馬紅敏 段宏博 付博

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

隨著我國城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷增加，城鎮(zhèn)用地隨之增長，城鎮(zhèn)建設占用耕地與耕地保護、糧食安全矛盾逐漸突出，同時，城鎮(zhèn)建設用地粗放利用、低效利用、結(jié)構(gòu)不合理等問題加劇了人地矛盾。盤活和充分利用存量土地，優(yōu)化城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)，提高城鎮(zhèn)土地集約利用水平，逐漸上升為國家戰(zhàn)略。2020年，中共中央國務院發(fā)布《關于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中，將鼓勵盤活存量建設用地納入其中。要求充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，以多種方式推進國有企業(yè)存量用地盤活利用，深化農(nóng)村宅基地制度改革試點，深入推進建設用地整理，完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。盤活存量土地，節(jié)約集約用地，提升城鎮(zhèn)建設用地利用率，成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的重要抓手。如何積極盤活存量土地要素資源，促進土地節(jié)約集約利用，服務于遼寧振興，促進遼寧經(jīng)濟綠色生態(tài)、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，是我們亟待研究探索的重要課題。

一、存量土地

盤活存量土地，首先要了解存量土地。所謂存量土地，廣義上講是泛指城鄉(xiāng)建設已占有或使用的土地，狹義上講是指現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設用地范圍內(nèi)的閑置未利用土地和利用不充分、不合理、產(chǎn)出低的土地，即具有開發(fā)利用潛力的現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地，特指現(xiàn)有城市建設用地中低效利用的、破產(chǎn)企業(yè)閑置的建設用地、需要調(diào)整的不符合城市規(guī)劃的其他建設用地。實際工作中，我們所要盤活的存量土地主要是指狹義存量土地。

二、盤活存量土地的重要意義

珍惜每寸土地，合理利用土地是由我國人多地少的國情決定的，盤活存量土地是節(jié)約集約利用土地的重要措施，也是落實國家科學發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇；盤活存量土地對于城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高城鎮(zhèn)土地使用功能和產(chǎn)出效益，對城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)形象建設具有重要意義。

三、盤活存量土地的措施建議

1. 提高認識，嚴控增量，積極盤活存量

各級政府有關部門須高度重視盤活存量建設用地、節(jié)約集約用地的重要性，建立科學合理的約束考核機制，嚴格控制土地供應總量，特別是新增建設用地數(shù)量，將盤活存量土地，提高土地利用效率納入政府績效考核，同時鼓勵市縣政府積極探索盤活存量并用好存量，使城鎮(zhèn)土地資源能夠有效配置，促進城鎮(zhèn)土地向節(jié)約集約、可持續(xù)利用發(fā)展。

2.開展存量土地調(diào)查，摸清家底

開展存量土地調(diào)查是落實國家綠色低碳可持續(xù)發(fā)展的重要措施，目的在于全面掌握城鎮(zhèn)建設用地中存量土地的現(xiàn)狀、數(shù)量、面積、權屬和分布狀況，制定可盤活路徑和方法，進一步提高城鎮(zhèn)土地利用效率，提升土地資源的科學利用水平，促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

3.完善土地儲備制度，建立長效機制

存量土地的收購和儲備是一項政府行為，需由政府主導將城鎮(zhèn)閑置、廢棄、粗放利用的建設用地，通過收購、置換、到期回收等方式集中起來，委托授權有關政府部門進行統(tǒng)一管理。首先要對收儲的地塊實施拆遷、清理和整治等工程，使其能夠達到凈地標準；然后委托權威土地評估中介機構(gòu)結(jié)合收儲地塊周邊地價、交通、開發(fā)利用潛力等進行評估，確定其實時基準地價或標定地價；最后根據(jù)政府部門制定的城市土地年度供應計劃，有序地將收儲的存量土地分批投入市場，通過交易獲取土地的最大經(jīng)濟效益，為收儲存量土地提供資金保障，也有利于閑置、廢棄、低效地的再利用，逐步實現(xiàn)存量土地收購、儲備、交易的良性循環(huán)管理。

4.加大低效用地再開發(fā)和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤力度

遼寧省為東北老工業(yè)基地的重點省份，多數(shù)市、縣城區(qū)存在城中村、老工業(yè)企業(yè)低效用地，甚至存在建設用地閑置、廢棄等問題。如有百年產(chǎn)煤歷史的“煤都”撫順市，城市內(nèi)分布的西排土場，占地面積達10平方公里，還有東西露天采場等低效或廢棄的建設用地，挖潛存量土地的潛力很大。政府管理部門需要通過規(guī)劃引導、置換等方式加大全省低效建設用地再開發(fā)力度，提高建設用地節(jié)約集約利用水平。隨著全省城鎮(zhèn)化進程，農(nóng)村人口逐年減少，加上多數(shù)村莊為自發(fā)形成，缺少村莊規(guī)劃，土地利用粗放，存在一定數(shù)量的空心村、廢棄宅基地等閑置土地。建議充分利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、全域土地綜合整治等政策，對農(nóng)村外遷人口較多，空心村、廢棄宅基地面積較大地區(qū)的村莊進行有計劃的復墾，可結(jié)合縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制，通盤考慮農(nóng)村土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點分布、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承等，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，優(yōu)化村莊布局，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設用地，支持農(nóng)村基礎設施建設，合理安排溫室栽培、畜禽養(yǎng)殖等設施農(nóng)用地，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展。實現(xiàn)分散的農(nóng)村居民點向中心村和城鎮(zhèn)集中，零散工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局，推進城鎮(zhèn)化進程。

5.差別化政策管理，探索盤活存量路徑

遼寧省城市發(fā)展不均衡，差距較大。建議構(gòu)建差別化土地管理政策，充分考慮各地土地資源稟賦、區(qū)域發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等差異化因素，通過政策、經(jīng)濟、技術等手段，來實現(xiàn)土地資源配置效率精細化管理，探索多種盤活存量用地路徑，實現(xiàn)集約用地，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，從而實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。如經(jīng)濟發(fā)展較快的城市，應著重考慮采用老城區(qū)改造等措施，通過拆舊建新，盤活存量，提高城市土地利用率；對于資源枯竭型的老工業(yè)基地城市，做好轉(zhuǎn)型規(guī)劃，積極挖潛閑置、低效的工業(yè)用地，盤活存量，減少新增。