彭 義

(鎮(zhèn)江市圖書館，江蘇鎮(zhèn)江 212001)

古籍是自文字誕生以來(lái)，集中承載我國(guó)精神和物質(zhì)文明的重要實(shí)體。據(jù)國(guó)家圖書館副館長(zhǎng)張志清公布的數(shù)字，我國(guó)3000多家古籍收藏機(jī)構(gòu)所收藏的古籍?dāng)?shù)量高達(dá)5000萬(wàn)冊(cè)[1]，但古籍作為一種脆弱易破損的紙質(zhì)文物，分散在全國(guó)30多個(gè)省級(jí)行政區(qū)，分別隸屬文化、文博、教育、史志、檔案、民族宗教等各個(gè)不同的系統(tǒng)。為了全面落實(shí)國(guó)務(wù)院實(shí)施的“中華古籍保護(hù)計(jì)劃”，制定專門的古籍保護(hù)法規(guī)是非常必要的，相關(guān)部門和社會(huì)各界也屢有這樣的呼聲和動(dòng)作。但由于種種原因，國(guó)家層面的古籍保護(hù)立法仍在探索和推進(jìn)過(guò)程中，鎮(zhèn)江市于2017年頒布實(shí)施的《鎮(zhèn)江市古籍保護(hù)辦法》則是目前第一部也是唯一一部關(guān)于古籍保護(hù)的地方法規(guī)。作為該規(guī)章起草過(guò)程的參與者，筆者謹(jǐn)就我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)及相關(guān)政策下進(jìn)行古籍保護(hù)立法的合法性，以及現(xiàn)有法律法規(guī)為古籍保護(hù)立法提供哪些可供借鑒之處，作一些膚淺的探索。

1 古籍保護(hù)立法的法律與政策依據(jù)

古籍保護(hù)是否可以通過(guò)制定法律、法規(guī)予以明確？國(guó)家現(xiàn)有的法律、政策是否允許相關(guān)部門制定有關(guān)古籍保護(hù)的法律法規(guī)？特別是對(duì)于地方人大、地方政府，有沒(méi)有可能出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件？筆者認(rèn)為，從現(xiàn)有的《文物保護(hù)法》《立法法》的條文來(lái)看，國(guó)家實(shí)際上是允許就古籍等具體類型的文物或某些具體部門保管的文物進(jìn)行特別保護(hù)的，“中華古籍保護(hù)計(jì)劃”實(shí)施以來(lái)，國(guó)務(wù)院辦公廳和文化部等相關(guān)部門的文件、規(guī)劃等更是明確提出要為古籍保護(hù)工作立法。

1.1 古籍保護(hù)立法的政策依據(jù)

近十余年來(lái)，國(guó)家相關(guān)部門多次就古籍保護(hù)方面的法律和制度建設(shè)作出要求和部署。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)古籍保護(hù)工作的意見(jiàn)》(2007)就提到要“建立科學(xué)有效的古籍保護(hù)制度”并使其臻于完善，又在部門協(xié)調(diào)、古籍修復(fù)、人才培養(yǎng)和市場(chǎng)監(jiān)管的內(nèi)容中多次提到制度建設(shè)[2]。《文化部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)古籍保護(hù)工作的通知》(2011)進(jìn)一步提出要“加大法規(guī)建設(shè)與科研力度”，從而使古籍保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化和科學(xué)化[3]。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見(jiàn)》(2017)提出要“加強(qiáng)文化法治環(huán)境建設(shè)”，“對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展有關(guān)工作作出制度性安排”，并特別強(qiáng)調(diào)“各地要根據(jù)本地傳統(tǒng)文化傳承保護(hù)的現(xiàn)狀”制定或完善地方性法規(guī)[4]。文化部《“十三五”時(shí)期全國(guó)古籍保護(hù)工作規(guī)劃》(2017)更是明確提出，要“加快古籍保護(hù)立法”，“積極推進(jìn)國(guó)家古籍保護(hù)立法工作”，“爭(zhēng)取盡早納入國(guó)家立法計(jì)劃”，同時(shí)“鼓勵(lì)和支持古籍資源較為豐富的地方探索制定古籍保護(hù)法律法規(guī)”[5]。

上述一系列文件可以說(shuō)是不同部門從不同角度、不同程度上涉及了古籍保護(hù)(或傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展)的建章立制，而從措詞來(lái)看，這里顯然從對(duì)古籍保護(hù)制度化的強(qiáng)調(diào)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)古籍保護(hù)法制化的呼吁和籌備。2017年的《意見(jiàn)》和《規(guī)劃》則進(jìn)一步表示對(duì)地方立法機(jī)構(gòu)開(kāi)展相關(guān)的法制建設(shè)持認(rèn)同和鼓勵(lì)態(tài)度。

此外，這些文件本身就古籍保護(hù)硬件設(shè)施的配備、古籍普查、古籍修復(fù)、古籍?dāng)?shù)字化、古籍的整理出版等提出規(guī)劃和要求，這實(shí)際上是從國(guó)家層面對(duì)古籍保護(hù)工作的重點(diǎn)工作作了設(shè)計(jì)，對(duì)于古籍保護(hù)立法可能涉及的內(nèi)容提供了思路。

1.2 古籍保護(hù)立法的法律依據(jù)

古籍保護(hù)立法是一件涉及到政府和公民權(quán)利義務(wù)的嚴(yán)肅工作，必須要在現(xiàn)行法律的許可范圍內(nèi)才能實(shí)施。我國(guó)《憲法》第二十二條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)”，并在第六十二條、六十七條、八十九條分別賦予全國(guó)人大等各個(gè)機(jī)構(gòu)以制定法律、法規(guī)的職權(quán)[6]?！读⒎ǚā返谄邨l、第六十五條、第八十條等也就該問(wèn)題作了的規(guī)定，并明確了他們各自的立法范圍[7]。很顯然，古籍屬于“珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)”，相關(guān)部門可以在各自的職權(quán)范圍內(nèi)制定法律法規(guī)予以保護(hù)。

而在地方立法層面，《立法法》第七十二條、第八十二條規(guī)定，在不違背現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，省級(jí)人大及其常委會(huì)，省級(jí)人民政府可以制定地方性法規(guī)或規(guī)章，設(shè)區(qū)的市和自治州，其人大和政府可以就“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)和規(guī)章。古籍保護(hù)工作顯然屬于“歷史文化保護(hù)”，是《立法法》允許地方人大和政府制定相關(guān)法律法規(guī)的范圍[8]。

2 古籍保護(hù)立法與現(xiàn)有法律法規(guī)的關(guān)系

在現(xiàn)有法律法規(guī)中，由全國(guó)人大制定的《文物保護(hù)法》《公共圖書館法》《檔案法》，和國(guó)務(wù)院制定的《文物保護(hù)法實(shí)施條例》《博物館條例》《地方志工作條例》《宗教事務(wù)條例》及相關(guān)的地方法規(guī)，都在不同程度上涉及古籍，可供古籍保護(hù)立法進(jìn)行參考和借鑒。

文化部《“十三五”時(shí)期全國(guó)古籍保護(hù)工作規(guī)劃》提出，要古籍立法應(yīng)當(dāng)與《文物保護(hù)法》等做好“區(qū)分和銜接”[9]，可見(jiàn)相關(guān)部門已經(jīng)清楚地認(rèn)識(shí)到，古籍保護(hù)同文物保護(hù)等相關(guān)的法律法規(guī)存在著密切的聯(lián)系，但同時(shí)也存在需要辨別和區(qū)分的地方，不能完全照搬。

2.1 古籍保護(hù)立法與文物保護(hù)法律法規(guī)

從各個(gè)方面來(lái)講，國(guó)家《文物保護(hù)法》和《文物保護(hù)法實(shí)施條例》及相關(guān)的法律法規(guī)都是同古籍保護(hù)關(guān)系最密切、機(jī)制最接近的法律法規(guī)。

2.1.1 古籍與文物

從保護(hù)對(duì)象上看，《文物保護(hù)法》第二條將“歷史上各時(shí)代重要的文獻(xiàn)資料以及具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的手稿和圖書資料等”列為受國(guó)家保護(hù)的文物，第三條規(guī)定將歷史上各時(shí)代重要的“文獻(xiàn)、手稿、圖書資料”等可移動(dòng)文物分為珍貴文物和一般文物。這里雖然沒(méi)有明確規(guī)定古籍必定屬于文物，但仍然以列舉的方式將具有特定價(jià)值的“手稿和圖書資料”視為“受國(guó)家保護(hù)”的文物[10]?？紤]到古籍的數(shù)量、載體、信息承載方式和保護(hù)利用等方面的特點(diǎn)，將古籍作為文物的一個(gè)特別類型加以保護(hù)，顯然也是合理的。

2.1.2 文化主管部門在古籍保護(hù)中的地位

文化主管部門是否可能成為古籍保護(hù)工作的主管部門？《文物保護(hù)法》第七條規(guī)定“一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都有依法保護(hù)文物的義務(wù)”，第八條規(guī)定縣級(jí)以上各級(jí)政府的相關(guān)部門“在各自的職責(zé)范圍內(nèi)”負(fù)責(zé)文物保護(hù)工作。因此顯而易見(jiàn)，與古籍保護(hù)相關(guān)的文化、史志、檔案、教育、民族宗教等部門無(wú)疑也包含在內(nèi)[11]。而自2007年“中華古籍保護(hù)計(jì)劃”實(shí)施以來(lái)，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)古籍保護(hù)工作的意見(jiàn)》，以及各省、市人民政府辦公廳(室)下發(fā)的文件，也都將文化主管部門確定為古籍保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)古籍保護(hù)工作部際、廳際、局際聯(lián)席會(huì)議的牽頭單位，而各級(jí)珍貴古籍名錄和古籍重點(diǎn)保護(hù)單位的評(píng)定通常也由文化部門組織實(shí)施，這是否可以理解為國(guó)家已經(jīng)從政策層面將文化主管部門定位為古籍保護(hù)工作的主導(dǎo)部門？如果確實(shí)如此，那應(yīng)該是從合法性、可操作性方面得到了統(tǒng)一。

因此，盡管在國(guó)家和省級(jí)層面的文化行政主管部門同文物行政主管部門并非同一機(jī)構(gòu)(分別為文旅部門和文物部門)，但在《文物保護(hù)法》所規(guī)定的機(jī)制中，由文化行政主管部門負(fù)責(zé)古籍保護(hù)工作，有可能被理解為文化部門在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)“有關(guān)的文物保護(hù)工作”。而在實(shí)踐中，市、縣兩級(jí)的文化主管部門和文物主管部門則通常是一家，即文化和旅游局掛文物局的牌子，主持本區(qū)域文物保護(hù)工作，同《文物保護(hù)法》第八條“縣級(jí)以上地方人民政府承擔(dān)文物保護(hù)工作的部門”的表述在事實(shí)上正相契合[12]。

2.1.3 文物保護(hù)同古籍保護(hù)在業(yè)務(wù)上的關(guān)聯(lián)

《文物保護(hù)法》《文物保護(hù)法實(shí)施條例》中存在同古籍保護(hù)密切相關(guān)的條款，從政府的管理機(jī)制、機(jī)構(gòu)的保管職責(zé)，到相關(guān)機(jī)構(gòu)的配合、個(gè)人的義務(wù)等等，不少內(nèi)容都可以引入到古籍保護(hù)的法規(guī)條文中。《文物保護(hù)法》和《條例》的第四章關(guān)于館藏文物的部分，諸如文物的獲取、保管、登記、修復(fù)、拍攝、交換、借用、展覽、研究、備案等，同古籍的管理和利用實(shí)踐存在高度相近之處。

但與此同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)考慮到古籍的特殊性，對(duì)《文物保護(hù)法》和《條例》中的某些條文進(jìn)行優(yōu)化、細(xì)化和適當(dāng)變通。比如《條例》第三十二、三十四條要求對(duì)館藏三級(jí)以上的文物進(jìn)行修復(fù)前都要報(bào)請(qǐng)省級(jí)文物主管部門批準(zhǔn)[13]。但就古籍而言，可能很多刊刻或?qū)?、抄于乾隆時(shí)期及以后的大量古籍都會(huì)被列為三等文物甚至更高，如果對(duì)這樣的古籍進(jìn)行修復(fù)都必須向省級(jí)單位進(jìn)行審批，可能會(huì)過(guò)于繁瑣。

此外如《文物保護(hù)法》第七十九條涉及依法沒(méi)收的文物在結(jié)案后應(yīng)當(dāng)“由文物行政部門指定的國(guó)有文物收藏單位收藏”[14]，這個(gè)“國(guó)有文物收藏單位”實(shí)際上是包括圖書館、博物館等機(jī)構(gòu)在內(nèi)的，但是為了加強(qiáng)對(duì)古籍的保護(hù)，在古籍保護(hù)立法實(shí)踐中完全可以將“國(guó)有文物收藏單位”限定為本行政區(qū)域內(nèi)古籍保護(hù)條件較好的機(jī)構(gòu)，如國(guó)家或省級(jí)古籍重點(diǎn)保護(hù)單位，或本級(jí)政府所設(shè)的公共圖書館等。

可見(jiàn)，即便是同古籍關(guān)系最密切的《文物保護(hù)法》《文物保護(hù)法實(shí)施條例》，我們?cè)陂_(kāi)展保護(hù)立法時(shí)也需要綜合考慮文物保護(hù)的一般規(guī)律和古籍保護(hù)的特殊性，進(jìn)行全面細(xì)致的考察。此外像國(guó)務(wù)院公布的《博物館條例》等，其情況也與之類似。

2.2 古籍保護(hù)立法同《公共圖書館法》的關(guān)系

2017年全國(guó)人大通過(guò)并頒布的《公共圖書館法》，正式以法律的形式確定了國(guó)家圖書館的法律地位和業(yè)務(wù)職能，并對(duì)于古籍的原生性和再生性保護(hù)提出了較高要求，這為古籍保護(hù)法律法規(guī)中的相關(guān)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和公共圖書館的法律地位提供了借鑒。

2.2.1 公共圖書館在古籍保護(hù)中的地位

公共圖書館在古籍保護(hù)工作中所處的地位，這是之前的文物法規(guī)未曾涉及的。但從“中華古籍保護(hù)計(jì)劃”實(shí)施以來(lái)，公共圖書館的地位得到了強(qiáng)化，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)古籍保護(hù)工作的意見(jiàn)》明確提出，國(guó)家圖書館“在文化行政部門領(lǐng)導(dǎo)下”負(fù)責(zé)全國(guó)古籍普查登記，并“負(fù)責(zé)匯總古籍普查成果，建立中華古籍綜合信息數(shù)據(jù)庫(kù)，形成全國(guó)統(tǒng)一的中華古籍目錄”[15]，各省級(jí)圖書館也承擔(dān)本地區(qū)的相應(yīng)工作，而各省、市下達(dá)的文件通常也將相應(yīng)的任務(wù)賦予當(dāng)?shù)氐氖?、市?jí)公共圖書館，國(guó)家、省和一些地市還將古籍保護(hù)中心設(shè)在本級(jí)的公共圖書館。

《公共圖書館法》首次以法律的形式賦予國(guó)家圖書館以重要地位。其第二十二條規(guī)定“國(guó)家設(shè)立國(guó)家圖書館”，并進(jìn)一步明確其主要職能之一是“組織全國(guó)古籍保護(hù)”[16]。這對(duì)國(guó)務(wù)院辦公廳、文化部等所發(fā)文件中對(duì)國(guó)家圖書館的職能作了進(jìn)一步強(qiáng)化。因此有關(guān)古籍保護(hù)的法律法規(guī)或地方性法規(guī)，也完全可以參照此條，賦予國(guó)家圖書館和省、地級(jí)公共圖書館以組織當(dāng)?shù)毓偶Ｗo(hù)工作的職能。

2.2.2 《公共圖書館法》對(duì)古籍保護(hù)業(yè)務(wù)的要求

《公共圖書館法》多項(xiàng)條款就古籍保護(hù)作了規(guī)定，其第二十八條不僅強(qiáng)調(diào)了古籍保護(hù)應(yīng)具備必要的硬件設(shè)施，同時(shí)又對(duì)保護(hù)的范圍又作了適度延伸，包含“古籍和其他珍貴、易損文獻(xiàn)信息”，便于對(duì)民國(guó)時(shí)期文獻(xiàn)等重要的文獻(xiàn)資料進(jìn)行保護(hù)。第四十一條實(shí)際上是對(duì)古籍保護(hù)的范圍進(jìn)行了劃定，除了一般性的原生性保護(hù)之外，又特別明確了再生性保護(hù)的方式，涉及到古籍資源的開(kāi)發(fā)、利用、宣傳等各種工作。其中“巡回展覽”“善本再造”等對(duì)不少公共圖書館來(lái)說(shuō)要求比較高，但前面又設(shè)置了“根據(jù)自身?xiàng)l件”這一前提，可以說(shuō)充分考慮到了基層圖書館的實(shí)際情況，不失為具有前瞻性、倡導(dǎo)性的條款[17]。

2.3 古籍保護(hù)立法同史志、檔案、宗教事務(wù)法規(guī)的關(guān)聯(lián)

古籍保護(hù)工作不僅局限于公共圖書館和博物館。從古籍的收藏情況來(lái)看，各地的宗教、史志、檔案部門和學(xué)校圖書館的古籍藏量也非常可觀。全國(guó)人大制定的《檔案法》，國(guó)務(wù)院制定的《地方志工作條例》《宗教事務(wù)條例》等從各自的性質(zhì)、職能出發(fā)，對(duì)于方志、檔案的開(kāi)發(fā)利用等方面作了一些規(guī)定，其中有些條款也或多或少會(huì)涉及到古籍保護(hù)。

比如《檔案法》第十二條規(guī)定檔案館與博物館、圖書館、紀(jì)念館等單位應(yīng)當(dāng)在檔案的利用方面互相協(xié)作[18]。《檔案法實(shí)施辦法》第十九條規(guī)定中華人民共和國(guó)成立以前的檔案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開(kāi)放，第十四條規(guī)定檔案館可以與博物館、圖書館、紀(jì)念館等單位交換“既是文物、圖書資料又是檔案的”重復(fù)件、復(fù)制件或目錄，并可以聯(lián)合舉辦展覽、共同編輯出版有關(guān)史料或者進(jìn)行史料研究等[19]。檔案方面的法律法規(guī)特別強(qiáng)調(diào)利用檔案館所藏的古籍和民國(guó)時(shí)期文獻(xiàn)為研究、宣傳工作提供服務(wù)，并且明確主張?jiān)谫Y源建設(shè)、整理出版、社會(huì)服務(wù)等方面同博物館、圖書館加強(qiáng)交流合作。

《地方志工作條例》第五條明確了史志部門在古舊方志(涵蓋古代和民國(guó)時(shí)期的志書)的收集、利用和開(kāi)發(fā)等方面的義務(wù)[20]。而近年來(lái)各地“方志館”的建設(shè)與開(kāi)放，也在實(shí)踐上增強(qiáng)了史志部門向社會(huì)提供服務(wù)的職能。

《宗教事務(wù)條例》第二十六條規(guī)定宗教活動(dòng)場(chǎng)所要建立健全文物保護(hù)等管理制度，第三十四條規(guī)定地方政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)宗教活動(dòng)場(chǎng)所與“文物、旅游等方面的利益關(guān)系”，五十條則規(guī)定要對(duì)宗教組織的文物加以保護(hù)[21]。在此基礎(chǔ)上，上海、江蘇、江西、貴州等19個(gè)省市又出臺(tái)了地方性的宗教事務(wù)條例，有的對(duì)文物保護(hù)方面又作了進(jìn)一步明確和細(xì)化。

此外，教育部于2015年頒布了《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》，其中第二十三條規(guī)定要“保持重要文獻(xiàn)、特色資源的完整性與連續(xù)性”，二十六條規(guī)定“加強(qiáng)文獻(xiàn)保護(hù)與修復(fù)，保證文獻(xiàn)資源的長(zhǎng)期使用”等等[22]，雖然沒(méi)有明確提及古籍，但實(shí)際執(zhí)行中必然會(huì)涉及古籍保護(hù)工作，因此該規(guī)程對(duì)高校圖書館的古籍保護(hù)有一定規(guī)范作用。

以上這些不同系統(tǒng)的法律法規(guī)，從各自不同的業(yè)務(wù)要求對(duì)檔案、文物、舊方志等的保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用作出規(guī)定，盡管在稱謂、概念的使用上與“古籍”不直接相關(guān)，但它們顯然同古籍保護(hù)存在業(yè)務(wù)交叉。它們的存在，為國(guó)家制定一部對(duì)于各系統(tǒng)古籍保護(hù)單位具有普遍約束力的法律法規(guī)創(chuàng)造了一定條件，也值得相關(guān)部門在古籍立法的實(shí)踐中加以參考借鑒。

3 小結(jié)

綜上所述，在現(xiàn)有的法律法規(guī)與政策框架下，對(duì)古籍保護(hù)工作進(jìn)行立法，或者出臺(tái)、制定地方性的法規(guī)、規(guī)章，是《文物保護(hù)法》《立法法》等現(xiàn)有法律所允許的，也是國(guó)家現(xiàn)有政策所鼓勵(lì)、提倡的。而現(xiàn)有的《文物保護(hù)法》《公共圖書館法》以及史志、檔案、宗教等領(lǐng)域的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，一方面從業(yè)務(wù)上為古籍保護(hù)立法提供了助力，另一方面也存在一些需要根據(jù)古籍保護(hù)工作和古籍自身的特點(diǎn)加以區(qū)分對(duì)待、交叉銜接之處。而且，目前國(guó)家層面的《古籍保護(hù)條例》雖經(jīng)相關(guān)部門和人物的多方努力而始終未能塵埃落定，地方性立法則只有《鎮(zhèn)江市古籍保護(hù)辦法》得以出臺(tái)[23]，相關(guān)的立法實(shí)踐、立法成果并不豐富。因此古籍保護(hù)的立法工作既迫在眉睫，又任重道遠(yuǎn)，需要立法機(jī)關(guān)、收藏機(jī)構(gòu)和社會(huì)各界的共同努力才有可能真正得以實(shí)現(xiàn)。