岳海波

一、引言

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市正常運(yùn)行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)于改善人居環(huán)境、增強(qiáng)城市綜合承載能力、提高城市運(yùn)行效率、穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化具有重要作用。當(dāng)前城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多數(shù)為公共物品與準(zhǔn)公共物品，具備公益性、高額投資性、成本回收長(zhǎng)期性特征，政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中投入大量資金，地方政府承擔(dān)較大的財(cái)政壓力。傳統(tǒng)城投公司是作為地方政府的類職能部門，在一定程度上承擔(dān)著利用投融資等方式緩解地方財(cái)政壓力的職能，但縣區(qū)級(jí)城投公司本身不具備獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)力，同時(shí)面臨著偏緊貨幣政策、銀行惜貸等問(wèn)題，自身發(fā)展困境重重。鑒于以上背景，為突破縣區(qū)級(jí)城投公司發(fā)展困境，文章結(jié)合現(xiàn)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，以制定出更加科學(xué)可行的公司突破對(duì)策。充分發(fā)揮出縣區(qū)級(jí)城投公司運(yùn)營(yíng)效益。

二、縣區(qū)級(jí)城投公司發(fā)展背景

城投公司在20 世紀(jì)90 年代誕生，前身是地方政府融資平臺(tái)，承擔(dān)著地方政府的融資任務(wù)，在推動(dòng)地區(qū)及城市化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮出了重大作用。城投公司改制前，大部分都是空殼公司，沒(méi)有實(shí)體，僅承擔(dān)著融資任務(wù)。在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中，地方政府忽視城投公司的可持續(xù)發(fā)展，表面是公司，實(shí)質(zhì)上按行政事業(yè)單位管理，過(guò)于利用城投公司的融資作用，造成城投公司的債務(wù)來(lái)源復(fù)雜、財(cái)務(wù)費(fèi)用高、經(jīng)營(yíng)能力孱弱。

三、縣區(qū)級(jí)城投公司發(fā)展困境

1.嚴(yán)重依賴地方政府，盈利能力弱

縣區(qū)級(jí)城投公司長(zhǎng)期以來(lái)是依靠地方政府注入的資源、資產(chǎn)、資本、資金獲得發(fā)展空間。地方政府將可以融資的房屋、土地等資產(chǎn)注入城投公司，壯大資產(chǎn)規(guī)模，增強(qiáng)融資能力。這個(gè)過(guò)程中城投公司也養(yǎng)成了“看米下鍋”的模式，對(duì)地方財(cái)政極端依賴，缺乏市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)能力。管理人員沒(méi)有針對(duì)公司發(fā)展現(xiàn)狀引進(jìn)更為先進(jìn)的管理理念，實(shí)際經(jīng)營(yíng)模式較為落后。

2.資產(chǎn)負(fù)債率過(guò)高，融資能力受限

縣區(qū)級(jí)城投公司在提升城市建設(shè)方面，發(fā)揮融資作用，投入了大量物力和財(cái)力，公司內(nèi)債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。014 年以來(lái)，中央雖下發(fā)了一系列關(guān)于厘清地方政府與城投公司債務(wù)邊界的文件，但成效甚微，主要原因是縣區(qū)級(jí)城投公司與地方政府之間的關(guān)系仍需要維持，導(dǎo)致城投公司實(shí)際債務(wù)規(guī)模不減反增。不僅如此，縣區(qū)級(jí)城投公司基本靠政府劃撥土地、房地產(chǎn)等固定資產(chǎn)抵押商業(yè)銀行貸款，融資渠道較為單一，缺乏相應(yīng)的市場(chǎng)意識(shí)，資產(chǎn)利用率較低，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中只注重投入而忽視產(chǎn)出或者是缺乏相應(yīng)的投入的收回能力，使得公司的資金占用日益擴(kuò)大。

3.法人治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，自主性不高

因縣區(qū)級(jí)城投公司由政府直接或間接管理，公司法人治理結(jié)構(gòu)雖然健全，但形同虛設(shè)，決策主要依據(jù)政府行政命令，受到國(guó)資監(jiān)管方式及授權(quán)機(jī)制限制，因此實(shí)際發(fā)展期間的自主性較弱。一方面，項(xiàng)目決策流程較為復(fù)雜，大部分城投公司項(xiàng)目決策環(huán)節(jié)流程長(zhǎng)，管理效率不高，容易產(chǎn)生資源浪費(fèi)問(wèn)題；另一方面，公司法人治理結(jié)構(gòu)處于政府控制的狀態(tài)，公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的制衡關(guān)系失控，造成在公司法人治理機(jī)構(gòu)中，“外部人監(jiān)控”的現(xiàn)象未能被克服，董事會(huì)的決策職能被削弱。

4.缺乏專業(yè)性人才，公司管理粗獷

文本分析使用的停用詞詞典可參見(jiàn)huikangliu.github.io/2017/04/18/stopword/,首先去除了文本中的停用詞，然后使用了結(jié)巴分詞對(duì)文本進(jìn)行了全模式分詞處理，最后使用snownlp進(jìn)行文本語(yǔ)義的態(tài)度分析并輸出統(tǒng)計(jì)圖。

長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府把城投公司當(dāng)作事務(wù)性部門管理的習(xí)慣，導(dǎo)致城投公司缺乏市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)意識(shí)，對(duì)人才隊(duì)伍建設(shè)不夠重視。一方面，人力資源管理工作具有較為濃厚的行政化色彩，人員聘用及選拔過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)不合理，晉升渠道較為狹窄；另一方面缺乏精通企業(yè)管理和專業(yè)技術(shù)的人才，這使得在開展市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)活動(dòng)期間對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題把握不夠，管理職責(zé)落實(shí)不到位、專業(yè)的資本運(yùn)作、項(xiàng)目運(yùn)作、營(yíng)銷等各方面進(jìn)度緩慢。人才的匱乏，必然會(huì)導(dǎo)致城投公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)環(huán)節(jié)伴隨著一定程度的風(fēng)險(xiǎn)。

四、縣區(qū)級(jí)城投公司困境突破對(duì)策

1.自主經(jīng)營(yíng)，增加內(nèi)生動(dòng)力

毫無(wú)疑問(wèn)，縣區(qū)城投公司擺脫困境還得靠自己，靠地方政府、銀行等任何外部力量都不能從根本上解決問(wèn)題。增強(qiáng)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，核心就是從“行政化管理”向“市場(chǎng)化管理轉(zhuǎn)型”。

第一要“松綁”。就是要推動(dòng)地方政府在管理縣區(qū)城投公司上“去行政化”，推動(dòng)政企分離，給城投公司松綁。地方政府成為有為政府、積極股東，但不能以行政命令、通知等方式代替城投公司決策?！八山墶辈淮怼懊撱^”，“松綁”是讓縣區(qū)城投公司在新的定位、新的使命下承擔(dān)地方政府的戰(zhàn)略任務(wù)，是行政上松綁，業(yè)務(wù)上捆綁，以授權(quán)模式建立地方政府與城投公司的緊密合作關(guān)系，從而以市場(chǎng)化方式推動(dòng)地方政府和城投公司之間的關(guān)系重塑、工作融合。

第二要“強(qiáng)身”。就是地方政府不能對(duì)城投公司一推了之，而應(yīng)該積極主動(dòng)將擁有的資源、資產(chǎn)、資本、資金以合法方式注入城投公司，推動(dòng)城投公司建立資源-資產(chǎn)-資本-資金的良性循環(huán)，積極協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)解決城投公司的債務(wù)問(wèn)題、融資問(wèn)題，幫助城投公司進(jìn)入良性經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。這就要求地方政府要一盤棋考慮問(wèn)題，破除部門的本位主義，準(zhǔn)確盤點(diǎn)、梳理?yè)碛械馁Y源、資產(chǎn)、資本、資金，將土地、建筑、設(shè)備、年度預(yù)算資金、國(guó)資經(jīng)營(yíng)收入、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)、優(yōu)質(zhì)國(guó)企股權(quán)等注入城投公司。

第三要“健體”。就是城投公司必須要提高經(jīng)營(yíng)管理能力、效率，真正具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。顯然，這要求城投公司要改變業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，要在滿足地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)服務(wù)的基礎(chǔ)上，建立項(xiàng)目思維，謀劃市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，持續(xù)抓經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，城投公司也必須要建立市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，以公司治理為核心抓現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，大力推動(dòng)市場(chǎng)化選人用人機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制，“管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減”機(jī)制，真正激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。

縣區(qū)城投公司要轉(zhuǎn)變思路，要從“資產(chǎn)為王”向“資本為王”轉(zhuǎn)變，真正將自身做成資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，積極整合優(yōu)質(zhì)資本，充分發(fā)揮國(guó)有資本的帶動(dòng)作用與影響力，加快資本、資金向本區(qū)域聚集，借助外力發(fā)展，積極主動(dòng)推動(dòng)股權(quán)多元化和混合所有制改革。

有些省市已經(jīng)明確鼓勵(lì)區(qū)縣城投公司的股權(quán)多元化。如山東省明確要“積極引進(jìn)省內(nèi)外戰(zhàn)略合作伙伴及社會(huì)資本投入，逐步將融資平臺(tái)公司打造成產(chǎn)權(quán)主體多元化、治理結(jié)構(gòu)完善、符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的國(guó)有企業(yè)”。

縣區(qū)城投公司的本級(jí)公司，可以根據(jù)自身情況積極推動(dòng)的股權(quán)多元化，積極引入公有資本，改變股權(quán)結(jié)構(gòu)，引入優(yōu)質(zhì)國(guó)有股東，整合資源發(fā)展。例如，可以引入國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行及央企、地方國(guó)企等國(guó)有資本推動(dòng)了股權(quán)多元化，推動(dòng)區(qū)縣城投公司從國(guó)有獨(dú)資公司轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有控股公司，改善公司治理，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，從而推動(dòng)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制的建立，有利于區(qū)縣城投公司的快速發(fā)展。

縣區(qū)城投公司的子公司，也可以探索引入社會(huì)資本的途徑，通過(guò)業(yè)務(wù)合作、股權(quán)合作等方式引入優(yōu)質(zhì)的民營(yíng)企業(yè)等，充分發(fā)揮非公有制企業(yè)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制優(yōu)勢(shì)，加快業(yè)務(wù)發(fā)展，提高自身的經(jīng)營(yíng)管理水平。

3.深化改革，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)

縣區(qū)城投公司的轉(zhuǎn)型升級(jí)應(yīng)該是以重塑政企關(guān)系為前提，以“突出平臺(tái)公司的市場(chǎng)主體作用與政府資源的杠桿支點(diǎn)作用相結(jié)合”和“公司的深化改革、創(chuàng)新發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)相結(jié)合”為原則，深度融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推行全域經(jīng)營(yíng)的綜合平臺(tái)模式。

在這個(gè)過(guò)程中，城投公司就要堅(jiān)持建管并舉、產(chǎn)融結(jié)合、全域經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極推動(dòng)商業(yè)模式升級(jí)、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，激發(fā)國(guó)有資本的活力，增強(qiáng)國(guó)有資本的控制力與影響力，這樣以更優(yōu)質(zhì)、更大能級(jí)的國(guó)有資本推動(dòng)區(qū)域的城市建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等工作，在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中找到不可替代的價(jià)值。在這個(gè)過(guò)程中，城投公司要大力發(fā)展市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，打造具備市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)作能力的子公司，讓公司產(chǎn)生造血能力。當(dāng)然，這并不是要讓城投公司涉足完全競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，而是要讓城投公司把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵資源、關(guān)鍵客戶，成為發(fā)展的路由器、倍增器，通過(guò)資本方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)價(jià)值的倍增。同時(shí)，城投公司必須要盡快打造集團(tuán)化的業(yè)務(wù)發(fā)展模式，清晰規(guī)劃業(yè)務(wù)板塊，明確業(yè)務(wù)發(fā)展的機(jī)制，增強(qiáng)業(yè)務(wù)的協(xié)同效應(yīng)，在業(yè)務(wù)布局、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、商業(yè)模式等進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化、創(chuàng)新升級(jí)，融合產(chǎn)業(yè)鏈、資本鏈、創(chuàng)新鏈，使業(yè)務(wù)板塊之間互生互動(dòng)，形成強(qiáng)大的集群效應(yīng)。

4.解放思想，拓寬融資渠道

縣區(qū)級(jí)平臺(tái)公司的核心功能必然是投融資，為拓寬融資渠道，要推動(dòng)融資模式從“政府信用”向“企業(yè)信用”的市場(chǎng)化模式轉(zhuǎn)型，就是從完全依賴財(cái)政資金的投融資，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c財(cái)政合作共贏、市場(chǎng)化融資與財(cái)政支持相結(jié)合的模式。這就要求平臺(tái)公司從傳統(tǒng)的“投融資平臺(tái)”向“國(guó)有資本平臺(tái)”轉(zhuǎn)變。

第一，以籌資需求為基礎(chǔ)制定中長(zhǎng)期的資本運(yùn)營(yíng)規(guī)劃。要立足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)平臺(tái)公司的要求判斷平臺(tái)公司及各級(jí)子公司未來(lái)的資金需求及自身的資金缺口，評(píng)估公司及各級(jí)子公司的主體信用及融資、償債能力，并依據(jù)公司各業(yè)務(wù)板塊、重點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)對(duì)籌資金額、進(jìn)度、方式、成本的要求，明確公司產(chǎn)融結(jié)合的資本運(yùn)作模式及路徑、計(jì)劃。

第二，依據(jù)貨幣市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、資本市場(chǎng)等金融市場(chǎng)的最新政策及公司發(fā)展對(duì)象對(duì)投融資的需求，擬定公司的投融資戰(zhàn)略，明確公司夯實(shí)融資基礎(chǔ)、提升融資能力、降低融資成本、控制融資風(fēng)險(xiǎn)的各類方式、方法及路徑，加強(qiáng)投融資模式創(chuàng)新，加快打造多層次、多渠道的投融資模式。

第三，制定平臺(tái)公司上市平臺(tái)打造戰(zhàn)略，并爭(zhēng)取以上市公司作為資源整合及資本運(yùn)作平臺(tái)。要對(duì)公司相關(guān)業(yè)務(wù)及相關(guān)子公司進(jìn)行上市平臺(tái)，選擇擬培育的上市業(yè)務(wù)、子公司，并明確上市公司打造的主體培育、方式選擇、路徑規(guī)劃，加快擬上市業(yè)務(wù)、公司的打造步伐，推動(dòng)相關(guān)資產(chǎn)、業(yè)務(wù)的重組整合，并推動(dòng)上市主體有效開展重組整合、資本運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)整合活動(dòng)。

五、結(jié)語(yǔ)

總而言之，縣區(qū)級(jí)城投公司現(xiàn)階段依然存在包袱沉重，債務(wù)壓力大、融資難的問(wèn)題。縣區(qū)平臺(tái)公司具有明顯的資源屬性，也就是說(shuō)，平臺(tái)公司的業(yè)務(wù)絕對(duì)不是跟一般企業(yè)拼能力、拼市場(chǎng)化、拼競(jìng)爭(zhēng)，而是要善于利用自身的資源優(yōu)勢(shì)來(lái)構(gòu)建市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，著重構(gòu)建起一批高素質(zhì)管理團(tuán)隊(duì)，增強(qiáng)公司人力資源競(jìng)爭(zhēng)水平，推動(dòng)資源的資產(chǎn)化，進(jìn)而構(gòu)建資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化的循環(huán)，最終獲得經(jīng)濟(jì)效益，讓縣區(qū)級(jí)城投公司能夠在推動(dòng)地區(qū)城市化建設(shè)進(jìn)程中充分發(fā)揮出應(yīng)有積極作用。