王磊 曾慶捷

摘 要：中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。從公共政策層面看，地方黨組織的領(lǐng)導(dǎo)既表現(xiàn)在宏觀的政策決策上，如制定方針路線;也可體現(xiàn)在中微觀的政策執(zhí)行中，如全面引領(lǐng)治理過(guò)程。在制定方針路線與全面引領(lǐng)治理之間的行為選擇中，地方黨組織采取后一種行為方式的發(fā)生機(jī)制是什么？除受黨的先進(jìn)性、上級(jí)要求等因素影響外，通過(guò)對(duì)地方動(dòng)遷政策實(shí)踐的個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，由于復(fù)雜政策的“網(wǎng)絡(luò)性”要求有效的協(xié)調(diào)制度，制度建構(gòu)和運(yùn)作需投入大量資源，而市場(chǎng)或行政機(jī)制下的執(zhí)行方式存在資源投入不足和協(xié)調(diào)制度匱乏，導(dǎo)致地方治理陷入集體行動(dòng)困境，進(jìn)而催生地方黨組織全面引領(lǐng)地方治理?；邳h章黨紀(jì)等初始制度，地方黨組織得以動(dòng)員大量資源，進(jìn)而成功建構(gòu)和運(yùn)作內(nèi)部協(xié)調(diào)制度和外部協(xié)調(diào)制度，并分別實(shí)現(xiàn)對(duì)政策執(zhí)行主體、主客體之間和客體內(nèi)部的關(guān)系協(xié)調(diào)，推動(dòng)了地方善治。

關(guān)鍵詞：全面引領(lǐng)治理;地方黨組織;資源動(dòng)員;協(xié)調(diào)制度

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的地方委員會(huì)肩負(fù)著貫徹黨中央精神、執(zhí)行黨中央決定的政治任務(wù)，這和西方議會(huì)制中政黨的中央與地方較松散的聯(lián)系有著本質(zhì)不同。在此背景下，我國(guó)地方黨組織肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)地方有效治理的任務(wù)，若地方治理不暢，則地方黨組織就有責(zé)任解決該問(wèn)題。實(shí)踐中，地方黨組織不僅領(lǐng)導(dǎo)地方治理的決策方向，也可全面引領(lǐng)地方治理的執(zhí)行過(guò)程。我國(guó)地方出現(xiàn)的諸多黨組織全面引領(lǐng)治理現(xiàn)象，不僅是履行上級(jí)任務(wù)要求，更是回應(yīng)地方治理的現(xiàn)實(shí)需要，彰顯了“中國(guó)之治”的創(chuàng)新性與獨(dú)特性。從公共政策角度看，圍繞黨組織在地方治理中的（領(lǐng)導(dǎo)）行為動(dòng)因①，主要包括三方面：

其一，內(nèi)在的組織屬性。該觀點(diǎn)主要從黨組織的內(nèi)因出發(fā)，強(qiáng)調(diào)黨的內(nèi)在品質(zhì)、能力和意愿（如先進(jìn)性或先鋒隊(duì)性質(zhì)、黨的宗旨和目標(biāo)、黨建需要等）驅(qū)使著黨在各種治理領(lǐng)域的行動(dòng)，奠定了黨組織的行為基礎(chǔ)。例如，“共產(chǎn)黨在新的歷史時(shí)期的任務(wù)就是……把黨的先進(jìn)性要求轉(zhuǎn)化為全黨的實(shí)際行動(dòng)，貫徹到黨的全部執(zhí)政活動(dòng)中去”[1];在很多實(shí)際治理活動(dòng)中，“黨建”成為影響治理效能的重要因素[2][3]。

其二，上級(jí)組織的壓力驅(qū)動(dòng)。該觀點(diǎn)主要強(qiáng)調(diào)上級(jí)部門(mén)通過(guò)體制或制度等賦予的權(quán)威關(guān)系，來(lái)影響地方黨組織的行為取向，對(duì)地方黨組織進(jìn)行單向推動(dòng)。盡管學(xué)界關(guān)注較少，但政黨的相關(guān)制度規(guī)范等都表明了上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織擁有明確的權(quán)威[4]，進(jìn)而影響地方黨組織在治理中的行為表現(xiàn)。

其三，外部性機(jī)制的失效。其他治理機(jī)制的失效導(dǎo)致治理活動(dòng)中的黨組織領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)化現(xiàn)象，以推進(jìn)治理。這表明地方黨組織加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的客觀必要性。例如，近代以來(lái)，其他階級(jí)或政黨力量無(wú)法有效推進(jìn)完成民主革命任務(wù)、帶領(lǐng)中國(guó)進(jìn)行國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，唯有中國(guó)共產(chǎn)黨才能領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)中國(guó)的現(xiàn)代化[5];官僚制度中出現(xiàn)的組織問(wèn)題是催生黨組織開(kāi)展相關(guān)治理活動(dòng)的外部性根源[6]。

上述觀點(diǎn)為理解地方治理中的黨組織行為動(dòng)因提供了深刻闡釋?zhuān)旱谝?、二種解釋是從黨的內(nèi)因出發(fā)，強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用;第三種解釋從外因出發(fā)，但它并未對(duì)地方黨組織全面引領(lǐng)治理現(xiàn)象給出更徹底的中微觀分析。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》，“黨的地方委員會(huì)在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，并對(duì)本地區(qū)各方面的建設(shè)“實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)”，“主要實(shí)行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，把方向、管大局、作決策、保落實(shí)”，“動(dòng)員、組織所屬黨組織和廣大黨員，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾實(shí)現(xiàn)黨的目標(biāo)任務(wù)”。這反映地方委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)范圍包括地方治理的各方面，而“領(lǐng)導(dǎo)”方式主要包括兩類(lèi)：一是主要從宏觀層面，注重對(duì)大局、方向性的路線方針政策進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，尤其表現(xiàn)在政策決策方面;二是從宏觀到微觀，既注重對(duì)路線方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，又注重對(duì)細(xì)節(jié)、落實(shí)性的動(dòng)員協(xié)調(diào)工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，表現(xiàn)在政策決策和政策執(zhí)行兩方面，如地方黨組織全面引領(lǐng)治理現(xiàn)象。在這兩種方式之間，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是對(duì)前者的深化，后者包括前者。那么，地方黨組織在治理實(shí)踐中如何確定“領(lǐng)導(dǎo)”的行動(dòng)范圍，以實(shí)現(xiàn)更有效的治理？

在中央和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下，黨的地方委員會(huì)必須遵循“堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際創(chuàng)造性開(kāi)展工作”[7]的原則，這就為地方黨組織領(lǐng)導(dǎo)地方治理提供了一定的調(diào)試空間，如在上述兩種“領(lǐng)導(dǎo)”間進(jìn)行適度、合理的調(diào)整。然而，在地方治理中，地方黨組織如何確定合適的領(lǐng)導(dǎo)模式呢？盡管黨的先進(jìn)性、上級(jí)要求等因素會(huì)影響地方黨組織的行為取向，但從理性選擇角度看（考慮公共政策的實(shí)施成本和效率等），由于全面引領(lǐng)治理的領(lǐng)導(dǎo)方式給組織帶來(lái)的成本要大于大局或方向性的領(lǐng)導(dǎo)方式，因此后者更可能成為組織的優(yōu)先選擇。但是，為何地方黨組織會(huì)在一些公共政策領(lǐng)域采用全面引領(lǐng)治理的領(lǐng)導(dǎo)方式，而在其他領(lǐng)域采取方向性的領(lǐng)導(dǎo)方式，并將具體政策執(zhí)行（甚至一些政策制定事務(wù)）委托給政府呢？因此，全面引領(lǐng)治理現(xiàn)象的產(chǎn)生動(dòng)因不僅包括黨的先進(jìn)性和上級(jí)要求等因素，同時(shí)還可能受到某些外部因素的驅(qū)動(dòng)。進(jìn)一步，在上述兩種領(lǐng)導(dǎo)方式之間，是否涉及深度領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行過(guò)程構(gòu)成了兩者的顯著區(qū)別，這意味著，地方黨組織采取全面引領(lǐng)治理的外部動(dòng)因極可能源于政策執(zhí)行問(wèn)題。綜上，本研究將集中回答：從外因角度，地方黨組織全面引領(lǐng)治理現(xiàn)象發(fā)生的因果機(jī)制是什么？

二、一個(gè)解釋框架：地方黨組織全面引領(lǐng)治理的邏輯

本研究將先從中觀的組織層次[8][9]、以政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)視角[10]來(lái)表明地方治理中的公共政策經(jīng)常面臨兩個(gè)問(wèn)題：較高的網(wǎng)絡(luò)性和較低的制度化程度。我國(guó)地方治理有很強(qiáng)的執(zhí)行色彩，這源于：地方政府權(quán)力由中央授予，整體看，地方政府是在執(zhí)行中央整體治理規(guī)劃;地方在治理中有一定自由裁量權(quán)，政策執(zhí)行包含了大量博弈和再?zèng)Q策[11]，我國(guó)大量政策執(zhí)行是一個(gè)兼具決策與執(zhí)行的綜合過(guò)程，政策執(zhí)行是地方治理的關(guān)鍵。

（一）公共政策的網(wǎng)絡(luò)性

我國(guó)地方治理中的復(fù)雜政策經(jīng)常面臨著較高的“網(wǎng)絡(luò)性”，如城市動(dòng)拆遷、綜合治理、醫(yī)療體制改革等，常常是在很高的“網(wǎng)絡(luò)性”情境下推行，而道路交通管理、垃圾分類(lèi)等政策的“網(wǎng)絡(luò)性”程度相對(duì)較低。從政策執(zhí)行理論看，盡管組織內(nèi)部視角強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)部因素會(huì)影響執(zhí)行[12]，如一些對(duì)政府組織的討論[13]，但組織間視角指出：（1）普遍看，當(dāng)代公共政策更復(fù)雜、變動(dòng)，要求眾多的主體之間相互協(xié)調(diào)合作以推進(jìn)執(zhí)行。例如，一些地方為緩解財(cái)政壓力、提升執(zhí)行效率而引入市場(chǎng)化的政策執(zhí)行方式，導(dǎo)致政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)變得更加復(fù)雜。（2）從我國(guó)體制的特殊性看，大量的利益相關(guān)者被排除在地方治理的政策決策圈外，他們常常選擇影響執(zhí)行過(guò)程。上述表明中國(guó)政策執(zhí)行充滿了組織間的博弈、再?zèng)Q策。除科層組織外，企業(yè)、社會(huì)組織、群眾或家庭經(jīng)常介入執(zhí)行過(guò)程。所以，網(wǎng)絡(luò)性是影響我國(guó)地方治理（或執(zhí)行）成效的一個(gè)重要因素。

（二）政策環(huán)境的制度化程度

制度是協(xié)調(diào)組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的工具，制度化程度的高低會(huì)影響多主體間的合作成效，而我國(guó)地方上的很多復(fù)雜政策經(jīng)常面臨較低的制度化問(wèn)題。面對(duì)網(wǎng)絡(luò)事實(shí)，組織間視角認(rèn)為，執(zhí)行組織間的資源依賴(lài)關(guān)系、組織間協(xié)調(diào)機(jī)制和協(xié)調(diào)水平會(huì)影響政策執(zhí)行[14][15][16]。面對(duì)復(fù)雜性公共政策，單一組織因資源不足而需依賴(lài)其他組織的合作，為實(shí)現(xiàn)有效合作，組織間的協(xié)調(diào)制度（或機(jī)制）和協(xié)調(diào)水平變得很重要，并成為“形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束”[17]。盡管我國(guó)一些地方政府有時(shí)握有各種豐富資源，但研究表明，地方政府的利益集團(tuán)特性、財(cái)稅動(dòng)機(jī)[18][19]會(huì)使其不愿將資源轉(zhuǎn)化為協(xié)調(diào)機(jī)制和協(xié)調(diào)能力[20][21]。地方政府為了地方或部門(mén)利益而輕視制度建構(gòu)，甚至突破規(guī)制;同時(shí)在財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下壓下，基層政府的有限資源被眾多部門(mén)分割，基層部門(mén)更難動(dòng)員足夠資源以建構(gòu)協(xié)調(diào)制度。如果市場(chǎng)主體再被引入政策執(zhí)行，這要求更高的協(xié)調(diào)能力和資源投入，但以利潤(rùn)為核心的企業(yè)同樣可能傾向逃避制度建構(gòu)，甚至超越規(guī)制。協(xié)調(diào)成本造成市場(chǎng)和地方政府放棄協(xié)調(diào)制度的建構(gòu)，在復(fù)雜、變動(dòng)的政策環(huán)境下，地方治理面臨著政策執(zhí)行梗阻、替代機(jī)制匱乏的問(wèn)題。所以，制度化程度是影響地方治理成效的另一重要因素。

（三）地方黨組織全面引領(lǐng)治理的邏輯

根據(jù)圖1，當(dāng)?shù)胤矫媾R復(fù)雜性公共政策，政策主體呈現(xiàn)高度的網(wǎng)絡(luò)性，而其政策的外在制度環(huán)境卻缺少充足、有效的協(xié)調(diào)制度。因此，如何找到并投入足夠資源來(lái)建構(gòu)并運(yùn)作協(xié)調(diào)制度，成為復(fù)雜政策獲得成功的關(guān)鍵。在實(shí)踐中，企業(yè)和專(zhuān)業(yè)型官僚機(jī)構(gòu)無(wú)法投入足夠資源并建構(gòu)有效的協(xié)調(diào)制度，導(dǎo)致地方治理出現(xiàn)集體行動(dòng)失序、政策失效，迫使地方黨組織全面引領(lǐng)地方政策過(guò)程的各細(xì)節(jié)。與企業(yè)或?qū)I(yè)型官僚機(jī)構(gòu)[22]比，地方黨組織在權(quán)威基礎(chǔ)、思想意識(shí)、紀(jì)律規(guī)范、成員數(shù)量和地位、組織權(quán)力和規(guī)模、動(dòng)員機(jī)制和資源鏈接等方面有很大優(yōu)勢(shì)[23]，黨規(guī)黨紀(jì)、黨管干部等制度使地方黨組織有突出的資源動(dòng)員能力，并打破了資源依賴(lài)假設(shè)。地方黨組織有極強(qiáng)能力去動(dòng)員各種資源以建構(gòu)并運(yùn)作協(xié)調(diào)制度。因此，在黨的先進(jìn)性和先鋒隊(duì)性質(zhì)等內(nèi)因基礎(chǔ)上，地方或基層黨組織進(jìn)行全面引領(lǐng)治理的外在動(dòng)因主要是資源動(dòng)員失敗導(dǎo)致的協(xié)調(diào)制度匱乏。

本文對(duì)S市及中心城區(qū)T區(qū)的動(dòng)遷（即“動(dòng)拆遷”“拆遷”或“舊改”，均指在舊區(qū)改造過(guò)程中拆除原有房屋并實(shí)施土地再開(kāi)發(fā)的過(guò)程）政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)（1991-2013）進(jìn)行質(zhì)性分析并回答核心問(wèn)題，考慮如下：（1）動(dòng)拆遷實(shí)踐是一種典型的復(fù)雜性公共政策。一方面，動(dòng)遷政策構(gòu)成我國(guó)城市更新工作的關(guān)鍵，牽連面廣，其工作內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)等多種層面，參與主體數(shù)量大、身份雜、訴求多樣，這些主體一般包括了地方政府及多種職能部門(mén)、大量的動(dòng)遷居民、開(kāi)發(fā)商和動(dòng)拆遷公司等，使得動(dòng)遷政策的執(zhí)行極具復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性，構(gòu)成了一個(gè)具有高度“網(wǎng)絡(luò)性”的復(fù)雜性公共政策;另一方面，正是由于動(dòng)拆遷實(shí)踐具有復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的“網(wǎng)絡(luò)性”特點(diǎn)，這導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)的動(dòng)遷政策缺乏與之匹配的協(xié)調(diào)制度，協(xié)調(diào)制度的制度化程度較低，常常導(dǎo)致動(dòng)遷工作矛盾叢生、執(zhí)行受阻。因此，基于動(dòng)遷案例提煉出的地方治理機(jī)制，對(duì)于復(fù)雜政策執(zhí)行的一般規(guī)律有較強(qiáng)的揭示作用。（2）S市及中心城區(qū)T區(qū)的動(dòng)遷政策及執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)構(gòu)成了一個(gè)典型的動(dòng)拆遷實(shí)踐案例。從中央到地方，動(dòng)遷政策表現(xiàn)為頂層趨同與基層分化，各地方因地制宜地調(diào)試政策。自改革開(kāi)放以來(lái)，S市為我國(guó)東部最發(fā)達(dá)城市之一，與其他地方比，S市自1990年代初就開(kāi)始實(shí)施大規(guī)模動(dòng)拆遷，動(dòng)遷政策實(shí)施早、歷史久、規(guī)模大、經(jīng)驗(yàn)足，存在較成熟的動(dòng)拆遷市場(chǎng)，且探索出諸多執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)（如土地儲(chǔ)備中心制度）被推廣至全國(guó)（包括T區(qū)，T區(qū)為該市的核心城區(qū)之一），具有典型性。筆者從2013年開(kāi)始對(duì)該市及T區(qū)動(dòng)遷執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行持續(xù)跟蹤，包括搜集動(dòng)遷內(nèi)部檔案資料、官方政策文件、司法判決資料等，以及訪談地方政府人員等，獲得了大量的一手資料。本文中關(guān)于S市及該市中的區(qū)、街道、村等地名，均作匿名處理。

三、治理困境與黨組織全面引領(lǐng)治理的形成——以S市動(dòng)拆遷政策為例

在政策執(zhí)行中，地方政府有多種執(zhí)行方式。本部分將表明，S市為了不斷改善動(dòng)遷政策的實(shí)施效果，其實(shí)施方法先后經(jīng)歷了市場(chǎng)模式、（專(zhuān)業(yè)型）官僚模式和黨組織全面引領(lǐng)治理模式的變遷。在不同模式下，面對(duì)復(fù)雜公共政策的高度網(wǎng)絡(luò)性，不同主導(dǎo)者在資源投入和協(xié)調(diào)制度的建構(gòu)方面呈現(xiàn)差異，并導(dǎo)致了不同的政策效果。

從中央條例到地方細(xì)則，動(dòng)遷政策展現(xiàn)了國(guó)家指導(dǎo)、各地因地制宜的治理傳統(tǒng)。在早期，動(dòng)遷實(shí)踐均傾向行政強(qiáng)拆，突出效率，“重建設(shè)進(jìn)度，輕拆遷管理”[24]。從執(zhí)行主體看，動(dòng)遷工作主要涉及拆遷人、評(píng)估機(jī)構(gòu)和拆遷實(shí)施單位。在1991年的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》[25]（“91條例”）中，拆遷人是建設(shè)單位或個(gè)人，在2001年的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》[26]（“01條例”）中，拆遷人為單位，這些拆遷人主要有五種：開(kāi)發(fā)商、經(jīng)批準(zhǔn)自行建房的國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位、基層政府、建設(shè)部門(mén)、土地整理（或儲(chǔ)備）中心，而開(kāi)發(fā)商是城市中最活躍的拆遷人[27]。此外，兩條例都允許拆遷人“自行”或“委托”拆遷，早期政策為市場(chǎng)力量的介入提供了空間，同時(shí)地方政府主要承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)、主管或監(jiān)督管理的工作。由于拆遷的專(zhuān)業(yè)性、復(fù)雜性和成本問(wèn)題，拆遷人往往將其委托給拆遷公司，遵循了市場(chǎng)專(zhuān)業(yè)化分工的要求。另外，早期的拆遷補(bǔ)償評(píng)估機(jī)構(gòu)多被政府主導(dǎo)。為理解動(dòng)遷政策演變，筆者將S市的動(dòng)遷實(shí)踐分為三個(gè)時(shí)期（見(jiàn)表1）。

（一）市場(chǎng)模式下的動(dòng)遷執(zhí)行

20世紀(jì)90年代初，S市開(kāi)始大規(guī)模舊改，提出“到本世紀(jì)末完成市區(qū)365萬(wàn)平方米危棚簡(jiǎn)屋改造”[28]。早期財(cái)政壓力等迫使地方政府引入私人資本進(jìn)行動(dòng)遷[29]。2004年前，當(dāng)時(shí)房?jī)r(jià)較低、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不算高、安置房源較為充足，動(dòng)遷成本也較低，動(dòng)遷工作較易推行，開(kāi)發(fā)商是S市最活躍、普遍的拆遷人，并愿意承攬前期拆遷工作，然后以合同方式委托（參見(jiàn)“01條例”）給拆遷公司，因而市場(chǎng)化最徹底。地方政府一般不直接介入拆遷，僅實(shí)施監(jiān)督管理，不得接受拆遷委托（參見(jiàn)“91條例”和“01條例”）。早期政策留給開(kāi)發(fā)商、政府（作為評(píng)估機(jī)構(gòu)）和拆遷公司很大自由裁量權(quán)并形成了弱約束環(huán)境，如在面積認(rèn)定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法等方面，發(fā)生了很多補(bǔ)償不到位、安置不落實(shí)或拆遷不得當(dāng)?shù)葐?wèn)題，各種糾紛和上訪不斷產(chǎn)生。關(guān)于弱約束，在從計(jì)劃到市場(chǎng)轉(zhuǎn)型時(shí)，針對(duì)市場(chǎng)的規(guī)制并未及時(shí)、充分建構(gòu)，甚至早期政府規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府……對(duì)在城市房屋拆遷工作中有突出貢獻(xiàn)的單位或者個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)”（參見(jiàn)“91條例”）。激增的糾紛、上訪等促使中央于2003年發(fā)布通知[30]，要求加強(qiáng)對(duì)拆遷單位、拆遷評(píng)估單位和拆遷實(shí)施單位等的管理，控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)要求管理部門(mén)做好依法行政、組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督檢查、認(rèn)真解決拆遷投訴問(wèn)題等。

此時(shí)，S市也受動(dòng)遷糾紛困擾，但因開(kāi)發(fā)商與政府的關(guān)系、評(píng)估機(jī)構(gòu)也由政府扮演，這促使該市于2003年8月開(kāi)始整治拆遷公司，“加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷單位的管理，進(jìn)一步規(guī)范房屋拆遷行為”，“維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定”[31]。根據(jù)“91條例”“01條例”和其他相關(guān)規(guī)定[32]，拆遷公司須取得“房屋拆遷資格證書(shū)”，這為拆遷市場(chǎng)確立了市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。自1990年代起，S市注冊(cè)成立大量拆遷公司，其資本性質(zhì)和業(yè)務(wù)能力差異很大[33]，可在全市范圍承接拆遷項(xiàng)目并形成競(jìng)爭(zhēng)[34]。早期拆遷問(wèn)題已迫使中央和部委頒布了“01條例”、《建設(shè)部關(guān)于貫徹〈城市房屋拆遷管理?xiàng)l例〉的通知》[35]等，規(guī)制拆遷市場(chǎng)。在2003年8月，S市針對(duì)全市擁有拆遷資格證書(shū)或臨時(shí)證書(shū)的138家拆遷單位進(jìn)行整頓并歸并整合為78家，取消、歸并60家，實(shí)際取消25家（不規(guī)范、業(yè)務(wù)能力差的）公司的拆遷資格[36][37]。2003年整頓后，具有拆遷資格的公司數(shù)量銳減。另外，筆者發(fā)現(xiàn)，歷年被取消資格的拆遷公司多為私人或混合資本投資形式，政府更傾向?qū)?dòng)遷委托給有國(guó)企背景的拆遷公司，它們與地方政府關(guān)系緊密、實(shí)力強(qiáng)、協(xié)調(diào)方便。這表明，中央和地方在加強(qiáng)規(guī)制拆遷市場(chǎng)。

隨著房?jī)r(jià)上升（使居民對(duì)補(bǔ)償要求提高）、安置房源緊張、中央強(qiáng)拆禁令和S市整治行動(dòng)，動(dòng)遷難度上升，糾紛更易產(chǎn)生。對(duì)此，開(kāi)發(fā)商和動(dòng)遷公司自然不愿投入大量資源以協(xié)調(diào)解決各種糾紛，開(kāi)發(fā)商不愿充當(dāng)拆遷人、接手拆遷，動(dòng)遷進(jìn)度變緩。一些開(kāi)發(fā)商談道：“動(dòng)拆遷簡(jiǎn)直像無(wú)底洞一樣。先拆的本已搬走，后拆的趕上政策變了需要多補(bǔ)償些。結(jié)果，獲得更多補(bǔ)償?shù)暮蟛鸬倪€不愿意走，先拆走的又回來(lái)鬧！拆遷成本一直在上升，何時(shí)是盡頭？”[38]在2003、2004年，動(dòng)遷進(jìn)度大大變慢（見(jiàn)圖2）。需指出，動(dòng)遷速度的降低并非因政府減小了動(dòng)遷目標(biāo)?！啊濉跗冢兄行某菂^(qū)迫切需要改造的二級(jí)舊里以下房屋仍有1700余萬(wàn)平方米。2000年，市委七屆七次全會(huì)提出加快舊區(qū)改造的要求”[39]。市場(chǎng)機(jī)制在提升政策執(zhí)行效率、緩和財(cái)政壓力時(shí)，卻導(dǎo)致了社會(huì)矛盾和政策受阻的問(wèn)題。

（二）作為替代方案的（專(zhuān)業(yè)型）官僚模式

面對(duì)動(dòng)遷難，S市于2004年設(shè)立土地儲(chǔ)備中心為拆遷人[40]，同時(shí)拆遷人仍以合同方式將拆遷委托給拆遷公司，并由拆遷人指定具有資質(zhì)的房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)，反映了去市場(chǎng)化取向，開(kāi)始強(qiáng)化官僚模式下的行政機(jī)制[41][42][43]。土地儲(chǔ)備中心為專(zhuān)業(yè)型官僚機(jī)構(gòu)[44]，受市土地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組和市房屋土地資源管理局等領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)更換拆遷人、引入房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)，以及通過(guò)條例規(guī)制、資質(zhì)審核、拆遷許可證制度、拆遷人員持證上崗、拆遷公司整頓、國(guó)企控股等形式控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，S市自2004年開(kāi)始在動(dòng)遷進(jìn)度上有明顯提升（見(jiàn)圖2和圖3），但纏訴、纏訪及群訪案件依然不斷。以T區(qū)為例，司法統(tǒng)計(jì)表明（見(jiàn)圖4），以2012年為間斷點(diǎn)（T區(qū)開(kāi)始試行動(dòng)遷的黨統(tǒng)機(jī)制），在2012年前，T區(qū)拆遷每百戶產(chǎn)生的安置補(bǔ)償合同糾紛（3.77，2011年）遠(yuǎn)高于2012年后的數(shù)量（0.17，2013年）。曾參與動(dòng)遷的戴某講述，“由于早期制度不完善，缺乏監(jiān)督機(jī)制，動(dòng)遷無(wú)法真正做到公開(kāi)透明，暗箱操作、政策前松后緊、個(gè)別投機(jī)人員獲得較多利益的情況不斷出現(xiàn)，使部分群眾抱有‘早簽早吃虧，不鬧不實(shí)惠’思想，觀望等待成了群眾首選……原有工作遺留的不公正造成了現(xiàn)在工作的信任危機(jī)”（資料編號(hào)：SQJCGZ-DH-20）。一些群眾認(rèn)為，“等到最后，動(dòng)遷公司肯定是可以給我們更優(yōu)惠的補(bǔ)償”（資料編號(hào)：SQJCGZ-WP-15）。拆遷人和動(dòng)遷公司為拔釘子戶，往往會(huì)退讓?zhuān)M(jìn)而引發(fā)更多糾紛。根據(jù)T區(qū)分管人民調(diào)解工作的干部調(diào)查，上述情形在T區(qū)發(fā)生很多[45]。

糾紛產(chǎn)生的原因有多方面：首先，地方政府是利益相關(guān)者并注重動(dòng)遷成本和效益，規(guī)定“財(cái)政、審計(jì)部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)土地儲(chǔ)備的成本、開(kāi)支以及土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行核查”[46];其次，地方政府及土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在補(bǔ)償、安置等方面有很大裁量空間以控制成本，如設(shè)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)等;最后，拆遷人與動(dòng)遷公司是合同委托關(guān)系，受市場(chǎng)規(guī)律作用，動(dòng)遷公司難以投入大量資源以協(xié)調(diào)糾紛，只要有自由裁量空間、弱約束環(huán)境，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和拆遷公司仍會(huì)粗放執(zhí)行。弱約束的形成既因歷史規(guī)制資源不足，也與地方政府有關(guān)。1994年分稅制改革后，地方政府依賴(lài)土地財(cái)政，它既有逐利動(dòng)機(jī)，也有自由裁量空間，甚至寬縱開(kāi)發(fā)商、拆遷公司等的不當(dāng)行為。總之，面對(duì)弱約束環(huán)境，地方政府、開(kāi)發(fā)商和拆遷公司很難投入大量資源以建構(gòu)協(xié)調(diào)制度。但同時(shí)，受中央規(guī)定和輿論壓力等，地方政府不會(huì)無(wú)限放任拆遷行為。

綜上，面對(duì)財(cái)政壓力、拆遷技術(shù)，早期動(dòng)遷采用了徹底的市場(chǎng)機(jī)制。在弱約束下，開(kāi)發(fā)商和拆遷公司不愿投入充足資源，忽視對(duì)拆遷過(guò)程的精細(xì)協(xié)調(diào)，粗糙執(zhí)行以壓縮成本，同時(shí)地方政府對(duì)大量糾紛和信訪問(wèn)題處理不力。盡管中央和省先后以條例、通知等規(guī)范拆遷，卻難以約束動(dòng)遷過(guò)程。這促使中央于2003年以通知形式嚴(yán)禁強(qiáng)拆、規(guī)范執(zhí)行、加強(qiáng)解決糾紛。隨著房?jī)r(jià)上升、強(qiáng)拆禁令出臺(tái)，上升的拆遷成本和難度使開(kāi)發(fā)商退出拆遷工作。對(duì)此，S市成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化行政機(jī)制，但地方政府也有突破規(guī)制、扭曲政策的動(dòng)機(jī)。新模式并未改變?nèi)跫s束事實(shí)、拆遷人效率本位、動(dòng)遷公司粗放執(zhí)行，糾紛仍在?？傊?，在弱約束下，各主體間缺少協(xié)調(diào)機(jī)制，彼此對(duì)資源的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致集體行動(dòng)困境。市場(chǎng)機(jī)制下的企業(yè)有突破規(guī)制、追趕工期、實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的沖動(dòng)。行政機(jī)制下的地方政府偏重效率而扭曲政策、專(zhuān)業(yè)型官僚部門(mén)難以適應(yīng)復(fù)雜任務(wù)。它們未充分重視“政策意圖與執(zhí)行組織利益的沖突程度以及監(jiān)督和控制機(jī)制的運(yùn)用”[47]。在地方上，政府面臨著政策執(zhí)行梗阻、替代機(jī)制匱乏的問(wèn)題。

（三）地方黨組織的全面引領(lǐng)治理

2011年，中央頒布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（“11條例”）[48]，規(guī)定“市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)——市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(mén)組織實(shí)施（并負(fù)責(zé)監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任）——房屋征收部門(mén)可以委托房屋征收實(shí)施單位具體執(zhí)行”，且“房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的”，市場(chǎng)化空間進(jìn)一步壓縮。在新政下，S市及T區(qū)出臺(tái)了細(xì)則，拆遷人為政府的房屋征收部門(mén)，評(píng)估機(jī)構(gòu)為被征收人、公有房屋承租人以協(xié)商或投票等方式選定的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，拆遷實(shí)施機(jī)構(gòu)為區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的各黨政部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法團(tuán)隊(duì)（尤其各職能部門(mén)中的機(jī)關(guān)黨組織）。

2013年T區(qū)的舊區(qū)改造便是在區(qū)委統(tǒng)一部署下，Q社區(qū)（街道）黨工委、辦事處、各居民區(qū)黨總支、臨時(shí)黨支部具體組織實(shí)施的，表明黨委、黨工委等黨組織在統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)動(dòng)遷方面發(fā)揮著直接、主導(dǎo)的作用，不止于帽子角色[49]。在新政下，T區(qū)于2012年從組織和機(jī)制建設(shè)方面做了調(diào)整，形成“一個(gè)架構(gòu)，五項(xiàng)機(jī)制”。T區(qū)成立了房屋征收中心、房屋征收科，組建了第一、第二房屋征收事務(wù)所，成為動(dòng)遷工作的組織架構(gòu)基礎(chǔ)。在機(jī)制上，T區(qū)主要從部門(mén)聯(lián)動(dòng)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、工作總結(jié)、信息化管理和信息全公開(kāi)方面著手。這套模式和機(jī)制在2012年最先應(yīng)用于該區(qū)X、L兩幅新開(kāi)地塊，政策效果較好，如X地塊在簽約期內(nèi)簽約率突破85%[50]。新方法的嘗試為成熟模式的形成奠定了基礎(chǔ)。

2013年，T區(qū)啟動(dòng)了對(duì)C村、Y村的征收計(jì)劃。結(jié)合上一年經(jīng)驗(yàn)，在區(qū)委統(tǒng)籌下，T區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，按“條塊聯(lián)動(dòng)、屬地管理”要求，積極整合各部門(mén)力量，發(fā)揮屬地街道和征收事務(wù)所的作用，同時(shí)成立舊區(qū)改造（房屋征收）工作領(lǐng)導(dǎo)小組（下設(shè)辦公室），實(shí)行舊改辦、區(qū)房管局、區(qū)規(guī)土局“三合一”的工作模式。此外，區(qū)里抽調(diào)40名中青年干部派駐區(qū)內(nèi)舊改地塊掛職，充實(shí)工作力量。另外，根據(jù)九屆區(qū)委第75次常委會(huì)的精神，安排城投公司、西部集團(tuán)、中環(huán)集團(tuán)三大國(guó)企參與舊改，發(fā)揮輔助作用[52]。在區(qū)委統(tǒng)籌下，各機(jī)關(guān)部門(mén)、國(guó)企事業(yè)單位等被動(dòng)員以協(xié)調(diào)各方關(guān)系。應(yīng)該說(shuō)，2013年動(dòng)遷效果更為理想。據(jù)統(tǒng)計(jì)（見(jiàn)圖4），2013年T區(qū)每拆遷一百戶所引發(fā)的補(bǔ)償合同糾紛數(shù)比新政實(shí)施前大為減少，2012年之后的各年糾紛數(shù)量均大大低于2011年及之前。自2013年4月區(qū)委區(qū)政府將C村、Y村列入舊改房屋征收范圍，到當(dāng)年12月底，C村地塊752戶居民中，簽約率達(dá)95.08%;Y村地塊1310戶居民中，簽約率達(dá)96.03%，而協(xié)議生效比例是85%，對(duì)比以往簽約進(jìn)度和比率，該年簽約成效大幅提升[53]。

四、破解資源困境：地方黨組織全面引領(lǐng)治理的發(fā)生機(jī)制

市場(chǎng)模式和（專(zhuān)業(yè)型）官僚模式的缺陷驅(qū)使地方黨組織強(qiáng)化干預(yù)，加強(qiáng)制度建構(gòu)，以協(xié)調(diào)人們的關(guān)系和行為。但以往的風(fēng)氣強(qiáng)化了居民對(duì)拆遷公司、政府等的懷疑。在征收工作啟動(dòng)后，許多居民對(duì)“新政”持懷疑態(tài)度，以為只要拖住不簽約，就可使政府增加房源或提高補(bǔ)償金等。若沒(méi)有新的權(quán)威介入，新政難以運(yùn)作。諾思強(qiáng)調(diào)，“不偏不倚的第三方”是保證制度、規(guī)則或契約被合理實(shí)施的關(guān)鍵[54]。特定社會(huì)的正式或非正式制度（如德治和法治、黨綱黨紀(jì)、黨管干部等）會(huì)影響政黨的行為選擇，且黨組織通過(guò)各種制度規(guī)范來(lái)領(lǐng)導(dǎo)黨員、政府人員及社會(huì)群體。

（一）從資源動(dòng)員到制度建構(gòu)

基于以往經(jīng)驗(yàn)，地方黨委和政府明白，必須“堅(jiān)決貫徹‘全公開(kāi)、全透明’的工作原則”“做到程序合法、補(bǔ)償公平公開(kāi)”“用制度保證方案公開(kāi)、過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公平公正”（資料編碼：SQJCGZ-BZ-45）。總之“公平、公正、公開(kāi)”（資料編碼：SQJCGZ-BZ-46）構(gòu)成了動(dòng)遷新政的基本原則。同時(shí)，這些抽象原則還需轉(zhuǎn)化為具體的協(xié)調(diào)制度。由于動(dòng)遷工作涉及黨政部門(mén)和社會(huì)群體等不同主體，因此為了解決集體行動(dòng)困境，需要對(duì)不同群體施加不同的協(xié)調(diào)制度，或者找到對(duì)不同部門(mén)、組織或群體均能發(fā)揮協(xié)調(diào)作用的制度或機(jī)制。

針對(duì)政策執(zhí)行主體（各黨政部門(mén)、人大和政協(xié)等體制內(nèi)單位、律師事務(wù)所等專(zhuān)業(yè)組織）中的多方關(guān)系及合作問(wèn)題，地方黨組織（黨委）首先利用現(xiàn)有的黨內(nèi)制度規(guī)范（稱(chēng)為“初始制度”，指既存或已經(jīng)存在于黨組織內(nèi)部的各種規(guī)章、制度、慣例等，可用于協(xié)調(diào)黨組織內(nèi)不同個(gè)人和部門(mén)間、黨與政府等其他主體間的關(guān)系，如用《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》等）來(lái)動(dòng)員各執(zhí)行主體中的資源，并通過(guò)建構(gòu)和運(yùn)作第一類(lèi)新的協(xié)調(diào)制度（稱(chēng)為“內(nèi)部協(xié)調(diào)制度”，用于協(xié)調(diào)動(dòng)遷執(zhí)行主體之間關(guān)系的各種制度、機(jī)制或規(guī)范，如條塊聯(lián)動(dòng)和屬地管理等原則、“舊區(qū)改造工作指揮部——征收大組——工作小組”的三級(jí)執(zhí)行體制等）來(lái)協(xié)調(diào)各執(zhí)行主體間的合作，為后續(xù)政策執(zhí)行奠定組織和行為基礎(chǔ)。在這里，黨組織構(gòu)成了資源動(dòng)員和制度建構(gòu)的初始力量和領(lǐng)導(dǎo)者。但如何協(xié)調(diào)動(dòng)遷執(zhí)行主體與動(dòng)遷居民、動(dòng)遷居民群體內(nèi)部的關(guān)系呢？

借助初始制度，黨組織動(dòng)員了大量資源，并進(jìn)一步利用這些資源來(lái)建構(gòu)和運(yùn)作第二類(lèi)新的協(xié)調(diào)制度（稱(chēng)為“外部協(xié)調(diào)制度”，指用于協(xié)調(diào)動(dòng)遷執(zhí)行主體與客體之間或客體內(nèi)部之間關(guān)系的各種制度、機(jī)制或規(guī)范，包括表決機(jī)制、監(jiān)督方法②、評(píng)估辦法如引入第三方機(jī)構(gòu)、裁決機(jī)制等），以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)動(dòng)遷執(zhí)行主體和居民之間、居民群體內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)。具體看，T區(qū)將動(dòng)遷流程設(shè)計(jì)為：入戶調(diào)查、第一次意愿征詢(xún)、推選居民代表、征收方案聽(tīng)證、投票房屋評(píng)估公司、組織居民參觀調(diào)換房源、抽簽選房順序、第二次意愿征詢(xún)簽約、集體搬遷等（資料編碼：SQJCGZ-LK-80）。在細(xì)節(jié)方面，設(shè)立觸摸屏，讓居民了解地塊內(nèi)每戶的補(bǔ)償情況。利用基地和居委會(huì)宣傳櫥窗等“為已簽約居民蓋小紅旗章”，使小部分自己已簽約，卻造謠、鼓動(dòng)他人不要簽約的人無(wú)所遁形。通過(guò)設(shè)立司法調(diào)解室、人民調(diào)解員工作室（資料編碼：SQJCGZ-YL-105）來(lái)處理各種動(dòng)遷糾紛。從上述看，在新政中，動(dòng)遷工作引入了民主參與（抽簽或投票等）、聽(tīng)證制度、第三方公信機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)和糾紛裁決、信息透明或公開(kāi)等一般性的規(guī)則程序，落實(shí)了“公平、公正、公開(kāi)”的基本原則。此外，為促進(jìn)動(dòng)遷進(jìn)程，區(qū)委區(qū)政府制定了多種對(duì)居民的額外獎(jiǎng)勵(lì)辦法[55]，這進(jìn)一步獲得了動(dòng)遷居民的支持。以上構(gòu)成了動(dòng)遷協(xié)調(diào)制度的基本內(nèi)容。

（二）黨組織推動(dòng)各主體間的協(xié)調(diào)合作

動(dòng)遷政策主要涉及地方黨組織（黨委等）、黨政職能部門(mén)、專(zhuān)業(yè)組織、其他體制內(nèi)單位和被拆遷居民等主體。根據(jù)圖5，在各主體間的協(xié)調(diào)關(guān)系中，地方黨組織（黨委）是協(xié)調(diào)過(guò)程的初始推動(dòng)力，而動(dòng)遷居民則是各協(xié)調(diào)過(guò)程的最終受力點(diǎn)。

1.地方黨組織協(xié)調(diào)黨政部門(mén)：在T區(qū)黨委的動(dòng)員下，拆遷地（街道）的黨工委和辦事處等主要領(lǐng)導(dǎo)任總指揮，同時(shí)動(dòng)員和抽調(diào)來(lái)自不同黨政機(jī)關(guān)的人員在不同階段參與動(dòng)遷，尤其是各“機(jī)關(guān)黨組織充分發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢(shì)，沖鋒在前，勇于擔(dān)當(dāng)”（資料編碼：SQJCGZ-ZS-75）。在這里，黨組織通過(guò)動(dòng)員黨政機(jī)關(guān)的各類(lèi)資源，進(jìn)一步按照“條塊聯(lián)動(dòng)、屬地管理”等原則來(lái)搭建政策執(zhí)行的骨干組織和執(zhí)行機(jī)制（內(nèi)部協(xié)調(diào)制度）。S街道成立了舊區(qū)改造工作指揮部，指揮協(xié)調(diào)11個(gè)征收大組，每個(gè)大組由三個(gè)工作小組構(gòu)成，包括機(jī)關(guān)工作組（包括一名街道分管領(lǐng)導(dǎo)、一名科長(zhǎng)、兩名其他機(jī)關(guān)干部）、居委會(huì)工作組（包括居委干部和樓組長(zhǎng)）和居民志愿者工作組（主要是黨員志愿者）（資料編碼：SQJCGZ-YL-105）。另外，黨工委進(jìn)一步建立了由街道機(jī)關(guān)干部、相關(guān)居民區(qū)干部等成立的“C（村）、Y（村）舊改地塊黨員先鋒隊(duì)”，不斷提升黨員們對(duì)黨組織的忠誠(chéng)度、增強(qiáng)黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

2.地方黨組織協(xié)調(diào)其他體制內(nèi)單位：為營(yíng)造動(dòng)遷的輿論氛圍，促進(jìn)動(dòng)遷居民思想轉(zhuǎn)變，區(qū)委在內(nèi)部協(xié)調(diào)制度中進(jìn)一步建立“黨代表、人大代表、政協(xié)委員”（資料編碼：SQJCGZ-QR-12）、區(qū)屬?lài)?guó)企等參與推進(jìn)動(dòng)遷政策的表達(dá)渠道和行動(dòng)框架。區(qū)委動(dòng)員這些體制內(nèi)單位定期走訪動(dòng)遷現(xiàn)場(chǎng)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變居民思想、調(diào)解糾紛、形成輿論氛圍。依托區(qū)屬單位，動(dòng)員體制內(nèi)職工（如機(jī)關(guān)干部、居委干部、公有企業(yè)等）帶頭簽約，簽約居民又積極影響身邊群眾。

3.地方黨組織協(xié)調(diào)專(zhuān)業(yè)組織：盡管黨組織在動(dòng)遷工作中發(fā)揮了重要協(xié)調(diào)作用，但動(dòng)遷工作涉及大量的法律或司法問(wèn)題，黨的紀(jì)律規(guī)范還需要有更為細(xì)致的法律規(guī)范相匹配。因此，在內(nèi)部協(xié)調(diào)制度中，動(dòng)遷工作組又通過(guò)黨組織關(guān)系聯(lián)系到律師事務(wù)所黨支部及19名專(zhuān)業(yè)的黨員律師（資料編碼：SQJCGZ-ZP-75），將司法力量納入動(dòng)遷主體的運(yùn)作體制中，使之與其他主體密切合作，這為后續(xù)的動(dòng)遷工作提供了法律保障，促進(jìn)協(xié)調(diào)和解決來(lái)自動(dòng)遷居民群體（尤其與執(zhí)行主體的利益矛盾）的糾紛問(wèn)題。

4.地方黨組織協(xié)調(diào)動(dòng)遷居民：地方黨組織通過(guò)黨組織關(guān)系、黨規(guī)黨紀(jì)等動(dòng)員和整合了大量資源，并投入資源來(lái)建構(gòu)和運(yùn)作了大量符合“公共、公正、公開(kāi)”原則的外部協(xié)調(diào)制度，例如，二次征詢(xún)制、代表投票、征收方案聽(tīng)證、第三方公信機(jī)構(gòu)的評(píng)估和糾紛裁決、信息透明制度等，這些都從根本層面消除了動(dòng)遷居民的疑慮和困惑，提升了居民對(duì)動(dòng)遷政策、動(dòng)遷執(zhí)行主體的信任和支持。在實(shí)踐中，舊區(qū)改造的各執(zhí)行主體通過(guò)較正式的協(xié)調(diào)制度來(lái)協(xié)調(diào)動(dòng)遷居民。另外，C村、Y村的居民區(qū)黨總支通過(guò)召開(kāi)舊改專(zhuān)題組織生活會(huì)、建立舊改臨時(shí)黨支部、設(shè)置舊改臨時(shí)宣傳欄等方式，宣傳舊改工作，引導(dǎo)居民區(qū)黨員們從了解到支持舊改，很多已簽約的居民開(kāi)始通過(guò)熟人關(guān)系積極影響未簽約者。

（三）地方黨組織全面引領(lǐng)治理的邏輯

黨的先進(jìn)性性質(zhì)、上級(jí)職責(zé)要求等意味著地方黨組織在地方治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，并對(duì)政策的整體路線方針等進(jìn)行把控。然而，地方黨組織是否將領(lǐng)導(dǎo)角色擴(kuò)展到政策過(guò)程的各微觀細(xì)節(jié)，即形成全面引領(lǐng)治理現(xiàn)象，其行動(dòng)依據(jù)不僅包括黨的先鋒隊(duì)和先進(jìn)性性質(zhì)、宗旨和目標(biāo)等，還可能出于現(xiàn)實(shí)情況的需要。在當(dāng)代，由于一些公共政策具有高度的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性等特征，政策背后黏連著網(wǎng)絡(luò)化的多種主體，政策本身面臨著協(xié)調(diào)制度匱乏的困境。需指出，本文中協(xié)調(diào)制度的“匱乏”現(xiàn)象并不是絕對(duì)意義上的缺乏，而是一種相對(duì)意義上的不足：當(dāng)面對(duì)有大量、多種主體同時(shí)深度參與集體行動(dòng)時(shí)，既有的協(xié)調(diào)制度在相對(duì)意義上就暴露出匱乏或不足的問(wèn)題。對(duì)此，市場(chǎng)或官僚執(zhí)行模式無(wú)法進(jìn)行充分有效的資源動(dòng)員和投入、制度建構(gòu)與運(yùn)作，這會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行中的集體行動(dòng)無(wú)法獲得有效協(xié)調(diào)，政策走向失敗。上述治理困境驅(qū)使地方黨組織不僅重視對(duì)決策環(huán)節(jié)和政策大方向的領(lǐng)導(dǎo)，而且更加重視引領(lǐng)并推進(jìn)復(fù)雜政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)，發(fā)揮全面引領(lǐng)治理作用。顯然，其他執(zhí)行機(jī)制的資源動(dòng)員失敗和協(xié)調(diào)制度匱乏是黨組織全面引領(lǐng)治理的外在動(dòng)因。

那么，如何進(jìn)一步解釋地方黨組織全面引領(lǐng)治理的邏輯機(jī)制？總體來(lái)看，市場(chǎng)機(jī)制和行政機(jī)制在資源動(dòng)員和投入、協(xié)調(diào)制度建構(gòu)與運(yùn)作上的失效，促使地方黨組織全面引領(lǐng)復(fù)雜政策的決策和執(zhí)行等整個(gè)政策過(guò)程，形成全面引領(lǐng)治理現(xiàn)象?；邳h組織的權(quán)威、黨規(guī)黨紀(jì)和組織關(guān)系資源，地方黨委及支部對(duì)黨政機(jī)關(guān)單位、其他體制內(nèi)單位和專(zhuān)業(yè)組織等進(jìn)行了資源動(dòng)員和整合，并通過(guò)建立和運(yùn)作一系列新的協(xié)調(diào)制度，使政策執(zhí)行主體（黨政機(jī)關(guān)單位、體制內(nèi)單位和專(zhuān)業(yè)組織等）之間、政策執(zhí)行客體（動(dòng)遷居民）之間關(guān)系得以理順，有效推動(dòng)了政策執(zhí)行進(jìn)程（見(jiàn)圖5）。

具體看，在上述動(dòng)遷政策推進(jìn)中，為應(yīng)對(duì)資源投入不足和協(xié)調(diào)制度匱乏的問(wèn)題，黨組織要集中解決兩方面難題：（1）如何獲得充足的資源（如人、財(cái)、物等），以便為新協(xié)調(diào)制度的建立和運(yùn)行提供資源基礎(chǔ)？（2）如何確定上述資源的投入方向，以便有針對(duì)性地建設(shè)和運(yùn)行特定的協(xié)調(diào)制度？圍繞以上兩方面，地方黨組織全面引領(lǐng)治理的邏輯展現(xiàn)為：

首先，為獲得足夠資源，地方黨組織開(kāi)始“入場(chǎng)”到動(dòng)拆遷政策中，借助下文中的初始制度來(lái)動(dòng)員各種資源。作為既存的制度資源（或協(xié)調(diào)制度），黨組織中蘊(yùn)含的黨規(guī)黨紀(jì)、組織關(guān)系、黨政體制等（初始制度）發(fā)揮了“第一桶金”作用。利用初始制度，地方黨組織以較低的運(yùn)行成本，從黨政機(jī)關(guān)、其他體制內(nèi)單位和專(zhuān)業(yè)組織中動(dòng)員出大量資源，這些資源成為后續(xù)建立和運(yùn)行新的協(xié)調(diào)制度的保障。在這里，作為一種長(zhǎng)期存在的既存資源，黨組織中的初始制度（如黨規(guī)黨紀(jì)、組織關(guān)系、黨政體制等）彌漫在整個(gè)國(guó)家或社會(huì)的各部門(mén)或群體中，它能打破各部門(mén)或群體間的壁壘，并為黨組織貫徹和實(shí)現(xiàn)某種政策目標(biāo)提供有力幫助。當(dāng)相關(guān)的初始制度被喚醒時(shí)，它將為新協(xié)調(diào)制度的產(chǎn)生奠定資源基礎(chǔ)，而這是企業(yè)與專(zhuān)業(yè)型官僚部門(mén)難以做到的。

其次，為了確定資源投入和協(xié)調(diào)制度建設(shè)的方向，黨組織將動(dòng)遷政策的參與者分為政策執(zhí)行主體和政策執(zhí)行客體，并建構(gòu)“內(nèi)部協(xié)調(diào)制度”和“外部協(xié)調(diào)制度”來(lái)分別協(xié)調(diào)執(zhí)行主體和執(zhí)行客體的集體行動(dòng)難題。通過(guò)投入上述資源，生成兩方面協(xié)調(diào)組合效應(yīng)：一方面，黨組織得以成功建構(gòu)和運(yùn)作“內(nèi)部協(xié)調(diào)制度”（如條塊聯(lián)動(dòng)、屬地管理、三級(jí)執(zhí)行體制、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等制度），以理順黨政機(jī)關(guān)單位、其他體制內(nèi)單位和專(zhuān)業(yè)組織之間的合作關(guān)系，解決執(zhí)行主體間的集體行動(dòng)困境，使各執(zhí)行主體密切合作、協(xié)調(diào)一致地向動(dòng)遷居民進(jìn)行政策講解、激勵(lì)、引導(dǎo)、取信、勸服等，克服了部門(mén)合作難題;另一方面，黨組織進(jìn)一步建設(shè)和運(yùn)作“外部協(xié)調(diào)制度”（如二次征詢(xún)制、聽(tīng)證會(huì)制度、第三方公信機(jī)構(gòu)和全過(guò)程公開(kāi)透明等涉及居民民主決策和監(jiān)督的制度），以協(xié)調(diào)動(dòng)遷執(zhí)行主體和居民、居民群體內(nèi)部關(guān)系，即解決執(zhí)行主體與客體間、客體內(nèi)部之間的集體行動(dòng)問(wèn)題，大大減少了彼此間的猜忌、不公平感、投訴上訪問(wèn)題。另外，因居民中也有黨員，初始制度也可被直接用來(lái)協(xié)調(diào)居民群體，最終促進(jìn)政策執(zhí)行進(jìn)程。從上文看，與初始制度比，內(nèi)部協(xié)調(diào)制度和外部協(xié)調(diào)制度都是一種次生制度，初始制度和次生制度不在同一制度層次，后者的產(chǎn)生和運(yùn)作有賴(lài)于前者。

五、結(jié)語(yǔ)與討論

地方黨組織的全面引領(lǐng)治理行為進(jìn)一步夯實(shí)了“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是立國(guó)之本”?；趯?duì)地方動(dòng)遷政策執(zhí)行的個(gè)案研究，本文為地方黨組織全面引領(lǐng)治理現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)制提供了一種解釋思路。在復(fù)雜的地方治理中，市場(chǎng)或行政機(jī)制有時(shí)無(wú)法有效動(dòng)員并投入足夠資源、建構(gòu)并運(yùn)作協(xié)調(diào)制度，地方治理遭遇梗阻，這驅(qū)使地方黨組織不僅要關(guān)注對(duì)政策方向的領(lǐng)導(dǎo)，更要加強(qiáng)對(duì)政策全過(guò)程的引領(lǐng)。所以，地方黨組織全面引領(lǐng)治理的動(dòng)因不僅涉及黨的先進(jìn)性、上級(jí)組織要求等因素，還緣于地方治理出現(xiàn)了資源投入不足、協(xié)調(diào)制度匱乏而導(dǎo)致的政策執(zhí)行失敗問(wèn)題。資源動(dòng)員失敗和協(xié)調(diào)制度匱乏，是地方黨組織發(fā)起全面引領(lǐng)治理的現(xiàn)實(shí)原因。

在動(dòng)遷政策中，多元利益主體的合作需要協(xié)調(diào)制度作為基礎(chǔ)，但制度的建構(gòu)和運(yùn)作要求動(dòng)員并投入大量資源。地方黨組織恰恰能夠借助已有的初始制度來(lái)動(dòng)員不同部門(mén)或群體的資源，并根據(jù)“公平、公正、公開(kāi)”等社會(huì)共享的價(jià)值觀念來(lái)制定和實(shí)施新的內(nèi)部協(xié)調(diào)制度和外部協(xié)調(diào)制度：一方面，通過(guò)資源投入，黨組織建構(gòu)并運(yùn)作新的內(nèi)部協(xié)調(diào)制度，以對(duì)黨政機(jī)關(guān)單位、其他體制內(nèi)單位和專(zhuān)業(yè)組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，促進(jìn)后續(xù)執(zhí)行中的合作;另一方面，黨組織建構(gòu)并運(yùn)作新的外部協(xié)調(diào)制度，以理順動(dòng)遷執(zhí)行主體和動(dòng)遷居民之間、居民群體內(nèi)部之間的關(guān)系，進(jìn)一步保障復(fù)雜的公共政策的順利推進(jìn)。上述構(gòu)成了地方黨組織全面引領(lǐng)治理的整體邏輯。

本研究以動(dòng)拆遷實(shí)踐為例，對(duì)地方黨組織的全面引領(lǐng)治理現(xiàn)象及發(fā)生邏輯進(jìn)行了討論，存在如下值得商榷方面：（1）本文提出“資源動(dòng)員失敗和協(xié)調(diào)制度匱乏，是地方黨組織發(fā)起全面引領(lǐng)治理的現(xiàn)實(shí)原因”，但這不與“黨的先進(jìn)性”“上級(jí)組織的壓力”等原因構(gòu)成矛盾，而是一種外在補(bǔ)充。相關(guān)現(xiàn)象常常是多種因素共同作用的結(jié)果。（2）本文提出動(dòng)遷政策的高度復(fù)雜性促使產(chǎn)生了地方黨組織的全面引領(lǐng)治理現(xiàn)象，但不表明各地方在各種政策的執(zhí)行過(guò)程中都必然出現(xiàn)地方黨組織的全面引領(lǐng)治理現(xiàn)象。當(dāng)政策復(fù)雜度不高時(shí)，政府或職能部門(mén)自身就能完成治理任務(wù)，黨組織則主要在政策決策環(huán)節(jié)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，而對(duì)執(zhí)行環(huán)節(jié)不再過(guò)多參與。（3）在本案例中，地方黨組織的全面引領(lǐng)治理促進(jìn)了法治和民主的建設(shè)，成為實(shí)現(xiàn)法治、人民當(dāng)家作主的重要保障，如何厘清三者關(guān)系是一個(gè)極富實(shí)踐和學(xué)理價(jià)值的問(wèn)題，有待未來(lái)研究予以推進(jìn)。

注釋?zhuān)?/p>

①?gòu)闹贫纫?guī)范看，我國(guó)黨內(nèi)相關(guān)制度及黨政體制等賦予了地方黨組織在地方治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的權(quán)威基礎(chǔ)，但這主要構(gòu)成了一種條件因素，而非動(dòng)因。

②“以前有人托關(guān)系、打招呼，以得到更多的補(bǔ)償，而現(xiàn)在政府堅(jiān)決貫徹‘全公開(kāi)、全透明’的工作原則，將補(bǔ)償安置方案、獎(jiǎng)勵(lì)措施、安置房源、簽約合同及進(jìn)展情況等都放在‘陽(yáng)光’下操作，主動(dòng)接受各方監(jiān)督”，引自?xún)?nèi)部資料SQJCGZ-SR-62。

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Abstract：The Communist Party of China is the core of leadership for the cause of socialism with Chinese characteristics. From the perspective of public policy， party leadership is manifested in macro policy decisions and medium- and micro-policy implementation， for example， overall leading governance. What is the motivation and logic of the local party branch to adopt overall leading governance？ Through a case study of S city’s relocation， we find that the “networking” of local governance requires effective coordination institution， but the construction and operation of the institution requires a large amount of resources. However， Local governance based on market or bureaucratic mechanisms lacks coordination resources and institution. On the contrary， with the help of CCP’s organizational network， discipline， etc.， local party committee has significant advantages in resource mobilization and institutional construction. Based on initial institution， local party branches are able to mobilize resources and construct and operate internal/ external coordination institution， and then effectively coordinate the various stakeholders to promote local governance.

Keywords：Overall Leading Governance; Local Party Branch; Resource Mobilization; Coordination Institution

（責(zé)任編輯 周 ?。?/p>