吳士存

2021年7月，中國(guó)人民解放軍南部戰(zhàn)區(qū)海軍遠(yuǎn)海訓(xùn)練編隊(duì)在某海域接連開(kāi)展航行補(bǔ)給、防空反導(dǎo)等實(shí)戰(zhàn)化課目訓(xùn)練。

2021年，南海地區(qū)形勢(shì)在繼續(xù)沿著“總體穩(wěn)定可控、局部動(dòng)蕩不安”路徑演變的同時(shí)，也呈現(xiàn)出一些新的特征。南海依然是亞太乃至全球地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的熱點(diǎn)地區(qū)，中美軍事與安全較量的前沿地帶;南海問(wèn)題依然是全球最為復(fù)雜的海洋爭(zhēng)端和中國(guó)與東盟國(guó)家間關(guān)系當(dāng)中牽一發(fā)而動(dòng)全身的敏感因素。

2021年6月7日，中國(guó)和東盟十國(guó)在重慶舉行落實(shí)《南海各方行為宣言》（DOC）第19次高官會(huì)，就盡快恢復(fù)“南海行為準(zhǔn)則”（COC）案文第二輪審讀及下步磋商安排達(dá)成一致，中國(guó)與越南、菲律賓、馬來(lái)西亞等國(guó)也利用高層會(huì)晤和既有雙邊機(jī)制保持對(duì)話磋商勢(shì)頭，雙方共同有效管控著海上分歧。但與此同時(shí)，也應(yīng)該看到南海形勢(shì)因諸多因素的疊加作用，呈現(xiàn)出前所未有的復(fù)雜局面。

美國(guó)以拉攏盟友伙伴聯(lián)手抗華為主要內(nèi)容的“南海新政”基本成型。2021年7月11日，拜登政府的國(guó)務(wù)卿布林肯重新確認(rèn)2020年7月13日蓬佩奧在特朗普政府國(guó)務(wù)卿任上發(fā)表的“南海政策聲明”之有效性，這標(biāo)志著拜登政府全盤接受了其前任奉行的在南海有關(guān)爭(zhēng)議問(wèn)題上放棄中立立場(chǎng)。同時(shí)，拜登政府回歸聯(lián)盟框架，把重構(gòu)并強(qiáng)化與菲律賓、越南等盟友國(guó)家伙伴的特殊關(guān)系置于美南海政策的優(yōu)先位置。美防長(zhǎng)奧斯汀和副總統(tǒng)哈里斯先后于7月、8月訪問(wèn)菲、越，在重新激活《菲美訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)定》的同時(shí)重申《美菲共同防御條約》“適用于南?！?，并向越南送上一攬子防務(wù)合作“禮包”。

拜登政府南海政策之“新”，還體現(xiàn)在全方位聚焦中國(guó)，以強(qiáng)化軍事威懾力為導(dǎo)向，加強(qiáng)海上活動(dòng)，深化前沿部署。2021年6月，美國(guó)國(guó)防部“中國(guó)特別工作組”提出一份報(bào)告，其中心思想是集中力量應(yīng)對(duì)中國(guó)這個(gè)“頭號(hào)挑戰(zhàn)”，其所主張的具體措施包括振興盟友和合作伙伴網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)威懾力，加速構(gòu)建新型、現(xiàn)代化作戰(zhàn)能力，等等。這意味著繼“亞太再平衡戰(zhàn)略”“兩個(gè)60%”部署之后，美國(guó)開(kāi)啟新一輪戰(zhàn)略調(diào)整，南海地區(qū)將是美軍向“印太”地區(qū)集結(jié)優(yōu)勢(shì)力量和實(shí)現(xiàn)“無(wú)人化”“智能化”等新戰(zhàn)力的重點(diǎn)。

2021年，美軍在南海開(kāi)展的“航行自由行動(dòng)”（全年五次）及空中抵近偵察活動(dòng)雖相對(duì)以往有所收斂，但根據(jù)其提出的“太平洋威懾”“綜合威懾”等新概念，美軍平均每?jī)蓚€(gè)月派遣至少一個(gè)航母打擊群進(jìn)入南海，并且增加了核潛艇的活動(dòng)頻次，加劇了“南海軍事化”趨勢(shì)。

美國(guó)主導(dǎo)、多國(guó)參與的海上新型多層多邊安全同盟機(jī)制逐漸浮出水面。拜登政府深知面對(duì)中國(guó)的強(qiáng)大以及亞太地區(qū)復(fù)雜的地緣政治和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，美國(guó)無(wú)法搭建“北約式”的高度組織化和行動(dòng)一體化的“印太”聯(lián)盟集團(tuán)，轉(zhuǎn)而試圖以由其盟友伙伴國(guó)家組成的“模塊化”和“任務(wù)驅(qū)動(dòng)型”合作體系，應(yīng)對(duì)中國(guó)在西太平洋對(duì)其海上霸權(quán)構(gòu)成的“挑戰(zhàn)”。

2021年美先后兩次主導(dǎo)舉行美日印澳四國(guó)機(jī)制（QUAD）領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，南海問(wèn)題被列入議題。9月，美聯(lián)手英澳建立冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)亞太地區(qū)首個(gè)三邊安全伙伴關(guān)系（AUKUS），并計(jì)劃為澳組建一支由八艘核動(dòng)力攻擊性潛艇組成的潛艇部隊(duì)。這兩個(gè)舉動(dòng)對(duì)西、南太平洋安全形勢(shì)的負(fù)面影響不容低估。此外，在南海區(qū)域內(nèi)，美國(guó)與菲律賓、越南在基地使用、武器銷售、海警合作、聯(lián)合演習(xí)以及情報(bào)共享等領(lǐng)域的合作勢(shì)頭引人注目。

部分南海聲索國(guó)以法理“索權(quán)”、油氣開(kāi)發(fā)“擴(kuò)權(quán)”、島礁擴(kuò)建與設(shè)施部署“固權(quán)”為特征的單邊行動(dòng)此起彼伏。從牛軛礁漁事糾紛到仁愛(ài)礁風(fēng)波，菲律賓一些政客極力挑動(dòng)事端，推動(dòng)復(fù)活、落實(shí)“南海仲裁裁決”。個(gè)別東盟國(guó)家仍在暗中推動(dòng)大陸架界限委員會(huì)（根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》設(shè)立的機(jī)構(gòu)）對(duì)其南海北部200海里外大陸架劃界案進(jìn)行審議，甚至揚(yáng)言效仿菲律賓提起新的“國(guó)際仲裁”，還在南海爭(zhēng)議區(qū)油氣開(kāi)發(fā)和推進(jìn)實(shí)控島礁擴(kuò)建部署設(shè)施方面有新動(dòng)作。

從2020年以來(lái)南海海上態(tài)勢(shì)發(fā)展動(dòng)向看，幾乎沒(méi)有一個(gè)大國(guó)能夠置身事外。美國(guó)、日本、澳大利亞、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、印度甚至荷蘭的軍事力量扎堆進(jìn)入南海，“項(xiàng)莊舞劍意在沛公”。僅從此角度看，未來(lái)一段時(shí)間，南海的地緣政治和安全環(huán)境也會(huì)更趨復(fù)雜嚴(yán)峻，南?！坝蓙y及治”任重道遠(yuǎn)。接下來(lái)，我們尤其需要加強(qiáng)以下幾方面的應(yīng)對(duì)。

對(duì)美主導(dǎo)設(shè)置、為遏制中國(guó)量身打造的各類安全機(jī)制的負(fù)面影響及其發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行綜合評(píng)估。美將“印太戰(zhàn)略”框架下的QUAD、AUKUS合作重心引向南海、東海，并加緊推動(dòng)與越、菲等域內(nèi)國(guó)家建立起針對(duì)中國(guó)的安全合作關(guān)系，將重構(gòu)亞太地區(qū)既有安全架構(gòu)，改變地區(qū)力量分布的原有格局。與此同時(shí)，西、南太平洋海上安全局勢(shì)將由于澳裝備核潛艇可能引發(fā)地區(qū)軍備競(jìng)賽、中美軍事博弈升級(jí)等而更加趨于惡化。

在現(xiàn)代國(guó)際體系中，小國(guó)的影響力極小或根本不存在，它們只能通過(guò)分析大國(guó)的行為來(lái)推算自己的益損率，進(jìn)而做出決策和反應(yīng)。南海地區(qū)小國(guó)林立，它們很難超然于大國(guó)博弈之外，一旦出現(xiàn)南海周邊國(guó)家在中美之間選邊站的局面，南海將永無(wú)寧日。

對(duì)個(gè)別聲索國(guó)利用COC磋商“窗口期”推進(jìn)單邊行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)性有充分估計(jì)。隨著2017年以來(lái)COC磋商的加速推進(jìn)，一些南海周邊國(guó)家開(kāi)始為“準(zhǔn)則時(shí)代”的來(lái)臨進(jìn)行超前謀劃和布局，試圖利用COC最終文本達(dá)成前的時(shí)間，在島礁建設(shè)、爭(zhēng)議區(qū)油氣開(kāi)發(fā)等COC可能會(huì)做出約束性安排的領(lǐng)域加緊推進(jìn)單邊行動(dòng)，以造成既成事實(shí)，鞏固和擴(kuò)大既得利益。與此同時(shí)，某些對(duì)海上油氣利益、島礁擴(kuò)建和設(shè)施部署有迫切需求的聲索國(guó)，將利用美國(guó)的暗中支持和所謂“國(guó)際仲裁”的背書(shū)，擇機(jī)加快單邊行動(dòng)的步伐，爭(zhēng)議地區(qū)執(zhí)法、油氣勘探、漁業(yè)生產(chǎn)、島礁控制和建設(shè)等突發(fā)性因素有可能使南海海上形勢(shì)出現(xiàn)周期性、階段性升溫或動(dòng)蕩。

對(duì)菲律賓依據(jù)仲裁裁決強(qiáng)化主張和推進(jìn)海上行動(dòng)導(dǎo)致兩國(guó)關(guān)系遭遇新的挫折應(yīng)有思想準(zhǔn)備。菲國(guó)內(nèi)部分政客自2020年以來(lái)頻頻提及仲裁裁決，再度激活了影響兩國(guó)關(guān)系的南海問(wèn)題。2020年9月菲總統(tǒng)杜特爾特在第75屆聯(lián)大一般性辯論上演講時(shí)稱，“裁決已成為國(guó)際法的一部分”。2021年6月，菲外長(zhǎng)洛欽公開(kāi)聲稱“裁決是國(guó)際法的里程碑”。7月，菲副總統(tǒng)萊尼·羅布雷多發(fā)表聲明指責(zé)杜特爾特政府“尚未充分利用國(guó)際裁決作為追求我們國(guó)家利益的工具”。這些言論與南海和平穩(wěn)定的大勢(shì)相悖，也給來(lái)之不易的中菲友好合作帶來(lái)消極影響。

菲國(guó)內(nèi)一些政客挑動(dòng)南海問(wèn)題，菲領(lǐng)導(dǎo)人不得不跟風(fēng)發(fā)表消極言論，有其復(fù)雜的菲國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)背景，菲總統(tǒng)大選的不確定性更為未來(lái)中菲關(guān)系發(fā)展增添不穩(wěn)定因素。目前菲已進(jìn)入大選季，一直到2022年6月新總統(tǒng)產(chǎn)生，不排除菲總統(tǒng)候選人及各種黨派勢(shì)力為了贏得選舉而大肆炒作仲裁裁決，甚至制造新的海上事端的可能性。屆時(shí)，如何管控好可能出現(xiàn)的涉南海問(wèn)題消極因素，如何確保中菲關(guān)系平穩(wěn)過(guò)渡，對(duì)維護(hù)南海和平穩(wěn)定至關(guān)重要。

對(duì)中國(guó)倡導(dǎo)的海上合作和共同開(kāi)發(fā)要有合理預(yù)期。出于以資源開(kāi)發(fā)鞏固既得利益和海域主張的考量，部分聲索國(guó)利用仲裁裁決強(qiáng)化其單方面主張，對(duì)中國(guó)倡導(dǎo)的海上合作和共同開(kāi)發(fā)反應(yīng)冷淡甚至態(tài)度消極，缺乏推進(jìn)海上合作的政治意愿和行動(dòng)措施。同時(shí)，從他們的視角看，在COC磋商完成前，以單邊行動(dòng)鞏固和擴(kuò)大既得利益的重要性和緊迫性大于現(xiàn)階段開(kāi)展海上合作的實(shí)際需求。與此同時(shí)，域外國(guó)家謀取地緣利益的做法又將對(duì)沖南海沿岸國(guó)推進(jìn)海上務(wù)實(shí)合作的努力。

對(duì)美國(guó)與南海周邊國(guó)家及臺(tái)灣當(dāng)局海巡部門開(kāi)展“執(zhí)法合作”應(yīng)保持警惕。海岸警衛(wèi)隊(duì)已被美賦予可補(bǔ)充海軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)作用，在南海應(yīng)對(duì)中國(guó)海警和海上民兵“灰色力量”的任務(wù)。美海岸警衛(wèi)隊(duì)通過(guò)同越、菲、馬、印尼及臺(tái)灣當(dāng)局簽訂雙邊協(xié)定、定期開(kāi)展聯(lián)演、實(shí)施能力提升計(jì)劃、港口訪問(wèn)和基地使用等方式，在南海實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化的存在。不排除未來(lái)美與南海周邊一些國(guó)家合作，以簽署“隨船觀察員協(xié)議”方式在爭(zhēng)議海域執(zhí)法。

中國(guó)在今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，應(yīng)繼續(xù)圍繞兩個(gè)重點(diǎn)任務(wù)擴(kuò)充政策“工具箱”。這兩個(gè)任務(wù)分別是：確保中國(guó)—東盟全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系不受南海問(wèn)題干擾，避免中美軍事力量在部分海域和航道的“控制”與“反控制”斗爭(zhēng)演變成軍事沖突。

以南海穩(wěn)定為導(dǎo)向，制定切實(shí)可行、具有前瞻性和一定透明度的南海戰(zhàn)略。中國(guó)與越南、菲律賓、馬來(lái)西亞等聲索國(guó)建立的雙邊磋商機(jī)制應(yīng)依次推進(jìn)提升互信、預(yù)防性外交、危機(jī)管控、海上合作及爭(zhēng)端解決等階段性目標(biāo)，在雙邊合作中說(shuō)彼此都聽(tīng)得進(jìn)的話，做現(xiàn)階段能做得到的事。

扎實(shí)推進(jìn)地區(qū)秩序構(gòu)建，打造海洋命運(yùn)共同體，實(shí)現(xiàn)南海長(zhǎng)治久安。COC磋商需要根據(jù)新的情況和實(shí)際進(jìn)展商定時(shí)間表和路線圖，以彈性、靈活的進(jìn)度安排，和與DOC框架下海上合作并行不悖的方式，穩(wěn)步推進(jìn)COC案文磋商，同時(shí)推動(dòng)南海海上合作盡快取得“早期收獲”新突破。

加強(qiáng)能力建設(shè)，提升南海維權(quán)和維穩(wěn)的綜合實(shí)力。強(qiáng)大的威懾力是阻止美國(guó)在南海一意孤行的不二選擇。同時(shí)，中美兩國(guó)應(yīng)考慮制定新的有拘束力的軍艦軍機(jī)相遇規(guī)則，覆蓋海上、空中和水下，避免南海日益頻繁和密集的軍事活動(dòng)發(fā)生不測(cè)事件。

2021年11月11日，美軍印太司令部司令約翰·阿奎利諾上將訪日。