生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。健全自然資源資產(chǎn)管理體制、完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。新一輪國(guó)家機(jī)構(gòu)改革,黨中央賦予自然資源部“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé),統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”的“兩統(tǒng)一”職責(zé)。建立健全全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)管理體系,是落實(shí)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的必然要求。
近日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》),受到社會(huì)廣泛關(guān)注。自然資源部自然資源所有者權(quán)益司負(fù)責(zé)人就此次開(kāi)展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)的相關(guān)情況進(jìn)行了解答。
答:黨的十八大以來(lái),全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制機(jī)制逐步建立完善,對(duì)生態(tài)文明建設(shè)起到了積極推動(dòng)作用,但仍存在所有權(quán)人不到位、管理權(quán)責(zé)不明確等問(wèn)題,資源開(kāi)發(fā)過(guò)度、保護(hù)乏力、生態(tài)退化的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出,分清全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府行使所有權(quán)的資源清單和空間范圍。中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步要求,探索開(kāi)展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn),明確委托代理行使所有權(quán)的資源清單、管理制度和收益分配機(jī)制。
我國(guó)是單一制國(guó)家而非聯(lián)邦制國(guó)家,全民所有自然資源所有權(quán)的行使統(tǒng)一于中央政府,即國(guó)務(wù)院。我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使全民所有自然資源所有權(quán),這是生產(chǎn)資料公有制在自然資源所有權(quán)行使主體上的法律體現(xiàn)。由于全民所有自然資源資產(chǎn)數(shù)量巨大、種類繁多、分布廣泛,且管理的專業(yè)性較強(qiáng),國(guó)務(wù)院難以直接對(duì)全部的自然資源資產(chǎn)行使占有、使用、收益、處分等權(quán)利,需要根據(jù)資源特點(diǎn),采取不同的管理方式。其中一部分可以由中央政府直接行使,更多的部分需要委托地方政府代理履行所有者職責(zé)。關(guān)于所有者職責(zé)的履行模式,目前法律上沒(méi)有具體規(guī)定,中央決定開(kāi)展委托代理試點(diǎn),通過(guò)探索實(shí)踐,為全面落實(shí)統(tǒng)一行使所有者職責(zé)、修改完善相關(guān)法律法規(guī)積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
答:開(kāi)展所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)是黨中央的命題作文,是中央深改委部署的重點(diǎn)工作,是在我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的大背景下,黨中央、國(guó)務(wù)院為統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革和落實(shí)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé),作出的一項(xiàng)重大改革舉措和制度性安排,對(duì)于切實(shí)落實(shí)和維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益,促進(jìn)自然資源資產(chǎn)高效配置和保值增值,實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一是深入推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的必然要求?!斗桨浮芬詥?wèn)題為導(dǎo)向,聚焦統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)這一重大核心問(wèn)題,提出了所有權(quán)委托代理機(jī)制的總體設(shè)計(jì)、改革舉措和重點(diǎn)任務(wù),回答了所有者職責(zé)是什么、怎么構(gòu)建、如何行使,并確立了路線圖和時(shí)間表,體現(xiàn)了黨中央從更深層次、更科學(xué)的治理機(jī)制來(lái)解決當(dāng)前生態(tài)保護(hù)和自然資源開(kāi)發(fā)利用中存在突出問(wèn)題的總體謀劃。
二是統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的必然要求。《方案》界定了所有權(quán)、使用權(quán)以及管理權(quán)的關(guān)系,探索將自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離,創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的多種有效實(shí)現(xiàn)形式,努力提升自然資源要素市場(chǎng)化配置水平。
三是落實(shí)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的必然要求。《方案》首次將全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)明確為“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”二十個(gè)字五項(xiàng)內(nèi)容,并將其作為推進(jìn)試點(diǎn)工作的理論基礎(chǔ)和重要遵循,是自然資源管理的重大理論創(chuàng)新?!斗桨浮访鞔_了“統(tǒng)一行使”的模式,包括自然資源部直接履行和自然資源部委托有關(guān)地方政府代理履行兩個(gè)層面,通過(guò)編制省級(jí)、市地級(jí)政府代理履行所有者職責(zé)的自然資源清單形式完成委托,并指導(dǎo)各地依據(jù)代理權(quán)責(zé)依法行權(quán)履職。
答:完整、準(zhǔn)確地理解和把握“所有者職責(zé)”內(nèi)涵和要義,是落實(shí)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的前提,也是開(kāi)展所有者委托代理工作的重要遵循。
一是主張所有,這是履行所有者職責(zé)的前提和基礎(chǔ)。包括摸清自然資源資產(chǎn)家底,開(kāi)展清查統(tǒng)計(jì)和資產(chǎn)核算。對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量、分布、用途、價(jià)值進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)查、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià),并劃清邊界、確認(rèn)權(quán)屬。通過(guò)開(kāi)展自然資源確權(quán)登記,將全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體在登記簿上予以記載,明晰所有權(quán)人、所有者職責(zé)履行主體、代理履行主體及權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。
二是行使權(quán)利,這是履行所有者職責(zé)的核心。主要是著力實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的物權(quán)權(quán)能,包括占有、使用、收益、處分以及法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)能。制定全民所有自然資源資產(chǎn)處置、配置、特許經(jīng)營(yíng)等規(guī)則并組織實(shí)施。組織編制全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)、使用規(guī)劃,依法儲(chǔ)備、管護(hù)、合理利用資產(chǎn)??蛇x擇代理人行使相關(guān)權(quán)利。
三是履行義務(wù),這是履行所有者職責(zé)的基本要求。所有者及其代理人在處置、配置全民所有自然資源資產(chǎn)時(shí)要符合國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制要求和節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求,保障自然資源合理利用;遵循公平誠(chéng)信原則和市場(chǎng)規(guī)則,充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,切實(shí)履行法律規(guī)定和民事雙方約定。
四是承擔(dān)責(zé)任,這是履行所有者職責(zé)的應(yīng)有之義。首先,國(guó)務(wù)院或其委托的部門應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告全口徑國(guó)有自然資源資產(chǎn)情況及管理情況。其次,所有者職責(zé)履行主體、代理履行主體承擔(dān)全民所有自然資源資產(chǎn)損害的發(fā)現(xiàn)、核實(shí)、追償和報(bào)告責(zé)任,當(dāng)所有權(quán)受到侵害時(shí),有權(quán)依法請(qǐng)求賠償或作為原告提起訴訟。最后,如所有者職責(zé)履行主體、代理履行主體違反法律規(guī)定或雙方約定,也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。
五是落實(shí)權(quán)益,這是履行所有者職責(zé)的落腳點(diǎn)。主要是落實(shí)資產(chǎn)管護(hù),實(shí)現(xiàn)保值增值,維護(hù)所有者權(quán)益。健全收益管理和分配機(jī)制,依法收繳國(guó)有土地、礦產(chǎn)資源等收益,并依法納入預(yù)算管理。公平分享全民所有自然資源資產(chǎn)收益,履行自然資源資產(chǎn)出資人職責(zé),享有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。建立考核評(píng)價(jià)制度,組織開(kāi)展評(píng)估、評(píng)價(jià)、考核工作等。對(duì)代理人進(jìn)行考核監(jiān)督,當(dāng)代理人越位、缺位時(shí),可暫停代理并依規(guī)依紀(jì)依法追究相關(guān)責(zé)任。
答:《方案》明確,針對(duì)全民所有的土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原、濕地、水、國(guó)家公園等8類自然資源資產(chǎn)(含自然生態(tài)空間)開(kāi)展所有權(quán)委托代理試點(diǎn)。一是明確所有權(quán)行使模式,國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使全民所有自然資源所有權(quán),授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé),部分職責(zé)由自然資源部直接履行,部分職責(zé)由自然資源部委托省級(jí)、市地級(jí)政府代理履行,法律另有規(guī)定的依照其規(guī)定。二是編制自然資源清單并明確委托人和代理人權(quán)責(zé),自然資源部會(huì)同有關(guān)部門編制中央政府直接行使所有權(quán)的自然資源清單,試點(diǎn)地區(qū)編制省級(jí)和市地級(jí)政府代理履行所有者職責(zé)的自然資源清單。三是依據(jù)委托代理權(quán)責(zé)依法行權(quán)履職,有關(guān)部門、省級(jí)和市地級(jí)政府按照所有者職責(zé),建立健全所有權(quán)管理體系。四是研究探索不同資源種類的委托管理目標(biāo)和工作重點(diǎn)。五是完善委托代理配套制度,探索建立履行所有者職責(zé)的考核機(jī)制,建立代理人向委托人報(bào)告受托資產(chǎn)管理及職責(zé)履行情況的工作機(jī)制。
《方案》提出,在各?。▍^(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)同步試點(diǎn)。到2023年,基本建立統(tǒng)一行使、分類實(shí)施、分級(jí)代理、權(quán)責(zé)對(duì)等的所有權(quán)委托代理機(jī)制,產(chǎn)權(quán)主體全面落實(shí),管理權(quán)責(zé)更加明晰,資產(chǎn)家底基本摸清,資源保護(hù)更加有力,資產(chǎn)配置更加高效,收益管理制度更加完善,考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)初步建立,所有者權(quán)益得到有效維護(hù),形成一批可復(fù)制可推廣的改革成果,為全面落實(shí)統(tǒng)一行使所有者職責(zé)、修改完善相關(guān)法律法規(guī)積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
答:習(xí)近平總書(shū)記指出“國(guó)家對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進(jìn)行管理和國(guó)家對(duì)國(guó)土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權(quán)是不同的,前者是所有權(quán)人意義上的權(quán)利,后者是管理者意義上的權(quán)力”。區(qū)分“所有權(quán)”和“監(jiān)管權(quán)”最根本是要區(qū)分“基于所有權(quán)而進(jìn)行的管理”和“基于行政監(jiān)管權(quán)而進(jìn)行的管理”,明確兩種不同性質(zhì)管理行為的內(nèi)涵、差別,劃清二者邊界。
長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)自然資源管理體制沒(méi)有區(qū)分“所有者權(quán)利”與“監(jiān)管者權(quán)力”,政府兼具資產(chǎn)管理、行業(yè)管理、行政監(jiān)管等多重職能。履行所有者職責(zé)的內(nèi)容包括統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、統(tǒng)一信息平臺(tái)等,側(cè)重的是資源資產(chǎn)管理、市場(chǎng)化配置、資產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)、資源的保護(hù)和利用,發(fā)揮好全民所有自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值,不包含用途管制、執(zhí)法監(jiān)察、行業(yè)監(jiān)管等行政監(jiān)管職責(zé)。
試點(diǎn)要在系統(tǒng)梳理、總結(jié)、提煉的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步建立健全所有權(quán)管理的制度體系,更好地落實(shí)和維護(hù)所有者權(quán)益。隨著本輪機(jī)構(gòu)改革的深度推進(jìn),下一步通過(guò)何種管理體制、管理方式,才能實(shí)現(xiàn)管理效果最優(yōu)化,確保所有者職責(zé)和監(jiān)管者職責(zé)相互獨(dú)立且都能履行好,還需要結(jié)合試點(diǎn)實(shí)踐不斷探索完善。
答:考慮到現(xiàn)階段一些自然資源的行業(yè)管理與資產(chǎn)管理、所有者職責(zé)與監(jiān)管職責(zé)還存在交織,建立委托代理機(jī)制需統(tǒng)籌銜接好落實(shí)“統(tǒng)一行使”的總體要求和尊重現(xiàn)行法律法規(guī)及部門職責(zé)分工。
為此,《方案》提出,國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使全民所有自然資源所有權(quán),授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。其中,部分職責(zé)由自然資源部直接履行,部分職責(zé)由自然資源部委托省級(jí)、市地級(jí)政府代理履行,法律另有規(guī)定的依照其規(guī)定。自然資源部要加強(qiáng)對(duì)統(tǒng)一履行所有者職責(zé)的統(tǒng)籌謀劃,制定統(tǒng)一規(guī)則,統(tǒng)一考核監(jiān)督,統(tǒng)一報(bào)告國(guó)有自然資源資產(chǎn)情況,以體現(xiàn)“統(tǒng)一行使”。
對(duì)于委托省級(jí)、市地級(jí)政府代理履行的部分,委托的主體是自然資源部,委托的對(duì)象是省級(jí)、市地級(jí)政府。那么,對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)?
全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)主體(全體人民)的全民性、客體(國(guó)有自然資源資產(chǎn))的公共性、公益性決定了該所有權(quán)還承載著公共職能,不能簡(jiǎn)單等同于民法物權(quán)。可以說(shuō),全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)是具有顯著公權(quán)特征的民事權(quán)利。與此同時(shí),所有權(quán)委托代理的客體是“所有者職責(zé)”,是一個(gè)包含了權(quán)能、權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)的綜合概念,不宜單純套用民事或行政委托代理規(guī)范。
因此,在試點(diǎn)期間,以編制資源清單的方式委托所有者職責(zé)。委托人、代理人根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、工作職責(zé)以及委托代理事項(xiàng)依法行權(quán)履職,并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。今后,我們還將結(jié)合地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新發(fā)展,逐步建立健全相應(yīng)的制度體系,推動(dòng)有關(guān)法律的立、改、釋,進(jìn)一步明確委托方、受托方的法律責(zé)任。
答:創(chuàng)新政府配置資源方式,發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置,更多引入市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)化手段,提高資源配置效率和效益,是深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的方向和要求。首先,履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé),應(yīng)當(dāng)充分尊重自然資源資產(chǎn)價(jià)值規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律和供求規(guī)律等經(jīng)濟(jì)規(guī)律,發(fā)揮市場(chǎng)在自然資源資產(chǎn)配置中的決定性作用,實(shí)現(xiàn)要素價(jià)格市場(chǎng)決定、流動(dòng)自主有序、配置高效公平的高標(biāo)準(zhǔn)自然資源市場(chǎng)體系。其次,政府主要制定規(guī)則,依法推進(jìn)土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離,推動(dòng)各種自然資源資產(chǎn)使用權(quán)、用益物權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓,完善自然資源資產(chǎn)出讓、租賃、作價(jià)出資(入股)、特許經(jīng)營(yíng)等政策,對(duì)自然資源資產(chǎn)使用權(quán)擴(kuò)權(quán)賦能、激發(fā)活力,健全自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)權(quán)利體系。最后,不斷加強(qiáng)政府監(jiān)管,通過(guò)宏觀調(diào)控等政府公共管理手段更好發(fā)揮政府的作用,解決“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。
答:健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的體制機(jī)制,理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系,加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理,適當(dāng)加強(qiáng)中央在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán),減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán),賦予地方更多自主權(quán),支持地方創(chuàng)造性開(kāi)展工作,是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。
首先,發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性,可以從不同層級(jí)政府有不同職責(zé)、事權(quán)設(shè)置的合理性、方便群眾等角度去考慮。我國(guó)是五級(jí)政府的政體,職能在不同層級(jí)的政府是不一樣的。這需要我們合理把握和設(shè)計(jì)好中央政府和地方政府的事權(quán),做到權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)行高效,不要上下為難。
其次,在積極推進(jìn)自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的基礎(chǔ)上,賦予地方更多資源配置自主權(quán)。其中,對(duì)以公益性為主,在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面具有重要作用的國(guó)有自然資源資產(chǎn),可由自然資源部或省級(jí)政府履行或代理履行所有者職責(zé);對(duì)以營(yíng)利性為主的資源資產(chǎn),可委托市地級(jí)政府代理履行所有者職責(zé)。