■楊 婷

在當(dāng)前新的形勢(shì)下，為了適應(yīng)政府財(cái)政管理的需要，對(duì)政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行改革，提出了以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。2019 年1 月1 日起正式施行的《政府會(huì)計(jì)制度》，是政府會(huì)計(jì)改革中具有里程碑意義的一個(gè)文件，它重構(gòu)了政府會(huì)計(jì)核算模式，強(qiáng)化了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能，為提升事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理和預(yù)算管理水平起到了重要作用。

與此同時(shí)，黨的十九大明確將全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作為重點(diǎn)工作進(jìn)行部署，2018 年9 月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，后又相繼出臺(tái)了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》《中央部門(mén)項(xiàng)目支出核心績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》都為事業(yè)單位開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供了指引，對(duì)建設(shè)績(jī)效體系提出了新的要求。財(cái)政部明確到2022 年底，各級(jí)要基本建成績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提升事業(yè)單位預(yù)算管理水平，保證資金使用安全有效?？?jī)效評(píng)價(jià)工作，不僅是順應(yīng)時(shí)代潮流，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置與優(yōu)化，全面提升公共服務(wù)的公益價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，而且有助于提高國(guó)家治理能力，進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)。

一、政府會(huì)計(jì)制度改革對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的影響

根據(jù)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的要求，全面執(zhí)行政府會(huì)計(jì)制度，事業(yè)單位全面采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算，會(huì)計(jì)信息質(zhì)量有了很大的提升，會(huì)計(jì)報(bào)表所反映的信息也更加全面真實(shí)準(zhǔn)確，更加規(guī)范化，更具有可比性。

首先，政府會(huì)計(jì)制度搭建了“雙報(bào)告、雙基礎(chǔ)、雙功能”的核算模式，采用財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)“平行記賬”。這種相輔相成的記賬方法，能夠更加全面且清晰的反映出事業(yè)單位真實(shí)的財(cái)務(wù)狀況和預(yù)算執(zhí)行的相關(guān)信息。此外，會(huì)計(jì)要素由五個(gè)增加到八個(gè)，即預(yù)算會(huì)計(jì)通過(guò)收入、支出、結(jié)余三要素以收付實(shí)現(xiàn)制為基數(shù)進(jìn)行記賬，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)通過(guò)資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費(fèi)用五要素以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)進(jìn)行記賬，會(huì)計(jì)核算更加真實(shí)客觀。事業(yè)單位財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)核算的準(zhǔn)確性，能夠客觀真實(shí)地反映事業(yè)單位的收入費(fèi)用水平和盈余狀況，為客觀評(píng)價(jià)事業(yè)單位資產(chǎn)優(yōu)化配置和資金使用管理能力提供了數(shù)據(jù)依據(jù)。

其次，政府會(huì)計(jì)制度引入了“責(zé)權(quán)發(fā)生制”，會(huì)計(jì)核算更加關(guān)注事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)開(kāi)展的流程，從而促使單位更加關(guān)注流程中各環(huán)節(jié)的規(guī)范化和風(fēng)險(xiǎn)控制。這一變化，也使事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)更側(cè)重于產(chǎn)出層面，使得更強(qiáng)調(diào)政府資源配置的效率問(wèn)題。同時(shí)，權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算，各部門(mén)的責(zé)、權(quán)、利更加清晰，時(shí)間節(jié)點(diǎn)也統(tǒng)一，因此，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)能更有效的體現(xiàn)各部門(mén)的成本控制和服務(wù)效果，從而為事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)考核提供支持。

二、文化事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的重要意義

文化事業(yè)單位大部分是公益性事業(yè)單位，沒(méi)有生產(chǎn)收入，所需經(jīng)費(fèi)大部分由公共財(cái)政支出，所以根據(jù)其收入無(wú)償性的特點(diǎn)，文化事業(yè)單位對(duì)資金使用要求更高?？?jī)效評(píng)價(jià)已作為提高財(cái)政資金運(yùn)用的高效性和科學(xué)性的必要手段?，F(xiàn)階段，財(cái)政部已明確發(fā)文要求預(yù)算單位對(duì)納入政府預(yù)算的所有財(cái)政性資金開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效跟蹤管理和績(jī)效評(píng)價(jià)管理等活動(dòng)，對(duì)預(yù)算單位積極開(kāi)展年度績(jī)效評(píng)價(jià)考核工作。加強(qiáng)事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)工作，對(duì)整體提升單位財(cái)務(wù)管理水平和工作成效有著重要意義。

（一）有效提高預(yù)算資金使用效率

通過(guò)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算資金的績(jī)效管理，使預(yù)算資金在事前評(píng)估、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)體系中，明確了資金的使用規(guī)模和使用方向，使文化事業(yè)單位有限資金在任何一個(gè)使用環(huán)節(jié)中都能得到有效利用，合理配置資源，從而提高資金使用效率。同時(shí)，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果導(dǎo)向，使有限的資金分配到更高效的項(xiàng)目中去，確保資金發(fā)揮最大效益。

（二）全面提升預(yù)算管理水平

事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是部門(mén)預(yù)算管理的重要構(gòu)成，是以結(jié)果為導(dǎo)向的管理模式。通過(guò)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的設(shè)定，有利于促使文化事業(yè)單位項(xiàng)目執(zhí)行人員與財(cái)務(wù)預(yù)算編制人員共同參與到全面預(yù)算編制過(guò)程中，推動(dòng)業(yè)財(cái)融合，提升管理水平。在開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算中的問(wèn)題，反饋到預(yù)算編制過(guò)程中，合理調(diào)整預(yù)算編制內(nèi)容，保證預(yù)算編制的規(guī)范性，科學(xué)性和準(zhǔn)確性，全面提升預(yù)算管理水平。

（三）有效提升事業(yè)單位社會(huì)滿意度

加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，一方面，財(cái)政資金的合理有效利用，可以提高文化事業(yè)單位財(cái)政資金使用信息公開(kāi)的透明度，促進(jìn)單位廉政風(fēng)險(xiǎn)管控；另一方面，注重文化事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)的社會(huì)效益指標(biāo)，有效提高管理和服務(wù)水平，提升社會(huì)公眾對(duì)文化和事業(yè)單位履職盡責(zé)的滿意度。

三、文化事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀

文化事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)能夠提高資金使用效率，提升全面預(yù)算管理水平，完善財(cái)務(wù)管理機(jī)制，增加社會(huì)公眾的滿意度。但是，由于文化事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未健全，單位管理人員僅關(guān)注項(xiàng)目的內(nèi)容與效果，績(jī)效管理意識(shí)薄弱，在項(xiàng)目管理中尚未有效實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)融合，在績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)際操作中，運(yùn)行效果并不理想，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏科學(xué)的認(rèn)識(shí)

我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)還處于初期階段，特別是文化事業(yè)單位，從單位高層管理人員到項(xiàng)目具體執(zhí)行人員多為藝術(shù)專(zhuān)業(yè)人員，往往只感性關(guān)注項(xiàng)目活動(dòng)內(nèi)容與呈現(xiàn)效果，缺乏對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)正確認(rèn)知，認(rèn)為僅是財(cái)務(wù)人員上報(bào)預(yù)算的常規(guī)內(nèi)容，業(yè)務(wù)運(yùn)行與財(cái)務(wù)管理尚未有效協(xié)同。文化事業(yè)單位存有“重投入、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的思想，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式，沒(méi)有將績(jī)效評(píng)價(jià)融入預(yù)算管理全過(guò)程，難以將政府會(huì)計(jì)制度改革后的優(yōu)勢(shì)運(yùn)用到績(jī)效評(píng)價(jià)中。

（二）缺乏科學(xué)完整的財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系

雖然財(cái)政部先后出臺(tái)了相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置的政策文件，即使同一類(lèi)型的單位指標(biāo)設(shè)置體系差異較大，不同級(jí)別，不同地區(qū)單位的特點(diǎn)不同，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也無(wú)法滿足個(gè)性化的需求。文化事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)往往由財(cái)務(wù)人員直接制定，制定評(píng)價(jià)指標(biāo)過(guò)程隨意，沒(méi)有考慮項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況；指標(biāo)類(lèi)型單一無(wú)法全面覆蓋項(xiàng)目整體情況；績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)值設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)偏低，沒(méi)有合理的增長(zhǎng)機(jī)制，無(wú)法對(duì)項(xiàng)目實(shí)施起到激勵(lì)與約束作用。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督與管理制度有待完善

有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系必須要有監(jiān)督機(jī)制與之配套，否則會(huì)導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中容易出現(xiàn)漏洞。當(dāng)前文化事業(yè)單位實(shí)際預(yù)算工作中，僅在年中要求上報(bào)績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控情況，也只是簡(jiǎn)單統(tǒng)計(jì)績(jī)效指標(biāo)已完成的進(jìn)度，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有實(shí)行全過(guò)程管控，降低了績(jī)效評(píng)價(jià)執(zhí)行力度，不利于及時(shí)反饋和糾正評(píng)價(jià)結(jié)果。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與反饋運(yùn)用不充分

多數(shù)文化事業(yè)單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不夠重視，沒(méi)有形成有效的預(yù)算績(jī)效結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。項(xiàng)目完成后，沒(méi)有及時(shí)對(duì)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行對(duì)比分析，沒(méi)有將其作為職工完成項(xiàng)目績(jī)效的依據(jù)，沒(méi)有作為衡量部門(mén)管理水平的標(biāo)準(zhǔn)，績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制尚不健全，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)部門(mén)員工及部門(mén)之間的主動(dòng)性。還表現(xiàn)在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算管理內(nèi)容沒(méi)有充分聯(lián)系，目前文化事業(yè)單位每年制定預(yù)算在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生之前，無(wú)法利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算及時(shí)調(diào)整或撤銷(xiāo)有問(wèn)題的項(xiàng)目，無(wú)法有效配置合理資源，達(dá)到資金使用效益的最大化。

四、完善績(jī)效評(píng)價(jià)工作的建議

以施行政府會(huì)計(jì)制度的優(yōu)勢(shì)作為基礎(chǔ)，全面提升事業(yè)單位資金使用效益，提高單位財(cái)務(wù)管理水平，全面加強(qiáng)文化事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)工作顯得尤為重要，建議重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作：

（一）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理念，加強(qiáng)全員宣傳引導(dǎo)

單位要組織全體人員加強(qiáng)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)知識(shí)的學(xué)習(xí)，培養(yǎng)全員績(jī)效評(píng)價(jià)理念，為其全面有效開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供有力保障。首先，文化事業(yè)單位通過(guò)采用多種方式，如業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專(zhuān)題報(bào)告、信息公開(kāi)等方式，不僅對(duì)本單位財(cái)務(wù)人員更要對(duì)全體員工進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作的培訓(xùn)，全面學(xué)習(xí)預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)知識(shí)，確保預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效目標(biāo)相結(jié)合，樹(shù)立“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效評(píng)價(jià)理念。其次，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的組織領(lǐng)導(dǎo)工作。從文化事業(yè)單位高層管理人員到項(xiàng)目人員，提升全員對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重視程度，使得績(jī)效評(píng)價(jià)工作由被動(dòng)評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與，從財(cái)務(wù)人員獨(dú)立填報(bào)轉(zhuǎn)變?yōu)槿珕T參與聯(lián)合填報(bào)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理與業(yè)務(wù)管理深度融合，切實(shí)提高單位績(jī)效評(píng)價(jià)水平。

（二）健全績(jī)效評(píng)價(jià)體系，科學(xué)設(shè)置績(jī)效指標(biāo)

單位需要建立科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)體系，為其全面有效開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供基本依據(jù)。首先，文化事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合本單位項(xiàng)目具體實(shí)施方案制定科學(xué)合理的績(jī)效總目標(biāo)，再對(duì)總目標(biāo)進(jìn)行層層分解，分級(jí)制定具體的績(jī)效指評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)及分解指標(biāo)數(shù)值時(shí)，在保證指標(biāo)穩(wěn)定性的同時(shí)，突出項(xiàng)目個(gè)性化的需求。其次，在制定績(jī)效評(píng)價(jià)具體指標(biāo)時(shí)，文化事業(yè)單位應(yīng)全面考慮成本指標(biāo)，產(chǎn)出指標(biāo)，效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)相結(jié)合，相關(guān)性與重要性相結(jié)合，定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和社會(huì)效益指標(biāo)相結(jié)合原則，構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從根本上提升績(jī)效評(píng)價(jià)的效果。

（三）完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度，有效監(jiān)督執(zhí)行過(guò)程

文化事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的管理制度，從機(jī)制、流程上規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)工作，強(qiáng)化項(xiàng)目事前、事中和事后全過(guò)程監(jiān)督管控機(jī)制，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的監(jiān)督管控力度。事前，建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制，對(duì)重大項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，明確績(jī)效目標(biāo)，合理匹配預(yù)算資金。事中，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督力度，不僅在年中開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)執(zhí)行監(jiān)控，還要不定期對(duì)績(jī)效指標(biāo)階段完成情況進(jìn)行分析，對(duì)出現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)偏移和績(jī)效指標(biāo)偏差的情況，及時(shí)分析原因加以糾正，調(diào)整相應(yīng)預(yù)算方案，確保年終完成績(jī)效指標(biāo)。事后，完善績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確項(xiàng)目參與人員的職責(zé)，確立考核指標(biāo)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，對(duì)未能完成職責(zé)目標(biāo)的相關(guān)責(zé)任人實(shí)施績(jī)效問(wèn)責(zé)。

（四）充分運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，提升全面預(yù)算能力

事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)的考核結(jié)果分析，發(fā)揮結(jié)果的導(dǎo)向性作用，提高資金使用效率，全面提升財(cái)務(wù)管理水平。同時(shí)，還應(yīng)該引入第三方對(duì)全年預(yù)算績(jī)效開(kāi)展評(píng)價(jià)審計(jì)工作。有效利用評(píng)價(jià)反饋結(jié)果，總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)過(guò)程中存在的問(wèn)題；可用于規(guī)范日常財(cái)務(wù)管理工作，保持健康良好的財(cái)務(wù)狀況，有效降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平；可用于指導(dǎo)部門(mén)預(yù)算編制填報(bào)工作，參考預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，適當(dāng)調(diào)整下一年度部門(mén)預(yù)算，提升預(yù)算單位整體預(yù)算能力。

綜上所述，政府會(huì)計(jì)制度的施行，對(duì)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作提出了更高的要求。文化事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)已成為單位整體管理的重要工具，只有充分發(fā)揮好預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)在事業(yè)單位管理中的作用，才能更好地提升資產(chǎn)管理水平，提高文化事業(yè)單位的運(yùn)行和服務(wù)水平。