盧春伶

（中共南寧市委黨校，南寧 530007）

2014 年中央民族工作會(huì)議指出，“改革開放以來，我國進(jìn)入了各民族跨區(qū)域大流動(dòng)的活躍期，做好城市民族工作越來越重要”［1］。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，民族工作對(duì)象“從民族地區(qū)擴(kuò)展到中東部地區(qū)，從農(nóng)牧區(qū)擴(kuò)展到城市，從聚居區(qū)的常住少數(shù)民族人口擴(kuò)展到散居地區(qū)的少數(shù)民族流動(dòng)人口”［2］，民族工作的重心由過去傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村型逐步向多元復(fù)雜的城市型轉(zhuǎn)化［3］。民族分布格局的深刻變化，使城市成了各民族交往交流交融的重要平臺(tái)，使城市民族工作逐漸成為當(dāng)前民族工作的重要場(chǎng)域。2021年中央民族工作會(huì)議要求，要完善政策舉措，營造環(huán)境氛圍，逐步實(shí)現(xiàn)各民族在空間、文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、心理等方面的全方位嵌入。［4］在新形勢(shì)下，如何做好城市民族工作，使城市成為鑄牢中華民族共同體意識(shí)的廣闊平臺(tái)，成為事關(guān)民族工作全局的重要命題。

2016 年，全國城市民族工作會(huì)議在國家層面明確了新時(shí)代城市民族工作的價(jià)值取向、政策思路和工作重點(diǎn)，給各地城市民族工作的開展提供了更為明確的方向和更為清晰的思路。但作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，地方尤其是基層對(duì)具體實(shí)踐路徑進(jìn)行科學(xué)、合理的操作化是頂層設(shè)計(jì)落地的必要前提。構(gòu)建出層次清晰、權(quán)責(zé)明確、功能完善并符合現(xiàn)代治理理念，且切實(shí)能解決當(dāng)前城市民族問題的實(shí)踐路徑框架體系，是做好城市民族工作、提升民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然之舉。

一、新時(shí)代城市民族工作對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的特殊重要性日益凸顯

隨著改革開放的深入，城市民族工作在整個(gè)民族事務(wù)體系中的重要性逐步顯現(xiàn)。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，城市民族工作在鑄牢中華民族共同體意識(shí)上的重要意義更為凸顯。

（一）加快發(fā)展少數(shù)民族和少數(shù)民族地區(qū)，鑄牢中華民族共同體意識(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)

由于發(fā)展的不平衡不充分，少數(shù)民族對(duì)加快發(fā)展的愿望更為迫切，對(duì)美好生活的要求也在不斷提高，從追求解決物質(zhì)短缺問題到追求公平、正義，標(biāo)準(zhǔn)更高、實(shí)現(xiàn)難度更大。進(jìn)入城市的少數(shù)民族流動(dòng)人口，可以通過資金回流、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等方式進(jìn)一步帶動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，城市民族工作不僅能為少數(shù)民族流動(dòng)人口提供直接服務(wù)，幫助他們?cè)诔鞘姓业絺€(gè)人發(fā)展的機(jī)會(huì)，實(shí)際上也是一個(gè)拉動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展的重要途徑，進(jìn)一步鑄牢中華民族共同體意識(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）促進(jìn)城市民族關(guān)系和諧，鑄牢中華民族共同體意識(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)

與普通流動(dòng)人口相比，少數(shù)民族流動(dòng)人口面臨著城鄉(xiāng)流動(dòng)與跨民族交往的雙重挑戰(zhàn)，難免遭遇文化沖突、融入城市困難等具體問題，迫切需要城市民族工作予以引導(dǎo)和支持。在社會(huì)主要矛盾變化的背景下，如何在城市空間中推動(dòng)建立相互嵌入的社會(huì)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步構(gòu)筑平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的民族關(guān)系，從而鑄牢中華民族共同體意識(shí)社會(huì)基礎(chǔ)，對(duì)城市民族工作而言是現(xiàn)實(shí)且長(zhǎng)期的新挑戰(zhàn)、新課題。

（三）提升民族工作事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，鑄牢中華民族共同體意識(shí)治理基礎(chǔ)

城市民族工作是民族工作事務(wù)治理體系的重要內(nèi)容和重要方面。為適應(yīng)城市少數(shù)民族出現(xiàn)的新情況新趨勢(shì)，城市民族工作在內(nèi)容上將朝著更為復(fù)雜深入的方向發(fā)展，對(duì)管理服務(wù)的質(zhì)量和水平要求也必然水漲船高?！叭齻€(gè)不適應(yīng)”①“三個(gè)不適應(yīng)”：少數(shù)民族對(duì)城市生活和管理方式不適應(yīng)，城市居民對(duì)少數(shù)民族群眾某些生活和行為方式不適應(yīng)以及我們的工作方式和管理機(jī)制不適應(yīng)。的存在，表明當(dāng)前城市少數(shù)民族工作治理能力和水平仍有較大提升空間。通過城市民族工作實(shí)踐探索，不僅能解決城市民族工作領(lǐng)域?qū)嶋H問題，也能不斷提升城市民族工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，鑄牢中華民族共同體意識(shí)治理基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前城市民族工作實(shí)踐面臨的現(xiàn)實(shí)問題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

社會(huì)主要矛盾變化后，城市民族工作的重要性進(jìn)一步凸顯，既要解決涉及民族因素的具體問題，同時(shí)還要做好打基礎(chǔ)看長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作，不斷鑄牢中華民族共同體意識(shí)。與此同時(shí)，當(dāng)前城市民族工作卻面臨著一些現(xiàn)實(shí)問題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）城市民族工作管理難度加大

我國城市民族工作管理服務(wù)已經(jīng)積累了較為豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，但當(dāng)前復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境也決定了工作開展的難度比改革開放初期更大。

1.少數(shù)民族流動(dòng)人口需求分化。民族文化差異、群體差異、個(gè)體差異等多重因素疊加，使少數(shù)民族流動(dòng)人口對(duì)城市民族工作的需求既有共性又有特殊性。有學(xué)者通過研究發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族流動(dòng)人口群體對(duì)城市公共服務(wù)的需求偏好受到多重因素影響，他們不僅對(duì)公共服務(wù)需求類型有緊迫性和重要性排序差異，甚至在流入城市類型與公共服務(wù)需求偏好之間也存在關(guān)聯(lián)。[3]少數(shù)民族流動(dòng)人口構(gòu)成的多樣性和需要的差異性，決定了當(dāng)前和今后城市民族工作將日益轉(zhuǎn)向更實(shí)際、更具體的方向，也決定了任何一個(gè)城市都難以照搬某一具體方式開展城市民族工作。

2.復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾給城市民族工作帶來更大壓力。社會(huì)轉(zhuǎn)型必然伴生復(fù)雜多發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾，在城市民族工作領(lǐng)域表現(xiàn)為涉及民族因素的矛盾、糾紛逐漸增多，且不確定性增強(qiáng)。我國自2000 年至2009 年發(fā)生的900 起影響民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的突發(fā)事件中，80%涉及少數(shù)民族流動(dòng)人口［5］。以往涉及民族因素的矛盾、沖突通常以進(jìn)城經(jīng)商務(wù)工人員為主，往往是由于不適應(yīng)現(xiàn)代城市管理規(guī)定的具體事件引發(fā)，文化沖突是主要的深層原因。但隨著城市發(fā)展，征地拆遷等逐漸將部分城市世居民族成員也卷入沖突事件中，利益沖突成了新的深層次原因，解決糾紛、矛盾的難度更大。

3.互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運(yùn)用，使城市民族工作環(huán)境變得更為復(fù)雜。城市作為一個(gè)人員密集、交通便利又相對(duì)開放的空間，涉及民族因素的偶發(fā)事件相對(duì)更容易引人注目，而互聯(lián)網(wǎng)還可能將其迅速擴(kuò)散，從而超出一城一地的地域限制，引發(fā)更大范圍的涉及民族因素的矛盾和糾紛，甚至可能被分裂勢(shì)力、境外敵對(duì)勢(shì)力加以歪曲利用，造成更為嚴(yán)重的后果。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)廣泛應(yīng)用背景下，城市民族工作需要以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，持續(xù)做好各項(xiàng)日常工作、基礎(chǔ)工作，同時(shí)還要具備在復(fù)雜環(huán)境下快速、準(zhǔn)確處置涉及民族因素的偶發(fā)事件的能力和水平。

（二）少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理面臨長(zhǎng)期壓力

當(dāng)前，少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理已經(jīng)成為城市民族工作的重要內(nèi)容。從人口流動(dòng)趨勢(shì)看，少數(shù)民族流動(dòng)人口管理服務(wù)給城市民族工作帶來的壓力將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間。

1.少數(shù)民族進(jìn)城人口總量龐大。受城鎮(zhèn)化深入發(fā)展拉動(dòng)，少數(shù)民族人口大量進(jìn)入城市是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）實(shí)施后，我國城鎮(zhèn)化率從2014年末的54.77%上升到2017 年末的58.52%，少數(shù)民族占全國流動(dòng)人口比例也由7.33%上升到9.41%，接近全國流動(dòng)人口的十分之一［3］。2020 年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率已如期超過60%，按照《規(guī)劃》設(shè)計(jì)，2050年城鎮(zhèn)化率還將繼續(xù)擴(kuò)大到70%左右?？梢灶A(yù)見的是，與城鎮(zhèn)化相伴而生的少數(shù)民族人口大規(guī)模向城市流動(dòng)趨勢(shì)仍將繼續(xù)保持較長(zhǎng)時(shí)間。正如2014年中央民族工作會(huì)議所說，“少數(shù)民族同胞進(jìn)入城市，是歷史發(fā)展的趨勢(shì)”［1］。當(dāng)前東部很多省市少數(shù)民族流動(dòng)人口年均增速達(dá)到20%，一些省市外來少數(shù)民族流動(dòng)人口數(shù)量已遠(yuǎn)超本地世居民族數(shù)量，如浙江省121.5 萬少數(shù)民族人口中，來自外省的有96.1 萬人，占比超過79%；廣東省少數(shù)民族人口有320 多萬人，其中外來流動(dòng)人口有250 萬人［6］。民族成分齊全的城市數(shù)量越來越多，城市中民族成分越來越多，這意味著城市的民族結(jié)構(gòu)、民族工作對(duì)象都發(fā)生了深刻變化。

2.少數(shù)民族流動(dòng)從短暫適應(yīng)到長(zhǎng)期生活給城市民族工作帶來更高要求。二十世紀(jì)八九十年代以來，我國進(jìn)入城市的流動(dòng)人口以個(gè)體勞動(dòng)力為主，并呈現(xiàn)明顯的“鐘擺式”、候鳥式特征。2009 年，農(nóng)民工中新生代（即1980 年后出生的）占比已經(jīng)達(dá)到61.6%［7］。跟老生代流動(dòng)人口相比，人數(shù)已經(jīng)過半的新生代流動(dòng)人口出現(xiàn)了融入城市意愿明顯增強(qiáng)、家庭化流動(dòng)的新趨勢(shì)。在傳統(tǒng)農(nóng)民工中，89.7%的農(nóng)民工表示將來“一定會(huì)回到家鄉(xiāng)定居”，只有大約10%的人愿意在城市定居；但新生代農(nóng)民工中有55.9%表示將來會(huì)“在打工的城市買房定居”［8］。這些數(shù)據(jù)表明，新生代流動(dòng)人口正處于“從流入到生存”“從適應(yīng)到融入”的深刻變化中，他們不再滿足于當(dāng)城市的過客，而是希望在城市中長(zhǎng)期穩(wěn)定生活，成為市民中的一員。少數(shù)民族人口流動(dòng)也呈現(xiàn)同樣的長(zhǎng)期化、融入化、家庭化趨勢(shì)，城市民族工作自然也要增加促進(jìn)少數(shù)民族流動(dòng)人口在城市的生存發(fā)展、融入能力提升等工作內(nèi)容［9］。從短暫適應(yīng)到長(zhǎng)期生活，城市民族工作在少數(shù)民族從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治到文化等方面的工作任務(wù)將日趨繁重。采取行之有效的治理方式，將少數(shù)民族流動(dòng)人口納入城市共建共治共享的社會(huì)治理新格局是新時(shí)代城市民族工作的重要課題，較之簡(jiǎn)單的流動(dòng)人口管制難度也更大，且將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間，工作壓力將長(zhǎng)期存在。與此同時(shí)，民族工作體制機(jī)制仍不完善，相當(dāng)部分的城市管理者、服務(wù)人員、執(zhí)法人員缺乏對(duì)民族文化、民族政策的深入了解，在開展相關(guān)工作時(shí)缺少相應(yīng)的方式方法，這些現(xiàn)實(shí)問題都給城市民族工作適應(yīng)人口流動(dòng)新趨勢(shì)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（三）城市民族工作治理水平和能力有待提升

城市民族關(guān)系問題的解決不僅需要制度、政策的宏觀支持，也有賴于微觀層面治理體系的構(gòu)建。與日漸復(fù)雜的治理任務(wù)相比，城市民族工作治理水平總體上仍有較大提升空間，集中表現(xiàn)為微觀治理能力較為薄弱。

1.管理服務(wù)理念滯后。一些地方城市管理部門仍然沿襲過去不出問題即可的觀念，沒有意識(shí)到為少數(shù)民族提供服務(wù)是當(dāng)前做好城市民族工作的關(guān)鍵所在，更沒有形成先進(jìn)的治理意識(shí)。這種觀念偏差反映到行動(dòng)上，就是在管理服務(wù)方式上仍然以管制為主，注重管理的嚴(yán)謹(jǐn)，將工作重點(diǎn)放在少數(shù)民族人口登記等傳統(tǒng)路徑上。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、少數(shù)民族融入城市意愿明顯增強(qiáng)的社會(huì)背景下，這顯然無法完全適應(yīng)當(dāng)前民族領(lǐng)域的新情況新問題。

2.多元主體合作不足。在城市民族事務(wù)治理體系中，以政府為代表的國家力量仍然占主導(dǎo)地位，市場(chǎng)和社會(huì)等多元合作主體較少。在東部地區(qū)部分治理意識(shí)較強(qiáng)、開放氛圍濃厚且市場(chǎng)和社會(huì)主體活躍的城市，多主體合作開展城市民族工作擁有較為成熟的實(shí)踐路徑與操作經(jīng)驗(yàn)，城市民族工作治理的“社會(huì)化”色彩較為濃厚。但在更多城市中，政府仍然沿襲了傳統(tǒng)的管理服務(wù)方式，包攬了絕大部分民族工作事務(wù)，幾乎成了唯一的治理主體。目前，民族工作主體結(jié)構(gòu)不合理體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是城市管理部門大包大攬，缺少市場(chǎng)和社會(huì)主體參與，政府角色定位沒有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代治理理念要求的由“劃槳”向“掌舵”的角色轉(zhuǎn)變。缺少市場(chǎng)和社會(huì)主體參與的城市民族工作，難以完全滿足少數(shù)民族群眾所需的大量直接、具體的社會(huì)化服務(wù)需求。二是城市各主體之間缺乏合力、各自為政。三是缺乏具有專業(yè)知識(shí)的基層管理服務(wù)人員。

3.城市管理部門整合不足。在少數(shù)民族跨區(qū)域大流動(dòng)的背景下，以被動(dòng)性、靜態(tài)性、區(qū)域性為特點(diǎn)的傳統(tǒng)城市民族工作方式很難適應(yīng)新變化［10］。新形勢(shì)亟須政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn)跨功能、跨部門乃至跨區(qū)域整合。從跨功能、跨部門整合情況來看，民族宗教部門承擔(dān)著直接協(xié)調(diào)民族宗教關(guān)系的工作職責(zé)，而市場(chǎng)監(jiān)督管理局、衛(wèi)生、治安、就業(yè)保障等諸多城市管理政府部門都有在職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)同配合，共同維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的責(zé)任。但在實(shí)踐中，一些城市管理部門片面認(rèn)為協(xié)調(diào)處理民族關(guān)系是民族宗教部門的職責(zé)，缺少參與民族工作事務(wù)的主動(dòng)性。有的城市管理部門雖然意識(shí)到城市民族工作的重要性，卻又對(duì)民族工作事務(wù)的特殊性、敏感性望而生畏，認(rèn)為管得越多需要承擔(dān)的責(zé)任越多，因此對(duì)民族工作事務(wù)推諉扯皮。同時(shí)，一些部門掌握大量涉及民族因素的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，但因條塊分割，缺少數(shù)據(jù)的共享，導(dǎo)致數(shù)據(jù)運(yùn)用不充分，形成資源浪費(fèi)，這也是政府內(nèi)部整合不足的體現(xiàn)。從跨區(qū)域整合情況來看，近年來部分流入地城市建立了與少數(shù)民族流動(dòng)人口流出地兩頭對(duì)接的機(jī)制，取得了不錯(cuò)的成效。但更多城市在面臨跨區(qū)域整合時(shí)，缺少主動(dòng)作為、有效作為，流入地與流出地之間缺少信息溝通、協(xié)調(diào)配合，影響了管理服務(wù)效果。政府職能部門之間、流入地與流出地之間缺少合力、各自為政的狀態(tài)，增加了少數(shù)民族在城市工作、生活的制度成本，間接影響了城市民族工作成效。

4.公共服務(wù)供應(yīng)不足，服務(wù)水平有待提高。少數(shù)民族流動(dòng)人口要融入城市，需要獲得住房、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)培訓(xùn)、法律援助等系統(tǒng)化的公共服務(wù)保障、支持。目前，一些城市的少數(shù)民族工作仍停留在少數(shù)民族單一、特殊權(quán)利的保障上，管理服務(wù)的內(nèi)容相對(duì)單薄，現(xiàn)有的公共服務(wù)供應(yīng)不能完全滿足需求。同時(shí)，現(xiàn)有的公共服務(wù)質(zhì)量也參差不齊。在影響少數(shù)民族流動(dòng)人口融入城市的幾個(gè)主要因素中，住房與子女教育問題是最為突出的，但絕大部分城市缺少行之有效的解決辦法。而供應(yīng)難度相對(duì)較低的職業(yè)培訓(xùn)等公共服務(wù)，又常常流于形式，沒有與少數(shù)民族人口的實(shí)際需求相匹配，或因缺乏針對(duì)性，沒有收到應(yīng)有的效果。在就業(yè)信息提供上，存在平臺(tái)較少、信息更新滯后、供需脫節(jié)等具體問題。

三、優(yōu)化路徑，構(gòu)建更為完善的城市民族工作體制機(jī)制

“三個(gè)不適應(yīng)”是我國城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡問題在城市民族關(guān)系上的集中體現(xiàn)，解決這些問題也是解決我國社會(huì)發(fā)展問題的重要內(nèi)容和途徑。因此，進(jìn)一步優(yōu)化實(shí)踐路徑，在實(shí)踐中構(gòu)建起更為完善的城市民族工作體制機(jī)制是當(dāng)前民族工作全局中的重要內(nèi)容。

（一）構(gòu)建更為合理的多層次城市民族工作目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

城市民族工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，涉及多層次、多系統(tǒng)、多主體。如不理清主體之間的內(nèi)在關(guān)系，“齊抓共管”很可能變“不抓不管”。因此，明確的城市工作目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有助于推動(dòng)各主體明確權(quán)責(zé)，提高做好城市民族工作的責(zé)任感和主動(dòng)性。

1.確立科學(xué)的城市民族工作總原則、總目標(biāo)。城市民族工作應(yīng)確立民族平等與民族團(tuán)結(jié)總原則，以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，將促進(jìn)平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系作為城市民族工作總原則總目標(biāo)。少數(shù)民族流出為主的城市不僅要做好自身管理服務(wù)工作，還要將與流入地城市的信息溝通、協(xié)調(diào)合作作為重要目標(biāo)任務(wù)。流入地城市則要將少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理與本地常住少數(shù)民族管理服務(wù)工作一道納入工作目標(biāo)與評(píng)價(jià)內(nèi)容。

2.各系統(tǒng)根據(jù)工作職權(quán)確定子目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。從多主體合作機(jī)制角度上看，要明確黨政主導(dǎo)、其他主體協(xié)同配合的責(zé)任機(jī)制及相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一是將涉及的主體全面納入評(píng)價(jià)體系。城市民族工作應(yīng)該著力構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)組織、團(tuán)體等多元主體共同參與的城市民族工作機(jī)制并確定相應(yīng)的子目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。二是明確各主體的具體責(zé)任。民族宗教工作部門應(yīng)該發(fā)揮牽頭組織、協(xié)調(diào)作用，其他城市管理部門碰到疑難問題需要民族專業(yè)知識(shí)等輔助時(shí)，應(yīng)牽頭協(xié)調(diào)相應(yīng)的資源、力量予以支持；其他城市管理部門也應(yīng)明確，在涉及民族工作事務(wù)時(shí)，在自身職權(quán)范圍內(nèi)的應(yīng)依法依規(guī)予以解決，不能出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。三是在制定子目標(biāo)時(shí)，還應(yīng)明確部門之間協(xié)調(diào)配合機(jī)制落實(shí)情況，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督、考核。

3.分類別細(xì)化社區(qū)工作具體目標(biāo)。城市民族工作目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中也應(yīng)將社區(qū)作為重要主體納入，同時(shí)應(yīng)根據(jù)其轄區(qū)內(nèi)民族分布情況對(duì)社區(qū)再次細(xì)分后再確定不同的工作目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。按照轄區(qū)內(nèi)少數(shù)民族常住人口、流動(dòng)人口的數(shù)量予以分類。以少數(shù)民族常住人口為主的社區(qū)，側(cè)重考察其在日常工作中貫徹民族政策情況及民族關(guān)系情況；以少數(shù)民族流動(dòng)人口為主的，側(cè)重考察其流動(dòng)人口服務(wù)管理工作及民族關(guān)系情況；兼有少數(shù)民族常住人口和流動(dòng)人口的社區(qū)，則側(cè)重考查對(duì)兩類人的管理服務(wù)及民族關(guān)系情況；轄區(qū)內(nèi)基本沒有少數(shù)民族的，則側(cè)重考察民族團(tuán)結(jié)宣傳方面的工作。

（二）構(gòu)建城市民族工作多元主體格局

從現(xiàn)代治理理念來看，政府的角色定位應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”。

1.注重發(fā)揮多元主體作用。一是建立平臺(tái)和機(jī)制，將市場(chǎng)和社會(huì)等合作主體納入城市民族工作體系中，如組建小組協(xié)商解決民族工作難題，定期召開聯(lián)席會(huì)議傾聽民族工作方面的社情民意等方式。二是積極發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)主體的橋梁紐帶作用，收集少數(shù)民族群眾對(duì)民族工作的需求及意見建議，在遇到特殊情況時(shí)允許合作主體介入糾紛疏導(dǎo)等過程中，或由城市管理部門、社區(qū)等購買其專項(xiàng)服務(wù)，從而發(fā)揮它們?cè)趥鞒忻褡逦幕⒕S護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面的非正式作用。三是注重企業(yè)及社會(huì)團(tuán)體的代表性與互補(bǔ)性。

2.注重促進(jìn)多主體合作。在多元主體合作上，民族工作機(jī)制既要注重發(fā)揮不同主體的獨(dú)特作用，更要注重主體間的合作，用制度化、規(guī)范化的方式，促進(jìn)主體合作，形成較為穩(wěn)定的工作機(jī)制。一是以黨政部門主導(dǎo)為前提。黨政部門注重與企業(yè)、社會(huì)等合作主體的聯(lián)系，注重引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)等合作主體在具體事務(wù)中處理好少數(shù)民族與國家利益關(guān)系，確保企業(yè)、社會(huì)主體在法律和政策范圍內(nèi)行動(dòng)。二是給予企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體一定的行動(dòng)空間，促使其正確發(fā)揮主動(dòng)性、靈活性。三是建立多主體動(dòng)態(tài)合作機(jī)制。城市管理部門和相關(guān)合作主體可以定期進(jìn)行信息交流、意見征求等。

3.促進(jìn)多主體資源高效整合。注重發(fā)揮不同社會(huì)主體的優(yōu)勢(shì)，整合相應(yīng)資源，彌補(bǔ)城市管理部門和社區(qū)資源不足。以提升城市管理部門、社區(qū)工作人員民族工作能力為例，可以邀請(qǐng)專家隊(duì)伍、社會(huì)工作組織等精英團(tuán)隊(duì)力量開展民族工作內(nèi)在規(guī)律、少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣、民族工作介入方式等培訓(xùn)，提高工作人員民族工作能力和水平。與此同時(shí)，針對(duì)部分企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體對(duì)民族政策把握不夠全面、準(zhǔn)確的情況，相關(guān)城市管理部門可對(duì)其進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)。而城市管理部門在制定涉及城市民族工作的政策時(shí)，應(yīng)充分聽取其他合作主體的意見。

（三）統(tǒng)籌兼顧，做好城市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理工作

1.分層次、分重點(diǎn)建立少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障體系。少數(shù)民族流動(dòng)人口在適應(yīng)與融入城市的過程中，對(duì)公共服務(wù)需求是多樣化、系統(tǒng)性的，但這些需求的重要性與緊迫性是有先后之分的，少數(shù)民族中不同人群的需要偏好也不盡一致，這就決定了城市民族工作應(yīng)分層次、先后提供服務(wù)管理內(nèi)容。城市管理部門充分整合各系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源，用大數(shù)據(jù)方式明確當(dāng)前城市少數(shù)民族的具體需求情況，對(duì)其進(jìn)行分類、排序，再結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源承受力，分別制定短期與中長(zhǎng)期權(quán)益保障工作目標(biāo)，從易到難逐步滿足城市少數(shù)民族流動(dòng)人口的教育、住房、社會(huì)保障等各項(xiàng)權(quán)益需求。同時(shí)，按照受教育程度、融入城市意愿的不同等，將少數(shù)民族劃分為不同的服務(wù)群體，按需分類提供更為精準(zhǔn)的公共服務(wù)。

2.幫助提高少數(shù)民族流動(dòng)人口融入城市的能力和素質(zhì)。城市民族工作應(yīng)該將提高城市少數(shù)民族流動(dòng)人口自我發(fā)展能力作為服務(wù)管理的重要內(nèi)容之一。短期來看，為少數(shù)民族流動(dòng)人口提供創(chuàng)業(yè)就業(yè)、法律法規(guī)乃至國家通用語言文字的培訓(xùn)仍是必不可少的，同時(shí)也要注重這些培訓(xùn)的針對(duì)性、實(shí)用性，避免流于形式。除了注重提升經(jīng)濟(jì)方面適應(yīng)能力外，還應(yīng)對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口予以文化、社會(huì)融入方面的支持，用系統(tǒng)化的服務(wù)提升他們自我發(fā)展的能力。長(zhǎng)期來看，還應(yīng)該對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口隨遷子女教育予以重點(diǎn)關(guān)注，努力創(chuàng)造條件，解決隨遷子女入學(xué)難問題，使少數(shù)民族下一代在融入城市時(shí)減少更多阻礙。

（四）消除體制機(jī)制痛點(diǎn)，提升微觀治理能力

1.建章立制，促進(jìn)城市民族工作制度化、規(guī)范化。一是增強(qiáng)少數(shù)民族流動(dòng)人口管理服務(wù)的系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性。出臺(tái)相關(guān)服務(wù)管理制度、政策時(shí)一定要進(jìn)行深入研究、綜合考慮。在少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理上，民族工作制度和政策既要注重解決當(dāng)下問題，也要注重長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)；既要順應(yīng)少數(shù)民族流動(dòng)人口融入城市的趨勢(shì)，又要盡可能提供必要服務(wù)；既要照顧少數(shù)民族的特殊需求，又要兼顧社會(huì)的公正公平；既要照顧他們文化上的特殊性，又要堅(jiān)持依法處理相關(guān)事務(wù)等。二是辯證地看待本地的探索經(jīng)驗(yàn)。一方面要將本地進(jìn)行的探索經(jīng)驗(yàn)及時(shí)固化成相應(yīng)的制度，并對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化，另一方面又要注重在實(shí)踐中及時(shí)調(diào)整，避免某一管理方法的僵化。三是注重民族工作精細(xì)化。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)及社會(huì)化力量，實(shí)現(xiàn)民族工作精細(xì)化。

2.工作重心下沉至社區(qū)，構(gòu)建相互嵌入的社區(qū)環(huán)境。城市民族工作應(yīng)該將工作重心下沉到社區(qū)，進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)作用，構(gòu)建相互嵌入的社區(qū)環(huán)境，幫助少數(shù)民族流動(dòng)人口適應(yīng)城市、融入城市。一是城市管理部門將資源適當(dāng)下放，幫助社區(qū)在管理協(xié)調(diào)、綜合服務(wù)、化解矛盾、扶危濟(jì)困等方面發(fā)揮更大作用，解決少數(shù)民族實(shí)際困難。二是加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，著重發(fā)揮社區(qū)在促進(jìn)民族交往交流上的作用。社區(qū)可以開展民族團(tuán)結(jié)宣傳教育、相關(guān)文化活動(dòng)、結(jié)對(duì)幫扶等靈活多樣的方式，幫助少數(shù)民族融入社區(qū)、社會(huì)。三是提高社區(qū)工作人員民族工作水平。在人員編制無法增加的情況下，可以通過聘請(qǐng)專家、專業(yè)團(tuán)隊(duì)等方式，對(duì)社區(qū)工作者進(jìn)行必要的民族工作知識(shí)、技術(shù)培訓(xùn)，提升其工作水平及基層民族工作成效。

3.社會(huì)工作嵌入，實(shí)現(xiàn)城市民族工作精細(xì)化。目前基層民族工作社會(huì)化在一些東部城市取得了良好的成效，事實(shí)證明，城市民族工作與社區(qū)社會(huì)工作可以結(jié)合起來，成為提升新形勢(shì)下城市民族工作微觀治理能力的一個(gè)有效途徑。由于城市、社區(qū)的具體情況千差萬別，在具體實(shí)踐中，各地可以因地制宜選擇不同的結(jié)合方式。一是將社會(huì)工作理念、方式方法嵌入社區(qū)民族工作。二是通過購買服務(wù)的方式，由專業(yè)的社會(huì)工作團(tuán)隊(duì)來完成民族工作項(xiàng)目。三是借助社會(huì)工作的資源，解決跨區(qū)域合作、少數(shù)民族自主創(chuàng)業(yè)等難題。