市城鎮(zhèn)排水特許經(jīng)營現(xiàn)狀與問題分析

3.1 寧波市城鎮(zhèn)排水特許經(jīng)營現(xiàn)狀

為鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本廣泛參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護(hù)特許經(jīng)營者合法權(quán)益，保障社會(huì)公共利益和公共安全，2016年3月，寧波市住建委、市發(fā)改委、市財(cái)政局、人民銀行寧波市中心支行聯(lián)合發(fā)布《寧波市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法（試行）》（以下簡稱《試行辦法》），明確特許經(jīng)營模式包括BOT、BOOT、BTO、TOT、授予特許經(jīng)營者提供某項(xiàng)公共服務(wù)及國家規(guī)定的其他方式，授權(quán)對(duì)象的選擇方式為招標(biāo)、競爭性談判等方式。

經(jīng)調(diào)查研究，目前寧波市內(nèi)實(shí)行特許經(jīng)營的排

水項(xiàng)目多為單元式的城鎮(zhèn)生活污水廠，處理能力占全市城鎮(zhèn)生活污水處理總量比例約25.0%。寧波市當(dāng)前城鎮(zhèn)生活污水處理廠的運(yùn)維方式主要有3種，分別為自行運(yùn)維、委托運(yùn)維、特許經(jīng)營，其中特許經(jīng)營的體量排名第二。實(shí)行特許經(jīng)營的項(xiàng)目主要為區(qū)縣（市）污水處理廠，集中分布在余姚市、寧?？h、奉化區(qū)、象山縣、杭州灣新區(qū)。其中，余姚市的特許經(jīng)營項(xiàng)目僅1個(gè)，日處理能力22.50萬t/d，為寧波市當(dāng)前體量最大的特許經(jīng)營項(xiàng)目；寧海縣的污水處理特許經(jīng)營項(xiàng)目有5個(gè)，日處理能力合計(jì)11.95萬t/d，但單個(gè)污水廠處理量普遍較小；奉化區(qū)污水處理特許經(jīng)營項(xiàng)目有2個(gè)，日處理能力合計(jì)10.00萬t/d；象山縣特許經(jīng)營項(xiàng)目有2個(gè)，日處理能力合計(jì)7.50萬t/d；杭州灣新區(qū)特許經(jīng)營項(xiàng)目有2個(gè)，日處理能力合計(jì)16.00萬t/d；各區(qū)縣（市）占全市特許經(jīng)營總量的比例分別為39.0%、20.2%、17.3%、13.0%、10.5%，中心城區(qū)排水設(shè)施目前無特許經(jīng)營項(xiàng)目。特許經(jīng)營方式以BOT為主，各企業(yè)主要通過競爭性方式獲取特許經(jīng)營授權(quán)，個(gè)別直接授權(quán)。特許經(jīng)營項(xiàng)目的年限不等，一般在20~30 a。寧波市特許經(jīng)營涉及的國內(nèi)水企包括首創(chuàng)集團(tuán)、國禎環(huán)保集團(tuán)、錢江水利、金州集團(tuán)、碧水源、上海復(fù)旦水務(wù)、北京建工、龍?jiān)瘓F(tuán)等。

3.2 存在問題

一方面特許經(jīng)營主觀認(rèn)識(shí)不夠全面。雖然寧波市2016年出臺(tái)了政策性文件《城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法（試行）》，以下簡稱《試行辦法》，但仍然對(duì)特許經(jīng)營和市場化的認(rèn)識(shí)不夠全面。有的簡單地將特許經(jīng)營看成是“一賣了之”，將市場化理解為“政府退出、不參與、不管理、不干預(yù)”，使得排水特許經(jīng)營出現(xiàn)隨意性、盲目性的問題；有的認(rèn)為特許經(jīng)營為一紙協(xié)議，推進(jìn)特許經(jīng)營項(xiàng)目有名無實(shí)；有的對(duì)特許經(jīng)營中的公平競爭存有顧慮，導(dǎo)致一些部門過于保守，推進(jìn)遲緩，尤其在存量設(shè)施特許經(jīng)營方面至今沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

另一方面存量設(shè)施盤活通道不夠靈活。寧波市《試行辦法》中明確存量設(shè)施特許經(jīng)營包括“TOT、授予特許經(jīng)營者提供某項(xiàng)公共服務(wù)”2種模式，授權(quán)對(duì)象的選擇方式為招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式，這不適用于當(dāng)前不改變運(yùn)營主體的存量設(shè)施的特許經(jīng)營。雖然當(dāng)前寧波市城鎮(zhèn)排水存量設(shè)施存在適合進(jìn)行特許經(jīng)營的項(xiàng)目，排水設(shè)施建設(shè)和運(yùn)維資金保障不足問題也比較明顯，需要通過特許經(jīng)營提高市級(jí)平臺(tái)公司投融資能力，但受特許經(jīng)營授權(quán)方式的限制，導(dǎo)致存量設(shè)施特許經(jīng)營遇到瓶頸，資產(chǎn)與資金不能實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

4 對(duì)策建議

為進(jìn)一步提高寧波市城鎮(zhèn)排水設(shè)施運(yùn)行效率和行業(yè)管理效能，結(jié)合當(dāng)前存在的問題，提出如下建議：

（1）進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營機(jī)制。排水設(shè)施特許經(jīng)營的主要初衷是提高排水服務(wù)的效益和質(zhì)量，使消費(fèi)者受益。當(dāng)前無論是政府還是相關(guān)企業(yè)，對(duì)特許經(jīng)營理念的認(rèn)識(shí)、對(duì)特許經(jīng)營模式的種類和每一類別的特征、適用性、操作程序等缺乏清晰、系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，以致特許經(jīng)營項(xiàng)目的推進(jìn)偏離初衷。針對(duì)這一問題，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營頂層設(shè)計(jì)及完善特許經(jīng)營相關(guān)機(jī)制，統(tǒng)籌考慮特許經(jīng)營項(xiàng)目安排，明確政企職能邊界、建立完善的監(jiān)管制度、完善項(xiàng)目移交辦法等，盡可能降低長時(shí)間特許經(jīng)營所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）進(jìn)一步推進(jìn)排水存量設(shè)施特許經(jīng)營。針對(duì)目前存量設(shè)施盤活通道不夠靈活的問題，建議從明確特許經(jīng)營授權(quán)方式、合理選擇特許經(jīng)營授權(quán)范圍兩方面著手推進(jìn)。一是在授權(quán)方式方面，建議借鑒各地推進(jìn)存量排水設(shè)施特許經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)做法，研究適合寧波市存量排水設(shè)施特許經(jīng)營的途徑。途徑①：借鑒成都市和深圳市的做法，修訂寧波市《試行辦法》，使其成為地方性法規(guī)，明確存量設(shè)施特許經(jīng)營的授權(quán)方式、流程等內(nèi)容，增強(qiáng)特許經(jīng)營法規(guī)制度的針對(duì)性和可操作性；途徑②：借鑒杭州市的做法，分析存量設(shè)施運(yùn)營現(xiàn)狀、評(píng)估資產(chǎn)、制訂特許經(jīng)營實(shí)施方案，通過政府層面的協(xié)調(diào)直接授予本地國有排水企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)。二是在特許經(jīng)營授權(quán)范圍方面，各種模式無優(yōu)劣之分，現(xiàn)狀存量設(shè)施特許經(jīng)營的重點(diǎn)是理順政企關(guān)系，通過分析企業(yè)運(yùn)營狀況和資產(chǎn)評(píng)估、未來預(yù)期收益、平臺(tái)未來發(fā)展目標(biāo)等要素選擇合適的特許經(jīng)營模式。模式①：建議借鑒重慶市模式，實(shí)行區(qū)域性特許經(jīng)營，按照企業(yè)目前承擔(dān)的污水處理項(xiàng)目和運(yùn)行管理范圍授予其特許經(jīng)營權(quán)；模式②：建議借鑒南京市模式，實(shí)行單元式的特許經(jīng)營，僅對(duì)污水處理廠授予特許經(jīng)營權(quán)。

（3）逐步推行特許經(jīng)營理念。在城市排水領(lǐng)域推行合規(guī)的特許經(jīng)營不僅有利于政府拓寬資金渠道，還能提高運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化。建議對(duì)尚不具備特許經(jīng)營條件或暫不轉(zhuǎn)為特許經(jīng)營的排水設(shè)施，在管理中引入特許經(jīng)營理念，采取與特許經(jīng)營同樣的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理，在理順政企關(guān)系的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)運(yùn)營企業(yè)的監(jiān)管，待時(shí)機(jī)成熟即可轉(zhuǎn)為正式的特許經(jīng)營項(xiàng)目。