□柴文硯 丁萬星

黨的十八屆四中全會提出，“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。法律法規(guī)是定紛止爭的規(guī)則系統(tǒng)，作為從事糾紛處理的信訪干部，應當具備充實的法律知識，熟諳法律條文背后的法律精神和法治理念，學會運用法律思維處理社會糾紛。然而當前部分信訪干部對學習法律知識不感興趣，不熟悉處理糾紛的實體規(guī)則和處理程序，對信訪處理的效果造成不好影響。習近平總書記也強調(diào)，各級黨委、政府和領導干部要把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作，千方百計為群眾排憂解難。習近平總書記指出：“領導干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成為思維方式和行為方式，做到在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上想問題、作決策、辦事情?！绷暯娇倳浀姆ㄖ嗡枷胱鳛橹螄碚睦砟畋惶岢鲆詠恚绾翁岣咝旁L干部法治思維水平，已成為十分緊迫的問題。

一、法治的涵義

傳統(tǒng)法治的含義主要包括法律至上和法律面前人人平等，憲法為法治的體現(xiàn)和反映。

法治是人類社會發(fā)展過程中不斷追求的一種理想的治國模式，然而由于國情不同，世界上并不存在一種適合于一切國家的普世的法治模式。正如梅因所說，法治文明是一種歷史過程的產(chǎn)物，是以歷史經(jīng)驗為基礎的理性和經(jīng)驗的統(tǒng)一。各國的法治根據(jù)自己的國情可以有自己的獨特模式。

黨的十八屆四中全會雖然沒有具體界定法治的概念，但卻提出了中國特色社會主義法治的五大體系和六大任務，“實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。通過對法治國家的闡述使法治的內(nèi)涵變得更加明確，這正是黨在新的歷史時期和時代精神背景下對法治原本之意的傳承與創(chuàng)新。

二、法治思維的五種特質(zhì)

“法治思維”，即在工作生活行為處事時，首先想到法律，將法律的規(guī)定作為處理問題最規(guī)范、最專業(yè)、最公正和最根本的方式。法治思維有以下五種特質(zhì)。

(一)適法性。這就是面對信訪事件要做到訴訪分流。即處理問題時，首先判斷該問題是否屬于法律問題。如果不屬于法律問題，而是一個道德、習慣、規(guī)章制度、內(nèi)部管理等范疇調(diào)整的問題，那么應采取與之相對應的處理方式，或者把問題交給相應的團體或組織去解決。如果是一個法律問題，那么就應當確定該問題所適用的部門法或單行法，并探尋處理該問題的法律依據(jù)，做到有法可依和有法必依。

(二)合法性。這個問題涉及到信訪分類處理原則，面對信訪事件，要思考當事人的行為屬于法律規(guī)定的權利抑或法律規(guī)定的義務，是法律許可的還是法律禁止的。法有規(guī)定，則依法辦事；法無規(guī)定，則當根據(jù)行為的主體性質(zhì)作出是否合法性的判斷。對于黨政機關而言，法律沒有明文授權的行為都是沒有法律依據(jù)的，都是無權處分的行為；對于非行政機關的普通自然人、法人和其他組織，凡是法律沒有禁止的行為，均在其權利范圍之內(nèi)。這就是李克強總理說的：“對行政機關，法無明文規(guī)定皆禁止；對公民，法無明文禁止皆可為”。

(三)正義性。正義性是法治思維的根本特質(zhì)，是法治的靈魂。是否具有正義性使法律分為良法和惡法。人們崇尚法治的原因就是因為法治是講理的方式，是公平的方式、是合乎人性的方式。從這一意義上來說，法治的核心就是“以人為本”。

(四)程序性。法律分為實體法和程序法，實體法主要規(guī)定當事人的權利和義務；程序法主要規(guī)定解決問題的方式、程序、步驟和儀式。判斷孰是孰非是實體問題；如何判斷孰是孰非是程序問題。講理的方式比主張的理由內(nèi)容更重要，程序正義比實體正義更重要。

信訪中的越級上訪，就是違反信訪程序。遇到這種問題，信訪干部要耐心勸說當事人走流程。對違反程序的鬧訪行為要批評教育，對無理取鬧的要依法嚴肅處理。

(五)證據(jù)性。證據(jù)性就是指一切靠證據(jù)說話，有一分證據(jù)說一分話。在處理問題時應注意收集證據(jù)、保留證據(jù)、固化證據(jù)、合理有效地利用證據(jù)。處理問題時能否運用證據(jù)說話，是法治思維成熟與否的表現(xiàn)。

信訪可以分為有證據(jù)和無證據(jù)兩種。對無證據(jù)的進行勸返并告知其法律后果；對于有證據(jù)的分為證據(jù)充分和證據(jù)不足的，對證據(jù)充分的應立刻依法辦理，對證據(jù)不充分的告知其補充證據(jù)。

三、提高信訪干部法治思維水平的措施

(一)提高思想認識，樹立法治思維。若以戊戌變法算起，我國在法治道路上的探索已過百年。盡管如此，仍有許多人在專制思想、人治傳統(tǒng)、官本位環(huán)境的浸淫之下，崇尚人治，迷信強權。黨的十八大以后中紀委通報的省部級領導干部違紀案件中很多人飛揚跋扈，無視法律，給黨和國家造成了極大的危害。因此，堅持依法治國，首先要提高信訪干部對法律重要性的認識。法律是治國之重器，信訪機關和信訪干部應依法行政，公眾應依法維權。

(二)堅定法治信仰，踐履法治行為?！胺杀仨毐恍叛?，否則它將如同虛設”。沒有對法治的信仰，人們對法治的參與就僅僅是被動的、形式上的、不可持續(xù)的。有了對法治的信仰，人們對法治的參與就是主動的、實質(zhì)的、可持續(xù)的。法治信仰是法治建設的沃土，法治的軟件環(huán)境建設是指法治思想、情感和信仰的培養(yǎng)。信訪干部只有增強對法治的深厚感情以及虔誠信仰，并建立起對法治的不可動搖的忠誠時，才能產(chǎn)生自覺的法治思想和行為，才能真正建成法治社會。憲法宣誓制度正是增強信訪干部法治信仰的具體體現(xiàn)。

(三)貫徹以人為本，弘揚法治的精神。古希臘哲學家普羅泰戈拉說：人是萬物的尺度，是存在者存在的尺度，也是不存在者不存在的尺度。以人為本是黨在新時期一以貫之的指導思想，其作為科學發(fā)展觀的核心被寫入了中華人民共和國憲法。來信訪的人，多數(shù)處境不好，信訪干部應當理解他們的艱辛和不易。法治建設不是一堆死板的規(guī)章制度，信訪干部要提高法治思維水平，不能光靠在典章制度中尋章摘句，應當學習法律但不拘泥于法律，牢記法治建設的根本是以人為本、以大多數(shù)人的利益為旨歸。要將法治精神的培育和弘揚放在戰(zhàn)略的高度來認識，通過構建內(nèi)心強大的法治秩序，來實現(xiàn)外部的法律規(guī)范。

(四)強化學習培訓，夯實法律基礎。具備一定的法律知識，是提高法制思維水平的基本前提。因此，各級信訪干部應拿出“朝聞道，夕死可矣”的精神，刻苦學習法律法規(guī)以及法學經(jīng)典著作。各級黨政機關都應加強對信訪干部法律知識的學習和培訓，通過制定切實可行的學習計劃、培訓制度和考核方法，夯實信訪干部的法律基礎。同時要將考試結果作為干部績效考核的重要參考依據(jù)，以充分發(fā)揮干部績效考核的杠桿作用。真正提高信訪干部的法治思維水平。

(五)堅持謙抑原則，明確職權范圍。法治政府強調(diào)公民以權利為本位，政府以義務為本位。信訪干部的法治思維就應該是服務思維。十八屆四中全會強調(diào)：“依法全面履行政府職能，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度”。所以，提高信訪干部的法治思維水平就應當堅持謙抑原則，明確職權范圍，防止權力濫用。要牢固樹立正確的權力觀、地位觀、利益觀，明確自己的職責是為市場主體服務，牢記自己手中的權力是人民賦予的，自己只有為人民服務的義務，而沒有絲毫以權謀私的權利。防止手中的權力商品化、庸俗化，決不能把權力變成以權謀私的工具。

(六)打造高效政府，塑造法治形象。各級政府一定要按照社會主義的市場規(guī)律簡政放權，還利于民。堅持程序規(guī)范、公開透明。讓百姓看透政府的行為規(guī)則，對政府做出認可肯定的評價。另外，政府在維護公眾權利的同時，也應維護信訪職員及信訪干部的切身利益，改善行政環(huán)境，提高公務員待遇，增強其依法執(zhí)政的自豪感，堅定其參與法治政府建設的信心和決心，心情舒暢地服務于法治政府的建立，心甘情愿地為法治政府的建立作出奉獻，塑造法治政府的良好形象。

(七)聘任法律顧問，健全決策機制?！奥劦烙邢群?，術業(yè)有專攻”，信訪干部不盡是具有法學專業(yè)背景的人員，因此討論決定重大行政決策時，應當聘任律師、法學專家提供法律咨詢和服務，從而使決策的程序、內(nèi)容有法可依。十八屆四中全會提出：“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。為此，各級信訪機關應引入法治咨詢服務系統(tǒng)，不斷健全決策機制，提高決策的科學化和法治化水平，使信訪干部在與律師、法學專家探討、交流的過程中提高法治思維水平。

(八)完善廉政監(jiān)督，強化責任追究?！坝蟹ū匾溃`法必究”，這是法治社會的必經(jīng)之路，也是法治社會的必然結果。提高信訪干部的法治思維意識應當從正反兩個方面來入手，一方面通過正面的教育和引導讓其成為一名合格的執(zhí)法者；另一方面則建立統(tǒng)一、高效的廉政監(jiān)督系統(tǒng)，讓其成為法治框架下的被監(jiān)督對象，切實把權力關進制度的籠子。十八屆四中全會提出：“強化對行政權力的制約和監(jiān)督，完善糾錯問責機制”。統(tǒng)一、高效的廉政監(jiān)督系統(tǒng)就像合同的履約責任，對恣意行使權力的信訪干部形成必要的制約，對不按照法治思維方式履行職責的信訪干部必須給予申飭和處罰，強化責任追究，不讓制度成為“紙老虎”和“稻草人”，用制度推動信訪干部步入法治思維和法治方式的軌道。

四、結語

總之，信訪的核心還是糾紛處理問題，處理糾紛應當有章可循。這就需要信訪干部具備法律思維的素質(zhì)，在紛繁復雜的信訪問題面前能夠條分理析、辨法析理，為黨和政府分憂，給人民群眾交上一份滿意的答案。