◎曹榮剛

海南在建設(shè)自由貿(mào)易港的過程中，將試行更加自由、開放、寬松、透明的金融、貿(mào)易、投資政策。隨著海南自由貿(mào)易港建設(shè)的逐步推進，對外經(jīng)濟貿(mào)易往來的激增，行政管理領(lǐng)域也將快速擴大，法治環(huán)境亟待進一步改善和優(yōu)化，更多的行政案件也將大量涌進法院。為了建立海南自由貿(mào)易港政策和制度體系，更好地完善自由貿(mào)易港的“軟環(huán)境”，履行國際貿(mào)易承諾和法定義務(wù)，海南還應(yīng)建立相關(guān)的法律救濟制度，包括行政審判制度。與海南自由貿(mào)易港建設(shè)一樣，行政審判工作也無類似的先例可循，如何更新行政審判理念，探索和改進行政審判工作機制，積極適應(yīng)自由貿(mào)易港建設(shè)對行政審判工作提出的新要求，以期與自由貿(mào)易港建設(shè)所需的國際化、法治化營商環(huán)境相匹配，順應(yīng)司法改革，為建設(shè)促進海南自由貿(mào)易港發(fā)展的良好法治環(huán)境保駕護航，是當前我們亟需探索和解決的一個問題。

一、更新司法理念，充分發(fā)揮服務(wù)保障海南自由貿(mào)易港建設(shè)

（一）合理定位行政審判的職能作用

樹立正確的司法監(jiān)督理念。由于海南自由貿(mào)易港是一個完整的從經(jīng)濟體制、監(jiān)督體制、行政體制改革的綜合試驗區(qū)，承擔著先行先試、積累經(jīng)驗的歷史使命，人民法院要適應(yīng)海南自由貿(mào)易港內(nèi)外市場經(jīng)濟環(huán)境、政府管理體制、法律政策環(huán)境、市場參與主體構(gòu)成的不同，正確認識和定位海南自由貿(mào)易港建設(shè)中的司法職能。海南自由貿(mào)易港的建設(shè)本身就是改革、創(chuàng)新的過程，通過不斷建立制度框架、試行制度創(chuàng)新，促進對外經(jīng)濟與國際貿(mào)易發(fā)展。人民法院應(yīng)與其他相關(guān)職能部門一樣，找到自己的職能定位，建立與海南自由貿(mào)易港建設(shè)相匹配的工作模式。人民法院首先要解決的深層次問題就是樹立正確的監(jiān)督理念，淡化打擊、處罰理念，強化服務(wù)保障職能。在法治框架下，為國內(nèi)外市場主體活動、經(jīng)濟發(fā)展營造自由、公平競爭的制度環(huán)境。司法監(jiān)督要突出重點監(jiān)督的理念，而且要注重司法監(jiān)督的建設(shè)性。這意味著司法監(jiān)督要保持適度，找到契入處和平衡點，為監(jiān)督注入服務(wù)的內(nèi)容，做到服務(wù)與監(jiān)督并重，自覺地把行政審判工作融入自貿(mào)區(qū)的公共管理體系和服務(wù)體系的改革創(chuàng)新之中。作為人民法院服務(wù)和保障自由貿(mào)易港建設(shè)的前沿窗口，行政審判工作應(yīng)該樹立監(jiān)督、保障、服務(wù)的理念，為自由、開放、競爭、中立的海南自由貿(mào)易港提供一個良好的法治環(huán)境。

（二）立足職能，樹立正確的司法監(jiān)督與服務(wù)理念

行政審判工作首先要解決的問題就是與時俱進，創(chuàng)新司法理念，樹立正確的司法理念，淡化打擊、處罰理念，強化服務(wù)保障功能，為競爭、中立的經(jīng)濟機制提供一個良好的法治環(huán)境，以與時俱進的司法理念適應(yīng)自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新和開放形勢。司法監(jiān)督不但要突出重點監(jiān)督的理念，而且要注重司法監(jiān)督的建設(shè)性。為司法監(jiān)督注入服務(wù)的內(nèi)容，做到司法服務(wù)與司法監(jiān)督并重。人民法院需要組織專門力量深入調(diào)研自貿(mào)區(qū)管理體制、政策法規(guī)和行業(yè)管理等清況，剖析預研相關(guān)案件和法律問題，樹立與自貿(mào)區(qū)法律政策相適應(yīng)的國際化市場化法治化理念。在司法實踐中，堅持以國際化理念為引導，按照法制統(tǒng)一、審判獨立和公開透明原則，正確行使管轄權(quán)，準確適用國際商事規(guī)則和貿(mào)易慣例，依法平等保護中外當事人的合法權(quán)益，維護了天津自貿(mào)區(qū)的國際聲譽和開放形象。堅持市場化理念，把風險防范、保護安全和鼓勵創(chuàng)新、激發(fā)活力統(tǒng)一起來，對一些新業(yè)態(tài)新模式積極審慎處理，在法律政策框架內(nèi)充分尊重當事人的意思自治和交易習慣。

（三）監(jiān)督和維護行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，營造公平有序的國際貿(mào)易市場環(huán)境

1.對各類行政違法行為依法打擊與謹慎追責。李克強總理曾強調(diào)，對市場主體而言是“法無禁止即可為”，對政府而言則是“法無授權(quán)不可為”。針對海南自由貿(mào)易港建設(shè)中利用金融政策、制度等改革尚不完善形成的便利條件進行的行政違法行為，要依法嚴厲打擊。例如，走私、洗錢、逃匯、融資租賃、商業(yè)保理、金融衍生品交易等金融、知識產(chǎn)權(quán)等行政違法行為的案件及電信、醫(yī)療、法律、旅游、財會、電商等服務(wù)類案件。

2.把握好靈活性與原則性相結(jié)合的司法政策。對的金融、旅游、電商、競猜型彩票等創(chuàng)新過程中因執(zhí)行政策偏差而引發(fā)的行政違法行為，需要適當提高行政部門對此類新事物創(chuàng)新的適應(yīng)性和包容性，適應(yīng)和推動相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展。

3.注重社會矛盾的化解。尤其對于海南自由貿(mào)易港內(nèi)出現(xiàn)的旅游、金融等涉眾型行政違法行為的案件，應(yīng)當更加注重及時挽回和盡量減少廣大行政相對人的經(jīng)濟損失。此類案件利益關(guān)系復雜，經(jīng)常出現(xiàn)受害人群體到公檢法機關(guān)上訪，討說法、要賠償?shù)惹闆r，更需要人民法院加強促進社會矛盾化解，爭取辦案的政治效果、法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

二、能動司法、積極履職，建設(shè)專業(yè)化的行政審判法庭和法官隊伍

（一）成立專門的行政審判法庭

設(shè)立專門的行政審判法庭，堅持以國際化理念為引導，按照法制統(tǒng)一、審判獨立和公開透明原則，正確行使行政審判案件的管轄權(quán)，專門審理行政審判類型案件，形成專業(yè)化的審判隊伍，集中審理行政審判案件，有利于統(tǒng)一司法尺度，提高案件質(zhì)量，降低司法成本，這是國際上許多國家為了強化行政審判所采取的一個通行做法。行政訴存在語言溝通困難、涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)性強、法律適用難、訴訟周期長的審判難題，而設(shè)立專門審理行政審判類型案件的審判法庭則可以克服這些難題，依法平等保護中外當事人的合法權(quán)益，有效維護海南自由貿(mào)易港的國際聲譽和開放形象。

（二）打造業(yè)務(wù)素質(zhì)精湛的行政審判法官隊伍

案件質(zhì)量和效率是人民法院工作的生命線。一是從海南省各級人民法院遴選理論功底扎實、業(yè)務(wù)素質(zhì)精干過硬的專業(yè)化的行政審判法官隊伍，建立行政審判案件審判業(yè)務(wù)智能化支持平臺，確保以強大的審判專家隊伍應(yīng)對化典型性、示范性、導向性強和解疑難復雜的審判難題。二是建立專業(yè)化的人民陪審員和外部專業(yè)人員智力引入機制。針對行政審判案件領(lǐng)域廣、類型多、專業(yè)性強的實際，一方面問計于金融、電商、知識產(chǎn)權(quán)、國際貿(mào)易等行業(yè)的專家，另一方面在人民陪審員的選用上注重專業(yè)背景，通過專家建議和專家陪審滿足行政審判案件的審判需要。此外，行政審判庭對外還應(yīng)建立與公安、司法院、監(jiān)察委員會的溝通協(xié)調(diào)機制，通過提前介入、聯(lián)席會議、日常溝通等方式，通力協(xié)作、積極配合，依法審理、裁判行政審判案件。

（三）能動司法，發(fā)揮好司法建議的積極作用

司法建議是指人民法院在審判工作中，為了預防糾紛和犯罪的發(fā)生，對在司法活動中發(fā)現(xiàn)不屬于本機關(guān)處理的問題，向相關(guān)單位提出的解決問題的意見和建議，針對案件中有關(guān)單位和管理部門在制度上、工作中存在的問題，向其提出的以健全制度、規(guī)范管理、填補漏洞等為內(nèi)容的工作建議。2012年，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于加強司法建議工作的意見》，從發(fā)出司法建議的自覺性、提高司法建議的水平、保障司法建議的落實三個方面提出了工作要求，旨在通過提高認知、創(chuàng)新舉措、規(guī)范管理、加強領(lǐng)導等方法實現(xiàn)司法建議工作的新突破。司法建議是法律賦予人民法院的重要職責，是人民法院工作的重要組成部分和充分發(fā)揮審判職能作用的重要方式。司法建議運用在實際審判工作中，以柔性司法參與到社會管理中來，不僅有力維護了當事人的合法權(quán)益，有利于審判工作的順利開展，更有利于有關(guān)部門在規(guī)章制度、機構(gòu)管理、法律運用等方面的進一步完善，對行政機關(guān)依法行政起到了很好的指引作用。行政將深化司法建議在審判工作中的運用，延伸司法職能，不斷提高司法建議質(zhì)量，并提升司法建議的落實率，讓司法建議在促進行政爭議實質(zhì)化解方面發(fā)揮更大的作用。

三、以服務(wù)保障海南自由貿(mào)易港建設(shè)為目標，在行政審判中發(fā)揮司法建議的重要作用

（一）規(guī)范司法建議的制作。司法實踐中，司法建議在矛盾化解、依法行政、改善社會治理模式方面發(fā)揮了積極作用，能動司法下，延伸了審判職能，促進了社會和諧和法治國家的建設(shè)。但行政審判司法建議的使用要審慎，要保證司法建議的質(zhì)量。個別行政法官制作司法建議的能力和水平有待提高，司法建議不夠規(guī)范，內(nèi)容比較抽象不夠具體，部分司法建議大都存在沒有明確指明了行政執(zhí)法中存在哪些問題、從哪些方面規(guī)范執(zhí)法行為，使得被建議單位難以有針對性地予以答復等等。司法建議的制作要嚴格按照《法院訴訟文書樣式（行政審判部分）》中樣式40 的格式規(guī)范制作。其中“，存在的重要問題”要書寫清楚，司法建議的事項要具體明確、可行，“提出建議的理由”要有法律、法規(guī)和政策依據(jù)。

（二）限定司法建議的適用范圍。司法建議是審判活動的延伸，行政審判中司法建議的適用范圍除了行政訴訟法及其司法解釋規(guī)定的情形外，對審判中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)在行政管理和執(zhí)法中存在的問題和漏洞、行政機關(guān)在應(yīng)訴工作方面存在的不足，以及案件審結(jié)后需要行政機關(guān)進一步做好善后或維穩(wěn)工作的，均可以向相關(guān)行政機關(guān)提出司法建議。行政審判實踐中，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)執(zhí)法程序、適用法律、事實認定、相關(guān)規(guī)范規(guī)定等，存在很多瑕疵、不當、不完善之處，以及很多共性問題，在判決中不宜說明，可以通過發(fā)司法建議的方式說明、建議糾正和完善。人民法院通過對某個案件或某類案件的審理，發(fā)現(xiàn)與糾紛產(chǎn)生相關(guān)的執(zhí)法不規(guī)范、規(guī)章制度不健全、管理混亂、決策失誤，甚至與國家的政策、法律法規(guī)相抵觸的決定、措施等，作出司法建議，為充分發(fā)揮司法建議對化解行政爭議、促進社會和諧的重要作用，建議其糾正、規(guī)范、完善相關(guān)行為、制度，應(yīng)當明確司法建議的使用范圍，增強其可操作性。建議上級法院重申和強調(diào)司法建議的意義和作用，加大司法建議適用范圍和力度，充分發(fā)揮司法建議對行政執(zhí)法的積極作用。各級法院可以結(jié)合本地實際，逐步拓寬司法建議范圍，探索和創(chuàng)新司法建議形式。

（三）提高司法建議的質(zhì)量。司法建議在矛盾化解、依法行政、改善社會治理模式方面發(fā)揮了能動司法的積極作用，延伸了審判職能，促進了法治國家和社會和諧的建設(shè)。2010年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》，再次強調(diào)“要高度重視司法建議工作。對于個案審理中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法方面存在的問題，及時向有關(guān)行政機關(guān)提出改進意見和建議。對于政府決策和行政管理活動中出現(xiàn)的共性問題，書面報送當?shù)攸h委、人大和政府，為領(lǐng)導決策和改進工作提供參考”。由于各地法院對司法建議的認識不統(tǒng)一、不一致，加之各地司法環(huán)境參差不齊，有些法院特別是基層法院的司法建議工作存在很多問題，司法建議的質(zhì)量存在不高的問題，比如：司法建議的不規(guī)范性、反饋機制不健全、建議的合理性和可執(zhí)行性不夠等等。為切實發(fā)揮司法建議的作用，應(yīng)就審判或執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的具體問題有正對性地提出司法建議，避免建議原則、抽象。對發(fā)現(xiàn)的問題與案件相關(guān)但訴訟本身無法解決的問題，對于執(zhí)法中存在的共性問題，應(yīng)向有權(quán)處理該問題的單位發(fā)司法建議。根據(jù)案件的具體情況，為促使問題得到徹底及時解決，可以同時向多個部門或機關(guān)發(fā)司法建議。

（四）建立司法建議的長效機制。近年來，在最高人民法院的推動下，各級法院的司法建議工作得到深入開展，對司法建議在構(gòu)建社會主義和諧社會中的重要作用有了更進一步的認識，堅持了審判的法律效果和社會效果的統(tǒng)一。人民法院要建立司法建議的監(jiān)督和回訪制度，要追蹤監(jiān)督、回訪司法建議的采納情況、運用情況和操作效果，以增強司法建議的社會效果，真正達到人民法院提司法建議的目的。司法建議的使用要制度化、長期化，將其作為法院行政審判與政府法制工作良性互動交流機制的一項重要內(nèi)容予以堅持，人民法院為行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法完善提供法律咨詢與幫助，行政執(zhí)法機關(guān)就執(zhí)法中出現(xiàn)的新情況新問題及時向人民法院反饋，雙方定期就司法建議使用中的一些重要問題展開交流與調(diào)研，提出切實可行的指導執(zhí)法的建議，充分發(fā)揮司法建議的作用。

（五）建立司法建議的催辦反饋機制?！白鹬厮痉ńㄗh是法治政府的應(yīng)有品質(zhì)”，司法建議作為人民法院化解矛盾糾紛、提高行政機關(guān)社會管理水平的有效司法服務(wù)手段，也是人民法院審判職能的延伸。最高人民法院于2009年12月25日頒布的《最高人民法院印發(fā)〈關(guān)于深入貫徹落實全國政法工作電視電話會議精神的意見〉的通知》中，將司法建議作為人民法院推進社會管理創(chuàng)新的方式之一，明確要求人民法院應(yīng)當結(jié)合審判、執(zhí)行工作中發(fā)現(xiàn)的問題，積極運用司法建議等方式，及時向有關(guān)部門或者機關(guān)提出加強和改進社會管理的意見與建議。司法建議是人民法院對在審判活動中發(fā)現(xiàn)的、不屬于人民法院處理或者無力處理的問題，向涉訴機關(guān)或單位提出的解決問題的意見和建議。司法建議則可成為人民法院在行政審判之外進行司法審查、加強司法監(jiān)督的重要手段。對不落實司法建議的單位，法院要及時發(fā)函督促司法建議的落實；對發(fā)函后仍拒不落實司法建議的單位，可以向相關(guān)黨委、人大、紀檢監(jiān)察、行政機關(guān)等單位發(fā)函反映情況，建議督促司法建議的落實或追究有關(guān)人員的相關(guān)責任。

（六）強化司法建議的司法服務(wù)功能。我國《行政審判法》第九十四條對司法建議制度做了較為原則、簡單的規(guī)定，且人民法院有權(quán)做出司法建議的范圍非常狹窄。為了發(fā)揮人民法院的司法建議在解決社會沖突、構(gòu)建社會主義和諧社會中的重大作用，最高人民法院于2007年1月15日發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于進一步加強司法建議工作為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法服務(wù)的通知》，明確要求全國各級人民法院經(jīng)落實司法建議制度作為一項重要任務(wù)與工作來抓，這是最高人民法院出臺的第一個涉及司法建議的司法解釋，標志著我國司法建議制度建設(shè)日益完善并逐步受到關(guān)注。在建設(shè)海南自由貿(mào)易港的過程中，的公民、法人、其他組織對于司法的要求，不再僅僅是最大程度實現(xiàn)行政審判中個案的公平與正義，而且更需要人民法院對案件審理過程中發(fā)現(xiàn)的可能影響國際自由貿(mào)易和諧或者穩(wěn)定的隱患或因素提出建議，并督促行政機關(guān)予以糾正，從而杜絕行政爭議的再次發(fā)生。司法實踐中，司法建議已經(jīng)在解決社會沖突、構(gòu)建和諧社會中發(fā)揮了不可或缺的作用，并得到了社會的認可，日益為人們所關(guān)注和重視。法官在行政案件審理過程中，如果發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)在工作方法、管理體系和規(guī)章制度方面存在重大問題，便可以向該行政機關(guān)發(fā)出司法建議以加強管理、改進工作、堵塞漏洞。行政審判實踐中，并不是所有的行政違法或行政不當都是由于行政機關(guān)有法不依的結(jié)果，而是由于法律法規(guī)的空白或不完善所致，導致行政機關(guān)無法可依。對于行政審判中遇到的此類問題，人民法院除了在均衡利益的前提下做出裁判外，還應(yīng)及時建議行政機關(guān)彌補相關(guān)的法律空白，通過司法建議督促立法機關(guān)或行政機關(guān)及時制定和調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)和行政管理規(guī)定，建立良好的行政管理秩序，避免和減少類似行政爭議，為海南自由貿(mào)易港的發(fā)展提供良好的經(jīng)濟投資環(huán)境，構(gòu)建人民法院服務(wù)保障海南自由貿(mào)易港建設(shè)的新途徑，為營造自由、開發(fā)、和諧的營商環(huán)境提供優(yōu)質(zhì)法治服務(wù)和保障。