彭兵根

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽(yáng) 110032）

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、促進(jìn)全體人民共同富裕的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃先行。黨的十九大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)一系列加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大意見(jiàn)，明確提出要強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領(lǐng)，各地區(qū)各部門(mén)要編制鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃或方案，形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。2019年1月，中央農(nóng)辦等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》指出，把加強(qiáng)村莊規(guī)劃作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作，持之以恒推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)落地。2022年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于做好二〇二二年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》明確指出，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和村莊布局，科學(xué)確定村莊分類(lèi)，加快推進(jìn)有條件有需求的村莊編制村莊規(guī)劃，扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。

村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略基礎(chǔ)工作，是鄉(xiāng)村地區(qū)開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的法定依據(jù)，在鄉(xiāng)村振興中起著先導(dǎo)引領(lǐng)等重要作用。新時(shí)代新階段，如何編制管用、實(shí)用、好用的村莊規(guī)劃，進(jìn)一步理清村莊發(fā)展思路、優(yōu)化空間功能布局，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力基礎(chǔ)、發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、保障農(nóng)民合法權(quán)益、節(jié)約集約保護(hù)利用資源，使之更有效率、更高質(zhì)量服務(wù)保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展大局，既是全新前沿的科學(xué)技術(shù)研究課題，更是當(dāng)代國(guó)土空間規(guī)劃工作者一項(xiàng)重要使命和重大任務(wù)。

一、注重頂層設(shè)計(jì)，解決好村莊規(guī)劃“如何編”的問(wèn)題

圍繞推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)共同富裕，科學(xué)把握鄉(xiāng)村差異性和發(fā)展走勢(shì)分化特征，做好頂層設(shè)計(jì)，注重規(guī)劃先行，統(tǒng)籌謀劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等主要布局，形成田園鄉(xiāng)村與現(xiàn)代城鎮(zhèn)各具特色、交相輝映的鄉(xiāng)村發(fā)展形態(tài)。

1.牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念

科學(xué)合理且具有辨識(shí)度的規(guī)劃理念是鄉(xiāng)村規(guī)劃的前提和精髓。要深入踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色科學(xué)發(fā)展理念，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、綠色低碳原則，嚴(yán)格轉(zhuǎn)落上位規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)等各類(lèi)控制線(xiàn)及管控要求，尊重村莊自然環(huán)境，細(xì)化山水林田湖草沙等自然及人文保護(hù)內(nèi)容，探索推進(jìn)全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)，科學(xué)開(kāi)展國(guó)土綠化和村莊綠化，推動(dòng)鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型。

2.科學(xué)做好村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)

對(duì)標(biāo)黨中央、國(guó)務(wù)院《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》和自然資源部《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》等要求，充分梳理國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的宏觀(guān)背景，立足村莊實(shí)際和優(yōu)勢(shì)，科學(xué)謀劃設(shè)計(jì)，提出村莊規(guī)劃的指導(dǎo)思想、規(guī)劃原則、建設(shè)目標(biāo)、功能目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)目標(biāo)等。按照宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商要求，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生活、生態(tài)空間布局，促進(jìn)形成具有辨識(shí)度的村莊發(fā)展體系，避免陷入大拆大建和規(guī)劃“千村一面”的困境。

3.主動(dòng)做好上下結(jié)合文章

按照因地制宜、上下對(duì)應(yīng)原則，組織規(guī)劃專(zhuān)業(yè)人員深入鄉(xiāng)村調(diào)研，全面調(diào)查摸清村莊區(qū)位交通、自然資源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口構(gòu)成、土地利用、居民點(diǎn)分布、生態(tài)環(huán)境、歷史文化資源等現(xiàn)狀，結(jié)合各地區(qū)“十四五”規(guī)劃戰(zhàn)略部署和上位國(guó)土空間規(guī)劃要求，深度分析村莊發(fā)展?jié)摿?，系統(tǒng)評(píng)估研判村莊基礎(chǔ)建設(shè)現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及成因，廣泛征求群眾意見(jiàn)，科學(xué)確定村莊發(fā)展定位，合理提出近、遠(yuǎn)期村莊發(fā)展目標(biāo)，確保村莊規(guī)劃科學(xué)精準(zhǔn)、上下結(jié)合、彰顯特色。

二、堅(jiān)持需求導(dǎo)向，解決好村莊規(guī)劃“編什么”的問(wèn)題

村莊規(guī)劃專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，牽涉面極廣，必須堅(jiān)持以需求導(dǎo)向?yàn)槟繕?biāo)，綜合考慮資源環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口規(guī)模等需求，統(tǒng)籌謀劃、全面評(píng)估，精準(zhǔn)定位、精心編制，努力做到符合政府管控要求、滿(mǎn)足村集體發(fā)展需求和以人民為中心民生需求三者高度統(tǒng)一，切實(shí)提高村莊規(guī)劃科學(xué)性實(shí)用性，推動(dòng)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的良性互動(dòng)。

1.精準(zhǔn)精細(xì)分區(qū)分類(lèi)分型

依據(jù)省、市級(jí)上位國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)指引，按照“省市分區(qū)、縣級(jí)分類(lèi)、鄉(xiāng)級(jí)分型”原則，從不同維度對(duì)村莊進(jìn)行精細(xì)分區(qū)分類(lèi)分型。堅(jiān)持以省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃確定的區(qū)域發(fā)展格局為引領(lǐng)，綜合山水林田湖海沙草等自然資源情況，將鄉(xiāng)村精確區(qū)分為平原地區(qū)、山地丘陵地區(qū)、沿海沿河地區(qū)和其他重點(diǎn)地區(qū)，引領(lǐng)鄉(xiāng)村高效生產(chǎn)、品質(zhì)建設(shè)。結(jié)合上位國(guó)土空間總體規(guī)劃要求，依據(jù)村莊發(fā)展?jié)摿Α⑷丝谧兓?、資源稟賦、人文景觀(guān)等，將行政村統(tǒng)一分為集聚建設(shè)、整治提升、城郊融合、特色保護(hù)、搬遷撤并等五種類(lèi)型，強(qiáng)化村莊輻射帶動(dòng)和示范作用。立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要求，在充分分析自然村人口規(guī)模、發(fā)展水平、空心化程度等要素基礎(chǔ)上，將行政村內(nèi)自然村分為“增量型、等量型、減量型”三種類(lèi)型，實(shí)現(xiàn)村莊用地布局優(yōu)化和有機(jī)更新。

2.科學(xué)合理確定內(nèi)容尺度

按照自然資源部關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興通知中“八個(gè)統(tǒng)籌，一個(gè)明確”總體要求，根據(jù)上位所需、村莊所能、村民所盼、未來(lái)所向原則，遵循城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展客觀(guān)規(guī)律，合理確定全省村莊規(guī)劃的編制內(nèi)容的深度和尺度，將邊界劃定與管控、居民點(diǎn)用地規(guī)劃、配套設(shè)施規(guī)劃、歷史文化保護(hù)、安全防災(zāi)減災(zāi)、土地綜合整治、村莊設(shè)計(jì)與風(fēng)貌營(yíng)造等七項(xiàng)內(nèi)容作為村莊規(guī)劃的核心內(nèi)容，科學(xué)確定村莊“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生空間布局，明確村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)、人居環(huán)境整治等各項(xiàng)約束性、預(yù)期性指標(biāo)，重點(diǎn)突出村莊價(jià)值和發(fā)展動(dòng)力，牢牢守住農(nóng)村自然生態(tài)安全邊界。同時(shí)，在堅(jiān)持紅線(xiàn)、底線(xiàn)剛性管控前提下，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)確定使用、但暫時(shí)無(wú)法明確具體規(guī)劃用途的建設(shè)用地，可采取“留白”方式處理，為未來(lái)布局優(yōu)化、項(xiàng)目落地預(yù)留空間，提高村莊規(guī)劃編制的靈活性和匹配度。

3.因地制宜統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村振興的核心載體。結(jié)合村莊自然生態(tài)環(huán)境、特色資源要素及發(fā)展現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃村域內(nèi)第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)空間布局，打造集約高效生產(chǎn)空間，營(yíng)造宜居適度生活空間，保護(hù)山清水秀生態(tài)空間，以高質(zhì)量國(guó)土空間布局引領(lǐng)構(gòu)建融合性鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)體系。加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，通過(guò)村莊規(guī)劃引導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局積極融入城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，狠抓一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品，積極推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品深加工、傳統(tǒng)手工業(yè)高附加值轉(zhuǎn)化，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)接。圍繞保障國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)，嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)業(yè)功能區(qū)制度，積極構(gòu)建布局合理、相互融合的特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)和特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，做大做強(qiáng)做優(yōu)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。積極保護(hù)利用鄉(xiāng)土文化，在統(tǒng)籌保護(hù)村莊格局等整體空間形態(tài)基礎(chǔ)上，深入挖掘推動(dòng)歷史文化、特色景觀(guān)等鄉(xiāng)村特色文化資源與其他產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興提供文化滋養(yǎng)。

三、強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)同，解決好村莊規(guī)劃“誰(shuí)來(lái)編、怎么編”的問(wèn)題

村莊規(guī)劃編制是一項(xiàng)戰(zhàn)略性系統(tǒng)性的工程，各地各有關(guān)部門(mén)嚴(yán)格對(duì)照上位規(guī)劃要求，切實(shí)發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織制度優(yōu)勢(shì)，精心組織、周密部署，穩(wěn)扎穩(wěn)打、善作善成，高質(zhì)高效推進(jìn)村莊規(guī)劃編制落實(shí)落地。

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立協(xié)同推進(jìn)工作機(jī)制

認(rèn)真落實(shí)中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)，五級(jí)書(shū)記抓鄉(xiāng)村振興要求，加強(qiáng)對(duì)村莊規(guī)劃編制工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立政府領(lǐng)導(dǎo)、自然資源部門(mén)牽頭、多部門(mén)協(xié)同、村民廣泛參與、專(zhuān)業(yè)力量支撐的工作機(jī)制，精心部署村“兩委”動(dòng)員黨員、村民等共同參與編制，形成村莊規(guī)劃合力。省級(jí)自然資源主管部門(mén)統(tǒng)一制定印發(fā)村莊規(guī)劃編制指南、導(dǎo)則等，各級(jí)政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的村莊規(guī)劃工作，市、縣級(jí)自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)村莊規(guī)劃編制的技術(shù)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作。原則上，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合編制的村莊規(guī)劃由縣級(jí)人民政府組織編制，單個(gè)村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織編制。村莊規(guī)劃必須由具有相應(yīng)規(guī)劃編制資質(zhì)的單位以及具有相應(yīng)規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)的規(guī)劃師承擔(dān)。

2.堅(jiān)持開(kāi)門(mén)編制，充分發(fā)揮村民主體作用

村莊規(guī)劃編制工作要依托村黨組織和村民委員會(huì)開(kāi)展，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、縣（市）政府有關(guān)部門(mén)、規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、村民代表共同組成村莊規(guī)劃編制工作組，開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)踏勘和駐村調(diào)研走訪(fǎng)，詳細(xì)了解村莊歷史文化背景和村民意愿，結(jié)合實(shí)際確定編制內(nèi)容。規(guī)劃文本形成后，應(yīng)組織村民參與集體決策。規(guī)劃報(bào)批前，應(yīng)在村內(nèi)進(jìn)行公示，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論同意，逐級(jí)報(bào)送上級(jí)政府和部門(mén)審核論證后，統(tǒng)一納入省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”信息系統(tǒng)。

3.強(qiáng)化調(diào)度評(píng)估，確保規(guī)劃編制落地落實(shí)

各地要將村莊規(guī)劃工作納入市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核范圍，并作為向上級(jí)黨委政府報(bào)告實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)展情況的重要內(nèi)容。縣級(jí)黨委政府要加強(qiáng)村莊規(guī)劃工作調(diào)度，建立信息報(bào)送和工作反饋制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決村莊規(guī)劃工作中存在的問(wèn)題。規(guī)劃批準(zhǔn)后要依法公開(kāi)并嚴(yán)格執(zhí)行，任何單位和個(gè)人不得隨意修改、違規(guī)變更，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的剛性，確保鄉(xiāng)村振興一張藍(lán)圖干到底。