○ 文/齊慧 李敬宇

非銀行金融機構由于業(yè)務種類繁多、經(jīng)營方式靈活、服務范圍廣泛，在外匯資金融通方面發(fā)揮著重要作用，因此是中國金融市場體系的有機組成部分。通過對非銀行金融機構外匯業(yè)務進行梳理研究，有助于推動中國外匯市場發(fā)展，進一步擴大對外開放。文章梳理了非銀行金融機構外匯管理政策，對非銀行金融機構外匯業(yè)務發(fā)展現(xiàn)狀進行了分析，以外匯管理法規(guī)體系缺失等問題為著眼點，提出了解決問題的對策建議。

一、非銀行金融機構概念及現(xiàn)行外匯管理政策

（一）非銀行金融機構的概念

非銀行金融機構是指除了中央銀行、政策性銀行和商業(yè)銀行以外的所有金融機構，主要包括保險公司、證券公司、財務公司、信托公司、境外非銀行金融機構駐華代表處等機構。非銀行金融機構的資金來源主要依靠發(fā)行股票和債券、提供保險、接受信用委托等形式，不同于商業(yè)銀行以吸收存款為主要資金來源。商業(yè)銀行籌集的資金主要用于發(fā)放貸款，而非銀行金融機構將籌集的資金運用于保險、信托、證券、租賃等長期性投資。中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（銀保監(jiān)會）作為監(jiān)管機構，負責審批非銀行金融機構的設立、變更或終止，業(yè)務范圍調(diào)整、業(yè)務品種增加以及董事和高級管理人員的任職資格。其業(yè)務活動范圍的劃分取決于國家有關金融法規(guī)的規(guī)定。

（二）非銀行金融機構外匯管理政策

非銀行金融機構外匯業(yè)務由人民銀行和外匯局負責審批，非銀行金融機構外匯管理政策法規(guī)可歸納為綜合類法規(guī)、特定機構類法規(guī)和操作指引類法規(guī)。

1.綜合類法規(guī)。1993年，國家外匯管理局作為非銀行金融機構經(jīng)營外匯業(yè)務的監(jiān)管機關，對非銀行金融機構的概念及業(yè)務范圍做出了明確規(guī)定[1]，主要包括外匯存貸款、外匯信托存貸款、外匯信托投資、外匯租賃、外匯保險、外匯擔保等。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，非銀行金融機構的外匯業(yè)務出現(xiàn)了一些混亂現(xiàn)象，為進一步規(guī)范非銀行金融機構外匯業(yè)務的經(jīng)營行為，國家外匯管理局對1993年發(fā)布的《非銀行金融機構外匯業(yè)務管理規(guī)定》進行了修訂，對前述規(guī)定中的外匯業(yè)務的范圍進行了調(diào)整[2]。

2.特定機構類法規(guī)。由于非銀行金融機構類型和業(yè)務種類較多，國家外匯管理局分別對保險公司、信托公司、財務公司、證券公司、金融資產(chǎn)管理公司等非銀行金融機構的業(yè)務進行了專項規(guī)定[3]。對涉及跨境證券投資的合格境內(nèi)機構投資者也出臺了相應的投資 (QDII) 管理政策。

3.操作指引類法規(guī)。為了明確資本項目外匯業(yè)務操作，國家外匯管理局于2017年編制了具體的操作指引[4]，按照不同的性質(zhì)，對非銀行金融機構各自的主體信息登記及變更登記、銀行間外匯市場準入備案、外匯業(yè)務市場準入備案、結售匯業(yè)務市場準入備案、外匯營運資金匯兌核準、QDII的投資額度審批等事項做出了明確規(guī)定。

二、非銀行金融機構外匯管理存在的問題

（一）外匯管理法規(guī)有待整合與完善

1993年頒布的《非銀行金融機構外匯業(yè)務管理規(guī)定》和1997年的《關于調(diào)整非銀行金融機構經(jīng)營外匯業(yè)務范圍的通知》已滯后于當前非銀行金融機構的業(yè)務發(fā)展現(xiàn)狀，甚至與一些新法規(guī)[5]存在直接沖突。其他非銀行金融機構綜合性法規(guī)散落于多個政策文件[6]，零散細碎、執(zhí)行力不強，極大降低了外匯管理部門的監(jiān)管效率。

（二）銀保監(jiān)會與外匯局對財務公司的外匯業(yè)務資質(zhì)存在雙重審批, 降低監(jiān)管效率

根據(jù)《中國銀保監(jiān)會非銀行金融機構行政許可事項實施辦法》第一百六十四條規(guī)定,財務公司申請開辦外匯業(yè)務，應當經(jīng)省級銀保監(jiān)部門批準,而《資本項目外匯業(yè)務操作指引與法規(guī)匯編 (2017年版) 》中規(guī)定，非銀行金融機構申請結售匯業(yè)務資格時,需行業(yè)監(jiān)管部門批準外匯業(yè)務經(jīng)營資格的，還應具備相應的外匯業(yè)務經(jīng)營資格。據(jù)此，財務公司在向外匯局申請結售匯業(yè)務資格前，需先向銀保監(jiān)會申請外匯業(yè)務資格。兩部門審核內(nèi)容相似，均為內(nèi)控制度、信息系統(tǒng)及從業(yè)人員等，且審批流程較長，增加了企業(yè)辦事成本。

（三）尚未建立健全對非銀行金融機構外匯業(yè)務非現(xiàn)場監(jiān)管機制

目前外匯局可以采集到的非銀行金融機構外匯業(yè)務數(shù)據(jù)主要有五方面。一是資本項目信息系統(tǒng)登記的機構主體信息；二是財務公司等開辦結售匯業(yè)務的非銀行金融機構報送的賬戶開關戶及賬戶收支信息；三是部分非銀行金融機構報送的對外金融資產(chǎn)負債及交易統(tǒng)計數(shù)據(jù)；四是銀行報送的非銀行金融機構在銀行辦理的跨境交易、外匯收支及賬戶變動信息；五是保險外匯監(jiān)管系統(tǒng)等獨立的非銀行金融機構業(yè)務系統(tǒng)中的業(yè)務信息。由于目前外匯局尚未建立對非銀行金融機構外匯業(yè)務常態(tài)化、制度化和規(guī)范化的非現(xiàn)場監(jiān)管機制，對非銀行金融機構的統(tǒng)計數(shù)據(jù)未整合成直觀方便的主體監(jiān)管信息，外匯監(jiān)管部門難以通過現(xiàn)有各外匯系統(tǒng)的信息，準確、高效地開展對非銀行金融機構主體監(jiān)管。同時，對非銀行金融機構的監(jiān)測需要外匯局業(yè)務人員具備豐富的專業(yè)知識和經(jīng)驗, 這也影響了對非銀行金融機構外匯業(yè)務非現(xiàn)場監(jiān)管效果。

（四）對外金融資產(chǎn)負債及交易統(tǒng)計數(shù)據(jù)填報效率及質(zhì)量有待提高

國家外匯管理局1996年發(fā)布《金融機構對境外資產(chǎn)負債及損益申報業(yè)務操作規(guī)程》，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，非銀行金融機構的業(yè)務出現(xiàn)了很大變化，在全面修訂該操作規(guī)程的基礎上，國家外匯管理局采用最新國際統(tǒng)計標準，發(fā)布《對外金融資產(chǎn)負債及交易統(tǒng)計制度》，2014年9月1日起正式施行。由于該制度統(tǒng)計數(shù)據(jù)涉及內(nèi)容全面，因此適用于大部分非銀行金融機構。2020年9月，國家外匯管理局又發(fā)布了對外金融資產(chǎn)負債及交易統(tǒng)計的業(yè)務指引，進一步細化了對外金融資產(chǎn)負債及交易統(tǒng)計業(yè)務的具體申報要求，采集相對復雜，對各類申報疑問進行了補充解釋。但由于報表所涉及統(tǒng)計科目較多，數(shù)據(jù)專業(yè)性強，填報工作難度依然很大。對外金融資產(chǎn)負債及交易統(tǒng)計數(shù)據(jù)需要申報主體多個部門配合完成，各個部門人員專業(yè)分工不同，對統(tǒng)計數(shù)據(jù)理解程度也存在差異，多數(shù)填報人員未參加過外匯局組織的填報工作培訓。部分數(shù)據(jù)例如出口應收賬款信息，企業(yè)現(xiàn)有信息中無交易對方國別，現(xiàn)有數(shù)據(jù)需要經(jīng)過再加工才可以符合填報要求。這些情況都可能導致填報主體效率低下、部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)不準確等問題。

三、對策建議

（一）整合與完善外匯管理法規(guī)

在整合現(xiàn)有零散的制度法規(guī)、文件規(guī)定、通知辦法的基礎上，進一步修訂完善《非銀行金融機構外匯業(yè)務管理規(guī)定》,重新制定非銀行金融機構外匯業(yè)務管理框架, 細化操作措施, 明確違規(guī)罰則。根據(jù)當前國內(nèi)實際情況，應盡快出臺財務公司外匯業(yè)務管理辦法, 在證券公司、信托公司等非銀行金融機構結售匯業(yè)務試點的基礎上，制訂相關非銀行金融機構外匯業(yè)務管理試行辦法，根據(jù)監(jiān)管經(jīng)驗與反饋，后續(xù)進一步完善監(jiān)管細則。同時整合本外幣管理政策差異, 合并人民幣跨境資金池與外匯跨境資金池政策，實現(xiàn)對非銀行金融機構跨境業(yè)務和外匯業(yè)務的全面監(jiān)管。

（二）明確財務公司外匯業(yè)務審核中外匯局與其他部門的職責劃分，避免多頭執(zhí)法

在外匯局對非銀行金融機構開辦結售匯業(yè)務的審核中，重點是要求非銀行金融機構具備向外匯局準確報送數(shù)據(jù)的條件。因此，外匯局可將財務公司結售匯業(yè)務審批改為備案制，財務公司可憑銀保監(jiān)部門批準的外匯業(yè)務經(jīng)營資格在外匯局備案，不再額外提供制度、設施說明、人員配置等材料。外匯局對企業(yè)通過接口報送數(shù)據(jù)的前期對接工作實行標準化和流程化管理，培育專業(yè)的技術人員或第三方機構開展專業(yè)化的接口對接輔導和驗收工作。

（三）加強對非銀行金融機構的非現(xiàn)場監(jiān)管

在外匯局業(yè)務系統(tǒng)中建立對非銀行金融機構的主體監(jiān)管體系，通過整合各個系統(tǒng)同一非銀行金融機構的各類數(shù)據(jù)，建立各類主體監(jiān)測報表和動態(tài)監(jiān)測指標，可以實現(xiàn)對單個非銀行金融機構風險狀況進行持續(xù)監(jiān)控和動態(tài)分析,對異常情況及時預警。在數(shù)據(jù)整合的基礎上，可增加數(shù)據(jù)的內(nèi)部核對與校驗規(guī)則，可以及時發(fā)現(xiàn)非銀行金融機構報送的錯誤數(shù)據(jù)，從而提高非銀行金融機構監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性。

（四）加強對外金融資產(chǎn)負債及交易統(tǒng)計報送質(zhì)量管理

加強對企業(yè)的培訓力度，增加數(shù)據(jù)報送方法、注意事項、相關金融財務知識的網(wǎng)絡視頻教程，針對不同統(tǒng)計主體，各個報表分別制作視頻教程，便利企業(yè)填報時對統(tǒng)計制度的學習和理解。完善對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的非現(xiàn)場核查機制，提取統(tǒng)計主體各外匯局各業(yè)務系統(tǒng)中進出口、貿(mào)易收付匯、外商投資企業(yè)登記、境外投資登記、境外上市登記等信息，設置核查規(guī)則，每月定期與對外金融資產(chǎn)負債及交易統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行核對，進一步提高對外金融資產(chǎn)負債及交易統(tǒng)計報送質(zhì)量。