高 挺夏 禹

（1.中共邯鄲市委黨校，河北 056004；2.蘭州大學，甘肅 730000）

內容提要：加快構建完整的內需體系是建設高水平國內統(tǒng)一市場的現(xiàn)實要求，是構建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略基點，也是我國經濟從容應對各種風險挑戰(zhàn)的底氣和保證。本文基于構建新發(fā)展格局和實施擴大內需戰(zhàn)略的宏觀背景，以構建完整內需體系的時代要求為依據，分析探討財政政策支持構建完整內需體系的主要舉措，并嘗試提出促進構建完整內需體系的財政政策建議。

當前，我國經濟面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，加上疫情沖擊和日趨復雜多變的外部環(huán)境，經濟發(fā)展的不確定性增大，如何穩(wěn)住經濟基本盤，穩(wěn)中求進實現(xiàn)高質量發(fā)展，成為宏觀經濟政策著重發(fā)力的方向。加快構建完整內需體系，是進一步釋放國內消費潛能，提升我國經濟發(fā)展內生動力，實現(xiàn)國內大循環(huán)的基礎和保障，也是當前和今后一個時期我國財政政策出臺和實施的重要依據和目標。

一、新發(fā)展格局下構建完整內需體系的新內涵與要求

“十四五”規(guī)劃提出，要“堅持擴大內需這個戰(zhàn)略基點，加快培育完整內需體系，把實施擴大內需戰(zhàn)略同深化供給側結構性改革有機結合起來”?！巴暾麅刃梵w系涉及國內各類需求構成的全領域、多層次的綜合體系，既包括需求也包括供給，既包括消費需求也包括投資需求，還包括優(yōu)化各類資源配置和促進要素流動的一系列改革舉措”。①全國人大財政經濟委員會國家發(fā)展國家發(fā)展和改革委員會.《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》釋義.中國計劃出版社，2021.在新發(fā)展格局的戰(zhàn)略背景下，構建完整內需體系高度契合當前經濟發(fā)展的現(xiàn)實邏輯，也相應具有新的內涵、提出了新的要求。

（一）擴大內需是我國經濟發(fā)展的戰(zhàn)略基點

從經濟發(fā)展歷程來看，改革開放后很長一個時期，我國經濟呈現(xiàn)出明顯的外向型特點，但隨著外部市場的萎縮和全球風險的加大，外向型發(fā)展模式已不能滿足經濟發(fā)展需要。尤其是2008年金融危機爆發(fā)以后，國內和世界經濟受到嚴重沖擊，擴大內需成為對沖經濟下行的重要措施，也成為我國經濟發(fā)展的一項重大策略。2014年，黨中央提出我國經濟進入“新常態(tài)”的科學判斷，推進高質量發(fā)展成為轉變發(fā)展理念、扭轉偏重外需局面的現(xiàn)實選擇。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，面對逆全球化現(xiàn)象和外部環(huán)境的不確定性，我國立足構建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略背景，將擴大內需作為戰(zhàn)略基點，同供給側結構性改革的持續(xù)推進深度融合，提升供給側與需求側的適配性與均衡性，以高質量供給滿足現(xiàn)有需求并創(chuàng)造新需求，以更高水平的需求牽引創(chuàng)新驅動和更高質量供給，促使供給側和需求側達到高度的動態(tài)平衡，在未來世界經濟格局中擁有更大自主性和主動性。

（二）擴大內需既有“量”的要求，更要注重“質”的變化

內需在穩(wěn)定經濟發(fā)展中起到“壓艙石”的作用。從現(xiàn)階段經濟發(fā)展數據顯示，2013年-2019年，我國消費支出對經濟增長平均貢獻率約為60%，2020年盡管受到新冠肺炎疫情沖擊，仍然達到54.3%，2021年消費拉動經濟增長5.3個百分點，貢獻率為65.4%。①數據來源：國家統(tǒng)計局網站（www.stats.gov.cn）?？梢钥闯?，一方面，需求端具有強大的能量和潛力，是當前拉動經濟增長的主要動力源；另一方面，消費日益成長為我國擴大內需的主要驅動力量，消費需求相較于投資需求而言，在經濟發(fā)展中將發(fā)揮更加基礎的作用。有學者研究發(fā)現(xiàn)，當經濟發(fā)展達到較高水平時，內需“質”的提升將在牽引投資方面發(fā)揮更重要的作用，相較“量”的增長而言，對促進產業(yè)提升、自主創(chuàng)新、高質量發(fā)展更為關鍵。②金碚.經濟雙循環(huán)視域下的需求側改革[J].新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2021，（5）.雖然現(xiàn)階段國內市場有較大內需潛力，但是應該看到，結構性供需矛盾仍然存在，內需在促進要素優(yōu)化配置和帶動經濟高質量發(fā)展過程中如何更好發(fā)揮作用仍需要加以重視、深入探究。擴大內需既要注重解決社會主要矛盾，又要注重內需對結構調整、創(chuàng)新驅動、綠色發(fā)展的牽引作用。要通過改革創(chuàng)新著力打通投資和消費斷點堵點，既有量的增長，又有內容、形式、品質、理念、融合度等方面質的提高，進一步解除抑制內需的各種束縛，釋放內需潛能，催生新的、高質量的、高效率的需求和市場。

（三）完整內需體系需要破解供需不平衡問題

完整的內需體系，就是能夠實現(xiàn)供給和需求自主暢通循環(huán)的需求體系，需要社會生產結構與消費結構的高度匹配和協(xié)調。目前，我國多元化、定制化、智能化、高品質化的需求尚未得到充分滿足，供給側低端產品過剩、高端產品供給不足的問題凸顯，完整內需體系建設面臨供需兩端不平衡的問題。一是實體經濟的經營成本在不斷攀升。除了生產資料價格上漲之外，我國早在2013年勞動力供給已經達到劉易斯拐點，勞動力的成本呈現(xiàn)出逐年上升趨勢，已經達到東南亞、印度等一些國家和地區(qū)的3倍甚至更高。二是產業(yè)結構不能完全適配需求的發(fā)展。產能過剩問題依然較大程度存在，低端產業(yè)、高耗能產業(yè)所占比例仍然不小，而新興產業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、綠色產業(yè)、高新技術產業(yè)等發(fā)展不足。產業(yè)結構的優(yōu)化升級呼喚創(chuàng)新模式、綠色模式，以及理念和技術的創(chuàng)新突破，其中的堵點就是核心技術和關鍵環(huán)節(jié)的短板和瓶頸，創(chuàng)新驅動仍然面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。三是企業(yè)融資問題。當前企業(yè)依然面臨融資難、融資貴的問題，資金的融通存在一些堵點迫切需要改革突破。另外，投資邊際效益遞減，外部國際環(huán)境惡化，原有制度紅利減弱等也帶來一定的風險挑戰(zhàn)。在持續(xù)深入推進供給側結構性改革的過程中，要通過構建高水平、高匹配度的供應鏈，供需兩端相互促進，釋放出更強大的內需能量，進一步提升經濟增長貢獻率，暢通國內大循環(huán)。

（四）完整內需體系呼喚高水平消費支撐能力

消費是最終需求，是暢通國內大循環(huán)的關鍵環(huán)節(jié)和重要引擎，對經濟具有持久拉動力，事關保障和改善民生。構建完整的內需體系需要需求側規(guī)模的擴大和層次的提升，以大規(guī)模的內需市場來推動生產、分配、流通、消費各個環(huán)節(jié)的暢通，實現(xiàn)國內經濟的自主大循環(huán)。構建完整內需體系，要求在消費相關的政策、制度、技術、業(yè)態(tài)、模式等領域創(chuàng)新體制機制，有序破除制度壁壘，著力提升居民消費能力和意愿，促進供給體系、需求結構、流通網絡和發(fā)展環(huán)境提質升級，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，進一步鞏固消費對經濟發(fā)展的基礎性作用。一方面要統(tǒng)籌傳統(tǒng)與新型消費類型，加快形成新的消費增長點。另一方面要兼顧城鄉(xiāng)，提供更有針對性的消費產品和服務，挖掘消費成長潛力。

從當前經濟發(fā)展情況看，2021年我國CPI同比上漲0.9%，UCPI和RCPI分別為1%和0.7%，核心CPI的水平基本在1%左右，累計核心CPI約為0.8%，反映出經濟供需兩端均存在一定程度的疲軟跡象，需求支撐能力不足是現(xiàn)階段經濟的一個重要特點。同時，受到進口價格指數、大宗商品價格、能源價格變動影響，PPI上漲14%以上。2022年前六個月CPI和PPI增速差距有所收窄，但絕對值仍然較大。二者持續(xù)保持較大差距，將對實體經濟造成巨大的價格沖擊，尤其是在市場競爭優(yōu)勢較弱的中小型企業(yè)。①數據來源：國家統(tǒng)計局網站（www.stats.gov.cn）。提升消費支撐能力，需要穩(wěn)定的市場預期、合理的收入分配結構、匹配的市場結構。從當前情況來看，國內經濟依然受到疫情反復、全球經濟下行、國際局勢動蕩、能源緊張、大宗商品價格上漲、輸入性通脹等多重風險挑戰(zhàn)沖擊，實體經濟尤其中小微企業(yè)生產經營面臨較大困難，穩(wěn)定就業(yè)形勢嚴峻，居民預期收入面臨很大的不確定性。按照傳統(tǒng)消費理論，預期收入降低或者不確定時，居民在消費和儲蓄的選擇中將更傾向于儲蓄，儲蓄的增長壓制消費的增長。從收入分配情況來看，近年來的數據顯示城鄉(xiāng)居民收入和消費水平呈現(xiàn)出2倍以上的差距，基尼系數多年處在警戒線0.4以上。②張晴.新發(fā)展格局下擴大內需的財政政策優(yōu)化研究[J].財政監(jiān)督，2022（3）.從市場結構來看，資源配置的短板、較低層次的產業(yè)供給能力、關鍵核心領域的技術瓶頸等，制約了市場有效供給規(guī)模的擴大，與當前需求結構脫鉤情況嚴重。

二、支持構建完整內需體系的財政政策進展

從近兩年的經濟形勢來看，經濟下行壓力依然較大，經濟發(fā)展的不穩(wěn)定因素明顯增多，仍面臨諸多風險和挑戰(zhàn)。在此背景下，我國通過加強財稅政策保障，適當增加赤字規(guī)模和專項債券，深入開展財政“放管服”改革，增加科創(chuàng)支出規(guī)模，加大鄉(xiāng)村振興領域資金投入和中小企業(yè)發(fā)展專項資金投入規(guī)模，加大地方轉移支付力度等手段，扎實做好“六穩(wěn)”工作，全面落實“六?！比蝿眨幵谝咔榉揽?、對沖經濟下行（如減輕企業(yè)負擔、創(chuàng)新驅動、推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、為中小企業(yè)發(fā)展解難紓困）等方面展現(xiàn)更大作為，穩(wěn)住經濟基本盤，實現(xiàn)了經濟運行總體平穩(wěn)。2022年5月31日，國務院印發(fā)《扎實穩(wěn)住經濟的一攬子政策措施》，從當前經濟形勢出發(fā)，在減稅降費、地方政府投融資政策、政府采購和社保支出等領域就財政政策“穩(wěn)住經濟”提出一系列具體要求，并強調相關措施應“盡快落地見效，確保及時落實到位，盡早對穩(wěn)住經濟和助企紓困等產生更大政策效應”。擴大內需是當前財政政策的重要著力點，財政政策也從多方面致力于培育構建完整的內需體系。依據培育構建完整內需體系的內在邏輯，可以將諸多影響要素劃分為穩(wěn)定市場預期、居民收入增加、市場活力提升、有效供給規(guī)模擴大等四類，財政政策在上述各領域均發(fā)揮著重要作用，取得了積極成效，但同時也存在一定的不足。

（一）財政政策穩(wěn)定市場預期

預期是左右市場主體經濟行為的重要因素，盡管一定時期內的市場預期并不一定與未來經濟實際運行狀況精準吻合，但是穩(wěn)定的預期能夠對市場主體活動起到鼓勵引導作用。宏觀經濟調控舉措的生效存在難以避免的時滯，而相關政策公布時就會對市場主體的預期判斷產生即時作用，進而左右其市場行為，從供需兩端對完整內需體系的構建形成影響。具體到財政政策上，主要是財政赤字規(guī)模、公共債務規(guī)模等政策對市場預期發(fā)揮穩(wěn)定作用。

從近年我國財政運行情況來看，財政赤字規(guī)模呈平穩(wěn)上升態(tài)勢。財政赤字從2013年的1.2萬億元上升到2020年的3.76萬億元，平均增長17.72%，2021年小幅下降，為3.57萬億元。①根據財政部網站（www.mof.gov.cn）相關數據整理。財政赤字率在2020年達到峰值，為3.6%，比上一年提高0.8%，提高幅度也最大，主要是應對新冠肺炎疫情對消費、投資、出口等的沖擊，國家增加了1萬億元的赤字規(guī)模用于解難紓困。從地方政府專項債和特別國債情況來看，2020年和2021年地方政府專項債額度分別為3.75萬億元和3.65萬億元，較2019年分別提升74.42%和69.77%，用于重大項目建設和民生保障。

一系列積極財政政策的落實保證了宏觀經濟的連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性，在一定程度上穩(wěn)定了不同層次市場主體的預期。但必須看到，地方政府收支平衡壓力不斷加大已成為當前我國財政運行的一個突出矛盾。雖然總體上我國政府債務余額與GDP之比（負債率）同國際通行標準相比仍在安全范圍內，但不可回避的是，目前各級地方政府債務還本付息的壓力越來越大，已成為新形勢下財政的“剛性支出”。為避免財政本身成為經濟發(fā)展的“風險點”，進而引發(fā)市場預期的不穩(wěn)定，在接下來一段時期內必須更加重視債務支出對地方財政運行的影響。

（二）財政政策促進居民收入增加

居民增收包含當前收入增加和預期收入增加，這樣居民在儲蓄和消費之間選擇時才會傾向消費，消費動力才會提升，有利于進一步發(fā)揮我國超大規(guī)模市場消費潛力，助力市場挖掘消費結構改善帶來的巨大增長潛力。財政政策通過穩(wěn)定就業(yè)、對地方轉移支付（財力下沉支持基層做好“三?！惫ぷ鳎⒖s小收入差距等方式促進居民收入增加，進而促進完整內需體系的構建。

對廣大居民來講，穩(wěn)定就業(yè)意味著當前和預期收入來源的穩(wěn)定，所以是保障民生、穩(wěn)定內需最基本和最有效的手段。從2020年新冠疫情暴發(fā)后的就業(yè)情況來看，2020年前8個月失業(yè)率出現(xiàn)較大波動，全國城鎮(zhèn)調查失業(yè)率均在5.5%以上，尤其2月份失業(yè)率6.2%，隨后呈逐月下降趨勢，到9月份降至5.5%以下。隨后財政部采取了為企業(yè)減負穩(wěn)定就業(yè)的一系列措施，如階段性減免社保醫(yī)保費用、個體工商戶增值稅、延繳所得稅等，尤其對具有較大吸收就業(yè)能力的小微企業(yè)支持力度最大；實施就業(yè)優(yōu)先的一系列政策，如下達就業(yè)補助資金、職業(yè)技能提升行動資金；幫助高校畢業(yè)生、農民工等重點群體和困難群體的創(chuàng)業(yè)就業(yè)；加大財政資金補貼提高失業(yè)保險基金保障能力。隨著疫情防控和復工復產的持續(xù)有效推進，就業(yè)形勢逐步好轉。2021年就業(yè)形勢總體態(tài)勢平穩(wěn)，呈現(xiàn)前低后高趨勢，全年平均城鎮(zhèn)調查失業(yè)率為5.1%，就業(yè)人員周平均工作時間穩(wěn)定保持在46小時以上，最高峰10月份達到48.6小時。財政政策持續(xù)在就業(yè)領域發(fā)力，穩(wěn)就業(yè)方面的財政支出提高了3.99%，下達就業(yè)補助資金規(guī)模較上年提高5%以上，持續(xù)下達超千億的職業(yè)技能提升行動資金。進入2022年，國家財政進一步加大穩(wěn)崗支持力度，充分發(fā)揮失業(yè)保險在減負穩(wěn)崗和擴就業(yè)方面的作用，穩(wěn)崗返還標準更高、留工補助范圍更廣、支持擴崗舉措更新，有效遏制了2021年末以來的失業(yè)率不斷上漲趨勢，全國城鎮(zhèn)調查失業(yè)率自2022年4月開始逐漸下降。

從財力下沉來看，2020年中央對地方轉移支付增幅達到12%，為歷年最高，同時出臺一次性特殊轉移支付、階段性提高地方留用比例、財政資金直達機制等措施，確保地方“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ饔谐渥阗Y金保障。2021年，中央繼續(xù)加大財力下沉力度，一般性轉移支付、均衡性轉移支付、縣級獎補資金、老少邊窮地區(qū)轉移支付等支付規(guī)模分別增長7.8%、10.1%、13.2%、8.5%。①數據來源：財政部網站（www.mof.gov.cn）。

從縮小城鄉(xiāng)收入差距方面來看，2020年分別投入專項扶貧資金、一次性綜合財力補助資金、專項彩票公益金、掛牌督戰(zhàn)地區(qū)專項資金1461億元、300億元、20.6億元、417億元，整合涉農資金共計2985億元，安排14億元專項資金支援疫區(qū)脫貧工作，農業(yè)保險支付了2000多億元貧困戶風險保障資金和50多億元受災賠款。2021年，中央財政安排銜接資金1561億元，助力脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接；下達1204.85億元耕地保護補貼、200億元種糧補貼、333.45億元農業(yè)保險保費補貼，持續(xù)支持鄉(xiāng)村振興各個領域的發(fā)展。②數據來源：財政部網站（www.mof.gov.cn）。

進入21世紀以來，我國民生相關支出規(guī)模不斷擴大，財政民生保障水平得到較大提高。但需要注意的是，當前許多地區(qū)民生支出在全部地方財政支出中的占比已經超過70%，繼續(xù)提升空間已經不大。這說明無論從地方財政可持續(xù)性角度，還是進一步優(yōu)化民生保障措施角度考慮，未來相關財政政策實踐應當避免“撒胡椒面”式的全面補貼，更加聚焦基本公共服務均等化、引導收入初次分配公平化、低收入人群精準幫扶等結構性領域。

（三）財政政策增強市場活力

市場活力反映經濟社會發(fā)展各生產要素流通狀況，是構建完整內需體系的重要影響因素。激發(fā)各類市場主體內在活力，有助于擴大有效消費和投資，持續(xù)釋放內需潛力。從當前情況來看，財政政策著力幫助市場主體應對包括新冠疫情、經濟下行壓力加大、經濟結構轉型升級等挑戰(zhàn)，激發(fā)市場活力，維護市場繁榮。

從疫情防控方面來看，財政資金為疫情防控各方面支出提供充足保障。僅2020年，各級財政資金投入就累計超過4000億元。③數據來源：財政部網站（www.mof.gov.cn）。2020年和2021年財政部連續(xù)出臺一系列應對疫情的財稅政策，包括患者救治費用兜底、醫(yī)務人員激勵性待遇、防控物資采購保障、疫情防控科研攻關復工復產金融支持等，使經濟社會環(huán)境逐步恢復正常。

財政政策對市場主體的支持主要體現(xiàn)在以財稅政策助力企業(yè)紓困解難。2020年，面對突如其來的疫情對市場的嚴重沖擊，連續(xù)實行了7批共28項為企業(yè)減稅降費的優(yōu)惠政策，減稅降費規(guī)模達到2.6萬億元。下達30億元專項資金激勵地方幫助中小企業(yè)解決融資問題；創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息資金的規(guī)模大幅增加，較2019年增長54%；通過政府性融資擔保為企業(yè)融資增信，降低企業(yè)尤其小微企業(yè)和“三農”企業(yè)的融資擔保成本；免征4月-12月加工貿易型企業(yè)內銷稅款緩稅利息。2021年，延續(xù)減稅降費政策，普惠金融、財稅獎補規(guī)模繼續(xù)加大，減降規(guī)模達到1.1萬億左右。2022年為落實中央加大留抵退稅力度的要求，國家財政制訂、實施了大規(guī)模增值稅留抵退稅政策，僅在4月初政策落地至6月底的三個月內，已退稅款超1.8萬億元。①數據來源：財政部網站（www.mof.gov.cn）。

從穩(wěn)定投資方面來看，2019年至2021年分別安排預算內投資5776億元、6000億元、6100億元，呈現(xiàn)遞增趨勢。從財政支出的結構來看，堅持“壓一般、保重點”的支出原則，突出“三?！钡戎攸c領域的資金投入保障。2020年和2021年，分別新增地方政府專項債券3.75萬億元和3.43萬億元，支出重點在“兩新一重”領域，發(fā)揮地方政府債券在重大領域、重大項目建設中的引導帶動作用。2022年，國家財政為進一步發(fā)揮政府投資在帶動社會資本、穩(wěn)定宏觀經濟方面的作用，將當年1.46萬億元地方專項債額度提前至上年12月下達，至當年3月，用于項目建設的專項債額度已全部下達完畢；2022年前五個月，全國各地已累計發(fā)行新增專項債2.03萬億元。②數據來源：財政部網站（www.mof.gov.cn）。

從市場主體發(fā)展情況來看，2020年新辦涉稅市場主體實現(xiàn)10%以上的增長，27.4萬家企業(yè)（主要是小微企業(yè)和“三農”企業(yè)）在政府性融資擔保中受益。2022年，國家財政繼續(xù)全力以赴穩(wěn)住市場主體，加大政府采購支持中小企業(yè)力度，授予中小企業(yè)的政府采購合同占采購總規(guī)模的75%左右；在大規(guī)模留抵退稅中優(yōu)先安排小微企業(yè)，截至2022年6月，已經獲得退稅的納稅人中，小微企業(yè)戶數占比94.5%，共計退稅7563億元，金額占比44.4%；中型企業(yè)退稅3783億元，金額占比22.2%。③數據來源：財政部網站（www.mof.gov.cn）。

在上述舉措的支持下，市場主體積極開展復工復產，市場活力逐步恢復，制造業(yè)PMI指數由2020年2月最低谷的35.7%反彈恢復，2020年3月起至2021年8月持續(xù)保持在50%榮枯線以上。2022年3月至5月受疫情影響，制造業(yè)PMI再次跌破榮枯線，隨著國家一系列穩(wěn)增長舉措的落地，2022年6月重新回歸50.2%。總的來看，近兩年市場雖有波動，但大體呈現(xiàn)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。如果從制造業(yè)PMI結構表現(xiàn)來看，同期大中型企業(yè)更加穩(wěn)定，疫情后基本穩(wěn)定在50%以上，且持續(xù)高于總體水平；而小企業(yè)則長期處在50%枯榮線以下，并有持續(xù)低迷的態(tài)勢，特別是2022年2月一度跌至45.1%的較低水平，說明小規(guī)模市場主體活力在疫情影響下仍受到較大抑制。

該現(xiàn)象與當前財政支持政策對中小企業(yè)的傾斜并不匹配，暴露出相關財政資金在使用效率上仍存在改進空間：一是財政政策統(tǒng)籌協(xié)調不夠，各類涉及中小企業(yè)支持的資金使用和政策制訂職能分屬多個政府部門，條塊分割未能充分形成合力。二是財政資金引導作用有所欠缺，相關政策偏重短期紓困，對初創(chuàng)期的服務型和研發(fā)型高新技術的中小企業(yè)資金支持針對性不足。三是財政資金利用效率有待加強，相關支持資金審批流程仍然比較復雜，資金使用環(huán)節(jié)重立項和資金分配，輕管理和績效。④數據來源：國家統(tǒng)計局網站（www.stats.gov.cn），本文作者根據相關數據整理。

（四）財政政策推動擴大有效供給

擴大有效供給是消費需求結構變化的客觀要求，是完整內需體系高供需匹配度的內在要求。供需錯配既可能表現(xiàn)為總量失衡，也可能表現(xiàn)為結構失衡。傳統(tǒng)上財政領域需求管理政策更強調總量調節(jié)，而近年來隨著我國國民收入提高，居民消費升級，產業(yè)轉型發(fā)展步伐的加快，供給結構與需求結構的不匹配逐漸成為更加突出的矛盾，一些領域供給產能嚴重過剩，而在另一些領域需求則必須依靠境外供給滿足。這說明，提升供給體系對內需的適配性，是構建完整內需體系的必由之路。如何更好推進供給側結構性改革，是一段時間以來財政政策的重要著力點，主要體現(xiàn)在推動增強創(chuàng)新驅動、實體經濟產業(yè)鏈提升等方面。

在增強創(chuàng)新驅動方面，2020年啟動“科技助力經濟”主要行業(yè)領域科創(chuàng)重大項目資助政策，發(fā)揮財政資金引導企業(yè)自主創(chuàng)新、科技成果轉化等的積極作用，尤其在基礎研究方面，中央本級支出625.25億元，并從體制機制改革入手，保障關鍵核心技術自主創(chuàng)新的資金支持。2021年延續(xù)上年度財政政策，中央本級科研資助支出3205.54億元，其中基礎研究資助支出720.91億元。在以往科創(chuàng)稅收優(yōu)惠政策基礎上，對重點領域如制造業(yè)進一步加大支持力度，全年共減免32萬戶企業(yè)3333億元稅額，其中58.12%的企業(yè)是制造業(yè)企業(yè)，減免稅收占比達67.78%。另外，從關鍵核心技術攻關、強化科研力量、加快成果轉化、發(fā)揮企業(yè)主體作用等方面打造高效能創(chuàng)新鏈條。①數據來源：財政部網站（www.mof.gov.cn）。

在加快產業(yè)鏈提升方面，財政政策主要以供給側結構性改革來推動產業(yè)高質量轉型升級。在制造業(yè)提升上，以專項資金投入引導資本、人才、技術等在關鍵制造領域聚集，促進產業(yè)技術和設備的總體提升，以及在高新技術領域的發(fā)展，并將中小企業(yè)自主創(chuàng)新能力和專業(yè)化水平提升納入到重點扶持范圍。在服務業(yè)提升上，2020年投入65億元專項發(fā)展資金，更加側重扶持農村等薄弱環(huán)節(jié)，促進一二三產業(yè)之間的融合和循環(huán)暢通。在“專精特新”中小企業(yè)扶持上，以財政獎補的辦法予以支持，2021年共下達35億元扶持1379家重點企業(yè)，培育4762家國家級標準“小巨人”企業(yè)，上市300多個，盈利狀況良好。在農業(yè)農村提升上，財政資金為農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展提供支撐保障，促進城鄉(xiāng)協(xié)調融合發(fā)展。2020年，支持打造優(yōu)勢特色產業(yè)集群、國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園、農業(yè)產業(yè)強鎮(zhèn)等共計340個；投入320多億元用于促進草原生態(tài)恢復、漁業(yè)生態(tài)恢復、農業(yè)廢棄物資源化利用、農村人均環(huán)境提升等；投入75億元幫助2.1萬農村提升集體經濟發(fā)展水平；提升村級組織人員報酬、辦公經費等標準，大力支持農村治理能力提升、產業(yè)現(xiàn)代化、綜合改革等工作持續(xù)推進。2021年，延續(xù)上年農業(yè)農村扶持政策，繼續(xù)推進農業(yè)產業(yè)化基礎設施建設、產業(yè)綠色化發(fā)展等。②數據來源：財政部網站（www.mof.gov.cn）。

相關財政政策的實施已引起市場供給端的積極變化。2020年科技型中小企業(yè)和高新技術企業(yè)實現(xiàn)快速發(fā)展，總體數量超過了20萬家；高新技術產品如工業(yè)機器人、集成電路、新能源汽車等的產量均實現(xiàn)16%以上的高速增長；規(guī)模以上戰(zhàn)略新興服務業(yè)發(fā)展速度明顯快于規(guī)上服務業(yè)；裝備制造業(yè)和高技術制造業(yè)增加值增長要快于規(guī)上工業(yè)4個百分點左右。2021年，規(guī)模以上醫(yī)藥、航空航天、計算機、電子通信等高端制造業(yè)，以及信息技術服務業(yè)增加值均實現(xiàn)17%以上的高位增長；單位GDP能耗持續(xù)下降，新能源汽車、太陽能電池產量呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢。另外，近幾年對研發(fā)投入總量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，而且增速在加快。①數據來源：國家統(tǒng)計局網站（www.stats.gov.cn）、財政部網站（www.mof.gov.cn）。

推進供給側結構性改革，解決構建完整內需體系過程中“卡脖子”的供給側問題，根本上要靠科技創(chuàng)新。相關財政政策在該領域已取得較大成效，但仍有改進空間：一是財政支持多為單向補貼，與社會資本協(xié)調不足，科技創(chuàng)新類PPP項目較少且落地率偏低。二是不同地區(qū)間政策競爭明顯，相互制約問題仍然存在，區(qū)域政策協(xié)調性有待加強。三是政策落實落地存在梗阻，政策傳導機制不暢，政策碎片化，資金統(tǒng)籌有待加強，實施細則有待完善，資金使用績效偏低。

三、優(yōu)化財政政策支持完整內需體系建設的思路與建議

（一）總體思路

加快培育完整內需體系，是黨中央深刻洞悉國內國際發(fā)展大勢作出的重大科學判斷和戰(zhàn)略選擇，凸顯了堅持擴大內需在國家中長期發(fā)展中的重要性和緊迫性，是一項關乎發(fā)展新格局的重大戰(zhàn)略任務。結合前文分析，本文認為財政政策應當從以下三個方面著力推進完整內需體系的培育與建設：

一是著力優(yōu)化財政支出結構。要在合理的財政赤字規(guī)?；A上，側重支持關系經濟社會高質量發(fā)展的相關領域，諸如關鍵核心技術突破、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、綠色發(fā)展、民生保障等，確保財政支出在穩(wěn)定市場預期、促進居民增收、增強市場活力、擴大有效供給等方面的精確性和高效性。

二是著力支持小規(guī)模市場主體。財政政策在持續(xù)激發(fā)市場主體活力的過程中，要注重通過不斷創(chuàng)新財稅政策組合，有效解決中小微企業(yè)生產經營中成本增加、創(chuàng)新驅動不足、融資困難、疫情反復沖擊等問題，尤其是專精特新“小巨人”企業(yè)，要更好發(fā)揮其在提升市場活力、穩(wěn)定就業(yè)、引領新模式新業(yè)態(tài)等方面的積極作用。

三是著力激發(fā)社會資本潛力。要通過不斷創(chuàng)新政府和社會資本的合作模式（PPP模式），精準把握當前擴大內需的財政施策著力點，引導提升社會資本投資的有效性，更好發(fā)揮社會資本在擴大有效投資、激發(fā)市場活力中的重要作用。

（二）具體建議

一是穩(wěn)定市場預期方面。通過財政赤字的增加、政府債券規(guī)模的擴大等政策措施，以及制造業(yè)PMI的數據表現(xiàn)，可以看出國家保持財政支出規(guī)模支持市場主體的預期是明確的，國家積極發(fā)揮財政政策調控作用，支持經濟轉型實現(xiàn)高質量發(fā)展的預期也是明確的，對拉動投資和消費是積極有效的。但是必須切實重視地方財政運行安全問題，通過強化經濟激勵和約束，增強地方財政運行的可預測性，應當盡快立法明確具備激勵相容特點的地方主體稅種，強化地方政府債券發(fā)行的市場化程度，提高地方政府融資對利率的敏感性，增強信息披露透明度，夯實地方政府對債務負擔的主體責任。

二是促進居民增收方面。通過實施優(yōu)惠財稅政策來穩(wěn)企穩(wěn)崗、實施惠農政策來縮小城鄉(xiāng)差距、通過財力下沉來解決“三?！眴栴}的政策表現(xiàn)，以及失業(yè)率和居民收入的表現(xiàn)來看，財政政策工具促使失業(yè)率保持在合理區(qū)間，城鄉(xiāng)居民收入差距在逐步縮小。但是應該看到城鄉(xiāng)之間、農村居民之間仍存在較大收入差距，財稅政策應著眼于黨中央共同富裕的戰(zhàn)略目標，進一步提升低收入人群的增收能力，發(fā)展壯大中等收入群體，提高保障和改善民生水平。財政、稅收政策應當更加強調收入分配調節(jié)作用，提高勞動報酬在初次分配中的比重，健全工資合理增長機制，深化農村集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革，切實增加農村居民的財產性收入。

三是增強市場活力方面。通過優(yōu)惠財稅政策降低企業(yè)負擔、實施企業(yè)增信政策解決融資難題、穩(wěn)定財政投入牽引社會資本投資等政策表現(xiàn)，以及總體市場運行情況，可以看出當前財政政策對小規(guī)模市場主體扶持的側重，應繼續(xù)加大對重點領域、重大項目投資的政策導向，對國企、民企、外企等各類市場主體一視同仁，尤其要調動小規(guī)模市場主體積極性創(chuàng)造性，幫助其紓困穩(wěn)崗。在疫情不確定的大背景下，對小微企業(yè)和個體工商戶的支持政策盡量延期、擴圍，比如增值稅留抵退稅、科技型中小企業(yè)研發(fā)費用加計扣除等政策可以進一步加大力度；還應當進一步完善政策性信用擔保政策，探索嘗試互助擔保機制和建立中小企業(yè)發(fā)展基金，充分調動社會資本，為高新技術初創(chuàng)小微企業(yè)提供有效資金支持。

四是擴大有效供給方面。通過財稅政策激發(fā)企業(yè)自主創(chuàng)新動力，擴大研發(fā)投入規(guī)模進行科研攻關，大力支持高新技術和新興產業(yè)的政策導向，薄弱地區(qū)的投資側重等政策表現(xiàn)，以及近兩年的供給市場變化情況，可以看出財政政策在促進創(chuàng)新驅動、產業(yè)結構優(yōu)化、區(qū)域協(xié)調發(fā)展等方面的效果比較顯著。但供應鏈、產業(yè)鏈受到疫情和外部沖擊的影響，供給不足情況尚未緩解，保供穩(wěn)鏈壓力仍然較大，財政政策應集中力量促進芯片等產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，加大力度打通物流和產業(yè)鏈上下游銜接堵點，推動復工達產，應當安排專項資金支持制造業(yè)補短板，加快培育一批“專精特新”企業(yè)和制造業(yè)單項冠軍企業(yè)。在現(xiàn)有領域基礎上，將新型基礎設施、新能源項目納入地方政府專項債券支持范圍，助力新興產業(yè)發(fā)展。加大對降低新興市場主體運營成本的支持力度，完善現(xiàn)有產業(yè)園區(qū)建設，鼓勵各地對重點扶持行業(yè)中繳納房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅確有困難的經營主體予以減免。