胡光偉馮海麗馬逸嵐梁業(yè)偉馮暢黃麗媛

(1.湖南工業(yè)大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，湖南 株洲 412007；2.衡陽師范學(xué)院地理與旅游學(xué)院，湖南 衡陽 421002)

引言

農(nóng)業(yè)面源污染是指農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)生活所產(chǎn)生的污染物而導(dǎo)致的水、土、氣及農(nóng)產(chǎn)品的污染[1-3]，包括農(nóng)藥、化肥、畜禽糞便等產(chǎn)生的污染物[4]。20世紀(jì)70年代以來，化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用化學(xué)品廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)面臨嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染問題，威脅農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境、生態(tài)安全，最終影響人體健康。學(xué)者通過研究發(fā)現(xiàn)，眾多的河流和湖泊存在不同程度的氮、磷富營養(yǎng)化問題，如鄱陽湖[5]、洞庭湖[6,7]、太湖[8]、三峽庫區(qū)[9]、滇池[10]等，研究結(jié)果表明，面源污染超過點(diǎn)源污染，成為水體污染的關(guān)鍵因素[11]。農(nóng)業(yè)面源污染具有廣泛性、復(fù)雜性、隨機(jī)性和難監(jiān)測性等特點(diǎn)，如何治理農(nóng)業(yè)面源污染是當(dāng)今學(xué)術(shù)界關(guān)切的重點(diǎn)課題，歐美等發(fā)達(dá)國家治理農(nóng)業(yè)面源污染的政策和措施，在很大程度上為洞庭湖流域農(nóng)業(yè)面源污染治理提供了很好的經(jīng)驗借鑒。

1 歐美等發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)面源污染治理的先進(jìn)經(jīng)驗

1.1 美國的農(nóng)業(yè)面源污染治理

1.1.1 行政命令措施

美國從1936年《防洪法令》的頒布開始，農(nóng)業(yè)面源污染治理上升為國家戰(zhàn)略層面。1948年頒布了《水污染控制法》，1956年、1970年和1972年分別經(jīng)過3次修正，首次明確提出控制農(nóng)業(yè)面源污染，并提倡“最佳管理實(shí)踐”(BMPs)[12]。1977年，水污染危機(jī)促使《清潔水法》誕生，這是水法規(guī)中最為嚴(yán)格的一部法律，制定了具體的資助計劃，專注于解決地表徑流導(dǎo)致的水污染問題，并在該法的修正案中提出了“農(nóng)村潔水計劃”，出臺減免稅額等相關(guān)配套措施，實(shí)施污染排放許可制度，規(guī)定日排放量上限。1987年，《水質(zhì)法案》明確提出各州是防治面源污染的主體，聯(lián)邦政府給予資金支持[13]。1996年，根據(jù)《安全飲用水法案》，美國環(huán)保局列出農(nóng)業(yè)污染物清單，對農(nóng)業(yè)化學(xué)品的使用進(jìn)行嚴(yán)格限制，并且規(guī)定飲用水供應(yīng)商應(yīng)該向消費(fèi)者告知水中污染物種類、含量、來源地等信息，給農(nóng)戶也造成壓力[13]。2002年，《聯(lián)邦農(nóng)藥、殺真菌劑和殺鼠劑法案》規(guī)定，農(nóng)藥實(shí)行嚴(yán)格的登記制度，禁止使用DDT等有毒化學(xué)品，國家環(huán)保局只有在確定農(nóng)藥不會產(chǎn)生環(huán)境污染和威脅人體健康的前提下，才會予以登記，頒發(fā)許可證[14]。2021年1月6日，美國環(huán)保署依據(jù)修訂后的《有毒物質(zhì)控制法》(TSCA)，發(fā)布了5項最終規(guī)則，以減少對某些持久性、生物累積性和毒性(PBT)化學(xué)品的接觸。

1.1.2 技術(shù)措施

美國在農(nóng)業(yè)面源污染防控的技術(shù)層面，主要包括基于技術(shù)的最佳管理實(shí)踐、日排放總量控制2個方面。20世紀(jì)80年代開始，美國政府提倡農(nóng)民自愿采用農(nóng)田最佳養(yǎng)分管理、等高線條帶種植等環(huán)境友好的替代技術(shù)，既包括人工濕地等工程措施，也包括免耕少耕法等非工程措施[12]。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理技術(shù)和工程治理技術(shù)等方面不斷創(chuàng)新，鼓勵使用環(huán)境友好的替代技術(shù)，采取了耕作管理、養(yǎng)分管理、農(nóng)藥管理、灌溉水管理、畜禽養(yǎng)殖管理等一系列措施，分別對耕作技術(shù)作了詳細(xì)的要求，對作物施肥的種類、數(shù)量等進(jìn)行綜合管理，減少農(nóng)藥施用量，采用非化學(xué)性農(nóng)藥，指導(dǎo)商業(yè)殺蟲劑、除草劑、殺蟲劑、滅鼠劑和殺菌劑的正確使用[15]。

1.1.3 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施

1934年，美國頒布了《泰勒放牧法》，通過實(shí)施“土壤銀行計劃”等一系列計劃，對退耕、休耕、免耕和少耕的農(nóng)民給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，以防止土壤侵蝕[16]。1979年，美國《清潔水法案》規(guī)定聯(lián)邦政府設(shè)立水污染治理專項基金，國家財政每年撥出20億美元，用于面源污染的監(jiān)測與治理。另外，由聯(lián)邦政府設(shè)立500億美元的清潔水基金，并吸引地方政府投資，以無息、低息的貸款方式提供給參與面源污染治理的個人或者企業(yè)[12]。20世紀(jì)90年代起，美國實(shí)施了綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼計劃。另外，美國探索了排污許可交易制度，將面源污染信貸與農(nóng)業(yè)點(diǎn)源污染結(jié)合，規(guī)定點(diǎn)源污染者需要購買排污許可，有效的降低了排污成本[17,18]。

1.1.4 公眾參與措施

在美國的法律中，公眾參與環(huán)境管理是非常重要的。如，《清潔水法》《安全飲用水法》《資源保護(hù)與恢復(fù)法》等法律有明確條款規(guī)定公眾參與的具體對策和要求；政府必須定期向公眾發(fā)布環(huán)境政策、支持計劃及污染防治技術(shù)等信息，環(huán)境相關(guān)的重大決策與存在爭議的問題需要向公眾發(fā)布說明、提供咨詢等；聽證會是公眾參與決策的重要手段，2003年，美國環(huán)保署頒布了《公眾參與政策》，規(guī)定政府應(yīng)暢通公眾參與聽證的渠道，確保公眾知曉聽證會的時間和地點(diǎn)，且公眾享有發(fā)言責(zé)任豁免權(quán)[3]，環(huán)保部門要廣泛聽取和吸納公眾的意見后，再公開作出決策。

1.2 歐盟的農(nóng)業(yè)面源污染治理

1.2.1 行政命令措施

為了應(yīng)對日益嚴(yán)重的水污染問題，1980年《飲用水指令》和1991年《硝酸鹽施用指令》2個法案頒布，在控制河流污染源排放方面成效顯著，成為各國效仿的對象[14]。截至2013年，《飲用水指令》經(jīng)過10余次修訂，該法案聚焦區(qū)域內(nèi)的地下水及地表水污染治理，地表水水體指令明確了在流域?qū)用嫔线M(jìn)行河流水的管理；制定了流域管理、跨區(qū)域協(xié)調(diào)等原則，并規(guī)定了地下水、地表水農(nóng)藥殘留分別控制在50mg·L-1、60mg·L-1以內(nèi)，硝酸鹽濃度低于0.1μg·L-1[12]。

1.2.2 稅費(fèi)和政府補(bǔ)貼措施

1.2.2.1 環(huán)境稅費(fèi)

在治理農(nóng)業(yè)面源污染方面，征收農(nóng)業(yè)污染排污費(fèi)成為各國的通行做法，稅費(fèi)根據(jù)污水排放量大小而定。歐盟各國運(yùn)用稅費(fèi)手段取代排污費(fèi)，如肥料稅的征收有效控制了氮的排放量。芬蘭對氮肥征收3%～5%的稅費(fèi)，向肥料進(jìn)口商與生產(chǎn)商征收70%的肥料稅；瑞典氮磷鉀肥征收20%的稅費(fèi)，1993年這一稅率提高到50%，2000年之后取消，改為征收20%～80%的農(nóng)藥稅，稅費(fèi)反哺農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，并有效減少了行政管理成本[19]。

1.2.2.2 政府補(bǔ)貼

1988年，歐盟出臺促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)制休耕20%的耕地，農(nóng)場主與政府簽訂5～20a的休耕合同，政府對農(nóng)場主進(jìn)行補(bǔ)貼。20世紀(jì)90年代初，“適度農(nóng)業(yè)”在德國、英國興起，化肥的施肥時間和施肥量受到嚴(yán)格限制，政府對遵守規(guī)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼。借鑒英國和德國污染治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1992年，歐盟出臺《生態(tài)農(nóng)業(yè)及其農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的規(guī)定》，提倡和推廣“生態(tài)農(nóng)業(yè)”，生產(chǎn)過程中可以使用和禁止使用的物質(zhì)都有詳細(xì)規(guī)定，對遵循生態(tài)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，均可以申請政府資助。歐盟不斷加大用于農(nóng)業(yè)面源污染控制的財政預(yù)算和投入，每公頃補(bǔ)貼可達(dá)50～1000歐元[20]，歐盟各國每年投資總額達(dá)1700億歐元。

1.2.3 公眾參與型措施

1998年，歐盟出臺了《奧爾胡斯協(xié)定》，規(guī)定公眾均享有參與政府污染治理決策的權(quán)利，政府若違反上述規(guī)定，公民享有訴諸法律的權(quán)利[3]。作為《奧爾胡斯協(xié)定》的補(bǔ)充，2003年，出臺《關(guān)于公眾獲得環(huán)境信息的指導(dǎo)方針》，再次強(qiáng)調(diào)了信息公開原則：及時發(fā)布環(huán)境信息是政府必須履行的義務(wù)，公眾擁有獲取信息的權(quán)利；擴(kuò)大向公眾公布環(huán)境信息的范圍，縮短信息公布期限；增加了環(huán)境機(jī)構(gòu)可以拒絕提供相關(guān)信息的例外情況[17]。

2 歐美發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)面源污染治理模式

綜合來看，歐美等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對農(nóng)業(yè)面源污染的治理采取了行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、公眾參與等多種綜合措施，可以將其分為3種模式。

2.1 行政命令型治理措施

行政命令措施包括政府行政管制和法律2種手段，用來減少和限制農(nóng)業(yè)污染物的排放，這是治理面源污染最常規(guī)的措施。行政措施包括頒布行政命令、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境指示和規(guī)定等對人的行為活動進(jìn)行規(guī)范；法律手段，指國家使用強(qiáng)制手段制定法律法規(guī)對人的行為活動進(jìn)行規(guī)范，包括環(huán)境立法與執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督等，如標(biāo)準(zhǔn)、許可證、配額、使用限制等[17]。這種措施具有易操作、易監(jiān)督、管控目標(biāo)明確等優(yōu)勢，便于政府部門的監(jiān)管，效果也能快速顯現(xiàn)，但最大的缺點(diǎn)就是需要大規(guī)模的資金投入[17]。因此，行政命令措施成為國外很多國家治理農(nóng)業(yè)面源污染的主導(dǎo)措施，占據(jù)了很重要的地位[13]。

2.2 市場(或經(jīng)濟(jì))型治理措施

市場型措施，亦稱為環(huán)境經(jīng)濟(jì)措施，以經(jīng)濟(jì)激勵或者營造市場等方式來改變農(nóng)戶的生產(chǎn)成本和利益結(jié)構(gòu)，通過市場調(diào)節(jié)機(jī)制來改變農(nóng)戶選擇，最終實(shí)現(xiàn)治理面源污染的目的。包括利用財稅、價格、金融、交易等經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，促使污染者調(diào)整種植行為，降低環(huán)境負(fù)外部性，污染者因為利益驅(qū)動的作用，會采取最經(jīng)濟(jì)有效的方法減少污染物排放，靈活性很強(qiáng)，還兼具高效性特點(diǎn)。

2.3 公眾參與措施

隨著農(nóng)業(yè)面源污染的普遍性，公眾對環(huán)境的參與熱情高漲，對環(huán)保有了更深層次的認(rèn)識，環(huán)保意識增強(qiáng)。20世紀(jì)90年代開始，公眾參與機(jī)制逐漸興起，并作為一種新的面源污染治理措施應(yīng)用廣泛，因此，通過教育、技術(shù)援助等方式，幫助公眾提高環(huán)保意識，加上公眾主動配合參與環(huán)境決策，一大批環(huán)境政策工具應(yīng)運(yùn)而生。目前，很多國家均建立起公眾參與機(jī)制與渠道，將公眾參與作為衡量污染治理制度是否完善的考核依據(jù)[17]，有助于避免污染者及行政部門僅僅謀求短期經(jīng)濟(jì)利益，特別是在污染嚴(yán)重、牽涉面廣的農(nóng)業(yè)污染領(lǐng)域運(yùn)用廣泛[13]。

3 歐美國家先進(jìn)治理經(jīng)驗對洞庭湖農(nóng)業(yè)面源污染治理的啟示

3.1 建立健全農(nóng)業(yè)面源污染治理法律體系

根據(jù)歐美等國家的實(shí)踐經(jīng)驗看，法律體系的完善程度是保障面源污染治理順利進(jìn)行的首要條件，如美國形成了以《聯(lián)邦水污染控制法案》《聯(lián)邦水污染控制修正法案》《水質(zhì)法案》《水質(zhì)改善法案》《清潔水法案》等構(gòu)成的法律體系。國外治理面源污染的各項措施均是建立在完備的法律體系之上，并且法律體系也隨著面源污染的變化進(jìn)行及時的修訂。

洞庭湖農(nóng)業(yè)面源污染治理面臨不少困難，還未形成專門針對農(nóng)業(yè)面源污染治理的法律體系，立法理念較為落后、制度不健全和配套法律不完善等問題突出。為保障農(nóng)業(yè)面源污染治理取得成效，就必須克服現(xiàn)行立法存在的不足，逐步構(gòu)建農(nóng)業(yè)面源污染治理的法律體系，提高立法質(zhì)量。

3.2 建立科學(xué)高效的農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)管體系

農(nóng)業(yè)面源污染涉及不同的利益相關(guān)者，牽涉面很廣，建立一個完善的監(jiān)督制約體系和協(xié)調(diào)機(jī)制，有效監(jiān)管和協(xié)調(diào)農(nóng)村環(huán)境管理部門。同時，還應(yīng)該理順政府的農(nóng)業(yè)面源污染防治的職能部門，建立一個高效有序的農(nóng)業(yè)面源污染管控機(jī)構(gòu)，明確農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)管主體，督促各方履行權(quán)利與義務(wù)。如，美國國家環(huán)保局、德國撒克森州州立農(nóng)科院是專門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)面源污染治理的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對監(jiān)督農(nóng)民和農(nóng)場執(zhí)行農(nóng)業(yè)環(huán)境法規(guī)等行為。歐洲的監(jiān)督機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)宣傳環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，從思想上提高農(nóng)民的環(huán)保意識和積極性。

洞庭湖流域各部門之間一般各自為政，導(dǎo)致控制農(nóng)業(yè)面源污染的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理機(jī)構(gòu)缺失。因此，將分散的相關(guān)職能部門職責(zé)融合，建立以某一部門為中心農(nóng)業(yè)面源管控的專門機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)對農(nóng)業(yè)面源污染的整治與監(jiān)督工作。另外，建立跨行政區(qū)的農(nóng)業(yè)面源污染的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門積極參與到農(nóng)業(yè)面源污染的治理工作，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，對各個部門的職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)。

3.3 建立多位一體的農(nóng)業(yè)面源污染治理體系

農(nóng)業(yè)面源污染受多種因素影響，其空間異質(zhì)性特點(diǎn)明顯，并且污染源監(jiān)測難度大，牽涉面廣，某一種治理措施達(dá)不到預(yù)想的治理成效。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在治理農(nóng)業(yè)面源污染的措施上采用了綜合性的治理手段，將行政命令、市場(經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼)、技術(shù)、公眾參與等多種舉措并用，達(dá)到較好的治理效果。

洞庭湖流域的農(nóng)業(yè)面源污染治理需要在建立法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，鼓勵農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，引導(dǎo)公眾和社會組織參與治理，多措并舉推動解決洞庭湖流域的農(nóng)業(yè)面源污染問題。在宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，運(yùn)用市場或者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的調(diào)節(jié)手段作為補(bǔ)充，如，對生態(tài)型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式進(jìn)行補(bǔ)貼，鼓勵使用有機(jī)肥，對綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼，建立排污交易市場等，稅費(fèi)、信貸、補(bǔ)貼等市場手段具有靈活度大等優(yōu)點(diǎn)。技術(shù)手段主要包括調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高化肥農(nóng)業(yè)的使用效率，嚴(yán)控化學(xué)品的投入，推廣秸稈還田等綜合利用技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化利用率等等。同時，積極構(gòu)建社會參與機(jī)制，鼓勵非政府組織積極參與，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，逐步完善農(nóng)業(yè)面源污染治理體系。

3.4 暢通公眾參與面源污染治理的渠道

公眾參與具有的監(jiān)督作用是其他手段的很好補(bǔ)充，公眾參與面源污染治理的決策，很好地保障了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。農(nóng)業(yè)面源污染涉及到每一個農(nóng)戶，牽涉面廣，面對范圍廣大的農(nóng)業(yè)面源污染，必須充分發(fā)揮廣大的群眾參與，依靠廣大的農(nóng)村基層干部。利用電視、廣播等各種媒體進(jìn)行治理農(nóng)業(yè)面源污染的宣傳和教育，普及面源污染知識，從思想上轉(zhuǎn)變對農(nóng)業(yè)面源污染的認(rèn)識，增強(qiáng)公眾參與治理的自覺性、主動性；發(fā)揮非政府組織的作用，鼓勵建設(shè)農(nóng)民專業(yè)技術(shù)組織，促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和應(yīng)用。完善農(nóng)民技術(shù)協(xié)會或?qū)I(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織建設(shè)，發(fā)揮其在市場銷售拓展、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等方面的優(yōu)勢，引導(dǎo)農(nóng)民環(huán)保意識。

歐美等發(fā)達(dá)國家為洞庭湖流域農(nóng)業(yè)面源污染治理提供了先進(jìn)經(jīng)驗，構(gòu)建具有湖區(qū)特色的農(nóng)業(yè)面源污染治理體系，依賴某一種治理手段無法達(dá)到治理效果，必須綜合運(yùn)用行政命令、市場(經(jīng)濟(jì))措施、技術(shù)措施、公眾參與等多種手段。農(nóng)業(yè)面源污染問題不僅僅是農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的問題，需要多維度構(gòu)建有效的治理體系，才能使治理手段更有效。