黃春蕾

(山東大學 哲學與社會發(fā)展學院，濟南 250100)

一、引言

國家分配論認為，財政就是國家財政，即以國家為主體的分配行為，而國家是公共利益的代表。因此財政天然具有公共性(1)鄧子基：《正確認識“國家財政”與“公共財政”》，《福建論壇》(經濟社會版)2000年第10期。。改革開放以來，依托中國特色社會主義市場經濟、民主政治和社會發(fā)展，我國財政的公共性開始作為一個現(xiàn)實問題凸顯出來。1999年我國正式確立了構建公共財政框架的改革目標，并將重點轉向預算改革領域。部門預算改革是我國政府預算公共性建設的里程碑。黨的十八屆三中全會指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，并開啟了建設現(xiàn)代財政(預算)制度的新征程。作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，政府預算管理制度不斷改革完善(2)《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45號)與《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》(國發(fā)〔2021〕5號)是兩份重要的綱領性文件。。我國政府預算的公共性建設取得了哪些成就？面臨哪些問題或不足？未來發(fā)展的重點和方向是什么？回答這些問題，對于深化我國預算管理制度改革，加快建立現(xiàn)代財政制度，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)共同富裕，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家都具有重要現(xiàn)實意義。

近年來，政府預算公共性問題受到學術界關注，它們大多基于公共產品理論，從市場經濟背景(市場化)闡述財政公共性(化)，從收入、支出和管理三個維度解析財政公共性(3)高培勇：《中國財稅改革40年：基本軌跡、基本經驗和基本規(guī)律》，《經濟研究》2018年第3期。。也有一些研究開始從政治、政策和技術等不同維度解析預算的公共性(4)高志立等：《政府預算公共化研究：理論、實踐與路徑選擇》，北京：經濟科學出版社，2012年，第61-63頁。。但迄今專門針對政府預算公共性的系統(tǒng)性研究較少，尚未從國家治理的高度形成整體性分析框架。為此，本文將財政視為政治、經濟、社會的交叉現(xiàn)象(5)[日]神野直彥：《財政學——財政現(xiàn)象的實體化分析》，彭曦等譯，南京：南京大學出版社，2012年，引言。，從價值、功能和結構三個維度解析政府預算的公共性。首先，公共價值是政府預算公共性的精神內涵，它既包含追求效率的經濟價值，也包含社會公平價值和政治民主價值。公共價值還是由實體形態(tài)(公共產品的公共效用)、觀念形態(tài)(公共理性和公共表達)和規(guī)范形態(tài)(公共倫理和制度規(guī)范)組成的一個有機體系。其次，公共功能是政府預算公共性的核心目標。政府預算集彌補市場失靈、化解社會風險和實現(xiàn)民主政治等復合型公共功能于一體，并不斷經歷著政治、經濟和社會體系間“平衡—不平衡—再平衡”的演化過程。最后，預算結構是預算公共性的骨架。一個合法而有效的預算結構(涉及收支、權力和程序等層面)是體現(xiàn)預算公共價值和落實預算公共功能的制度體系。本文將基于政府預算公共性的價值、功能和結構三重維度，回顧1999年以來我國政府預算改革成就，分析問題，研究進一步提高我國政府預算公共性的路徑。

二、1999年以來我國政府預算公共性的發(fā)展進程

在計劃經濟時期，我國政治、經濟和社會體系一體化，無論是私人需要還是公共需要，都被納入政府的國家需要之下，因此預算的公共性問題并不是一個現(xiàn)實問題(6)劉尚希：《公共財政：公共化改革的一種轉軌理論假說》，《財貿經濟》2010年第8期。。這是我國政府預算公共性形成的邏輯起點。改革開放以來，隨著國有企業(yè)改制和非公有制經濟的快速發(fā)展，市場體系開始分化，與私人領域相對的公共領域逐漸浮出水面，財政預算的公共性開始顯現(xiàn)。1998年12月，全國財政工作會議首次將“建立公共財政基本框架”作為財稅改革的整體目標，標志著我國政府預算公共性改革目標取向的正式確立。二十多年來，我國政府預算改革在公共價值理念和功能結構方面都取得明顯成效。

(一)公共價值理念不斷更新

在高度集權的計劃經濟體制下，國家預算通過國有企業(yè)利潤分配制度把全社會絕大部分的剩余產品價值都集中到政府財政手中，并與計劃手段相配合直接參與國家計劃配置社會資源(7)張馨：《財政公共化改革：理論創(chuàng)新·制度變革·理念更新》，北京：中國財政經濟出版社，2004年，第110頁。。企業(yè)從屬于國家計劃體制，個人從屬于單位體制。因此，國家預算體現(xiàn)的是集體主義的價值理念。進入20世紀80年代，隨著放權讓利、分灶吃飯和各種包干體制的實施，政府預算的價值理念開始強調效率和走向地方分權。1994年我國實施分稅制改革，1998年底中央提出建設公共財政的改革目標，政府預算的公共化問題開始受到重視，但仍堅持效率優(yōu)先的價值取向。黨的十七大報告首次單列篇章闡述全面改善民生問題，民生財政建設開始興起，公平價值逐漸在政府預算價值體系中確立起重要位置。2014年《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45號)提出“全面規(guī)范、公開透明”的預算制度改革目標。新《預算法》確立了新的立法宗旨——規(guī)范政府收支行為，強化預算約束。黨的十九大報告提出：建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。可見，民主價值理念在我國政府預算價值體系中開始得到確立。

(二)初步實現(xiàn)由建設型預算向公共服務型預算的轉變

在計劃經濟體制下，我國政府預算收入主要依賴國有經濟的繳款，預算支出中經濟建設費占比超過一半。1999年，公共財政改革目標被正式確立，政府預算公共性改革開始進入制度化(8)自1994年分稅制改革起，我國就已經開始重構中央地方預算權力結構，大力推進預算收入和支出形式的“公共化”改革。但此階段的改革主要是被動的，并沒有確立公共化的預算改革取向，更沒有構建公共預算制度的說法。推進時期。首先，預算收入制度改革是預算功能轉型的基礎。稅收被認為是最具公共性的預算收入形式，我國通過多輪稅費制度改革，已形成以稅收收入為主、非稅收入為輔的預算收入結構。2007-2020年，一般公共預算收入中稅收收入占比平均值為85.3%(9)筆者根據中經網統(tǒng)計數(shù)據庫計算得出。。近年來，社會保險費、土地出讓金等非稅收入也逐漸被納入稅務部門的征收管理范圍。2009年以來，我國按照“開前門、堵后門、修圍墻”的原則，大力推進地方政府債券融資體制改革，地方政府債券成為地方政府唯一合法的舉債形式，地方政府債券收入全部納入預算進行管理，并建立地方政府債務風險預警機制，防范和化解地方政府債務違約風險取得積極成效。其次，預算功能轉型的重點是改革預算支出結構。按照公共財政的改革目標要求，逐步減少對競爭性領域的直接投資支出，增加公共領域支出。黨的十七大之后，民生財政成為我國財政改革的新“方向標”。2009-2019年，一般公共預算支出中與民生緊密相關的十類支出(公共安全、教育、社會保障與就業(yè)、文化體育與傳媒、科學技術、衛(wèi)生健康、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、農林水利和住房保障)總額占比由61%逐年上升至71%，社會保障與就業(yè)、衛(wèi)生健康、住房保障三項支出占比由17%上升至22%(10)筆者根據中經網統(tǒng)計數(shù)據庫計算得出。。當前，我國已建成世界上規(guī)模最大的社會保障體系，政府預算的社會功能愈發(fā)凸顯?？傊涍^二十多年的發(fā)展，我國政府預算已基本實現(xiàn)從建設型向公共服務型的重要轉變，我國政府預算已具備公共預算的外形。

(三)政府預算內部的行政控制能力顯著增強

從2000年起，我國部門預算改革著力改革預算結構，推行全口徑編制預算(11)預算外資金在我國長期大量存在，2013年之前我國建立了收支兩條線與財政專戶管理模式，新《預算法》明確規(guī)定政府的全部收入和支出都應當納入預算，并確立了四本賬的全口徑預算體系。、預算編制過程中下達控制數(shù)、形式上的零基預算、國庫集中支付和政府采購等措施，財政部門作為核心預算機構的權力得到強化，政府預算內部的行政控制能力顯著提高。預算公開是預算監(jiān)督的前提和基礎。2015 年起，財政部連續(xù)三年在全國組織開展地方預算和決算公開情況專項檢查，有力推動了預算公開。截至2018年，地方絕大多數(shù)部門已實現(xiàn)預決算公開；與2015年相比，各級政府和部門預算和決算完整性平均達標率分別由75.39%、72.08%提升至99.31%、99.55%，細化程度分別由71.73%、63.36%提升至99.66%、99.56%，公開及時性分別由60.17%、65.98%提升至99.89%、99.77%，地方預決算基本上實現(xiàn)“找得著”(12)《財政部發(fā)布2018年度地方預決算公開度排行榜》，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-12/31/ content_5465457.htm。。

三、當前我國政府預算公共性面臨的困境和挑戰(zhàn)

經過二十多年的努力，我國政府預算公共性改革雖已取得階段性成效，但仍然面臨許多挑戰(zhàn)。比如，政府預算基本上還是“政府自己預算”；預算的約束力仍然不強；國有資本預算的公共性不足；無論是民生財政，還是績效預算，都過于看重量化結果，而淡化公共價值取向；部門預算技術改革取得明顯成效，但治理層面的改革乏善可陳；等等。究其原因，這主要源于政府預算的公共價值尚未體系化、公共功能發(fā)揮不充分和預算結構相對滯后等不足。

(一)政府預算公共價值尚未體系化

我國傳統(tǒng)文化中“崇公抑私”的價值觀念對政治倫理產生了重要而深刻的影響(13)秦菊波、段志軍：《中國傳統(tǒng)公私觀念與現(xiàn)代公共精神的培育》，《求索》2009年第4期。。公眾的公共精神不足，政府預算的公眾參與度不高，政府預算也尚未成為開放的公共領域和社會空間。由于公眾對預算的公共價值訴求尚未得到充分表達和有效識別，政府預算公共價值體系生成的主觀條件不足。這也是當前政府預算無法精準回應公眾需求，公共服務供給側存在總量不足、分布不均、質量不高等結構性問題的主要癥結所在。政府預算參與者的公共倫理規(guī)范較為薄弱，一些行為失范現(xiàn)象仍比較普遍，包括預算編制中隨意調整預算、預算編制不實；預算執(zhí)行中挪用、截留、擠占預算資金或預算資金閑置；預算決算中少報收入、虛列支出等(14)黃振華：《我國政府預算管理中的倫理缺失》，《投資研究》2007年第5期。，這些現(xiàn)象侵蝕著政府預算的公共價值基礎。政府預算的公共價值規(guī)范有待健全。我國新《預算法》第十二條規(guī)定“各級預算應當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則?！钡A算相關法規(guī)對預算公平原則和預算公開原則體現(xiàn)得相對不足，未對預算參與權加以確認，不利于我國參與式預算創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。黨的十六屆六中全會首次提出了基本公共服務均等化的政策目標。然而，由于始終缺乏基本公共服務均等化的衡量指標和支出標準，相關政府預算改革的公平價值難以真正落地。

(二)政府預算公共功能發(fā)揮不充分、不全面

1.公共經濟功能亟待優(yōu)化。黨的十九大報告明確我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。圍繞經濟增長方式轉變和新舊動能轉換等經濟高質量發(fā)展的關鍵目標，政府預算的公共經濟功能亟待優(yōu)化。第一，分稅制在激發(fā)地方發(fā)展經濟積極性的同時，也強化了地方利益，形成了地方保護主義的市場壁壘，阻礙了要素的自由流動。第二，在“吃飯財政”和分級財政體制下，與傳統(tǒng)增長方式相關聯(lián)，地方政府預算的經濟建設支出對“土地財政”的依賴性很大，向市場主體直接提供廉價的土地資源、公共基礎設施及各類稅收優(yōu)惠或補貼，預算管理同樣具有粗放型特點，導致預算支出結構性短缺與低效供給過剩并存的現(xiàn)象，地方政府債務風險快速累積。當前經濟下行和政府預算壓力陡增的形勢下，地方政府債券償付風險進一步加大，各種隱性債務仍層出不窮，并可能通過商業(yè)銀行、房地產市場等渠道向金融風險傳遞轉化，成為整個經濟系統(tǒng)安全運行的重大威脅。

2.社會功能發(fā)揮不充分。當前我國已全面建成小康社會，2020年GDP首次突破100萬億元。但經濟與社會發(fā)展不平衡、經濟與生態(tài)文明發(fā)展不平衡、區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡的問題依然突出，這些均反映了我國預算的社會功能發(fā)揮不充分。已有研究表明，現(xiàn)行社會保障預算支出規(guī)模的不平衡加劇了城鄉(xiāng)間的收入差距，社會保障預算的收入調節(jié)功能亟待重視和提升(15)耿晉梅：《中國的社會保障支出政策調節(jié)了居民收入差距嗎？》，《經濟問題》2020年第7期。。除財政補貼等直接貨幣支出外，政府預算在保障和支持社會服務擴大規(guī)模、促進服務多層次化和差異化以及提升服務質量方面的能力也亟待提高。我國政府預算社會功能發(fā)揮不充分的原因主要有：一是我國預算支出分權程度較高，導致地區(qū)間社會福利供給水平差異很大。加之地方財政的競爭性取向明顯，受經濟目標的驅動，政府預算的整體社會功能較弱。二是社會福利支出的資金來源單一。黨的十八屆三中全會提出在完善國有資本經營預算制度上，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，并通過充實社?；鸬确绞礁嘤糜诒Ｕ虾透纳泼裆１M管近年來我國國有資本收益的收繳范圍和比例都在不斷增大，但其對社會保障支出的貢獻度十分有限。根據計算，除 2010 年外，我國國有資本經營預算中的民生支出占社會保障支出總額的比例不到1%(16)李麗琴、陳少暉：《國有資本經營預算民生支出的優(yōu)度檢驗——基于適度普惠型社會福利視角》，《福建師范大學學報》(哲學社會科學版)2015年第2期。，國有資本經營預算的公共功能遠沒有實現(xiàn)。三是政府預算尚未對社會福利混合供給體制形成有力支持。社會福利混合供給體制是改革傳統(tǒng)福利事業(yè)、優(yōu)化社會福利供給結構、提升服務質量的必然趨勢。但政府預算的傳統(tǒng)資金供給模式(養(yǎng)人養(yǎng)機構)不利于推進事業(yè)單位社會化改革，各級預算對社會力量舉辦社會福利事業(yè)的支持力度(包括政府購買服務和獎補政策等)也十分有限，預算績效管理尚未成為社會福利混合供給的有效治理工具。

3.民主政治功能滯后。盡管2008年以來我國預算公開制度改革取得突破性進展，然而，對標國際預算合作組織開展的《公開預算調查》評分標準，我國預算透明度得分及其排名仍很低，且近年來沒有明顯進步(17)2008年14分(滿分 100分)、2010年13分、2012年11分、2015年14分、2017年13分。排名分別為64/85 名(即85個參評國家中位列第64名)、79/94名、85/100名、92/102名、91/115名。參見李燕等：《基于國際評價標準的我國預算透明度問題研究》，《中國行政管理》2018年第6期。。究其原因，一方面，當前我國實施的預決算信息公開只是一種事后監(jiān)督，預算決策過程并沒有被納入預算公開的范疇。而且，各地公開預算信息的主動性不足，預決算公開信息質量不高，導致民眾參與度低。另一方面，預算公開的監(jiān)督機制仍以財政和審計等行政監(jiān)督為主，預算問責力度弱。政府預算的人大監(jiān)督仍然乏力，普通民眾和社會組織等社會力量參與渠道非常有限。隨著我國社會結構和社會階層的成長，公眾的政治認知水平和民主價值觀念也在提升，預算的民主政治功能偏弱將不利于加快預算現(xiàn)代化進程。

(三)政府預算結構不協(xié)調

1.立法機關的預算權力形式至上而實質虛弱(18)朱大旗、何遐祥：《議會至上與行政主導：預算權力配置的理想與現(xiàn)實》，《中國人民大學學報》2009年第4期。。我國《憲法》《預算法》及相關行政法規(guī)明確了我國預算權力配置中立法機關至上的地位。然而，實踐中立法機關的預算權力虛化，如預算草案的審查監(jiān)督形式化，對預算執(zhí)行的過程監(jiān)督薄弱，預算問責不力等。究其原因，主要源于：人大下設的預算審查監(jiān)督機構力量薄弱、預算監(jiān)督信息不充分、缺乏預算草案修正權和調整權等。盡管近年來我國加強預算審計監(jiān)督，初步建立了審計監(jiān)督與立法監(jiān)督銜接機制，但受制于我國行政型審計監(jiān)督體制，預算審計監(jiān)督的獨立性不足，審計監(jiān)督效果受限。由于立法機關預算權力虛弱，我國實際形成了“行政主導型”預算橫向權力結構，行政機關占據主導地位，預算行政決策權又高度集中。這種非均衡的預算權力結構成為影響預算公共性的重要因素。

2.預算權力縱向配置集中，地方預算自主權有限。1994年《預算法》確認了“一級政府一級預算”的預算分權原則。因此，從法律和程序上看地方政府擁有了一定的預算自主權。但在實踐層面上“一級預算”的法律地位缺少實質性的財力來源支撐和事權劃分保障。具體而言，一是受制于政府職能邊界不清、下管一級的行政體制等復雜因素，政府間事權和支出責任劃分缺乏明晰的標準，地方預算支出自主權邊界不清。二是來自上級政府的轉移支付資金構成地方政府預算收入的重要來源，加之人大會期設置的因素引起預算編審程序錯位，不僅導致上級政府預算常常引起下級政府預算的調整，進一步弱化了地方預算編制的完整性和自主性，也嚴重影響了地方政府作為一級獨立預算的主體資格。三是部分法定支出及上級政府的考核監(jiān)督等因素也對地方預算支出的自主權構成影響?？傊?，在高度集中的預算權力結構框架下，地方預算無法通過預算這一規(guī)范化、制度化渠道獲得地方自主可控財力，而只得在預算外甚至制度外尋求各種非規(guī)范性收入。這種建立在預算外財政分權基礎上的“包容性財政體制”(19)有學者將這種包含了中央地方的財政互動行為的財政體制歸納為包容性財政體制，認為中國實踐中真正意義的財政分權來源于預算制度之外。參見呂煒、王偉同：《中國的包容性財政體制——基于非規(guī)范性收入的考察》，《中國社會科學》2021年第3期。盡管有效調動了中央和地方兩個積極性，但這些制度外的地方預算自主權在使用過程中規(guī)范性、合法性和透明度低，地方預算公共性也被削弱。

3.稅費結構不合理，直接稅比重低。在現(xiàn)代國家，稅收收入是主體，非稅收入是補充。與稅收收入相比，非稅收入征收管理使用的規(guī)范化、法治化、透明度低，地方政府干預能力強，官員腐敗行為易發(fā)，因此，非稅收入占比過大或膨脹勢必會對預算公共性構成侵害。根據財政部印發(fā)的《政府非稅收入管理辦法》(財稅〔2016〕33號)的口徑，從全口徑預算收入看，我國非稅收入既包括一般公共預算收入中的非稅收入(20)2007-2020年非稅收入占一般公共預算收入占比平均14.7%。筆者根據中經網統(tǒng)計數(shù)據庫計算得出。，還包括政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入。2010-2020年政府性基金預算收入與稅收收入的比值平均為45.5%(21)筆者根據中經網統(tǒng)計數(shù)據庫計算得出。。2018年以來我國持續(xù)大力實施減稅降費政策，但從實施效果看，減稅的同時提高了地方政府非稅收入并加重了企業(yè)非稅負擔，其中主要是小型、微型和民營企業(yè)的非稅負擔上升明顯(22)趙仁杰、范子英：《稅費替代： 增值稅減稅、非稅收入征管與企業(yè)投資》，《金融研究》2021年第1期。，即加劇了稅費負擔的不公平，扭曲了市場機制的配置效率。從稅制結構看，根據稅負能否轉嫁和收入調節(jié)功能，有直接稅和間接稅之分。直接稅不容易轉嫁，收入調節(jié)功能更強，而以流轉稅為主的間接稅容易轉嫁，對收入分配產生逆向調節(jié)。近二十年來，流轉稅收入占比持續(xù)緩慢下降，但2019年仍高達49.24%，而所得稅(企業(yè)所得稅和個人所得稅)收入的比重只有30.18%，其中個人所得稅收入占比僅為6.57%(23)根據歷年《財政統(tǒng)計年鑒》計算得出。。直接稅比重偏低一方面是導致預算調節(jié)收入差距功能弱化的重要原因，另一方面也帶來居民對稅負的感受不深，納稅人意識尤其是納稅人權利意識低，這也是我國預算民主意識不足的重要原因。

4.以績效預算為基礎的預算問責體系薄弱。我國歷來重視對政府預算過程中財經紀律的行政監(jiān)督，但重點是合法性和合規(guī)性審查，各級政府、預算單位和相關人員幾乎不會因為預算資金使用效果差而被問責。2003-2013年我國開展預算項目的績效評價試點。2018年國務院出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出“建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”，力圖以預算績效重構預算全過程，其中以預算績效為基礎的預算問責是關鍵環(huán)節(jié)。部門預算改革以來，財政部門已經在實現(xiàn)預算控制方面取得明顯進步，財政部門作為核心預算機構集中了預算資金的分配權和監(jiān)督權，部門只負責預算執(zhí)行。然而，預算績效管理則關注預算結果，讓部門對自己的預算結果負責，而相對放松了對預算過程的控制，將一部分預算權力下放到預算支出部門，這將打破財政部門與支出部門間的現(xiàn)有權力結構。如何平衡好預算權力下放和績效責任約束之間的緊張關系，將成為預算績效管理中的一個棘手問題。此外，預算績效問責的主體更加多元，除行政問責外，還有人大問責以及市場主體、社會團體和公眾等的社會問責。目前，除行政監(jiān)督問責外，其他的預算問責程序仍處于缺位狀態(tài)。

四、推進我國政府預算公共性建設的改革路徑

黨的十八大明確提出了新時代建設中國特色社會主義事業(yè)的總任務、總體布局和戰(zhàn)略布局。財政是國家治理的基礎和重要支柱，而財稅改革是“五位一體”全面深化改革的最佳突破口。站在新時期中國特色社會主義事業(yè)頂層設計之下，深化預算管理制度改革首先應明確其戰(zhàn)略目標定位，即充分發(fā)揮政府預算在“五位一體”改革中的關鍵紐帶作用，推進政治、經濟和社會體系的整體協(xié)同改革，從而為國家治理的現(xiàn)代化奠定堅實基礎。更好地堅持和發(fā)展我國政府預算的公共性應成為深化預算管理制度改革的主線。從價值、功能和結構的維度出發(fā)，本文提出堅持和發(fā)展我國政府預算公共性的改革路徑，即加快推動公共價值的體系化，創(chuàng)新完善預算結構，促進預算功能的轉型升級。

(一)突出公共價值引領，推動政府預算公共價值的體系化

1.以透明公開為核心，讓政府預算真正成為一項公共事務。進一步提升預算公共性改革的基礎和關鍵是讓政府預算真正成為一項公共事務，應把“公開透明”作為未來一段時期深化政府預算制度改革的核心價值取向。知情權是公眾預算權利的首要權利，是落實公眾預算參與權、表達權和監(jiān)督權的前提。如果離開了預算的公開透明，無論是總額控制、績效管理，還是風險防范、預算監(jiān)督以及民主參與，都將難以取得實效。打造公開透明的政府預算，可以為進一步深化政府預算的規(guī)范化、科學化、民主化、法治化改革創(chuàng)造基礎條件和更大空間。深化預算透明公開改革，應在預決算信息公開的基礎上，努力實現(xiàn)預算全過程公開。預決算信息公開只是一種事后監(jiān)督，預算公開的治理效果無法真正得以體現(xiàn)。針對當前各地公開預算信息的主動性不足、公開信息質量不高、民眾參與度低等問題，治本之策是促進預算決策公開。與預決算公開相比，預算決策公開難度和阻力更大，涉及的主體更加多元，方式和程序更加復雜，應在總結地方預算聽證等預算決策公開經驗和做法基礎上，分階段系統(tǒng)推進。在大力推進預算公開的同時，還應大力培育公民公共精神。應對我國傳統(tǒng)政治文化進行現(xiàn)代轉換，在尊重和保護公民權利的基礎上，培育全體公民樹立適應時代要求的現(xiàn)代公共精神和價值理念(主要包括公私觀和權利義務觀，即公與私的界限和優(yōu)先性觀念以及權利義務對等觀念等)。應把創(chuàng)建和優(yōu)化人文環(huán)境作為預算公共支出的重要目標，并通過搭建各類協(xié)商議事平臺，鼓勵社區(qū)自治和社會組織發(fā)展，拓寬公眾對政府預算的有效參與渠道，保障社會公眾對政府預算的公共價值訴求得到充分表達與有效識別，將政府預算打造成為眾多主體共在的公共領域和公共空間。

2.建立健全政府預算的公共價值規(guī)范。公共價值最終必然要轉換成為規(guī)范形式，才能發(fā)揮其對價值實踐的導向作用。與效率價值相比，公平和民主價值更具有抽象性，應建立具有可操作性的公共價值規(guī)范或標準，指導和引領我國政府預算制度改革。第一，以基本公共服務支出項目預算的標準化推動公平價值落地。2020年4月我國正式啟動了基本公共服務標準化改革試點，2021年《國家基本公共服務標準(2021年版)》發(fā)布，明確了基本公共服務9個方面、22大類、80個服務項目的國家最低標準，這是我國基本公共服務均等化改革取得的重要進展。下一步，各地應根據實際制定基本公共服務均等化的地方標準，并探索形成基本公共服務均等化的標準體系，即基本公共服務的“基準指標”標準(服務項目、支付類別、服務對象、質量標準、支出責任和牽頭部門等)、“功能要素”標準(設施建設、設施配備、人員配備等)和“績效評價”標準(服務檢測和評估評價等)，以實現(xiàn)機會公平、過程公平和結果公平的有機統(tǒng)一(24)馬曉鷗：《關于建立健全基本公共服務標準體系的思考》，《標準科學》2020年第2期。。第二，未來在相關法規(guī)修訂過程中，應將民主參與納入立法的價值目標之中，對預算參與權予以充分考慮和確認，為預算改革實踐提供價值指引，擴展預算民主的形式和基礎。預算公開改革需要更加具體和明確的價值規(guī)范指導其落地?！肮_透明”的公共價值至少應包含預算信息的開放性、可靠性、及時性、可及性、清晰性和可比性等基本要素(25)上官澤明：《最高審計機關特征、財政審計報告質量與預算透明度》，上海：立信會計出版社，2018年，第5頁。，這些基本要素可以為制定預算公開的相關權力和程序提供基礎。第三，建立預算倫理行為規(guī)范，構建良好的預算倫理文化和社會輿論，并對違法違規(guī)行為依法追究責任，將公共價值內化到公共預算參與者的日常行為之中。

(二)改革和創(chuàng)新預算結構，優(yōu)化和提升政府預算功能

1.優(yōu)化與經濟高質量發(fā)展相匹配的預算管理制度。應進一步優(yōu)化政府預算在經濟高質量發(fā)展中的調節(jié)作用。第一，通過深化分稅制預算管理體制改革，克服地方保護主義，為勞動力、資本、技術、土地等生產要素的自由流動創(chuàng)造有利的體制環(huán)境。第二，應繼續(xù)優(yōu)化公共基礎設施預算支出的結構和匹配度，減少產業(yè)補貼，調整投入重點，著力提升營商“軟”環(huán)境(包括法治、可預期、高效、公平競爭等)。在預算支出形式上應更加靈活，更多采取聯(lián)合投資和股權投資等方式，形成公共基礎設施投資領域公私合作、利益共享、風險共擔的格局。應調整優(yōu)化對經濟開發(fā)區(qū)等經濟功能區(qū)的預算體制，引導其形成與高質量經濟發(fā)展相適應的預算收支結構。第三，應加快引入中期財政支出框架改革，構建跨年度預算平衡機制，優(yōu)化預算的宏觀調控功能。中期財政支出框架是一項重要的財政預算決策機制改革，它與年度預算最大的差別在于滾動制定未來3-5年的中長期財政收支規(guī)劃，旨在保證預算的總量控制、配置效率和支出績效?；趪H層面的實證研究顯示，中期支出框架改革能夠約束政府在財政盈余時期的過度開支傾向，為危機時期的調控保留足夠的財政空間(26)孫琳、王姝黛：《中期支出框架與走出“順周期陷阱”——基于88個國家的數(shù)據分析》，《中國工業(yè)經濟》2019年第11期。。當前我國積極財政政策正在加力增效，未來預算收支不確定性因素多，政府預算承受著空前壓力和風險，應積極借鑒國際經驗，繼續(xù)做實三年期中期財政規(guī)劃；通過盤活存量資金和閑置資金，釋放更多財政空間，統(tǒng)一籌劃資本性支出預算和經常性支出預算，將預算績效管理與中期財政規(guī)劃緊密銜接，推進中期預算制度改革進程。第四，應進一步將地方政府債務風險管理融入預算全過程，為防范和分散系統(tǒng)性風險提供可靠的基礎和條件。一方面，從嚴格地方政府項目投資的預算決策和預算編制入手，防范不合規(guī)的、超財力的舉債項目納入預算；加強預算過程和政策過程的銜接，讓經濟政策決策建立在預算可持續(xù)的基礎上；加強舉債項目預算執(zhí)行過程的跟蹤管理和績效評價；統(tǒng)籌一般公共預算和政府性基金預算中的償債資金安排，做好地方政府債務的償債風險管理；加大地方政府債券預算公開，加強人大和社會監(jiān)督，建立地方政府債務預算問責機制。另一方面，應繼續(xù)深化中央地方財政體制改革，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系是地方政府債務風險治理的治本之策。

2.加快構建實現(xiàn)共同富裕的政府預算制度。黨的十九大報告提出到本世紀中葉“全體人民共同富裕基本實現(xiàn)”，社會福利事業(yè)也已進入從“補缺型”向“適度普惠型”轉變的重要時期。政府預算是提升民生福祉、實現(xiàn)共同富裕的關鍵制度保障，應在健全現(xiàn)行的社會保險基金預算基礎上，加快構建與民生福祉改善以及共同富裕相適應的社會福利預算體系。第一，加快社會保險費改稅進程，規(guī)范和穩(wěn)定預算收入來源，切實提高國有資本收益上繳公共財政比例，使其達到30%的目標，成為社會福利預算支出的重要資金來源。第二，進一步推進預算收入結構改革，在逐漸降低間接稅比重的同時，提高直接稅比重，強化預算的財富調節(jié)功能。應著重破解征管信息交換和信息共享難題，加快房地產稅等直接稅立法，加強納稅信用管理。第三，在“盡力而為、量力而行”的行動準則基礎上，實施社會福利支出清單制度，建立社會福利支出需求評估制度，健全社會福利支出標準體系。穩(wěn)步推進社會保險全國統(tǒng)籌步伐，合理劃分中央地方預算支出責任，努力實現(xiàn)區(qū)域間社會福利公平。第四，重點加強社會事業(yè)領域公立機構的預算管理，增加投資和補貼，使其真正回歸公益；鼓勵社會力量投資社會服務領域，建立完善與公建民營、民辦公助、政府購買服務等政策相匹配的預算管理制度，包括優(yōu)化調整預算科目、提高預算完整性、完善預算分級分類補助、健全預算績效評價制度，并圍繞提升社會服務供給水平和質量，建立預算管理與價格監(jiān)管、服務質量監(jiān)管的協(xié)同機制。第五，預算的社會服務性支出具有社會化、個性化、地域性、綜合性的特點，應重視發(fā)揮地方尤其是基層政府的優(yōu)勢，逐步提升地方預算支出自主權，保障社會服務跨部門、跨區(qū)域供給，探索面向家庭和社區(qū)的政府預算體系。

3.強化預算約束，提升預算的民主法治水平。針對我國政府預算約束功能弱化的狀況，應著重在預算內部和預算外部兩個路徑加強制度創(chuàng)新和優(yōu)化。第一，克服預算分配權力碎片化問題，優(yōu)化財政部門作為核心預算機構的功能，強化其控制取向，增強其政策取向。推動預算決策與公共決策的銜接互動，加強預算對政府決策的約束力。第二，優(yōu)化調整預算權力縱向配置結構，適度擴大地方預算自主權。繼續(xù)推進中央地方事權與支出責任劃分改革和轉移支付制度改革，克服各級預算支出邊界不清、地方預算收入對上級依賴轉移支付過度依賴、支出責任過度下放等問題，并加快政府間收支劃分法和財政轉移支付法的立法進程，減少預算體制隨意性，增強其穩(wěn)定性和權威性，為健全預算責任制提供體制保障。在明確預算責任制的基礎上，應加快健全地方稅體系，逐步降低對非稅收入的依賴程度，適度擴大地方預算收入自主權，授權其對地方事權的支出決策權。第三，做實人大預算監(jiān)督權力，建立人大對預算草案的分項表決程序，擴充財經委和預算工委的規(guī)模并提升其專業(yè)能力，豐富和擴展預算監(jiān)督形式，加強對預算執(zhí)行過程的監(jiān)督，提升人大監(jiān)督效能。第四，建立以財經紀律為基礎、以績效為核心的預算問責體系?，F(xiàn)階段我國的預算問責既要強化財經紀律約束這一基礎，又要突出績效導向。關鍵之處在于：財政部門要做好從運動員到裁判員的角色轉換。即預算支出部門是績效預算責任的主體，財政部門的職責是做好宏觀決策和指導，同時制定財經紀律，并確保支出部門的責任落實。第五，推進預算參與式民主。應將預算參與權與預算編制、審批、執(zhí)行和績效評估等預算全過程相銜接，形成預算參與的多種具體形態(tài)。實現(xiàn)人大問責機制和社會監(jiān)督機制的相互銜接。比如，為滿足社會監(jiān)督的需要，應當重視發(fā)揮詢問、質詢、調查、撤銷等強度不同的人大預算問責機制的各自功能，為普通公眾的預算參與提供補充和拓展(27)陳治：《納稅人預算參與權規(guī)范化的理論邏輯與實現(xiàn)路徑》，《地方財政研究》2019年第12期。。應大力推行基層參與式預算，發(fā)展預算民主協(xié)商，拓寬預算參與渠道，并強化預算參與權的約束性要求，培育預算參與的公共理性。