■藍(lán)宇蘊(yùn)

制度化是抗衡不確定性風(fēng)險(xiǎn)與實(shí)現(xiàn)有效治理的利器。作為專業(yè)化和職業(yè)化助人的社會(huì)工作，在關(guān)注參與社會(huì)治理的新時(shí)代背景下，正越來越成為我國社會(huì)治理的重要力量。伴隨2019年底開始席卷全國乃至全球的新冠肺炎疫情事件的發(fā)生，社會(huì)工作參與應(yīng)急治理的專業(yè)優(yōu)勢(shì)凸顯。由于專業(yè)社會(huì)工作理念源自西方，本土社會(huì)工作理論與實(shí)踐均在“嵌入性”發(fā)展過程中，與此相關(guān)，我國社會(huì)工作服務(wù)的制度化配套機(jī)制仍在培育中，社會(huì)工作應(yīng)急治理的制度化建設(shè)相對(duì)滯后于實(shí)踐發(fā)展，探討其制度化建設(shè)路徑，正是本研究的核心關(guān)注。由于新冠肺炎疫情事件是世界衛(wèi)生組織認(rèn)定的國際公共衛(wèi)生應(yīng)急事件，而廣州市社會(huì)工作參與新冠肺炎疫情治理，恰好成為社會(huì)工作參與應(yīng)急治理的一個(gè)典型案例，并給社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化研究提供了經(jīng)驗(yàn)參照。

一、問題的提出：社會(huì)工作應(yīng)急治理面臨角色尷尬

2020年2月23日，習(xí)近平總書記在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署的會(huì)議上提出：“要發(fā)揮社會(huì)工作的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導(dǎo)、情緒支持、保障支持等服務(wù)?！痹撝匾v話不僅給社會(huì)工作參與應(yīng)急治理以有力的支持，也極大地促進(jìn)了各方對(duì)社會(huì)工作參與應(yīng)急治理的認(rèn)同與配合。2021年6月，民政部和國家發(fā)改委頒布《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，當(dāng)中指出，截止到2025年，民政工作要力爭達(dá)到“社會(huì)組織、社會(huì)工作者、志愿者聯(lián)動(dòng)機(jī)制和參與社會(huì)治理途徑的進(jìn)一步暢通和規(guī)范”。此外，民政部、人社部還出臺(tái)了促進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展的系列政策文件。所有這些均表明，國家正在積極助推社會(huì)工作領(lǐng)域的制度化建設(shè)。

國家層面的制度化推進(jìn)，與社會(huì)工作發(fā)揮的實(shí)踐功能日益增強(qiáng)直接相關(guān)。社會(huì)工作憑借自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在社會(huì)治理中發(fā)揮重要作用。在新冠肺炎疫情暴發(fā)之初，廣州市社會(huì)工作行業(yè)黨委、廣州市社會(huì)工作協(xié)會(huì)就于2020年1月26日發(fā)出《關(guān)于全行業(yè)援助抗擊新型肺炎疫災(zāi)，實(shí)施“廣州社工紅棉守護(hù)行動(dòng)”的倡議書》，全市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和從業(yè)者紛紛響應(yīng)，并集體投入到疫情防控工作中。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2021年2月26日，全市71家社會(huì)工作機(jī)構(gòu)利用社工站、專項(xiàng)服務(wù)點(diǎn)等開設(shè)了239條“廣州社工紅棉守護(hù)熱線”，累計(jì)投入接線社工6.7萬人次，累計(jì)服務(wù)市民124萬次。為市民提供防疫咨詢25萬次、心理輔導(dǎo)4萬次，協(xié)助開展困難救助服務(wù)，累計(jì)為困境孤寡長者、患病長者提供上門送藥送菜等緊急求援11431次，服務(wù)21899人次；配合鎮(zhèn)街村居開展線下防控排查20.7萬人次，服務(wù)社區(qū)留觀隔離人員1萬人次；整合鏈接愛心物資3.3萬件，折合97萬元，參與募捐善款28萬元①。這份凝聚龐大勞動(dòng)量的應(yīng)急服務(wù)成績單，只是廣州社會(huì)工作參與疫情治理階段性成效的縮影。

與社會(huì)工作應(yīng)急治理取得的顯著成效相比，其所獲得的制度性接納和認(rèn)可則較為微弱。第一，社會(huì)工作參與新冠肺炎疫情治理帶有明顯的臨時(shí)服務(wù)特征。新冠肺炎疫情降臨，政府部門會(huì)給社會(huì)工作服務(wù)行業(yè)和機(jī)構(gòu)下發(fā)緊急通知，調(diào)動(dòng)社會(huì)工作資源參與應(yīng)急服務(wù)，但這種服務(wù)往往是倉促上陣，而沒有明確其提供專業(yè)服務(wù)的身份角色。與此相關(guān)，社會(huì)工作者在職業(yè)待遇上也面臨同樣的尷尬，如雖身處抗疫前線，但并未享有政府的優(yōu)惠性工作補(bǔ)貼，甚至未享受優(yōu)先打疫苗的權(quán)利。第二，社會(huì)工作參與新冠肺炎疫情治理，其專業(yè)化服務(wù)缺乏基本行業(yè)生態(tài)的支持。與前者緣由密切相關(guān)，即社會(huì)工作應(yīng)急治理帶有臨時(shí)性特點(diǎn)，政府及相關(guān)部門對(duì)社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐的認(rèn)識(shí)、投入、信任和賦權(quán)均有不足，或者說整個(gè)社會(huì)服務(wù)行業(yè)的體制機(jī)制都在培育發(fā)展過程中，能獲得的系統(tǒng)性支持自然非常有限。

如果從制度化角度看，社會(huì)工作參與應(yīng)急治理面臨身份角色的“模糊性”以及獲得系統(tǒng)性支持很有限等問題。但歸根結(jié)底，這些問題還是制度化水平較低和沒有納入主流體制機(jī)制的呈現(xiàn)。我國社會(huì)工作參與社會(huì)治理的制度化建設(shè)，充其量只是大框架和總體層次上的，缺乏應(yīng)急治理這一細(xì)分領(lǐng)域的制度化建設(shè)。目前一般意義層面的公共應(yīng)急治理，還主要是歸屬在公共管理領(lǐng)域，制度化進(jìn)程起步相對(duì)較早也更有基礎(chǔ)，但卻并未把社會(huì)工作應(yīng)急治理納入其中。有學(xué)術(shù)研究指出，我國社會(huì)工作應(yīng)急治理仍然處于起步探索階段，如法制化建設(shè)基本還在空白狀態(tài)、其他制度化建設(shè)或不完善或是完全缺失，致使其實(shí)際功能價(jià)值與所獲得社會(huì)支持及認(rèn)可之間存在嚴(yán)重不協(xié)調(diào)或不對(duì)等的問題，并表現(xiàn)為專業(yè)自覺與體系邊緣的雙重邏輯問題②。恰恰是在這個(gè)意義上，社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)才成為社會(huì)工作實(shí)踐研究中的一個(gè)前沿問題。

二、社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)的依據(jù)

社會(huì)工作制度化是指“政府、社會(huì)工作群體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與社會(huì)工作制度的設(shè)計(jì)、構(gòu)型、體系化并使其發(fā)揮作用的行動(dòng)和過程”③。同時(shí)，社會(huì)工作制度化是社會(huì)工作專業(yè)化、自主化和服務(wù)常態(tài)化的基本保障。長期以來，我國主流社會(huì)體制機(jī)制主要受傳統(tǒng)行政邏輯的支配，并沒有專業(yè)社會(huì)工作的介入。相對(duì)于我國社會(huì)結(jié)構(gòu)而言，社會(huì)工作這種具有明顯“外在性”特點(diǎn)的新型社會(huì)力量，其服務(wù)型治理和應(yīng)急服務(wù)實(shí)踐的制度化建構(gòu)，恰恰就是助推我國社會(huì)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、社會(huì)生態(tài)重構(gòu)的重要因素。廣州市荔灣區(qū)于2021年5月21日發(fā)現(xiàn)年度內(nèi)的首個(gè)本地新冠肺炎病例，全市疫情防控工作再度加強(qiáng)，并成為觀察社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)場景。

（一）社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)是專業(yè)發(fā)展的要求

首先，應(yīng)急治理制度化建設(shè)是社會(huì)工作本質(zhì)體現(xiàn)的基本需要。社會(huì)工作參與服務(wù)型治理，是利用科學(xué)知識(shí)和方法達(dá)到專業(yè)化助人自助的目的。具體而言，社會(huì)工作在履行專業(yè)服務(wù)時(shí)，要求按照科學(xué)程序提供服務(wù)。例如，提前對(duì)服務(wù)需求進(jìn)行調(diào)查預(yù)估，在精準(zhǔn)梳理服務(wù)需求基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)工作方案，在督導(dǎo)指導(dǎo)下提供包括個(gè)案、小組、社區(qū)活動(dòng)、鏈接服務(wù)資源在內(nèi)的各種服務(wù)，在總結(jié)、評(píng)估和反思中不斷提升服務(wù)質(zhì)量。社會(huì)工作參與應(yīng)急治理，則是要把社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)流程有針對(duì)性地移植到應(yīng)急事件的處置中。專業(yè)社會(huì)工作源自西方社會(huì)情境，但也是社會(huì)發(fā)展到特定階段的產(chǎn)物。就后者而言，社會(huì)工作是解決現(xiàn)代問題和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的一種制度創(chuàng)新。作為專業(yè)助人的服務(wù)工作，社會(huì)工作承擔(dān)應(yīng)急治理功能，無疑與其本性驅(qū)動(dòng)相關(guān)。在應(yīng)急治理中，伴隨應(yīng)急事件的突發(fā)，解困救難需求必然激增。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，社區(qū)居民中的低保低收、特困、獨(dú)居孤寡長者、貧困重度殘疾人等群體往往會(huì)因疫情陷入雪上加霜的生活境地。與此同時(shí)，提供電話排查、防疫咨詢、協(xié)助核酸檢測(cè)、構(gòu)筑居民生活安全網(wǎng)的需求也急劇增多。這些驟然膨脹的服務(wù)需求，與社會(huì)工作的出發(fā)點(diǎn)恰好形成了一種內(nèi)在契合性關(guān)系，并成為社會(huì)工作參與應(yīng)急治理的主要驅(qū)動(dòng)力。但這種驅(qū)動(dòng)力能否真正轉(zhuǎn)化為社會(huì)工作服務(wù)的行動(dòng)力，則在很大程度上依賴于社會(huì)工作參與應(yīng)急治理的制度化建設(shè)情況，因?yàn)樾袆?dòng)潛力要有恰當(dāng)?shù)闹贫劝才?，才有可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的集體行動(dòng)。

其次，應(yīng)急治理制度化建設(shè)是社會(huì)工作功能實(shí)現(xiàn)的基本需要。社會(huì)工作參與社會(huì)治理的功能表現(xiàn)形式很多，如可通過賦權(quán)增能、情緒疏導(dǎo)、精神支持、鏈接資源等方式為遭遇突發(fā)事件而損失的社區(qū)、單位、家庭或個(gè)人提供服務(wù)，還可通過構(gòu)建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、修復(fù)社會(huì)關(guān)系以增強(qiáng)群體或個(gè)人能力，等等。但是，所有社會(huì)工作服務(wù)功能的良好發(fā)揮，都需具備一定的前提條件，如服務(wù)介入前的社會(huì)服務(wù)制度化建設(shè)、社區(qū)社會(huì)資本累積的情況等。如果社區(qū)的社會(huì)資本厚實(shí)，社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)的效果就好，反之亦然。為此，常態(tài)時(shí)期社會(huì)工作制度化建設(shè)至關(guān)重要，甚至成為應(yīng)急治理效果呈現(xiàn)的重要前提條件。廣州社會(huì)工作參與疫情防控業(yè)績彰顯，就與其制度化建設(shè)的基礎(chǔ)較扎實(shí)有關(guān)。廣州秉持制度建設(shè)先行理念，于2010年推行政府購買社會(huì)工作服務(wù)的試點(diǎn)，2012年在市區(qū)全面鋪開，2019年在全市172個(gè)鎮(zhèn)街共設(shè)立201個(gè)社工站，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)街社會(huì)工作服務(wù)的全覆蓋，不僅標(biāo)志著全市社會(huì)工作服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本建成，也意味著社會(huì)工作應(yīng)急治理有實(shí)實(shí)在在可以依托的服務(wù)平臺(tái)。廣州社會(huì)工作參與社會(huì)治理，包括參與新冠肺炎疫情治理，主要就是借助這些社工站發(fā)揮作用的，且基本都是立足廣州市社會(huì)工作協(xié)會(huì)和社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)來發(fā)揮作用的。前者主要在地方行業(yè)范圍內(nèi)發(fā)出倡導(dǎo)和提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)及監(jiān)督，后者則在響應(yīng)倡導(dǎo)基礎(chǔ)上提供各種直接服務(wù)。二者之所以能夠密切聯(lián)動(dòng)而共同推進(jìn)應(yīng)急服務(wù)，前期的制度化建設(shè)是鋪墊。

再次，應(yīng)急治理制度化建設(shè)是社會(huì)工作制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本需要。正如前述所論，社會(huì)工作參與服務(wù)治理離不開系統(tǒng)完整制度化結(jié)構(gòu)的支持?？梢哉f，社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域的制度化建設(shè)，有賴于全方位和立體化制度結(jié)構(gòu)的配合，其應(yīng)急治理制度化建設(shè)同樣不可或缺，因?yàn)檫@是社會(huì)工作參與社會(huì)治理制度化建設(shè)的重要部分。從我國公共應(yīng)急治理的實(shí)際運(yùn)作看，社會(huì)主體參與應(yīng)急行動(dòng)的主要路徑，首先是上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)出號(hào)召、指示或者各種通知、文件、意見、建議等，并通過行政網(wǎng)絡(luò)自上而下地推進(jìn)。這種應(yīng)急治理方式帶有明顯的“運(yùn)動(dòng)型治理”特征④，其背后邏輯則體現(xiàn)出制度化建設(shè)不足的深層次問題，同時(shí)也帶有治理結(jié)構(gòu)和模式單一化的問題。而事實(shí)上，社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)治理，如果沒有完善的制度化結(jié)構(gòu)，特別是如果沒有來自專業(yè)治理角度的多樣化制度支持，包括社會(huì)工作服務(wù)治理中諸如應(yīng)急服務(wù)的崗位、結(jié)構(gòu)、資質(zhì)、業(yè)績和考核激勵(lì)等制度化規(guī)定，應(yīng)急服務(wù)會(huì)由于缺乏相對(duì)明確和精準(zhǔn)的可預(yù)期性和可持續(xù)性的保障機(jī)制，而難以取得良好的服務(wù)效果。為此，建立健全具有針對(duì)性的、結(jié)構(gòu)完整的應(yīng)急治理制度化體系，是社會(huì)工作制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化和最終走出運(yùn)動(dòng)型治理“怪圈”的需要。

（二）社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)是有效治理的需要

制度化建設(shè)和效率化治理密切相關(guān)。社會(huì)工作參與服務(wù)型的治理，要有完善制度化規(guī)范的支撐，這主要是由社會(huì)工作的效率邏輯所決定。換言之，建構(gòu)具有整合性的、社會(huì)工作服務(wù)功能健全的治理體系，合理制度化體系建設(shè)是基礎(chǔ)，也是社會(huì)工作服務(wù)效率得以呈現(xiàn)的基本依靠，同樣是社會(huì)工作應(yīng)急治理效率化的依據(jù)所在。社會(huì)工作參與應(yīng)急治理，基于專業(yè)服務(wù)的要求，在應(yīng)急方案的制訂、服務(wù)人員的培訓(xùn)、應(yīng)急任務(wù)執(zhí)行以及應(yīng)急資源的保障等方面，都需要在具有相對(duì)穩(wěn)固性特點(diǎn)的制度化或程序化規(guī)定的支持下，服務(wù)實(shí)踐才可能有章可循，專業(yè)服務(wù)效果才可能有保障，應(yīng)急治理也才談得上效率。廣州2021年新冠疫情暴發(fā)后的短短23天內(nèi)，全市社工站就同時(shí)開通了239條“紅棉守護(hù)熱線”，服務(wù)市民超過5.8萬人次，通過搭建線下支持網(wǎng)服務(wù)市民超過370萬人次，并聯(lián)動(dòng)2.1萬名志愿者參與到疫情排查、核酸檢測(cè)和疫苗接種等工作中，服務(wù)市民200多萬人次。另外，社會(huì)工作者還堅(jiān)守在兩個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)和11個(gè)中風(fēng)險(xiǎn)區(qū)提供各種應(yīng)急服務(wù)。在如此短的時(shí)間內(nèi)，社會(huì)工作者要處理如此眾多的應(yīng)急事務(wù)，如果不是借助制度化建設(shè)而梳理出具有相對(duì)穩(wěn)定性的操作方式，并讓應(yīng)急服務(wù)快速進(jìn)入操作性的行動(dòng)中，社會(huì)工作應(yīng)急治理效率化就將無從談起。

我國社會(huì)治理是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下，直接依靠社會(huì)組織等多元力量而推進(jìn)的。社會(huì)治理的效率化與社會(huì)工作服務(wù)的組織化、制度化是緊密聯(lián)系在一起的，應(yīng)急治理也遵循同樣的機(jī)制。例如，第一，由于任何應(yīng)急治理幾乎都是多組織、多部門的協(xié)調(diào)配合，特別是在應(yīng)急事件發(fā)展快、負(fù)面影響大、群眾恐慌情緒快速積累條件下，更依賴多方聯(lián)動(dòng)，進(jìn)而更依賴高質(zhì)量的、可統(tǒng)合多方關(guān)系的制度設(shè)計(jì)。新冠肺炎疫情防控中，如果僅僅依賴醫(yī)學(xué)機(jī)構(gòu)的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而必須聯(lián)動(dòng)其他不同主體共同參與，為此，建構(gòu)制度化的紐帶，形成應(yīng)急治理共同體，就成為應(yīng)急治理制度化建設(shè)的基本要求。第二，社會(huì)工作參與應(yīng)急治理，如果能建立“社工+志愿者+慈善”的制度化機(jī)制，則可更廣泛鏈接和動(dòng)員社會(huì)資源，并讓社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的有限資源轉(zhuǎn)換出無限的服務(wù)能量。荔灣區(qū)在暴發(fā)疫情后的20天內(nèi)，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)就募集善款97.92萬元和價(jià)值184.1萬元的物資，并與慈善組織合作讓1018名困難群眾實(shí)現(xiàn)了“微心愿”。在完成這些資源鏈接和應(yīng)急服務(wù)上，初步建立的“社工+志愿者+慈善”的制度化機(jī)制就發(fā)揮了良好的作用。第三，社區(qū)是社會(huì)工作參與社會(huì)治理、參與應(yīng)急服務(wù)的主戰(zhàn)場，新冠肺炎疫情防控就是以社區(qū)居家隔離為主的，而這種應(yīng)急實(shí)踐往往很依賴社區(qū)關(guān)系、社區(qū)共同體的建立和維系，同樣很依賴社區(qū)共同體制度化紐帶的建設(shè)，否則，應(yīng)急服務(wù)共同體就難以形成。

（三）社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)是治理現(xiàn)代化的要求

建立健全社會(huì)工作應(yīng)急治理體系，形成充滿人文關(guān)懷的社會(huì)工作應(yīng)急治理體制機(jī)制，是社會(huì)現(xiàn)代化和應(yīng)急服務(wù)現(xiàn)代化的要求。該要求如果付諸實(shí)踐，則離不開社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)的制度化建設(shè)。社會(huì)工作制度化建設(shè)內(nèi)容非常廣泛，包括社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)不同環(huán)節(jié)或領(lǐng)域的制度化，如應(yīng)急治理組織管理的制度化、經(jīng)費(fèi)保障的制度化、服務(wù)操作的制度化、人才培訓(xùn)的制度化等，且這種制度化由于實(shí)際運(yùn)用情境復(fù)雜而更有難度。廣州荔灣區(qū)的海南村是城中村，曾在7天內(nèi)發(fā)現(xiàn)29位新冠病毒感染者，給疫情防控帶來很大壓力。在這個(gè)人口密度高、外來流動(dòng)人口規(guī)模大的城中村，疫情防控最有效的途徑就是快速切斷傳播鏈。由于這個(gè)城中村目前主要由農(nóng)村集體組織演變而來的轉(zhuǎn)制公司在負(fù)責(zé)治理，而由于轉(zhuǎn)制公司在常態(tài)時(shí)期的制度化建設(shè)基礎(chǔ)良好，因而在疫情來臨時(shí)可快速采取封村封路等實(shí)際行動(dòng)，并由此轉(zhuǎn)化出應(yīng)急服務(wù)的積極效果。再如，長期以來，我國普遍存在社區(qū)體制機(jī)制的過度行政化、工作人員非專業(yè)化、社會(huì)工作隊(duì)伍不穩(wěn)定和專職崗位不充足等問題，而在所有這些問題并存的條件下，如果恰逢應(yīng)急事件來臨，應(yīng)急治理更容易受到單一行政力量的擺布，加大制度化建設(shè)的力度，恰恰就是讓社會(huì)工作應(yīng)急治理走上合理化軌道的必要條件。

社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)的重要性，還與我國社會(huì)工作實(shí)踐發(fā)展的特殊情況有關(guān)。我國社會(huì)工作的發(fā)展高度依賴政府力量的推動(dòng)，甚至有研究者把這種路徑下發(fā)展起來的社會(huì)工作稱為“依附型社會(huì)工作”，相伴而來的問題是，社會(huì)工作專業(yè)自主性弱、職業(yè)和行業(yè)合法性地位難以得到穩(wěn)固、社會(huì)認(rèn)同度難以提升，等等⑤。社會(huì)工作進(jìn)入我國并經(jīng)過本土體制機(jī)制改造以后，其原本固有的專業(yè)元素發(fā)生不同程度的改變，專業(yè)性產(chǎn)生階段性的消減或偏離，此時(shí)，制度化建設(shè)產(chǎn)生的糾偏功能就更凸顯；另外，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展、新時(shí)代條件下的利益關(guān)系更趨復(fù)雜多元，應(yīng)急事件很可能越來越趨于多發(fā)，并驅(qū)動(dòng)社會(huì)工作以更專業(yè)化、更制度化方式參與應(yīng)急治理，包括推動(dòng)專業(yè)權(quán)力由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)主導(dǎo)、社會(huì)工作功能機(jī)制由依附型轉(zhuǎn)向自主型、服務(wù)運(yùn)作機(jī)制由項(xiàng)目制轉(zhuǎn)向混合制等⑥。而所有這些轉(zhuǎn)型要求的實(shí)現(xiàn)，本質(zhì)上都與社會(huì)工作服務(wù)治理的制度化建構(gòu)密切相關(guān)。

三、社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)路徑探索

有研究指出，社會(huì)工作基本特征在其制度化利他主義，社會(huì)制度提供資源和規(guī)則為社會(huì)工作分別確定支持向度和制約向度，使社會(huì)工作者的個(gè)體經(jīng)濟(jì)理性行為轉(zhuǎn)化為具有終極關(guān)懷倫理意義的集體理性行為⑦。事實(shí)上，在此所言制度化利他主義中的“制度化”，主要指具有抽象性和整體性意蘊(yùn)的制度化，這種制度化需要且必須在社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐中明晰化，抽象的制度化價(jià)值才能得到實(shí)現(xiàn)。但社會(huì)工作制度化水平的提升是綜合性的工作，不僅需要提高政府對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)識(shí)，還要提高社會(huì)工作自身的服務(wù)能力，不僅需要社會(huì)工作服務(wù)在處理復(fù)雜事務(wù)中進(jìn)行合理的制度化選擇，還要從諸如政府購買社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐中提煉制度化建設(shè)的方向。

（一）社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化進(jìn)程及廣州現(xiàn)狀

21世紀(jì)初，我國社會(huì)工作服務(wù)的制度化進(jìn)程開始啟動(dòng)。2004年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布社會(huì)工作的職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，正式把社會(huì)工作認(rèn)定為一門新職業(yè)。2006年，人事部和民政部聯(lián)合發(fā)布《社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)暫行規(guī)定》，將社會(huì)工作納入專業(yè)技術(shù)范疇，并明確其職業(yè)資格法定標(biāo)準(zhǔn)以及助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師的職業(yè)水平考試辦法。這些制度規(guī)定給社會(huì)工作服務(wù)以合法性地位。隨后，社會(huì)工作應(yīng)急治理也開始引發(fā)關(guān)注并進(jìn)入制度化建設(shè)階段。2016年，民政部推出《重大自然災(zāi)害與突發(fā)事件社會(huì)工作服務(wù)支援計(jì)劃》，標(biāo)志著社會(huì)工作應(yīng)急治理正式納入國家應(yīng)急服務(wù)制度化系統(tǒng)中。同年，《民政部救災(zāi)應(yīng)急工作規(guī)程》出臺(tái)，并要求在國家I級(jí)、Ⅱ級(jí)、Ⅲ級(jí)救災(zāi)響應(yīng)中，社會(huì)工作者需要進(jìn)駐災(zāi)區(qū)開展救災(zāi)服務(wù)和災(zāi)后重建工作，極大地推動(dòng)了社會(huì)工作應(yīng)急治理的制度化進(jìn)程。

國家在社會(huì)工作服務(wù)治理制度建設(shè)上的推進(jìn)，凸顯國家對(duì)包括應(yīng)急服務(wù)在內(nèi)的社會(huì)工作頂層制度設(shè)計(jì)的重視。與頂層制度建設(shè)的國家推動(dòng)相關(guān)，各地則主要依托民政部門推進(jìn)社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)的發(fā)展，包括通過制度化方式，推動(dòng)制定應(yīng)急救援方案、建立行動(dòng)小組等以促進(jìn)應(yīng)急服務(wù)供給。值得一提的是，在社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)制度化的建設(shè)上，廣東省走在全國的前列。2016年5月，廣東省成立了屬于內(nèi)地首支參與公共危機(jī)治理的社會(huì)工作服務(wù)隊(duì)，在全省招募隊(duì)員和后備隊(duì)員共100人，全部隊(duì)員均是具有應(yīng)急服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)工作者。在這一地方性應(yīng)急治理制度實(shí)施后，各地的社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)隊(duì)相繼建立，不僅表明社會(huì)工作服務(wù)越來越深度地介入到了應(yīng)急治理實(shí)踐中，而且還形成了“組隊(duì)?wèi)?yīng)急—能力建設(shè)—團(tuán)隊(duì)開拓—長期服務(wù)”的應(yīng)急治理廣州模式。

社會(huì)工作參與社會(huì)治理實(shí)踐活動(dòng)，是推動(dòng)社會(huì)工作服務(wù)的制度化、專業(yè)化和特色化發(fā)展的基本動(dòng)力。廣州市作為廣東省會(huì)，在社會(huì)工作的制度化建設(shè)上也走在國內(nèi)前列。廣州市以民政部門為主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以廣州市社會(huì)工作協(xié)會(huì)和社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)為主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，探討社會(huì)服務(wù)的具體落地方式及規(guī)律性，并在此過程中建立健全社會(huì)工作服務(wù)的制度化體系。2012年，廣州開始在全市的市區(qū)鎮(zhèn)街開展政府購買社會(huì)工作服務(wù)的實(shí)踐探索，并出臺(tái)相應(yīng)的制度化舉措，如出臺(tái)《廣州市社工服務(wù)站（家庭綜合服務(wù)中心）管理辦法》《廣州市社會(huì)工作服務(wù)條例》等。當(dāng)然，需要強(qiáng)調(diào)的是，廣州社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐的制度化探索，目前主要還是局限在常態(tài)服務(wù)條件下的制度建設(shè)，而社會(huì)工作參與應(yīng)急治理的制度化建設(shè)依然匱乏，主要散見于其他制度文本中。

（二）社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)思路探討

我國目前條件下的社會(huì)工作應(yīng)急治理，由于缺乏健全制度化建設(shè)的支持，如果從結(jié)構(gòu)功能意義上說，就是尚未建立起具有完整結(jié)構(gòu)功能關(guān)系的應(yīng)急治理系統(tǒng)。我國社會(huì)工作參與新冠肺炎疫情治理，主要就是從現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，即社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者基于迫切實(shí)踐需要而采取具有針對(duì)性的舉措或行動(dòng)路徑，以提供必要的服務(wù)?？陀^而言，社會(huì)工作參與應(yīng)急治理的這種行動(dòng)方式，是社會(huì)工作應(yīng)急治理機(jī)制發(fā)育不全和本土多重社會(huì)情境相結(jié)合條件下的一種自覺行動(dòng)。此行動(dòng)方式的理論與實(shí)踐邏輯均有相當(dāng)程度的模糊性，但可以肯定的是，它也跟社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化缺陷密切相關(guān)，并會(huì)反過來強(qiáng)化應(yīng)急治理的匱乏效應(yīng)。進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)，是走出這種不良循環(huán)并給應(yīng)急治理以更多確定性預(yù)期的基礎(chǔ)。

1.社會(huì)工作應(yīng)急治理需納入法制化軌道

法制化是制度建設(shè)的最高形態(tài)，當(dāng)然也是社會(huì)工作制度化建設(shè)的最高形式。以立法方式呈現(xiàn)社會(huì)工作制度化建設(shè)狀態(tài)，既是社會(huì)福利進(jìn)化的體現(xiàn)，也是社會(huì)工作高質(zhì)量發(fā)展的必然要求⑧。正如前述所言，我國現(xiàn)階段的社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域，其整體上的制度化水平較低，法制化建設(shè)更處在幾近空白的狀態(tài)，并已經(jīng)成為制約包括應(yīng)急治理在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)工作服務(wù)行業(yè)發(fā)展的重要因素。如果包括應(yīng)急治理在內(nèi)的社會(huì)工作制度化建設(shè)，可以提升到法制化的高度，并明確社會(huì)工作服務(wù)治理的法律地位，以及相關(guān)聯(lián)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐和應(yīng)急治理行為就不僅有法制層面的預(yù)期，同時(shí)還可以獲得法制化的保障，而且也只有建立健全社會(huì)工作參與社會(huì)治理，以及參與應(yīng)急治理的法制化體系，社會(huì)服務(wù)行業(yè)的發(fā)展才能有法可循。

社會(huì)工作服務(wù)的法制化建設(shè)，是讓社會(huì)工作專業(yè)、職業(yè)和行業(yè)具備硬約束環(huán)境的基本途徑。為此，第一，在明確社會(huì)工作發(fā)展國家戰(zhàn)略和總目標(biāo)的前提下，厘清和創(chuàng)造社會(huì)工作法制化建設(shè)的基本條件，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)國家出臺(tái)諸如社會(huì)工作法、社會(huì)工作者法、社會(huì)工作服務(wù)條例或社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)條例等法律法規(guī)。第二，地方政府在符合國家上位法的前提下，根據(jù)地方實(shí)際推進(jìn)地方性社會(huì)工作服務(wù)的法制化進(jìn)程，以地方立法形式助推社會(huì)工作參與社會(huì)治理、參與應(yīng)急治理實(shí)踐的法制化建設(shè)。第三，持續(xù)推進(jìn)社會(huì)工作不同領(lǐng)域的法制化建設(shè)。社會(huì)工作服務(wù)治理、應(yīng)急服務(wù)治理涉及眾多具體領(lǐng)域，如社會(huì)工作應(yīng)急治理與應(yīng)急志愿服務(wù)具有密切關(guān)系，推動(dòng)社會(huì)工作服務(wù)中的應(yīng)急志愿服務(wù)法制化建設(shè)，包括把應(yīng)急志愿服務(wù)保險(xiǎn)保障納入法制化體系，就成為社會(huì)工作應(yīng)急志愿服務(wù)發(fā)展的促進(jìn)因素。社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)其他領(lǐng)域的法制化建設(shè)可依此類推。

建構(gòu)社會(huì)工作應(yīng)急治理的法制化體系，無論在國家或在地方政府層面上，都需要把社會(huì)工作參與應(yīng)急服務(wù)治理所關(guān)聯(lián)的主要事項(xiàng)，諸如相關(guān)聯(lián)的組織建設(shè)、崗位設(shè)置、行業(yè)規(guī)制、項(xiàng)目購買、機(jī)構(gòu)運(yùn)作、人才培育、經(jīng)費(fèi)保障等列入法律制度框架中，并形成具有操作意義的社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)法制化條款。其中，尤其要關(guān)注以社會(huì)工作崗位設(shè)置為中心、以專業(yè)化人才為依靠、以財(cái)政支持為依托的應(yīng)急社會(huì)服務(wù)法制建設(shè)。在此有兩個(gè)問題值得關(guān)注：第一，我國社會(huì)工作參與應(yīng)急治理的背景正變得越來越復(fù)雜，社會(huì)工作服務(wù)理念、形式以及社會(huì)認(rèn)知均面臨日益復(fù)雜化的挑戰(zhàn)。有鑒于此，社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)法制化進(jìn)程需要謹(jǐn)慎推進(jìn)，需要在充分論證條件下逐步推進(jìn)。第二，由于我國社會(huì)工作參與應(yīng)急治理還面臨政府依附性約束的問題，關(guān)注并盡可能避免行政主導(dǎo)對(duì)社會(huì)工作專業(yè)自主性可能帶來的不利影響，也是社會(huì)工作法制化建設(shè)中不可忽略的問題。

2.社會(huì)工作應(yīng)急治理需納入公共服務(wù)制度化體系中

我國通常意義上的公共應(yīng)急治理，主要是在公共管理領(lǐng)域推動(dòng)，其制度體系比較成熟，但這些基于公共管理視角的制度化建設(shè)，存在視野相對(duì)單一、缺乏綜合性和整合性的碎片化問題。社會(huì)工作應(yīng)急治理雖然也屬公共治理范疇，但其服務(wù)實(shí)踐和獲得社會(huì)關(guān)注較晚，在既有公共治理的主流制度結(jié)構(gòu)中，并沒有把社會(huì)工作應(yīng)急治理納入其中?？陀^而言，社會(huì)工作應(yīng)急治理涉及問題具有跨學(xué)科領(lǐng)域的特點(diǎn)，恰好為不同專業(yè)相互合作借鑒并實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展創(chuàng)造了基礎(chǔ)。在廣州本輪疫情防控中，全市200多個(gè)社工站均開通了紅棉守護(hù)熱線，給市民提供全方位、全天候的服務(wù)，并體現(xiàn)出社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)的綜合性特點(diǎn)。又如，和悅社會(huì)工作服務(wù)中心通過組建心理專家團(tuán)隊(duì)，開通心理服務(wù)熱線，為高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)居家隔離的居民舒緩心理壓力?；谏鐣?huì)工作應(yīng)急治理的綜合性介入方式，在制度化建設(shè)中，與其他公共應(yīng)急治理領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào)對(duì)接，是社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)必須關(guān)注的問題，這樣才能促進(jìn)應(yīng)急治理共同體的形成。

此外，社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化體系的建構(gòu)，還要關(guān)注整體性內(nèi)外關(guān)系的建立和協(xié)調(diào)。為此而需要關(guān)注的主要問題是：第一，在推動(dòng)社會(huì)工作應(yīng)急治理法制化建設(shè)基礎(chǔ)上，通過編制國家和地方政府關(guān)于社會(huì)工作參與社會(huì)治理的專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，并把社會(huì)工作應(yīng)急治理納入其中。第二，推動(dòng)社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)制度化建設(shè)，可以嘗試推動(dòng)社會(huì)工作應(yīng)急治理職業(yè)制度化建設(shè)，以此形成社會(huì)工作參與應(yīng)急治理的職業(yè)保障體系，并讓其在國家職業(yè)體系中占有特定的職業(yè)位置，借此推動(dòng)包括薪酬制度、職業(yè)培訓(xùn)制度、職業(yè)評(píng)價(jià)制度以及獎(jiǎng)勵(lì)制度在內(nèi)的配套制度系統(tǒng)的形成。第三，推動(dòng)社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)，尤其需要關(guān)注社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)崗位的制度化建設(shè)。如可在社會(huì)組織、社區(qū)或企事業(yè)單位中設(shè)置社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)崗位，并以此為中心建構(gòu)諸如崗位數(shù)量、結(jié)構(gòu)、資質(zhì)、職責(zé)、業(yè)績以及考核在內(nèi)的完整制度化體系。另外，可根據(jù)崗位服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容性質(zhì)不同而有區(qū)別地把其納入政府購買服務(wù)項(xiàng)目的制度體系中。

3.社會(huì)工作應(yīng)急治理需納入社會(huì)組織制度化框架中

社會(huì)工作參與社會(huì)治理，主要是通過社會(huì)組織這個(gè)載體來實(shí)現(xiàn)的，而社會(huì)工作應(yīng)急治理的情況也類似。社會(huì)工作應(yīng)急治理的制度化建設(shè)，基本是指以社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)為主的應(yīng)急服務(wù)制度化建設(shè)。或者說，社會(huì)工作應(yīng)急治理機(jī)制的培育和發(fā)展，除依靠政府在宏觀層面的制度化推動(dòng)之外，無論是在中觀層面還是微觀層面，都很依賴以社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體的社會(huì)組織制度化建設(shè)，特別是社區(qū)社會(huì)組織的制度化建設(shè)的推動(dòng)。國家和地方政府出臺(tái)的促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的法律制度及政策文件，幾乎都要通過行業(yè)機(jī)構(gòu)而發(fā)生直接作用。基于此，社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)，就必須把社會(huì)組織的制度化建設(shè)，特別是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的制度化建設(shè)連帶在一起。與此相關(guān)，社會(huì)工作應(yīng)急治理的制度化建設(shè)，就是與社會(huì)組織的制度化建設(shè)，特別是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的制度化建設(shè)直接相關(guān)的。在此值得一提的是，由于社區(qū)是社會(huì)工作服務(wù)的最重要場所之一，在應(yīng)急服務(wù)制度化建設(shè)中，社區(qū)單元必須重點(diǎn)納入這個(gè)制度化系統(tǒng)中。

為把社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)和社會(huì)組織制度化建設(shè)有效銜接起來，至少需要把握兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：第一，從社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供社會(huì)服務(wù)的實(shí)際出發(fā)，尤其從應(yīng)急治理實(shí)際出發(fā)，并針對(duì)癥結(jié)問題提出具有創(chuàng)新意義的制度及政策倡導(dǎo)。如在廣州本輪疫情防控中，心明愛社會(huì)工作服務(wù)中心就以總干事為組長，把本機(jī)構(gòu)分布在全市5個(gè)區(qū)域的社會(huì)工作力量聯(lián)動(dòng)起來，形成“五區(qū)同行”的疫情治理小組，統(tǒng)籌指導(dǎo)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目點(diǎn)的疫情防控工作。其中，這種社會(huì)組織參與的創(chuàng)新性應(yīng)急治理模式，就有潛力提煉為應(yīng)急治理的創(chuàng)新性制度安排。第二，從國家和地方政府既有社會(huì)組織制度及政策出發(fā)，收集、梳理和篩選社會(huì)工作參與社會(huì)治理的制度規(guī)范，并在調(diào)研基礎(chǔ)上提出創(chuàng)新性的制度建議。如關(guān)于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管的制度化建設(shè)上，就涉及諸如財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、票據(jù)稅務(wù)、資產(chǎn)管理等制度完善的問題，非營利活動(dòng)監(jiān)管的制度化建設(shè)問題，社會(huì)組織應(yīng)急服務(wù)中涉及籌集分配愛心資源的制度建設(shè)問題，等等。社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)關(guān)聯(lián)問題很多，建立健全以社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主的制度化體系，是社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)的重點(diǎn)所在。

在此需要強(qiáng)調(diào)的是，加強(qiáng)黨建引領(lǐng)下的組織制度建設(shè)并把其置于核心位置，相對(duì)我國新時(shí)代背景下的應(yīng)急治理而言，有著不可忽略的重要性。廣州2021年疫情暴發(fā)之初，正是廣州市社會(huì)工作行業(yè)黨委連同廣州市社會(huì)工作協(xié)會(huì)，共同成為本區(qū)域社會(huì)服務(wù)行業(yè)疫情防控的直接倡議者和領(lǐng)導(dǎo)者，并在第一時(shí)間發(fā)布《關(guān)于廣州社工積極有序參與疫情防控工作的倡議書》和《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化社工站疫情防控措施的通知》，緊接著，全市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)以自己機(jī)構(gòu)的黨支部為核心，以自身機(jī)構(gòu)黨員為骨干，組建起全市100多支疫情防控突擊隊(duì)，并體現(xiàn)出社會(huì)工作機(jī)構(gòu)黨組織和黨員的模范引導(dǎo)作用。進(jìn)一步建立健全社會(huì)工作領(lǐng)域的黨領(lǐng)導(dǎo)制度，在社會(huì)組織制度化中推進(jìn)黨組織的制度化建設(shè)，這樣，社會(huì)工作應(yīng)急治理的制度化建設(shè)就可獲得黨建制度化建設(shè)的加持。

4.社會(huì)工作應(yīng)急治理需納入志愿服務(wù)制度化體系中

應(yīng)急治理與常規(guī)治理不同，前者對(duì)志愿服務(wù)往往有很高的依賴度。應(yīng)急治理與突發(fā)事件相關(guān)，而突發(fā)事件通常具有突發(fā)性、風(fēng)險(xiǎn)性與不可預(yù)測(cè)性。危機(jī)事件一旦不期而至，應(yīng)急服務(wù)需求可能以排山倒海之勢(shì)洶涌而來，此時(shí)如果僅僅依靠常態(tài)供給就可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足需求，志愿服務(wù)成為彌補(bǔ)服務(wù)缺位的關(guān)鍵資源，故社會(huì)工作應(yīng)急治理與志愿服務(wù)之間存在天然的密切聯(lián)系。廣州2021年疫情中，西村街社工站面對(duì)封街封村封路的管理要求，立即讓38名志愿者把30箱“愛心蔬菜”送到上百戶困難居民和兩個(gè)養(yǎng)老院，同時(shí)還發(fā)動(dòng)30多名志愿者分早、中、晚三班配合街道開展核酸檢測(cè)工作。志愿服務(wù)的大量使用是應(yīng)急服務(wù)的基本特征。長期以來，我國志愿服務(wù)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確不對(duì)等，即使參與志愿服務(wù)付出很多時(shí)間精力，但獲得服務(wù)保障的機(jī)制卻很少，影響志愿服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。究其根源，志愿服務(wù)的制度化建設(shè)滯后，特別是在社會(huì)工作應(yīng)急治理和志愿服務(wù)之間缺乏制度化的貫通機(jī)制。

如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作應(yīng)急治理和志愿服務(wù)的制度化貫通？第一，以社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)帶動(dòng)應(yīng)急志愿服務(wù)的制度化建設(shè)，同時(shí)以志愿服務(wù)制度化建設(shè)帶動(dòng)社會(huì)工作應(yīng)急治理的制度化建設(shè)，最終促成兩者的良性互動(dòng)。東漖街在執(zhí)行疫情防控的封閉管理期間，轄內(nèi)芳和花園居住著較多只有半自理能力的獨(dú)居孤寡長者，在實(shí)施封閉管理之前，他們的就餐問題主要是通過在“長者飯?zhí)谩庇啿停⒂芍驹刚咚偷郊议T來解決的，但在實(shí)行封閉管理以后，“長者飯?zhí)谩蓖Ｖ沽擞啿头?wù)。為滿足這些獨(dú)居孤寡長者的用餐需求，社工站利用平時(shí)培養(yǎng)的志愿者組建起臨時(shí)“鄰里互助隊(duì)”，以“里應(yīng)外合”的方式將“放心餐”送到困境長者家里，半個(gè)月內(nèi)為382位老人提供了這種送餐服務(wù)。當(dāng)區(qū)民政局啟動(dòng)了封閉期特殊困難群體的免費(fèi)餐飲服務(wù)后，這些志愿者又轉(zhuǎn)向協(xié)助開展人員條件核查、送餐回訪、結(jié)對(duì)幫扶服務(wù)。社會(huì)工作應(yīng)急治理和志愿服務(wù)之間的密切聯(lián)系，為社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)制度化建設(shè)和應(yīng)急志愿服務(wù)制度化建設(shè)之間的無縫對(duì)接奠定了良好基礎(chǔ)。第二，建立健全社會(huì)工作應(yīng)急治理和應(yīng)急志愿服務(wù)的制度化共同體。雖然使用志愿服務(wù)資源是社會(huì)工作參與社會(huì)治理的常態(tài)行為，但就制度建設(shè)而言，我國志愿服務(wù)制度呈嚴(yán)重碎片化的狀態(tài)，不管是各級(jí)文明辦、團(tuán)委、婦聯(lián)還是工會(huì)，往往都出臺(tái)有志愿服務(wù)的制度及政策，政出多門和缺乏基本整合是其當(dāng)下共性特點(diǎn)。加強(qiáng)以社會(huì)工作為中心的志愿服務(wù)制度建設(shè)，把不同領(lǐng)域的志愿服務(wù)制度有機(jī)整合起來，則有助于實(shí)現(xiàn)這些制度之間的貫通性。我國社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期，志愿服務(wù)或應(yīng)急志愿服務(wù)都是在傳統(tǒng)體制與現(xiàn)代體制的夾縫中生長的。而推進(jìn)志愿服務(wù)發(fā)展的主體眾多，包括黨團(tuán)組織、工會(huì)組織、企事業(yè)單位等，如果可以把各單位志愿服務(wù)資源以制度化方式鏈接起來，并形成志愿服務(wù)聯(lián)盟，那么社會(huì)工作應(yīng)急志愿服務(wù)就通過制度紐帶而整合在一起了。

5.社會(huì)工作應(yīng)急治理應(yīng)納入公共財(cái)政制度化體系中

任何制度化機(jī)制的有效運(yùn)作，都離不開經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，且一般經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越厚實(shí)，相應(yīng)體制機(jī)制運(yùn)作就越順暢?；诖耍⒑屯晟粕鐣?huì)工作應(yīng)急治理制度體系，離不開制度化經(jīng)濟(jì)機(jī)制的支撐。由于社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)屬公共服務(wù)范疇，其經(jīng)濟(jì)來源主要由公共渠道獲得。在我國公共經(jīng)濟(jì)資源有限，特別是民間公共資源機(jī)制仍沒有發(fā)掘出來的特定條件下，無疑更依賴政府的財(cái)政投入。2021年6月頒布的《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中，在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會(huì)工作服務(wù)的同時(shí)，就特別強(qiáng)調(diào)要全面推進(jìn)政府購買服務(wù)機(jī)制建設(shè)，如提出普遍建立政府購買社區(qū)服務(wù)清單，表明政府在推動(dòng)財(cái)政資金更多地進(jìn)入社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域。由于社會(huì)工作應(yīng)急治理的緊迫性和基礎(chǔ)性意義很強(qiáng)，把社會(huì)工作應(yīng)急治理的經(jīng)濟(jì)成本以制度化方式納入政府財(cái)政預(yù)算中，才能筑牢社會(huì)工作應(yīng)急治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

社會(huì)工作參與社會(huì)治理的財(cái)政制度建設(shè)已在探索中。我國社會(huì)工作的專業(yè)化、職業(yè)化和行業(yè)化發(fā)展，主要是政府自上而下推動(dòng)起來的。在近年的培育發(fā)展階段，整體比較偏重政府購買服務(wù)形式，而讓服務(wù)資金得以落實(shí)。廣州市社會(huì)工作協(xié)會(huì)2018年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008—2018年，廣州政府投入購買社會(huì)工作服務(wù)資金累計(jì)達(dá)到25億元，無論是投入規(guī)?；蚩偭烤尤珖傲?。其財(cái)政支持的制度化機(jī)制，也在同一過程中得到發(fā)展。在大規(guī)模鋪開政府購買社會(huì)服務(wù)前的2010年，廣州制訂出臺(tái)了《廣州市財(cái)政支持社會(huì)工作發(fā)展實(shí)施辦法（試行）》和《廣州市扶持發(fā)展社會(huì)工作類社會(huì)組織實(shí)施辦法（試行）》，2012年又頒布了《廣州市民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)公共財(cái)政基本支持實(shí)施辦法（試行）》，2018年則在上述試行辦法基礎(chǔ)上出臺(tái)了《廣州市政府資金支持社會(huì)工作發(fā)展實(shí)施辦法》。廣州社會(huì)工作參與社會(huì)治理的財(cái)政制度化建設(shè)，正在服務(wù)實(shí)踐中趨向完善。

然而，該領(lǐng)域目前的財(cái)政制度建設(shè)，主要還是局限在對(duì)常態(tài)社會(huì)工作服務(wù)的支持，而沒有給社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)以專門支持。就社會(huì)工作參與應(yīng)急治理的財(cái)政制度化建設(shè)而言，基本還是籠統(tǒng)地包含在常態(tài)服務(wù)治理框架中，即使在社會(huì)工作服務(wù)治理非?；钴S的廣州、深圳等珠三角地區(qū)城市，社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化財(cái)政機(jī)制的專門建構(gòu)，基本還處在空缺狀態(tài)。如果要填補(bǔ)這個(gè)缺口，最有效途徑就是把社會(huì)工作應(yīng)急治理的主要經(jīng)濟(jì)來源，列入政府財(cái)政制度體系中，并制定和出臺(tái)《廣州市政府資金支持社會(huì)工作應(yīng)急治理實(shí)施辦法》等制度化文件，即在公共應(yīng)急治理的財(cái)政制度建設(shè)中，把社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)的財(cái)政保障，納入政府制度化財(cái)政機(jī)制的專門支持系統(tǒng)中，社會(huì)工作應(yīng)急服務(wù)才具有可持續(xù)發(fā)展能力的經(jīng)濟(jì)支撐。

6.社會(huì)工作應(yīng)急治理應(yīng)納入公共決策制度化體系中

在推進(jìn)社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)中，還需關(guān)注建立健全以精準(zhǔn)決策和研究成果轉(zhuǎn)化為中心的、多元協(xié)作的制度化機(jī)制的支撐。為此，需針對(duì)那些能發(fā)揮應(yīng)急咨詢和決策功能的部門或機(jī)構(gòu)，訴諸制度化形式，建構(gòu)具有多元主體共同參與、協(xié)同運(yùn)行的體制機(jī)制。其中，有必要把政府、高校、研究機(jī)構(gòu)等力量聚合起來，尤其注意吸納智庫資源、吸納不同主體啟動(dòng)的應(yīng)急治理專項(xiàng)研究成果，參與到提供精準(zhǔn)化應(yīng)急信息和更具科學(xué)內(nèi)涵的決策機(jī)制中，盡可能爭取以確定性體制機(jī)制去應(yīng)對(duì)不具確定性預(yù)期的危機(jī)事件及被破壞的常態(tài)生活。事實(shí)上，在應(yīng)急狀態(tài)下，人們普遍對(duì)社會(huì)秩序寄予更高的期望，并產(chǎn)生有助制度創(chuàng)新的一些社會(huì)條件，如制度變革的平時(shí)阻力可能暫時(shí)地隱退、制度創(chuàng)新動(dòng)力則會(huì)相對(duì)凸顯。此時(shí)的制度改革就兼有主動(dòng)與被動(dòng)、強(qiáng)制與誘致的雙重特性，并有利不同機(jī)構(gòu)之間形成聯(lián)動(dòng)的制度化機(jī)制。而且，該機(jī)制在危機(jī)頻發(fā)的現(xiàn)代，由于有些臨時(shí)性的制度建構(gòu)，會(huì)在應(yīng)急過后的社會(huì)常態(tài)秩序中產(chǎn)生持久影響力，并有可能成為未來社會(huì)秩序的一部分，因而，在社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)中，信息和決策領(lǐng)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制的制度化建設(shè)推動(dòng)了社會(huì)工作應(yīng)急治理跟上社會(huì)變遷的步伐。

概言之，社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)，是中國社會(huì)工作服務(wù)體制機(jī)制建設(shè)的重要組成部分。鑒于我國社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐仍在探索中，社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)仍處在拓荒階段，在其制度化建設(shè)中需要關(guān)注的問題至少還有：第一，與社會(huì)工作服務(wù)發(fā)展的特定階段相關(guān)，過去多年均比較偏重社會(huì)工作專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，但由于制度化建設(shè)滯后，社會(huì)工作服務(wù)面臨投入與崗位不足、從業(yè)者物質(zhì)精神待遇低下、專業(yè)人員流失率高等問題，作為更細(xì)化領(lǐng)域的社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)就更為滯后，作為社會(huì)工作領(lǐng)域的前沿性問題，需要在今后的較長時(shí)期內(nèi)逐步完善。第二，在應(yīng)急治理制度化建設(shè)中，需不斷尋找制度化建構(gòu)的切入點(diǎn)，并以此推動(dòng)應(yīng)急治理制度化體系的建立。第三，由于社會(huì)工作應(yīng)急治理仍然具有強(qiáng)大行政依附，影響專業(yè)自主性的培育，而實(shí)現(xiàn)向?qū)I(yè)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型，也是社會(huì)工作應(yīng)急治理制度建設(shè)的主要方向。第四，在社會(huì)工作應(yīng)急治理制度化建設(shè)中，建構(gòu)多元驅(qū)動(dòng)與聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急治理機(jī)制，同樣是制度化建設(shè)的基本方向。

注釋：

①數(shù)據(jù)來自廣州市社會(huì)工作協(xié)會(huì)研究中心編寫的《廣州市疫情快遞》。需要說明的是，本研究關(guān)于廣州社會(huì)工作參與疫情防控的數(shù)據(jù)和資料，均來自《廣州市疫情快遞》。

②徐選國：《專業(yè)自覺與體系之外：社會(huì)工作介入新冠肺炎疫情初期防控的雙重邏輯及其反思》[J]，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第2期。

③王思斌：《我國社會(huì)工作制度建設(shè)分析》[J]，《廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第5期。

④周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考》[J]，《開放時(shí)代》2012年第9期。

⑤參見韓江風(fēng)：《社會(huì)工作參與社會(huì)治理的路徑及優(yōu)化策略》[J]，《中國國情國力》2020年第2期；韓江風(fēng)：《嵌入性理論視域下中國特色社會(huì)工作的轉(zhuǎn)型與制度化建構(gòu)》[J]，《重慶三峽學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第3期。

⑥關(guān)信平：《論當(dāng)前我國專業(yè)社會(huì)工作的制度建設(shè)》[J]，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期。

⑦參見郭景萍：《社會(huì)工作文化與社會(huì)工作者流失行動(dòng)研究——一種文化解釋學(xué)的視角》[J]，《廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第2期；李弘、卜長莉：《本土化社會(huì)工作中“制度化利他”的分析》[J]，《長春理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第5期。

⑧張青：《論社會(huì)工作立法的必要性及其推進(jìn)理路》[J]，《社會(huì)主義研究》2011年第3期。