蔣曉志JIANG Xiao-zhi

（中鐵二院貴陽勘察設計研究院有限責任公司，貴陽 550002）

0 引言

近年來，我國社會經(jīng)濟高速發(fā)展，為高速公路等基礎公共設施的建設提供了良好環(huán)境，但隨之而來的是政府的高負債率。為了減輕政府財政負擔，改善公共設施，提高公共服務品質，充分利用社會資本在融資、運營管理方面的優(yōu)勢[1]，高速公路常采用PPP（Public-Private Partnership，以下簡稱“PPP”）模式進行融資及建設，使高速公路建設更加側重市場成本和真實的經(jīng)濟收益[2]。但隨著大量PPP模式下高速公路工程項目進入實施階段，出現(xiàn)了項目總投資超估算或超概算的現(xiàn)象，對整個項目的投資控制帶來了極大挑戰(zhàn)，同時也對項目的建設與管理帶來了負面影響。

1 PPP模式概述

1.1 PPP模式含義

依據(jù)財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號），PPP模式即政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

與傳統(tǒng)的項目審批模式不同，在PPP模式下，社會資本方成為了融資主體，政府部門從傳統(tǒng)基礎設施服務提供者的角色變成了項目的監(jiān)管者，不僅有利于降低政府財務負擔，避免管理效率低、管理成本大等現(xiàn)象，還能大幅提高資源利用效率、管理效率、項目質量及服務水平，并通過事先制定風險防范對策與方案實現(xiàn)對項目的風險分擔，最終保證了社會資本的合理投資回報及公共利益的最大化。

1.2 公路工程PPP項目

根據(jù)交辦財審[2017]173號交通運輸部辦公廳關于印發(fā)《收費公路政府和社會資本合作操作指南》的通知（以下簡稱“173號文”），高速公路PPP項目即政府和社會資本合作的公路工程項目，指社會資本方按照市場化原則出資，獨資或與政府指定機構共同成立項目公司，通過特許經(jīng)營等方式，參與收費公路投資、建設、運營和維護。政府通過授予特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等事先約定的收益規(guī)則，使社會資本方獲得合理回報，實現(xiàn)防范并化解政府性債務風險，激發(fā)市場活力，增加公路基礎設施有效供給等目標。

我國高速公路項目的建設主要有兩種模式：其一是政府通過發(fā)行專項債券進行項目融資建設的政府還貸模式；其二是引入社會資本，通過商業(yè)銀行等渠道開展項目融資建設的PPP模式。很明顯，PPP模式下的高速公路項目由于引入了社會資本，能營造更加透明、開放的投資環(huán)境，能引進成熟先進的管理經(jīng)驗，也能緩解政府部門建設期的投資壓力減輕其財政負擔。因此，PPP高速公路項目近年來在我國得到了快速發(fā)展。

1.3 公路工程PPP項目操作流程

一般而言，公路工程PPP項目操作流程主要為前期論證及項目識別、項目準備、社會資本方選擇、項目執(zhí)行與項目移交。

1.3.1 前期論證及項目識別階段

該階段的主要任務是各級交通運輸主管部門根據(jù)項目的特點及PPP模式的有關要求，判斷項目是否適合引入社會資本方，將確定采取PPP模式的潛在項目納入PPP項目庫。

1.3.2 項目準備階段

該階段的主要任務是通過項目建議書、工程可行性研究報告、初步設計、施工圖設計、“兩評一案”等流程，確定項目的規(guī)模（含投資規(guī)模），是PPP項目投資控制的核心階段。

1.3.3 社會資本方選擇階段

該階段也可以稱為“項目采購”，主要任務是通過規(guī)定的流程確定社會投資人，明確項目的資金來源，為項目的投資、建設、運營和維護保駕護航。

1.3.4 項目執(zhí)行與項目移交階段

該階段的主要任務是項目的融資、建設、運營與移交，是項目的具體實施階段，其周期長、范圍廣、流程復雜，是項目管理的重點，對項目的投資控制也有著非常大的影響。

2 PPP模式下高速公路投資控制存在問題分析

2.1 PPP模式下高速公路投資控制模式

目前PPP模式下高速公路投資控制模式主要執(zhí)行交通運輸部令2016年第67號發(fā)布的《公路工程造價管理暫行辦法》中的相應規(guī)定，即初步設計概算的靜態(tài)投資部分不得超過經(jīng)審批或者核準的投資估算的靜態(tài)投資部分的110%，施工圖預算不得超過經(jīng)批準的初步設計概算。由于地質條件發(fā)生重大變化、設計方案變更等因素造成的設計概算調整，實際投資調增幅度超過靜態(tài)投資估算10%的，應當報項目可行性研究報告審批或者核準部門調整投資估算后，再由原初步設計審批部門審查調整設計概算；實際投資調增幅度不超過靜態(tài)投資估算10%的，由原初步設計審批部門直接審查調整設計概算。

2.2 PPP模式下高速公路投資控制存在的問題

目前PPP模式下高速公路投資控制模式仍存在一定的問題，若不加以解決，將會對投資控制產生較大的影響。以貴州省某高速公路為例，初步設計概算批復投資78.06億元，較工可批復估算72億元增加8.42%，但在項目實施過程中仍要以工可估算作為總投資控制上限，導致部分施工單位產生較大虧損，最終，在工程即將竣工時施工圖預算及清單單價卻一直穩(wěn)定不了，甚至出現(xiàn)了土建施工標施工單位阻擋路面標施工單位施工的現(xiàn)象。

2.2.1 刻意包裝項目，投資估算不能反映項目實際情況

在PPP的熱潮下，存在地方政府想方設法包裝項目以獲取國家相關部委批準的現(xiàn)象，使得在項目準備階段對于項目實施方案，物有所值評價，財政承受能力論證，均以實現(xiàn)項目審批為目的，而非關注項目本身的經(jīng)濟性評價[3]，這也導致工可階段的投資估算為了能獲得較好的經(jīng)濟評價，提高效益指標并順利獲得批復，有意降低投資，加之工可階段投資估算準確度較差，不能準確反映項目的實際情況，為后期的投資失控埋下伏筆。

2.2.2 控投模式不合理

原則上初步設計靜態(tài)投資可以超工可投資靜態(tài)投資，只需要控制在10%以內即可，但是由于部分高速公路項目在工可批復時就以工可批復估算為基礎批復了項目資本金的額度以及社會資本與政府出資人代表的出資比例，使得PPP項目公司在項目實際實施時以初設概算批復與工可估算批復中投資較低者為限額強行控投，或者采取施工圖預算不得超過經(jīng)批準的初步設計概算，初步設計概算的靜態(tài)投資不得超過經(jīng)審批或核準投資估算的靜態(tài)投資（受國家宏觀政策影響部分除外）的方式，使整個項目會受控于批復或核準的投資估算，導致項目建設管理問題頻出。

2.2.3 “兩標并一標”模式存在一定不合理

一般情況下，PPP項目會涉及到兩次招標采購過程，即首先招標確定PPP項目的社會資本方，然后再按照相關法律法規(guī)對必須進行招標確定的項目承包方、材料設備生產商或者服務提供商進行招標采購。但在在173號文中明確了PPP公路項目可以應用“兩標并一標”模式進行社會資本方的選擇，即對于具備設計或施工資格能力的社會資本方，或者自身不具備設計或施工資格能力但聯(lián)合了具有相應資格能力的設計或施工單位共同組成聯(lián)合體投標的社會資本方，中標后可以不再對設計或施工任務進行招標。雖然“兩標并一標”模式可以減少招標次數(shù)，加快項目進程，但該模式的應用可能會造成社會資本方中工程承包商股權比重過大，而工程承包商往往運營能力低、運營興趣少。作為施工總承包方兼項目公司的實際控制方，他們很可能會產生工程成本越高、施工利潤越高，項目總投資越高、政府補貼越高的簡單邏輯，從而導致社會資本方并無控制成本及投資的意愿[4]。

2.2.4 調概流程繁瑣，調概意愿差

雖然《公路工程造價管理暫行辦法》中有調整概算的相應規(guī)定，但在實際操作過程中調概的流程及手續(xù)比較繁瑣，相比于優(yōu)化施工圖設計方案等控投手段，也會給建設單位帶來較大的管理成本，因此一般情況下在實施階段PPP項目公司不會主動發(fā)起調概流程。

2.2.5 進度要求太嚴，工期安排不合理

由于PPP模式下高速公路項目社會資本的最根本目的是實現(xiàn)經(jīng)濟收入并獲得利潤。高速公路如果按期甚至提早完成工程建設并投入運營，社會資本方就能盡早收回建設成本并獲得投資收益，因此PPP項目公司對施工進度有著嚴格的要求，往往存在邊出圖邊施工甚至是白圖施工的情況，導致后期施工圖設計與工程實際情況存在矛盾、工程變更增加，甚至產生不必要的廢棄工程，對投資控制產生極大的影響。

2.2.6 對工程變更投資控制重視度不足

在項目的實際施工過程中，不可避免產生工程變更或者設計變更。但由于受到總投資控制，在項目施工后期，變更產生的工程費用往往得不到業(yè)主的認可，導致施工單位出現(xiàn)虧損，這種做法雖然表面上使項目投資得到了控制，但是長期來看，容易引發(fā)項目參建各方的矛盾，使項目管理難度加大。

3 PPP模式下高速公路工程投資控制建議

3.1 加強工可階段的研究深度

綜合前文論述，工可階段的投資估算往往是項目的總投資控制上限，但工可階段項目方案不夠深入，投資估算不準確，對整個項目的控投影響極大。建議加大前期工作投入，加強該階段的研究深度（控制性工程及重點工程盡量能做到初步設計甚至施工圖精度），實事求是做好交通量預測分析、項目經(jīng)濟評價等工作，盡量反映項目的實際情況，以便于項目控投。

3.2 以批復概算作為總投資控制上限

由于目前PPP模式下的高速公路工程往往在工可批復前就已經(jīng)確定好了社會資本方，從而使項目控投模式為以批復或核準的投資估算為總投資上限，不利于項目的投資控制。建議社會資本方的選擇應該在項目準備階段之后，即至少在初步設計批復后再進行社會資本方的招標，此時的項目方案穩(wěn)定，投資概算也能更精準地反映項目的實際情況，以批復概算作為總投資控制上限對整個項目的投資控制十分有利。

3.3 采取有效措施提高“兩標并一標”模式下社會資本方控投意愿

應用“兩標并一標”模式進行社會資本方的選擇時，需要特別注意采取施工控投獎勵、限制工程承包方股權比重等合理有效控制手段對其進行適當?shù)募s束及獎勵，提高其運營興趣及控投意愿，避免項目投資失控。

3.4 適當簡化調概流程

在實施階段PPP項目公司不會主動發(fā)起調概流程的主要原因是由于牽涉面廣，調概流程較為繁瑣，調概周期也比較長，建議相關部門適當簡化調概流程，降低項目公司由于調概產生的各項管理費用及時間成本。

3.5 合理安排項目各階段工期

設計階段是項目極其重要的一環(huán)，也是投資控制的重要環(huán)節(jié)，特別是施工圖設計，直接影響工程的實施。磨刀不誤砍柴工，合理安排施工圖設計工期，能有效避免邊出圖邊施工或者白圖施工所帶來的工程變更及廢棄工程等問題，有利于整個項目的投資控制。另外，合理安排施工工期，也能減少工程的返工及工程變更，避免不必要的投資浪費。

3.6 加強施工圖投資優(yōu)化

施工圖是指導項目具體實施的重要成果文件，對其進行優(yōu)化，能直接有效實現(xiàn)投資的控制，建議但不限于采取以下措施對施工圖進行相應的優(yōu)化及投資控制：

第一，在控制投資的前提下統(tǒng)一全線技術標準（設計原則、標準圖等）。

第二，從路線方案、互通方案、結構方案、主線及附屬工程、服務區(qū)規(guī)模、廣場規(guī)模、取棄土場防護規(guī)模等方面進行優(yōu)化，滿足現(xiàn)行技術規(guī)范下限指標為最低要求，在保證安全的條件盡可能減少工程量，堅持每一個技術方案需經(jīng)技術經(jīng)濟比選確定，以達到控制投資的目的。

第三，對互通的交通量進行分析，以控制工程投資為原則，合理選擇互通形式，結合交通量及連接線周邊實際情況，因地制宜在滿足相關規(guī)范的前提下，控制連接線規(guī)模及指標。

第四，根據(jù)現(xiàn)場實際地形、地質等條件，對方案平縱面統(tǒng)籌考慮，減小橋隧規(guī)模，如連續(xù)剛構優(yōu)化為標準跨T梁，大橋優(yōu)化為中橋，橋改路等控制工程投資。

第五，結合現(xiàn)場實際地形、地質等條件，避免高填深挖，對互通范圍及臨近路段土石方進行統(tǒng)一調配，盡量使土石方挖填平衡。

第六，在初步設計獲得批準后，設計單位應根據(jù)初設概算批復按路基工程、橋梁工程、隧道工程、交通工程等專業(yè)進行投資分解，下達各專業(yè)施工圖限額目標，根據(jù)實際情況加以調整控制，確保限額設計的順利進行以達到控投目標。

第七，提早與地方簽署相關協(xié)議，減少地方政府在項目實施過程中搭順風車或無理提高工程技術標準，從而控制投資。

第八，加強橋、隧與路基填方比較方案論證，以及邊坡防護、綠化、橋梁上下部結構形式經(jīng)濟比較、配筋優(yōu)化設計，結合地形地質對樁基崁入深度進行控制。

第九，橋梁結構應結合合同段的劃分情況綜合考慮，同一合同段的橋涵結構型式盡量保持統(tǒng)一，同一座橋梁的墩柱結構尺寸盡量保持統(tǒng)一，如不可避免使用特殊結構橋梁，應降低特殊結構的復雜程度，特別是匝道之間以及匝道與主線分合流位置的橋梁設置，能盡早分離的盡早分離，避免做成寬跨比過大從而導致結構過于復雜的橋梁。

第十，加強前期勘察與地質核查，核查路線重大橋隧的地質情況是否存在重大不良地質，及時反饋相關單位，或繞避或加強防護，減少后期變更費用。

第十一，優(yōu)化土石運距、合理布置料場，重視廢料棄碴利用。

第十二，認真梳理諸如收費站房、收費天棚、服務區(qū)等省標和國標方面投資差異來控制投資。

3.7 重視工程變更及設計變更的投資控制

施工過程中，工程變更及設計變更無法避免，為了能更好地實現(xiàn)其投資控制，需要對變更加以重視，并從設計、施工等各方面采取有針對性的措施嚴格控制變更。例如：考慮到施工圖階段地勘鉆孔有限，在滿足規(guī)范規(guī)定的條件下仍然存在很多段落探不明的情況，建議業(yè)主、設計等參建各方在配合施工過程中常深入現(xiàn)場，實施動態(tài)優(yōu)化設計，利于后期變更投資可控；陡坡地段橋梁基礎施工應嚴格按設計文件交代的先后順序施作，建議不以加快施工進度為由左右同時施工，否則可能會導致后期變更設計投資增加；施工時應合理組織安排施工工序，路塹邊坡嚴格按照“自上而下、分級分段、及時防護”的原則進行施工，不得遺漏或者倒序施做，建議不以加快施工進度或其它原因為由大斷面開挖后再施作防護，否則可能會導致后期變更設計投資增加等。

4 結束語

我國采用PPP模式進行高速公路建設的意義重大，近年來也取得了不少成就，但距離成熟應用還有一定的距離，在投資控制上仍然存在不少問題。本文對PPP模式下高速公路投資控制模式存在的問題進行了簡要分析，并針對這些問題提出了一些淺薄的建議，希望能對國內PPP模式下高速公路工程項目建設中投資控制問題有所幫助。