邢曉芹，王 宇

(1.內(nèi)蒙古自治區(qū)測繪地理信息中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020；2.包頭市石拐區(qū)自然資源局，內(nèi)蒙古 包頭 014070)

隨著我國經(jīng)濟開始步入高質(zhì)量發(fā)展階段，粗放的土地利用方式已無法滿足新時代的要求。因土地引發(fā)的土地供不應求、低效利用、城市無序擴張等問題嚴重制約了地方經(jīng)濟更好更快發(fā)展[1]。2008年，《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)〔2008〕3號)高度強化了土地節(jié)約集約利用的重要地位；2004年10月21日，國務院發(fā)布《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)，提出實施強化土地節(jié)約集約用地政策，嚴格土地管理；黨的十八大報告也明確提出推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強全過程節(jié)約管理，提高土地等資源利用效率和效益，建立公共資源出讓收益合理共享機制，全面促進資源節(jié)約是當前生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容；黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，應推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，從市場調(diào)節(jié)層面提出了激發(fā)土地資源利用效益的科學路徑。內(nèi)蒙古自治區(qū)作為開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點省份之一[2]，擁有大量重工業(yè)企業(yè)，工業(yè)用地低效利用問題亟待解決。以深化供給側結構性改革為主線，從供給端發(fā)力，挖掘城市存量土地資源，調(diào)整土地利用結構，開展低效工業(yè)用地再開發(fā)[3]，以提高土地利用效率，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級成為城市踐行高質(zhì)量發(fā)展的重要課題[4]。

所謂低效工業(yè)用地，是指部分企業(yè)利用率或者產(chǎn)出率不高的土地[5]。筆者通過實際調(diào)研走訪內(nèi)蒙古地區(qū)部分典型工業(yè)園區(qū)，查閱相關文獻，總結出當前內(nèi)蒙古地區(qū)低效工業(yè)用地再開發(fā)存在的困境，通過深入分析巴彥淖爾市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)低效用地盤活案例，總結出低效工業(yè)用地再開發(fā)模式，對內(nèi)蒙古地區(qū)開展低效工業(yè)用地再開發(fā)具有現(xiàn)實意義。

1 低效工業(yè)用地再開發(fā)困境

1.1 相關政策不完善，界定困難

2013年,國土資源部(現(xiàn)自然資源部)在《國土資源部辦公廳關于做好征地信息公開工作的通知》(國土資廳發(fā)〔2013〕3號)中定義了城鎮(zhèn)低效用地，2016年，國土資源部《關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見(試行)》(國土資發(fā)〔2016〕147號)中進一步明確了城鎮(zhèn)低效用地的內(nèi)涵，明確低效用地的權屬必須清晰，不存在爭議。但是對于“布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊”[6]的具體測算指標則需要由各地區(qū)根據(jù)自身實際情況進一步明確。內(nèi)蒙古地區(qū)在工業(yè)用地利用方面，嚴格執(zhí)行國家的招標拍賣掛牌政策，針對本地區(qū)的創(chuàng)新政策較少，在低效工業(yè)用地界定與再開發(fā)方面的政策文件更是少之又少，實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分盟市在實際工作中因為缺乏政策文件支持，企業(yè)不十分配合。同時，低效工業(yè)用地的界定需要企業(yè)基本情況、生產(chǎn)經(jīng)營狀況、土地利用情況等一系列信息，涉及部門較多，收集難度較大[7]，導致低效工業(yè)用地的界定與再開發(fā)工作難以有效實施。

1.2 地方經(jīng)濟狀況的制約

政府回購作為低效用地再開發(fā)的重要方式，受到地方財力等情況制約[8]。內(nèi)蒙古地區(qū)地域遼闊，工業(yè)用地多為重工業(yè)企業(yè)用地，用地面積大，配套生產(chǎn)設施多為大型機器，回收效益較低，土地整理費用較高。同時，內(nèi)蒙古地區(qū)的工業(yè)用地競爭壓力較小，土地審批流程長，建筑工期短，短時間難有企業(yè)進駐，閑置率較高，導致政府資金回報期較長，地方政府積極性不高。

1.3 保障體系不完善，面臨機制障礙

當前，內(nèi)蒙古各地區(qū)對低效用地的再開發(fā)經(jīng)驗不足，先行開展的地區(qū)都嚴格按照國家相關政策法規(guī)實行，沒有針對地方實際出臺相應的低效用地再開發(fā)配套政策保障體系，導致土地重新利用缺乏政策支撐，直接面臨投資備案、建筑方案審查、環(huán)保審批、消防審核備案、施工許可辦理等諸多硬性約束[9]。同時，先行試點地區(qū)的低效用地再開發(fā)多以政府為主導，模式單一，不足以滿足不同產(chǎn)業(yè)類型、所有工業(yè)企業(yè)的再開發(fā)要求。

2 低效工業(yè)用地再開發(fā)案例分析

2.1 巴彥淖爾市低效工業(yè)用地調(diào)查

巴彥淖爾經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)成立于1992年，2012年12月獲批為國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，是內(nèi)蒙古西部地區(qū)唯一的國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)。收集2007年—2018年開發(fā)區(qū)內(nèi)工業(yè)用地出讓數(shù)據(jù)，由圖1可知，工業(yè)用地出讓面積整體呈下降趨勢，使用Origin軟件對數(shù)據(jù)進行曲線擬合(見圖2)，預測未來兩年工業(yè)用地出讓面積可能會繼續(xù)減少。

圖1 巴彥淖爾市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)2007年—2018年

圖2 巴彥淖爾市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)工業(yè)用地出讓擬合及殘差圖

為了實現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約利用，以巴彥淖爾市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)為例，探索開發(fā)區(qū)低效工業(yè)用地現(xiàn)狀調(diào)查。調(diào)查結果顯示，巴彥淖爾市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)低效用地可以分為4類：①低效“僵尸”；②低效空地；③批而未供；④閑置土地。由圖3可以看出，巴彥淖爾市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)低效用地中批而未供的低效用地占比最大；其次為閑置土地；低效空地和低效“僵尸地”相對較少。

圖3 巴彥淖爾市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)各類低效用地面積占比

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，巴彥淖爾市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)作為北方地區(qū)的國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，雖然入駐的工業(yè)企業(yè)上百戶，同時綜合發(fā)展水平位居西部經(jīng)開區(qū)前列，但開發(fā)區(qū)內(nèi)部仍有土地尚未開發(fā)，具有一定的發(fā)展空間，工業(yè)用地可以繼續(xù)使用新增建設用地。同時，可以繼續(xù)盤活工業(yè)用地。根據(jù)遙感解譯與實地走訪調(diào)查可知，開發(fā)區(qū)低效用地中的低效“僵尸”及低效空地主要由于企業(yè)自身原因?qū)е峦恋乩眯瘦^低。根據(jù)《全國工業(yè)用地出讓標準》，巴彥淖爾市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)所處區(qū)位工業(yè)用地是12等地，最低價標準為120元/m2。根據(jù)走訪了解，因為北方地區(qū)工業(yè)用地入園競爭少，企業(yè)會以不低于最低價標準的較低單價獲得大面積土地用于生產(chǎn)建設。但是，通過招拍掛方式取得的土地，使用年限與企業(yè)生命周期不匹配，實際經(jīng)營中，企業(yè)收益不佳，導致部分土地閑置，造成土地低效利用；部分企業(yè)規(guī)模變化，造成土地實際利用面積小于獲批土地面積，導致土地閑置；部分企業(yè)多為大型機器，部分配套生產(chǎn)設施占地面積較大，對于低效工業(yè)用地的界定造成影響。

2.2 案例分析

為實現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用，推動園區(qū)低效用地再開發(fā)，巴彥淖爾市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)在合理界定開發(fā)區(qū)內(nèi)部低效用地類型及范圍后，依照相關法律文件，經(jīng)人民政府批準，通過依法協(xié)議有償收回屬于內(nèi)蒙古魯花葵花仁油有限公司的部分低效國有建設用地，依法公開履行相關程序，合法合規(guī)給予認定補償。

依法有償收回土地后，經(jīng)上級人民政府批準，對該宗國有建設用地使用權進行公開出讓，土地用途為工業(yè)用地。同時，在土地供應前，由開發(fā)區(qū)管委會確保該宗土地權力清晰，安置補償?shù)轿唬瑳]有法律經(jīng)濟糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確。巴彥淖爾市國土資源局于2019年11月8日至2019年11月20日正式采取掛牌出讓的方式出讓該宗土地，于2019年11月20日成功出讓土地，簽署《國有土地使用權掛牌出讓成交確認書》。

至此，巴彥淖爾市國土資源局成功盤活了一宗低效工業(yè)用地，優(yōu)化了土地資源配置，凸顯了地方政府的宏觀調(diào)控能力和統(tǒng)籌能力。對于低效工業(yè)用地的界定，巴彥淖爾市國土資源局也形成了適應當?shù)貙嶋H條件的標準，科學劃定低效工業(yè)用地，為低效工業(yè)用地的再開發(fā)奠定了基礎。對內(nèi)蒙古其他地區(qū)低效用地的界定與再開發(fā)具有十分重要的現(xiàn)實意義。

3 低效工業(yè)用地再開發(fā)模式

通過調(diào)研走訪有實踐經(jīng)驗的包頭市高新技術開發(fā)區(qū)和巴彥淖爾市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，并深入分析國內(nèi)外學者的研究，結合當前內(nèi)蒙古地區(qū)在低效用地再開發(fā)中存在的問題，筆者總結整理了如下低效用地再開發(fā)模式進行探析。

圖4 低效用地再開發(fā)模式

3.1 政府主導模式

政府主導模式是指由政府直接組織，對認定為低效工業(yè)用地的土地進行再開發(fā)工作。對于不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向和城市發(fā)展規(guī)劃的低效工業(yè)企業(yè)，由政府出資收購儲備，重新出讓給其他企業(yè)，同時傳統(tǒng)的招標、拍賣和掛牌出讓方式存在一定的不足之處，可以選擇彈性出讓、長期租賃等創(chuàng)新出讓方式，降低企業(yè)用地成本，吸引更多的“高精尖”企業(yè)入駐。但由政府出資對企業(yè)收購儲備的模式對當?shù)卣?jīng)濟狀況要求較高，內(nèi)蒙古地區(qū)多為重工業(yè)企業(yè)，部分企業(yè)生產(chǎn)設備難以重復利用，回收成本較高。另外，部分企業(yè)對土地增值抱有很高的預期[10]，如果當?shù)卣y以滿足企業(yè)要求，土地將難以回收。

對于符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向，同時在低效工業(yè)企業(yè)中經(jīng)濟效益較好的，可以采用異地置換的方式進行搬遷[11]。構建以產(chǎn)業(yè)關聯(lián)為紐帶、以主導企業(yè)為核心的園區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，促進低效企業(yè)的更好、更快發(fā)展[12]。

3.2 企業(yè)主導模式

企業(yè)主導模式是指企業(yè)被認定為低效用地后，由企業(yè)自身主導，政府發(fā)揮作用，在不改變土地權屬、土地用途的情況下，對土地進行改造，以提高土地利用效率。在政府認定低效工業(yè)用地所屬企業(yè)，并告知以后，主要有兩種再開發(fā)模式。

第一種，在政府告知企業(yè)后，由企業(yè)從自身找尋低效問題根源，自行轉(zhuǎn)型升級。目前各地區(qū)對低效用地的認定涉及指標不同，如巴彥淖爾市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)目前對于低效用地的界定主要針對土地的閑置率及開發(fā)程度。那么，針對不同產(chǎn)業(yè)類型，可以通過改擴建、加層改造、利用地下空間等途徑，提高土地利用效率[13]。如果涉及經(jīng)濟指標，則需結合企業(yè)生產(chǎn)成本、自身收益以及人力資源綜合考慮低效的原因，并有針對性的進行改造開發(fā)。

第二種，由企業(yè)主導，政府牽線，將產(chǎn)業(yè)類型相近或同一產(chǎn)業(yè)鏈中的兩家產(chǎn)業(yè)聯(lián)合在一起。內(nèi)蒙古地區(qū)地域遼闊，工業(yè)企業(yè)用地成本較高，通過這種模式既可以降低企業(yè)用地成本，同時，還可以減少產(chǎn)品運輸中因路程遙遠產(chǎn)生的資金消耗。通過這種聯(lián)合經(jīng)營的方式，還可以激勵低效企業(yè)，兩家企業(yè)互幫互助，互利互惠，能夠有效地實現(xiàn)低效工業(yè)用地的再開發(fā)。

4 低效工業(yè)用地再開發(fā)對策建議

4.1 健全法制保障體系，強化公眾參與

各地區(qū)應在國家下發(fā)的有關文件的基礎上，針對本地區(qū)工業(yè)用地發(fā)展實際情況，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)類型，合理劃定各項指標范圍，明確低效用地認定標準，出臺更具有實際操作性的低效用地再開發(fā)實施細則。在低效用地再開發(fā)規(guī)劃編制的過程中，要綜合各有關部門意見，強化公眾參與，經(jīng)過企業(yè)自身和多方論證，最終確定實施，以實現(xiàn)低效用地再開發(fā)的預期目標。

4.2 調(diào)整利益分配，調(diào)動各方積極性

完善獎勵機制，調(diào)整各方利益分配，規(guī)范再開發(fā)或補償機制，制定爭議解決辦法，積極引導低效用地再開發(fā)工作的全面展開。在實際調(diào)研中，包頭市高新技術產(chǎn)業(yè)基地通過集中廠房租賃的方式，極大地降低了企業(yè)的前期投入，不僅吸引了大量中小型工業(yè)企業(yè)入駐，還促進了土地的節(jié)約集約利用。所以，筆者認為，政府可以直接投資或者吸引第三方投資建設集中廠房，以租賃方式提供給本地區(qū)企業(yè)入駐，因為租賃費用較低，可以吸引低效工業(yè)企業(yè)入駐，也可以為其再開發(fā)提供一個選擇。

4.3 因地制宜，創(chuàng)新再開發(fā)思維模式

當前，一些南方發(fā)達地區(qū)已經(jīng)成功展開了低效用地再開發(fā)試點工作，并取得了良好成效。內(nèi)蒙古地域遼闊，不同地區(qū)、不同類型工業(yè)用地利用情況存在差異[14]，應該因地制宜，在結合南方經(jīng)驗的同時，探索適合本地區(qū)低效工業(yè)企業(yè)的再開發(fā)模式。將政府主導與企業(yè)主導相結合，提供多樣化改造方式，兼顧社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益，創(chuàng)新低效用地再開發(fā)模式，促進工業(yè)企業(yè)的更好更快發(fā)展。