孟天友，羅忠志，雷龍海

(畢節(jié)市水土保持監(jiān)測(cè)中心，貴州 畢節(jié) 551700)

畢節(jié)市位于貴州省西北部，屬典型的喀斯特巖溶地貌區(qū)，下轄9個(gè)縣(市、區(qū))，總面積26 853 km2，因生態(tài)環(huán)境惡劣、貧困程度深等，故1988年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立了“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)、人口控制”試驗(yàn)區(qū)。特別是黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對(duì)畢節(jié)作出重要指示批示，中央統(tǒng)戰(zhàn)部、各民主黨派中央和全國(guó)工商聯(lián)傾力幫扶，水利部等國(guó)家部委鼎力支持，是畢節(jié)綜合實(shí)力提升最快、基礎(chǔ)設(shè)施變化最大、發(fā)展活力動(dòng)力最足、生態(tài)建設(shè)成效最好、人民得到實(shí)惠最多的時(shí)期，畢節(jié)發(fā)生了翻天覆地的變化，已由試驗(yàn)區(qū)升級(jí)到建設(shè)“綠色發(fā)展、人力資源開發(fā)、體制機(jī)制創(chuàng)新”的示范區(qū)。

1 水土保持工作取得的成效

1.1 實(shí)現(xiàn)了水土流失面積、強(qiáng)度雙下降

畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)建立以來，實(shí)施了“長(zhǎng)治”工程、云貴鄂渝世行貸款/歐盟贈(zèng)款水土保持項(xiàng)目、坡耕地水土流失綜合治理工程和國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程等，國(guó)家投入資金11.15億元，治理小流域476條，完成水土流失綜合治理面積9 411.33 km2，治理區(qū)內(nèi)宜林荒山基本消滅，形成了治溝與治坡結(jié)合，工程措施、植物措施和保土耕作措施等多措并舉，路、溝、池配套的水土流失綜合防治體系。2020年全市有森林面積161.07萬hm2，森林覆蓋率從1988年的14.94%上升到2020年的60%，年均提高1.41%；水土流失面積由1990年的16 830.9 km2減少到2020年的9 959.07 km2，年均減少229.06 km2，占比由62.68%降低到37.09%，年均降低0.85%，其中強(qiáng)烈以上侵蝕面積由5 155.10 km2減少到2 010.05 km2。全市實(shí)現(xiàn)了水土流失面積、強(qiáng)度雙下降和生態(tài)環(huán)境從不斷惡化到明顯改善的歷史性跨越。

1.2 生態(tài)治理產(chǎn)業(yè)化

畢節(jié)市將經(jīng)濟(jì)開發(fā)寓于生態(tài)建設(shè)之中，逐步發(fā)展生態(tài)治理產(chǎn)業(yè)化，用發(fā)展產(chǎn)業(yè)的理念實(shí)施水土流失治理，先后創(chuàng)建了貴畢公路水土保持生態(tài)建設(shè)大示范區(qū)、黔西市馱煤河小流域“全國(guó)保護(hù)母親河行動(dòng)優(yōu)質(zhì)工程”等一批在全省、全國(guó)有較大影響力的水土保持示范工程。2001—2008年，畢節(jié)市對(duì)貴畢高等級(jí)公路142 km沿線兩旁5 km范圍內(nèi)的36條小流域，采用統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一檢查驗(yàn)收的“三統(tǒng)一分”工作模式，發(fā)揮水利、林業(yè)等22個(gè)相關(guān)部門優(yōu)勢(shì)，整合項(xiàng)目資源，實(shí)行山水林田土路綜合治理，持續(xù)打造水土保持綠色通道，建設(shè)貴畢公路水土保持生態(tài)建設(shè)大示范區(qū)，治理水土流失面積487.46 km2，建成15種特色鮮明的樣板工程53處，在全國(guó)引起了廣泛的關(guān)注。2006—2012年，實(shí)施的水土保持世行貸款/歐盟贈(zèng)款項(xiàng)目成功探索了“政府推動(dòng)、統(tǒng)貸統(tǒng)還、墊資實(shí)施、動(dòng)態(tài)調(diào)整、分類推進(jìn)、重點(diǎn)突破、強(qiáng)化管理、注重效益”的治理模式，投資41 002萬元，完成綜合治理面積552.91 km2，被世界銀行驗(yàn)收?qǐng)F(tuán)評(píng)價(jià)為“一個(gè)實(shí)施很成功的項(xiàng)目”。

“十三五”以來，畢節(jié)鼓勵(lì)扶持社會(huì)資本參與水土流失治理，采用“先建后補(bǔ)”的模式，利用國(guó)家投資補(bǔ)助，撬動(dòng)社會(huì)資本投入水土保持工程建設(shè)，有效解決了治理投資不足、管理技術(shù)缺乏和后續(xù)管理不善等難題。轄區(qū)內(nèi)織金縣利用2020年國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程資金700萬元，在桂花小流域治理中，以貴州烏蒙利民農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司為龍頭企業(yè)，負(fù)責(zé)直補(bǔ)發(fā)苗、技術(shù)指導(dǎo)和外銷回購，擴(kuò)大種植茶類氨基酸之王——黃金芽為主的茶園235.40 hm2，建成集農(nóng)業(yè)休閑觀光、農(nóng)村生活體驗(yàn)、民族風(fēng)情展示等一體化的茶旅生態(tài)觀光園，被授予“畢節(jié)市最美生態(tài)茶園”。該項(xiàng)目采取“公司+基地(合作社)+農(nóng)戶(貧困戶)”的運(yùn)作模式，通過反租倒包、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等方式與農(nóng)戶建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，吸納當(dāng)?shù)?00戶貧困戶入股分紅，年均臨時(shí)性用工8.4萬人次，發(fā)放務(wù)工費(fèi)1 680萬元。

1.3 監(jiān)督管理“天地一體化”

《中華人民共和國(guó)水土保持法》頒布實(shí)施后，畢節(jié)市水土保持監(jiān)督管理工作經(jīng)歷了監(jiān)督執(zhí)法試點(diǎn)、監(jiān)督管理規(guī)范化建設(shè)、監(jiān)管能力建設(shè)、監(jiān)管“天地一體化”等四個(gè)階段，總體呈現(xiàn)出機(jī)構(gòu)人員到位、配套制度健全、監(jiān)督管理規(guī)范、規(guī)費(fèi)征收有力的態(tài)勢(shì)。近年來，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察和目標(biāo)責(zé)任考核等倒逼畢節(jié)市水土保持全過程監(jiān)管逐漸從緊、從嚴(yán)、規(guī)范，其工作重心已從抓水土保持方案審批轉(zhuǎn)移到全方位抓水土保持措施落實(shí)、設(shè)施驗(yàn)收備案上來。

從2019年起，水利部和省水利廳下發(fā)“未批先建”“未驗(yàn)先投”等疑似違法違規(guī)圖斑3 808個(gè)，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核認(rèn)定不合規(guī)項(xiàng)目1 102個(gè),其中工業(yè)企業(yè)和社會(huì)服務(wù)業(yè)不合規(guī)項(xiàng)目462個(gè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)行業(yè)不合規(guī)項(xiàng)目347個(gè)，分別占全市不合規(guī)項(xiàng)目的41.92%、31.49%，是水土保持監(jiān)管的重點(diǎn)行業(yè)。畢節(jié)市堅(jiān)持以問題和結(jié)果為導(dǎo)向，采取分類管理推進(jìn)整改工作，市級(jí)督幫一體，重點(diǎn)督導(dǎo)推進(jìn)不合規(guī)項(xiàng)目數(shù)量占全市73.77%的金沙縣、七星關(guān)區(qū)、威寧縣和赫章縣的整改工作，對(duì)臺(tái)賬清單中的項(xiàng)目逐個(gè)分析研判，幫助分類制定整改措施。2019年以來水土保持違法違規(guī)項(xiàng)目整改率100%，人為水土流失得到較好管控。

轄區(qū)內(nèi)黔西市探索建立了“河長(zhǎng)令+水務(wù)綜合執(zhí)法”工作機(jī)制，在水土保持“天地一體化”監(jiān)管中推廣應(yīng)用“721工作法”，對(duì)違法違規(guī)項(xiàng)目70%用服務(wù)的手段解決、20%用管理的手段解決、10%用執(zhí)法的手段解決。通過整合現(xiàn)有機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍，建立了市、片區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級(jí)監(jiān)管責(zé)任體系。以河長(zhǎng)巡查、“天地一體化”監(jiān)管下發(fā)、河長(zhǎng)辦交辦、執(zhí)法隊(duì)伍跟進(jìn)處理的機(jī)制，織密了監(jiān)督管理的責(zé)任網(wǎng)格，把監(jiān)督管理的責(zé)任延伸到“最后1 km”，水土保持違法違規(guī)行為大為減少。

1.4 監(jiān)測(cè)管理自動(dòng)化

畢節(jié)市轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有6處水土保持監(jiān)測(cè)點(diǎn)，分布在市級(jí)水土保持區(qū)劃的3個(gè)類型區(qū)，分別是畢節(jié)丁家寨、威寧縣白馬、金沙縣箐門監(jiān)測(cè)點(diǎn)，以及在水文站基礎(chǔ)上擴(kuò)建的七星關(guān)區(qū)七星河、赤水河，黔西市雨明監(jiān)測(cè)點(diǎn)。其中，赤水河監(jiān)測(cè)點(diǎn)設(shè)有卡口站，七星河和赤水河監(jiān)測(cè)點(diǎn)在水文觀測(cè)的基礎(chǔ)上加測(cè)了泥沙數(shù)據(jù)；其余監(jiān)測(cè)點(diǎn)均是人工坡面徑流觀測(cè)場(chǎng)，觀測(cè)降雨、徑流、泥沙等數(shù)據(jù)。畢節(jié)丁家寨水土保持監(jiān)測(cè)站實(shí)現(xiàn)了全場(chǎng)景可視化監(jiān)控，是全省首個(gè)實(shí)現(xiàn)降雨、徑流、泥沙、土壤水分等全自動(dòng)監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)指標(biāo)實(shí)時(shí)傳輸,并與人工觀測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)比分析測(cè)試的站點(diǎn)，被譽(yù)為“新時(shí)代水土保持監(jiān)測(cè)站點(diǎn)建設(shè)的典型”。

2 存在的困難和問題

2.1 水土流失仍然較為嚴(yán)重

畢節(jié)市境內(nèi)山高坡陡、溝壑縱橫，坡度>25°的土地面積占全市土地面積的49.90%，是貴州水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)。2020年畢節(jié)市水土保持率62.91%，低于全省的73.32%，處于全省掛末位置。其中，轄區(qū)內(nèi)威寧縣(58.62%)、赫章縣(54.02%)和納雍縣(52.68%)是全省縣級(jí)行政區(qū)中水土保持率的后三位。

2.2 水土保持補(bǔ)償費(fèi)收繳壓力大

全市有各類礦山企業(yè)1 070個(gè)，其中煤礦企業(yè)159個(gè)。2016年以來，全市累計(jì)生產(chǎn)煤矸石2 681萬t，庫存量1 317萬t，而利用率僅約49%。各類礦產(chǎn)資源開發(fā)擾動(dòng)地表面積大，庫存矸石的堆放長(zhǎng)期占用土地，對(duì)水土資源的損毀嚴(yán)重。2015—2020年自然資源資產(chǎn)審計(jì)反饋存在應(yīng)征未征水土保持補(bǔ)償費(fèi)問題的項(xiàng)目2 141個(gè)，其中工業(yè)企業(yè)和社會(huì)服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)和礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目1 628個(gè)，占比達(dá)76.04%；涉及欠繳金額中，交通運(yùn)輸、水利和礦產(chǎn)資源開發(fā)行業(yè)位居前三位，占比分別為32.36%、19.71%和16.67%，水土保持補(bǔ)償費(fèi)收繳壓力大。

2.3 水土保持監(jiān)測(cè)存在短板

畢節(jié)市水土保持區(qū)劃為4個(gè)類型區(qū)，現(xiàn)有的6個(gè)水土保持監(jiān)測(cè)點(diǎn)分布在其中3個(gè)類型區(qū)中，監(jiān)測(cè)點(diǎn)未能做到類型區(qū)全覆蓋，且多為人工坡面徑流觀測(cè)場(chǎng)，對(duì)觀測(cè)數(shù)據(jù)的分析利用也基本上處于空白。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)工作短板比較明顯，在市、縣級(jí)審批的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中，開展水土保持監(jiān)測(cè)工作的項(xiàng)目占比不到10%。

2.4 技術(shù)力量有待調(diào)整充實(shí)

新一輪機(jī)構(gòu)改革后，全市水土保持機(jī)構(gòu)編制127個(gè)，在編人員116個(gè)，57.98%的人員年齡超過45歲，其中在崗人員僅占50.39%，而縣級(jí)機(jī)構(gòu)在編不在崗占比達(dá)56.52%，尤其是黔西市、納雍縣在崗人員僅分別占在編人員的9.52%、18.18%。全市水土保持機(jī)構(gòu)人員流動(dòng)性差，年齡普遍偏大，知識(shí)更新較慢，創(chuàng)新精神不足。

3 發(fā)展對(duì)策

2022年，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《推動(dòng)畢節(jié)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》，提出“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，突出綠色發(fā)展，科學(xué)推進(jìn)石漠化、水土流失綜合治理”，明確要“把畢節(jié)建設(shè)成為百姓富、生態(tài)美、活力強(qiáng)的示范區(qū)”，這是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)畢節(jié)作出的重要指示批示精神，推動(dòng)畢節(jié)完整、準(zhǔn)確、全面貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，建設(shè)貫徹新發(fā)展理念示范區(qū)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重大舉措。

3.1 精心編制水土保持高質(zhì)量發(fā)展工作方案

以建設(shè)貫徹新發(fā)展理念的示范區(qū)為目標(biāo)，突出“鄉(xiāng)村振興新典范、綠色發(fā)展樣板區(qū)、人力資源開發(fā)培育基地、體制機(jī)制創(chuàng)新先行區(qū)”(簡(jiǎn)稱“兩區(qū)一基地一典范”)的戰(zhàn)略定位，總結(jié)推廣畢節(jié)市30多年來的水土保持實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，立足于巖溶山地面積占全市土地面積的62.2%、>6°的坡耕地面積占全市土地面積的90.20%等實(shí)際，圍繞科學(xué)治理、監(jiān)督管理、綜合監(jiān)測(cè)、科學(xué)研究和智慧水土保持建設(shè)，聚焦坡耕地治理、生態(tài)自然修復(fù)、高原面侵蝕溝治理和精準(zhǔn)管控人為水土流失等方面，加快治理速度、提高治理質(zhì)量和管理水平，精心組織編制畢節(jié)水土保持高質(zhì)量發(fā)展工作方案。落實(shí)近期2025年、遠(yuǎn)期2035年的水土保持發(fā)展目標(biāo)、主要工作內(nèi)容和組織保障措施，全力爭(zhēng)取上級(jí)支持，在落實(shí)資金、項(xiàng)目、政策和試點(diǎn)示范上取得突破性進(jìn)展。

3.2 精準(zhǔn)應(yīng)用“天地一體化”動(dòng)態(tài)監(jiān)管

要精準(zhǔn)應(yīng)用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)成果，對(duì)下發(fā)的疑似違法違規(guī)圖斑加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核，包括但不限于疑似違法違規(guī)種類，要從水土保持方案審批、措施實(shí)施、監(jiān)測(cè)監(jiān)理、設(shè)施驗(yàn)收和補(bǔ)償費(fèi)繳納等進(jìn)行全方位核查，督幫一體指導(dǎo)做好整改工作。

要以工業(yè)企業(yè)和社會(huì)服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)和礦產(chǎn)資源開發(fā)行業(yè)為重點(diǎn)，著力強(qiáng)化水土保持監(jiān)管，建立水務(wù)部門與發(fā)展改革等部門的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)信息定期推送和互通共享機(jī)制，以便水務(wù)部門提前介入，督促指導(dǎo)項(xiàng)目業(yè)主完善水土保持手續(xù)，杜絕“未批先建”行為，從源頭上推動(dòng)打造生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持示范工程。

要推進(jìn)水土保持領(lǐng)域“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，全面實(shí)行由政府統(tǒng)一組織對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行水土保持區(qū)域評(píng)估，探索開展開發(fā)區(qū)統(tǒng)一的土石方綜合平衡利用，統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)置表土集中堆放場(chǎng)，嘗試發(fā)展表土交易市場(chǎng)。針對(duì)黔西市、金沙縣和織金縣等煤礦企業(yè)集中的區(qū)域，可由市級(jí)統(tǒng)籌開展煤矸石集中處置、集中治理，覆土復(fù)綠造地，新增耕地占補(bǔ)平衡或建設(shè)光伏電站等，探索試點(diǎn)以矸定產(chǎn)，促進(jìn)煤矸石綜合循環(huán)利用。

要借力自然資源資產(chǎn)審計(jì)等反饋問題整改工作，緊盯交通運(yùn)輸、水利和礦產(chǎn)資源開發(fā)行業(yè)等水土保持補(bǔ)償費(fèi)欠繳大戶，推廣黔西市“河長(zhǎng)令+水務(wù)綜合執(zhí)法”工作機(jī)制，以“協(xié)調(diào)+服務(wù)+執(zhí)法”的工作方法，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)收盡收。

3.3 科學(xué)推進(jìn)水土流失綜合治理

水土流失綜合治理貴在“科學(xué)推進(jìn)”。新時(shí)代打造畢節(jié)水土保持綠色樣板區(qū)，相比其他市(州)水土保持率提升要更快、治理成果綠色示范樣板底蘊(yùn)要更足，要求水土流失高水平防護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)高質(zhì)量穩(wěn)定、生態(tài)產(chǎn)品供給優(yōu)質(zhì)充足。針對(duì)水土保持工程單位治理面積投資標(biāo)準(zhǔn)低、治理水平總體不高、水土保持功能和生態(tài)服務(wù)價(jià)值難以滿足人民對(duì)美好生活向往和對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境新期盼的實(shí)際，推動(dòng)水土流失治理提檔升級(jí)，實(shí)施水土保持提質(zhì)增效工程。

要立足畢節(jié)市坡耕地和林地是水土流失治理主戰(zhàn)場(chǎng)的客觀實(shí)際，堅(jiān)持以建設(shè)水土保持科技示范園的標(biāo)準(zhǔn)、以做大做強(qiáng)特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的理念，建設(shè)高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)清潔小流域，探索發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)水土流失治理之路。高度關(guān)注“允許貴州結(jié)合農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整將符合條件的園地、灌木林地恢復(fù)為耕地，新增耕地可用于占補(bǔ)平衡”的水土流失有效管控措施。

要積極適應(yīng)國(guó)家出臺(tái)的禁止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等大政策，破解坡耕地水土流失治理植物措施落地難的困境。爭(zhēng)取國(guó)家恢復(fù)實(shí)施坡耕地水土流失綜合治理工程，并拓寬國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程治理的工作思路，以坡耕地治理為重點(diǎn)，在實(shí)施治理面積占比較大的保土耕作措施上由“軟”措施變“硬”措施。以國(guó)家投資作為“藥引子”獎(jiǎng)補(bǔ)，引導(dǎo)人民群眾結(jié)合農(nóng)事活動(dòng)實(shí)施橫坡種植、溝壟種植和撒播綠肥等措施，完善耕作道路和截排水工程，有效地調(diào)動(dòng)人民群眾參與坡耕地水土流失防治的積極性和能動(dòng)性。

3.4 持續(xù)補(bǔ)齊水土保持監(jiān)測(cè)弱項(xiàng)

推進(jìn)實(shí)施畢節(jié)丁家寨國(guó)家水土保持監(jiān)測(cè)站點(diǎn)優(yōu)化布局工程，統(tǒng)籌謀劃畢節(jié)市水土保持監(jiān)測(cè)點(diǎn)在市級(jí)水土保持區(qū)劃4個(gè)類型區(qū)全覆蓋。積極爭(zhēng)取國(guó)家和貴州省的傾斜支持，在東南部中低山峰叢谷地丘原中度流失土壤保持與生態(tài)維護(hù)區(qū)的織金縣、納雍縣擇優(yōu)建立代表石灰?guī)r山地特色的水土保持綜合觀測(cè)站，建設(shè)涵蓋小流域卡口站，以及各種不同地類、不同坡度的代表性徑流小區(qū)的綜合性監(jiān)測(cè)點(diǎn)，建立巖溶地區(qū)土壤侵蝕模型，觀測(cè)研究水土流失規(guī)律。開展七星關(guān)區(qū)倒天河水庫等9個(gè)縣城水源保護(hù)區(qū)、威寧縣草海等生態(tài)敏感區(qū)、赤水河(畢節(jié)段)等重點(diǎn)流域水土保持監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，精準(zhǔn)掌握政府關(guān)注區(qū)域水土流失狀況。發(fā)揮水土保持監(jiān)測(cè)“吹哨人”和“哨兵”的作用，狠抓生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失監(jiān)測(cè)工作，建立人為水土流失監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。

3.5 突出加強(qiáng)水土保持管理能力建設(shè)

提升水土保持管理能力現(xiàn)代化水平，是新時(shí)代推進(jìn)畢節(jié)水土保持高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。要站在“兩區(qū)一基地一典范”的戰(zhàn)略定位高度，深入思考畢節(jié)水土保持管理能力建設(shè)問題。要高度重視縣級(jí)機(jī)構(gòu)人員在編不在崗問題，加快人員輪崗交流，實(shí)施能力素質(zhì)提升工程，有針對(duì)性地引進(jìn)急需的高層次人才，切實(shí)解決“有名”和“有實(shí)”問題。要適應(yīng)智慧水土保持建設(shè)的需要，配備無人機(jī)等數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化設(shè)備，加快衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)等技術(shù)應(yīng)用，著力提升水土保持管理能力現(xiàn)代化水平。