□何 平

一、問(wèn)題引入：被遮蔽的黨員申訴權(quán)程序保障問(wèn)題

“堅(jiān)持依規(guī)治黨，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[1]，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百周年大會(huì)上的講話中將黨的十八以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得的卓越成果提煉為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大成就之一，并將之作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的制度保證?！爸螄?guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度”[2]，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。當(dāng)下，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》已告完成，以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的“1+4”黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)框架業(yè)已形成，高效有力的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系成效顯著，黨內(nèi)治理體系與治理能力日臻成熟。當(dāng)前，在以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)的全面依法治國(guó)這一國(guó)家治理的深刻變革與歷史任務(wù)中，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系成為全面依法治國(guó)的總目標(biāo)與總抓手，而嚴(yán)密的國(guó)家法律體系與完善的黨內(nèi)法規(guī)體系則構(gòu)成了這一法治體系的表里內(nèi)涵。在國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)都相繼完成自身的規(guī)范化與體系化建設(shè)的新時(shí)代，黨的十八屆四中全會(huì)提出的“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)”的命題顯現(xiàn)出深遠(yuǎn)意義。這一命題不僅指向黨如何在法治軌道上推進(jìn)治國(guó)理政的技術(shù)性問(wèn)題，意在尋求統(tǒng)籌黨內(nèi)與國(guó)家在治理體系與治理能力現(xiàn)代化上的適恰方略，更關(guān)乎黨與國(guó)家的根本關(guān)系問(wèn)題，如何將黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)化為國(guó)家治理乃至社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在邏輯。而本文所關(guān)注的黨員申訴權(quán)的程序保障問(wèn)題正是這一命題在黨的監(jiān)督保障法規(guī)領(lǐng)域的具體呈現(xiàn)。盡管長(zhǎng)期以來(lái)，“黨員義務(wù)本位”的理論誤區(qū)、對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律”的理論誤讀遮蔽了黨員申訴權(quán)的程序保障問(wèn)題，但對(duì)于一個(gè)擁有9500多萬(wàn)黨員的超大規(guī)模執(zhí)政黨而言，健全黨員申訴權(quán)的程序保障，不僅是協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的應(yīng)有之義，更是黨內(nèi)貫徹民主集中制原則實(shí)踐黨內(nèi)民主的必須。

二、邏輯起點(diǎn)：表里共治關(guān)系中黨規(guī)國(guó)法的銜接與協(xié)調(diào)

“問(wèn)題是時(shí)代的格言，是表達(dá)時(shí)代自己內(nèi)心狀態(tài)的最實(shí)際的呼聲”[3]（P203）。習(xí)近平法治思想正是以習(xí)近平同志為核心的黨中央面對(duì)世界百年未有之大變局，順應(yīng)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興時(shí)代要求應(yīng)運(yùn)而生的重大理論創(chuàng)新成果，深刻回答了為什么實(shí)行全面依法治國(guó)以及如何實(shí)行全面依法治國(guó)的時(shí)代之問(wèn)[4]（P13）。而“依規(guī)治黨”正是習(xí)近平法治思想為解答這一時(shí)代之問(wèn)所提出的原創(chuàng)性貢獻(xiàn)之一。作為習(xí)近平法治思想中的核心要義之一，健全的國(guó)家法律體系與完善的黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的“一體兩翼”。而這兩者關(guān)系如何則成為理論界長(zhǎng)期關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。在當(dāng)下的學(xué)術(shù)場(chǎng)域內(nèi)圍繞黨規(guī)國(guó)法關(guān)系的理論探討形成了相當(dāng)程度的共識(shí)，理論界的主流觀點(diǎn)集中于結(jié)構(gòu)論上的“內(nèi)在一致，外在有別”說(shuō)[5]、位階論上的“黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法，國(guó)法高于黨規(guī)”說(shuō)[6]。理論界的主流共識(shí)成為詮釋習(xí)近平法治思想的理論注腳，習(xí)近平法治思想要求“堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮依法治國(guó)和依規(guī)治黨的互補(bǔ)性作用，形成國(guó)家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系相輔相成、相互促進(jìn)及相互保障的格局[7]（P3）。可以說(shuō)，國(guó)家法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系在制定主體、規(guī)范功能、制定程序、調(diào)整對(duì)象、效力范圍等領(lǐng)域互為表里，又在本質(zhì)屬性與價(jià)值追求上統(tǒng)合于黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一全面深化改革的總目標(biāo)上。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律間內(nèi)外有別的“表里”關(guān)系為呈現(xiàn)兩者間的張力提供了空間，進(jìn)而也構(gòu)成了推動(dòng)兩者銜接與協(xié)調(diào)的內(nèi)在動(dòng)力，而兩者在本質(zhì)屬性上的同構(gòu)與價(jià)值追求上的一致，最終收斂于“共治”這一主題之中，為兩者的銜接與協(xié)調(diào)提供政治基礎(chǔ)與法理依據(jù)。因而，正是習(xí)近平法治思想所揭示的國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)間呈現(xiàn)的“表里共治”關(guān)系，成為進(jìn)一步探索兩者間銜接與協(xié)調(diào)關(guān)系的邏輯起點(diǎn)。

由“表里共治”這一邏輯起點(diǎn)出發(fā)，依循全面從嚴(yán)治黨的現(xiàn)實(shí)要求，疊加調(diào)整對(duì)象的高度重合性，黨的監(jiān)督保障法規(guī)與國(guó)家監(jiān)察法律的銜接與協(xié)調(diào)問(wèn)題是當(dāng)前研究黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律互動(dòng)關(guān)系問(wèn)題的重要理論場(chǎng)域。這不僅是學(xué)界的理論自覺(jué)也是黨規(guī)國(guó)法互動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需要。

黨的監(jiān)督保障法規(guī)是指規(guī)范黨的監(jiān)督、激勵(lì)、保障等內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，包括黨內(nèi)監(jiān)督、考察考核、問(wèn)責(zé)追責(zé)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、關(guān)懷幫扶、容錯(cuò)糾錯(cuò)、黨員權(quán)利保障、制度建設(shè)保障、機(jī)關(guān)運(yùn)行保障等方面的一系列黨內(nèi)法規(guī)[8]。其中，涉及黨紀(jì)懲戒的問(wèn)責(zé)追責(zé)規(guī)范占有相當(dāng)重要比例。以北大法寶黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)為例，截至2021年6月，在黨的中央組織頒布的57項(xiàng)現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)中，黨的監(jiān)督保障法規(guī)（15項(xiàng)）占比26.3%，高于其他三類黨內(nèi)法規(guī)的占比，同時(shí)，在黨的監(jiān)督保障法規(guī)內(nèi)部，涉及黨紀(jì)懲戒的問(wèn)責(zé)追責(zé)規(guī)范是近年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)密集編訂纂修的重要對(duì)象，2016年修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》；2018年修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)律處分條例》）；2019年相繼修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》、制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》、修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》（以下簡(jiǎn)稱《問(wèn)責(zé)條例》）；2021年制定《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《組織處理規(guī)定》）。其中，以《紀(jì)律處分條例》《問(wèn)責(zé)條例》《組織處理規(guī)定》為核心，黨內(nèi)法規(guī)體系在問(wèn)責(zé)追責(zé)領(lǐng)域搭建起了“黨紀(jì)處分兼容組織處理”的嚴(yán)密規(guī)范框架。而在問(wèn)責(zé)追責(zé)法規(guī)的制定目的上，以問(wèn)責(zé)追責(zé)法規(guī)內(nèi)調(diào)整對(duì)象最廣泛的《紀(jì)律處分條例》為適例，其規(guī)定旨在“落實(shí)新時(shí)代黨的建設(shè)總要求和全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署，全面加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)”，而在調(diào)整范圍上，《紀(jì)律處分條例》約束“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國(guó)家法律法規(guī)，違反黨和國(guó)家政策，違反社會(huì)主義道德，危害黨、國(guó)家和人民利益，依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的”行為。

就歷史脈絡(luò)而言，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)追責(zé)規(guī)范由來(lái)已久，在規(guī)范更新上也以修訂為主，制定為輔。而肇始于國(guó)家監(jiān)察體制改革的國(guó)家監(jiān)察法律制度則屬于新近創(chuàng)設(shè)的部門(mén)法。國(guó)家監(jiān)察法律是特定機(jī)構(gòu)制定的在全國(guó)范圍內(nèi)監(jiān)察領(lǐng)域施行適用的具有普遍拘束力的一種法規(guī)范形式[9]（P89）。目前，國(guó)家監(jiān)察法律已形成以《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）為統(tǒng)領(lǐng)，《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》（以下簡(jiǎn)稱《政務(wù)處分法》）為依托的兩位階立法體系。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察法律的立法目的在于“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋，深入開(kāi)展反腐敗工作，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其在調(diào)整范圍上涵蓋“所有行使公權(quán)力的公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪”行為。如前所述，由于公職人員中絕大部分具有黨員身份，因此其行為受到《紀(jì)律處分條例》與《監(jiān)察法》的雙重約束，且《紀(jì)律處分條例》的調(diào)整范圍遠(yuǎn)大于《監(jiān)察法》，體現(xiàn)了“堅(jiān)持嚴(yán)字當(dāng)頭，把紀(jì)律挺在前面”的從嚴(yán)治黨理念。以全面從嚴(yán)治黨新成效推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是黨的十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)作出的重要戰(zhàn)略部署。由此延伸，黨的監(jiān)督保障法規(guī)與國(guó)家監(jiān)察法律在價(jià)值訴求上均希冀通過(guò)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行達(dá)致“共治”的改革目標(biāo)，而基于調(diào)整對(duì)象與約束范圍上的“視域疊加”又形成互為表里的耦合關(guān)系，而這一耦合關(guān)系則集中反映為由“黨紀(jì)處分—組織處理—政務(wù)處分”所構(gòu)成的互為表里的責(zé)任體系。

應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)下仍處在進(jìn)行時(shí)的黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革進(jìn)一步強(qiáng)化了黨的監(jiān)督保障法規(guī)與國(guó)家監(jiān)察法律的“表里共治”關(guān)系[10]（P78—87）。以此為契機(jī)，學(xué)界普遍認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公推動(dòng)了黨的監(jiān)督保障法規(guī)與國(guó)家監(jiān)察法律的“互融互通與全面執(zhí)行”[11]（P37），也正是在這對(duì)“表里共治”邏輯關(guān)系的延伸中，問(wèn)責(zé)追責(zé)/監(jiān)察領(lǐng)域成為審視黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)的重要窗口。

從黨的監(jiān)督保障法規(guī)與國(guó)家監(jiān)察法律的“表里共治”關(guān)系中衍生出二者銜接與協(xié)調(diào)的命題，正是基于對(duì)這一命題的思索，黨員申訴權(quán)的程序保障問(wèn)題進(jìn)入視野。這一邏輯鏈條表明，黨的監(jiān)督保障法規(guī)和國(guó)家監(jiān)察法律的銜接與協(xié)調(diào)，構(gòu)成了黨員申訴權(quán)程序保障問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)，其意義在于，對(duì)黨員申訴權(quán)程序保障問(wèn)題的探討勢(shì)必放置于黨的監(jiān)督保障法規(guī)與國(guó)家監(jiān)察法律銜接與協(xié)調(diào)這一背景之中，而一旦這一邏輯鏈條斷裂抑或離開(kāi)這一背景，黨員申訴權(quán)程序保障將失去其外部參照。這或許也部分地解釋了為什么在國(guó)家法律領(lǐng)域“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”、程序正義等法治觀念早已成為社會(huì)共識(shí)[12]，而黨員申訴權(quán)的程序保障問(wèn)題卻一直處于被遮蔽的狀態(tài)而未受到足夠的重視。

值得注意的是，盡管學(xué)界已經(jīng)敏銳發(fā)現(xiàn)“監(jiān)察法規(guī)可以其較低之位階實(shí)現(xiàn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)命題的具體回應(yīng)”[7]，但梳理當(dāng)下的學(xué)理研究不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接與協(xié)調(diào)問(wèn)題的揭示尚屬薄弱，不少文獻(xiàn)只在原則層面抽象論述其中的問(wèn)題，抑或只是采取較為粗糙的類型化思路闡述銜接與協(xié)調(diào)的必要，甚而大部分學(xué)者行文所舉都是重復(fù)的示例[13]（P131—141）。而本文試圖通過(guò)對(duì)黨員申訴權(quán)程序保障問(wèn)題的揭示與分析，將對(duì)黨紀(jì)國(guó)法銜接與協(xié)調(diào)問(wèn)題的思考，由抽象原則的證成引向具體規(guī)范的改進(jìn)，這或許不僅是黨內(nèi)法規(guī)學(xué)這門(mén)新興學(xué)科的當(dāng)下使命，更是黨內(nèi)法規(guī)自身建設(shè)不斷邁向成熟的應(yīng)有之義[14]（P90—98）。

三、制度透視：黨員申訴權(quán)的時(shí)代意義與規(guī)范檢視

黨內(nèi)救濟(jì)是指特定主體的權(quán)益受到黨組織、黨員侵害時(shí)，其有權(quán)向相應(yīng)的黨內(nèi)機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由該黨內(nèi)機(jī)關(guān)按一定程序，采取補(bǔ)救措施，作出恢復(fù)原狀、消除影響等處理，以維護(hù)該特定主體權(quán)益的制度。根據(jù)救濟(jì)權(quán)主體的不同，黨內(nèi)救濟(jì)可區(qū)分黨員救濟(jì)權(quán)與黨組織救濟(jì)權(quán)。與國(guó)家監(jiān)察法律在權(quán)利救濟(jì)領(lǐng)域存在銜接與協(xié)調(diào)必要與可能的主要是黨員救濟(jì)權(quán)。目前，依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》第4條及《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（以下簡(jiǎn)稱《權(quán)利保障條例》）第15、18條之規(guī)定，黨員救濟(jì)權(quán)基本形成以“事中申辯—事后申訴”的兩階段程序保障模式。其中，申辯權(quán)是指黨員有權(quán)實(shí)事求是地對(duì)被反映的本人問(wèn)題向黨組織作出說(shuō)明、解釋；在基層黨組織討論決定對(duì)自身處分或者作出鑒定時(shí)，有權(quán)參加和進(jìn)行辯解，其他黨員可以為其作證和辯護(hù)的權(quán)利。申辯權(quán)屬于黨員事中的救濟(jì)權(quán)。申訴權(quán)是指黨員對(duì)于黨組織給予本人的處理、處分或者作出的鑒定、審查結(jié)論不服或認(rèn)為不當(dāng)?shù)?，有?quán)按照規(guī)定程序逐級(jí)向本人所在黨組織、上級(jí)黨組織直至中央提出異議的權(quán)利。申訴權(quán)屬于黨員事后的救濟(jì)權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為控告也屬于黨員救濟(jì)權(quán)范疇[15]（P440—441），但本文認(rèn)為，縱觀從1993年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》到2020年實(shí)施的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》，黨內(nèi)法規(guī)在長(zhǎng)期實(shí)踐中一直是將“控告”與“檢舉”結(jié)合使用，其適用對(duì)象也局限于其他黨員、黨組織違法亂紀(jì)的行為。因此，控告權(quán)在法益上更傾向?qū)h的純潔性的維護(hù)，而與救濟(jì)權(quán)直接指向黨員個(gè)人權(quán)益的保護(hù)有所差別，因此本文認(rèn)為控告權(quán)不宜納入黨員救濟(jì)權(quán)范疇。同時(shí)，與國(guó)家監(jiān)察法律的立法傾向一致，屬于事后救濟(jì)的申訴權(quán)一直是黨員救濟(jì)權(quán)程序保障的主要對(duì)象。因而本文也將黨員申訴權(quán)程序保障問(wèn)題作為主要的研究對(duì)象。

（一）黨員申訴權(quán)的歷史脈絡(luò)

黨員申訴權(quán)可追溯至七大黨章，這是我黨獨(dú)立自主制定的第一部黨章。為完善黨的民主集中制原則，七大黨章對(duì)擴(kuò)大黨內(nèi)民主與實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作了詳細(xì)的規(guī)定，因此，在黨員權(quán)利保障方面，黨員申訴權(quán)也應(yīng)運(yùn)而生。七大黨章第六十六條規(guī)定，“凡被處分后不服者，均可進(jìn)行辯護(hù)，并可要求復(fù)議及向上級(jí)機(jī)關(guān)申訴。各級(jí)黨委對(duì)于任何黨員的申訴書(shū)，須迅速轉(zhuǎn)遞，不得扣壓?！弊源耍h員申訴權(quán)作為黨員救濟(jì)權(quán)的一項(xiàng)核心權(quán)能，成為保障黨員安定有序參與黨內(nèi)政治生活、貫徹民主集中制原則實(shí)踐黨內(nèi)民主的重要制度依托。此后，八大黨章延續(xù)了黨員申訴權(quán)的規(guī)定。但隨著“文革”的到來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)同樣遭遇嚴(yán)重挫折，九大黨章、十大黨章刪除了有關(guān)黨內(nèi)民主、集體領(lǐng)導(dǎo)、黨員權(quán)利的規(guī)定，黨員申訴權(quán)自然也受到波及，這既是左傾錯(cuò)誤的結(jié)果和體現(xiàn)，也是左傾錯(cuò)誤不斷惡化的重要原因；而“文革”一經(jīng)糾正，自十一大黨章開(kāi)始，黨員權(quán)利包括黨員申訴權(quán)就再未缺席過(guò)歷屆黨章。改革開(kāi)放以來(lái)，黨的制度建設(shè)問(wèn)題成為關(guān)系黨和國(guó)家前途命運(yùn)最根本的問(wèn)題，其中充實(shí)發(fā)展黨內(nèi)民主和完善民主集中制原則成為制度治黨的關(guān)鍵領(lǐng)域[6]（P97—98），為此，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)常委會(huì)議在1993年5月通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》，該條例首次規(guī)定黨員申訴權(quán)的處理程序，將黨章中有關(guān)黨員申訴權(quán)保障的抽象原則落實(shí)為具體規(guī)范，成為此后各類黨的監(jiān)督保障法規(guī)中黨員申訴權(quán)的援引規(guī)定，同時(shí)期的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》也開(kāi)宗明義，將發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、健全黨內(nèi)生活作為為黨員權(quán)利保障的立規(guī)目的；黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)站在全面依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨兩大戰(zhàn)略布局的交匯點(diǎn)上，成為推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一改革總目標(biāo)的基石性制度保障。而一部新修訂的《權(quán)利保障條例》開(kāi)創(chuàng)性地提出“黨組織必須尊重黨員主體地位，強(qiáng)化管黨治黨政治責(zé)任，將黨員權(quán)利保障融入新時(shí)代黨的建設(shè)，嚴(yán)格按照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)保障黨員各項(xiàng)權(quán)利、完善黨員權(quán)利保障制度機(jī)制”，其背后蘊(yùn)含著黨員權(quán)利保障理念由管制到治理的重大轉(zhuǎn)變。而作為黨員基本權(quán)利的申訴權(quán)，也在國(guó)家發(fā)展理念更新中迎來(lái)了與國(guó)家監(jiān)察法律救濟(jì)權(quán)的同頻共振。

（二）黨員申訴權(quán)的時(shí)代意義

“黨的歷史是最生動(dòng)、最有說(shuō)服力的教科書(shū)”。梳理黨員申訴權(quán)的歷史脈絡(luò)，不難看出，黨員權(quán)利的保障（包括黨員申訴權(quán)）并非局限于自我封閉式的線性發(fā)展，而是呈開(kāi)放式的曲折進(jìn)步，受到國(guó)家發(fā)展?fàn)顟B(tài)與黨自身建設(shè)的雙重作用，這種內(nèi)在的規(guī)定性決定了黨員申訴權(quán)不僅是黨員權(quán)利的有機(jī)組成，更具有鮮明的時(shí)代意義。由黨員申訴權(quán)歷史梳理生發(fā)出對(duì)以黨員申訴權(quán)為表征的黨員救濟(jì)乃至整體性黨員權(quán)利當(dāng)下意義的挖掘，而由歷史與當(dāng)下所編織的意義之網(wǎng)也成為審思黨員申訴權(quán)具體規(guī)范的應(yīng)然教義。

完善黨員申訴權(quán)是貫徹民主集中制原則實(shí)踐黨內(nèi)民主的應(yīng)然要求。民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。它既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運(yùn)用。必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級(jí)黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性[16]（P30—34）。黨員申訴權(quán)作為黨員救濟(jì)權(quán)利的核心權(quán)能，兜底性的保障了黨員其他民主權(quán)利的有效實(shí)施，是尊重黨員主體地位的鮮明表現(xiàn)。但在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的長(zhǎng)期實(shí)踐中，“黨員義務(wù)本位”觀念一直占有一定地位，甚至成為影響黨員申訴權(quán)實(shí)現(xiàn)的理論與觀念誤區(qū)。這一觀念主張從黨章文本結(jié)構(gòu)上看，黨員義務(wù)先于黨員權(quán)利規(guī)定，從價(jià)值取向上看，黨員義務(wù)才是黨員活動(dòng)的最終目的與價(jià)值追求，黨員權(quán)利不過(guò)是實(shí)現(xiàn)義務(wù)的手段與方法，從黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容上看，約束與責(zé)任才是規(guī)范的重點(diǎn)[17]（P65—66），但應(yīng)當(dāng)看到，對(duì)黨章規(guī)范結(jié)構(gòu)與價(jià)值取向的理解不能局限于文本解釋，而應(yīng)融入目的解釋與歷史解釋，黨員申訴權(quán)源于七大黨章，而中共七大召開(kāi)于抗戰(zhàn)勝利的前夜與國(guó)家前途命運(yùn)抉擇的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)[18]（P103—105），以毛澤東為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體已經(jīng)找到了克服興衰治亂“歷史周期律”的正道，力行民主也成為黨員申訴權(quán)寫(xiě)入黨章的思想淵源。而黨紀(jì)國(guó)法廢弛，黨員權(quán)利受到肆意傾軋正是文革的切膚之痛，隨著撥亂反正的開(kāi)啟，黨員申訴權(quán)旋即重獲黨章確立。在新時(shí)代，“尊重黨員主體地位”的黨章要求推導(dǎo)出的自然應(yīng)是對(duì)包括黨員申訴權(quán)在內(nèi)的黨員權(quán)利的保障。因此，回溯黨員申訴權(quán)的形成歷史與尋求黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范目的，不難理解“黨員義務(wù)本位”觀念的誤區(qū)，確立完善黨員申訴權(quán)是貫徹民主集中制原則實(shí)踐黨內(nèi)民主的應(yīng)然要求這一理念也就有了“批判的武器”價(jià)值。

完善黨員申訴權(quán)是健全黨內(nèi)法規(guī)體系推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的應(yīng)然要求。制度治黨是黨在百年建設(shè)過(guò)程中提煉與遵循的寶貴經(jīng)驗(yàn)[19]（P22—23），新時(shí)代，健全黨內(nèi)法規(guī)體系成為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的重要陣地，黨的十九屆四中全會(huì)更是把健全維護(hù)黨的集中統(tǒng)一的組織制度，作為堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重要內(nèi)容，納入國(guó)家制度和國(guó)家治理體系之中。當(dāng)前，在黨的監(jiān)督保障法規(guī)中，問(wèn)責(zé)追責(zé)規(guī)范占比高，權(quán)利保障條款相對(duì)薄弱，黨員申訴權(quán)的程序保障存在規(guī)則設(shè)置滯后、規(guī)則分布散碎、規(guī)則間存在抵牾等問(wèn)題，成為制約黨的監(jiān)督保障法規(guī)形成科學(xué)嚴(yán)密體系的現(xiàn)實(shí)障礙[6]。因此，必須站在健全黨內(nèi)法規(guī)體系推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的高度打破舊有理論藩籬，落實(shí)“尊重黨員主體地位”的新發(fā)展理念，推動(dòng)黨員申訴權(quán)的高質(zhì)量發(fā)展[20]（P79—84）。

完善黨內(nèi)申訴權(quán)是促成黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)落實(shí)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的應(yīng)然要求?！皥?jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，確保黨既依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴(yán)治黨”是習(xí)近平法治思想深刻內(nèi)涵與具體要求。而依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一在規(guī)范層面，則表現(xiàn)為黨的監(jiān)督保障法規(guī)與國(guó)家監(jiān)察法律的表里共治關(guān)系，從這一關(guān)系中延伸出黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)的命題，這一邏輯鏈條最終指向落實(shí)全面依法治國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化這一深化改革的總目標(biāo)。其中，黨員申訴權(quán)正是這一邏輯鏈條中不可或缺的一環(huán)。如何落實(shí)行政相對(duì)人救濟(jì)權(quán)保障問(wèn)題，一直是憲法與行政法理論與實(shí)踐的焦點(diǎn)問(wèn)題，而黨內(nèi)救濟(jì)權(quán)特別是黨員申訴權(quán)保障問(wèn)題卻一直少人問(wèn)津，本文認(rèn)為就理論層面而言，對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律”的理論誤讀造成了這一領(lǐng)域的研究缺憾?！包h內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律”源于將紀(jì)律挺在前面這一治黨管黨的實(shí)踐要求，本質(zhì)上是要求黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍應(yīng)兼容國(guó)家法律，在懲戒幅度上應(yīng)把握國(guó)家法律尺度，并著重構(gòu)建與政務(wù)處分相協(xié)同的階層化黨紀(jì)處分與組織處理體系，但既有研究往往在探討“黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律”的根本依據(jù)時(shí)，將黨員對(duì)自身基本權(quán)利的主觀放棄視為其正當(dāng)性與合理性的來(lái)源，而忽視了基本權(quán)利放棄具有個(gè)案性、不可概括性及范圍有限性等特征[21]（P104—110）。這一理論誤讀在學(xué)界的理論慣性成為遮蔽黨員申訴權(quán)研究的重要障礙。實(shí)際上，“黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律”的實(shí)踐要求恰恰是在探討黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)命題時(shí)推導(dǎo)出完善黨員申訴權(quán)的重要理?yè)?jù)，因?yàn)橄噍^于國(guó)家監(jiān)察法律，調(diào)整范圍的擴(kuò)張與懲戒尺度的膨脹帶來(lái)的必然是案件量的提升，考慮到我們黨已經(jīng)成為一個(gè)黨員數(shù)量超過(guò)9500萬(wàn)的超大規(guī)模執(zhí)政黨，有限的紀(jì)檢監(jiān)察力量在自我甄別與糾錯(cuò)的能力上自然難以匹配現(xiàn)實(shí)需求，因此從黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)角度設(shè)置更為科學(xué)嚴(yán)密的黨員申訴權(quán)就顯得尤為必要。

（三）黨員申訴權(quán)的規(guī)范檢視

隨著《政務(wù)處分法》的實(shí)施，在國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域已經(jīng)形成以《監(jiān)察法》為基礎(chǔ)、《政務(wù)處分法》為主干的監(jiān)察法律體系?！侗O(jiān)察法》中關(guān)于監(jiān)督對(duì)象救濟(jì)權(quán)的程序保障問(wèn)題也在《政務(wù)處分法》中得到細(xì)化，并作出了專章規(guī)定?！侗O(jiān)察法》第49條確立了監(jiān)察對(duì)象救濟(jì)權(quán)的程序保障路徑，即“復(fù)審—復(fù)核”程序，監(jiān)察對(duì)象對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的涉及本人的處理決定不服的，可以向作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審，監(jiān)察對(duì)象對(duì)復(fù)審決定仍不服的，可以向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核；明確了“復(fù)審—復(fù)核”程序的處理期限，其中，復(fù)審期間為一個(gè)月，復(fù)核期間為兩個(gè)月；吸收了行政法上的通行做法，確立了“復(fù)審—復(fù)核”期間不停止執(zhí)行原則。而《政務(wù)處分法》則進(jìn)一步細(xì)化了“復(fù)審—復(fù)核”程序：增加了監(jiān)察機(jī)關(guān)自我及向下的監(jiān)督原則；確立了監(jiān)督對(duì)象尋求救濟(jì)的禁止不利益變更原則；規(guī)定了變更或重新作出政務(wù)處分的適用情形；明確了政務(wù)處分變更或重新作出后的恢復(fù)原狀原則。

以監(jiān)察法律體系中監(jiān)督對(duì)象的救濟(jì)權(quán)程序保障為參照系，梳理現(xiàn)行有效黨的監(jiān)督保障法規(guī)中黨員申訴權(quán)的有關(guān)規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，黨員申訴權(quán)的程序保障至少存在以下問(wèn)題：

一是規(guī)則設(shè)置滯后于觀念的更新。這集中表現(xiàn)為現(xiàn)有黨員申訴權(quán)規(guī)范中欠缺申訴禁止不利益變更原則。行政法上的申辯禁止不利益變更原則是由刑事訴訟法上“上訴不加刑”原則借鑒而來(lái)，并很快在行政法領(lǐng)域獲得學(xué)界與實(shí)務(wù)部門(mén)的認(rèn)可，成為我國(guó)行政法上一項(xiàng)重要的立法原則。申辯禁止不利益變更原則是指行政處罰過(guò)程中行政主體不得因被處罰行為提出異議而改變行政處罰的種類和幅度[22]（P68—78）。這一原則既是對(duì)行政相對(duì)人陳述申辯權(quán)的保障，打消因?qū)で缶葷?jì)而受到更嚴(yán)厲處罰的擔(dān)憂，為行政相對(duì)人提供穩(wěn)定的行為預(yù)期，同時(shí)也為行政相對(duì)人提供了強(qiáng)有力的平等武器，給予行政相對(duì)人尋求救濟(jì)的勇氣，其背后更是國(guó)家行政權(quán)謙抑性的表現(xiàn)，彰顯了現(xiàn)代公法上尊重公民主體地位、保護(hù)公民合法權(quán)益的進(jìn)步理念[23]。這一原則同樣為《政務(wù)處分法》所吸納，該法第56條明確規(guī)定，公職人員不因提出復(fù)審、復(fù)核而被加重政務(wù)處分。應(yīng)當(dāng)看到，“尊重黨員主體地位”，保護(hù)黨員合法權(quán)益的理念已經(jīng)為《黨章》所確認(rèn)與保護(hù)，并得到《權(quán)利保障條例》的積極響應(yīng)。但在黨員申訴權(quán)的具體規(guī)范中，這一理念尚未獲得規(guī)范的承載。目前，無(wú)論是《問(wèn)責(zé)條例》《紀(jì)律處分條例》《組織處理規(guī)定》還是《權(quán)利保障條例》都沒(méi)有確立申辯禁止不利益變更原則。

二是規(guī)則分布散碎繁復(fù)。具體表現(xiàn)為黨員申訴權(quán)在數(shù)部黨的監(jiān)督保障法規(guī)中均有規(guī)定，但存在“一事多規(guī)”，缺乏綜合性、集成性的規(guī)范。就本文的考察，在現(xiàn)行有效的黨的監(jiān)督保障法規(guī)中，黨員申訴權(quán)散見(jiàn)于至少有6部法規(guī)中。同時(shí)，在長(zhǎng)達(dá)近30年的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐中，針對(duì)黨員申訴權(quán)至少形成了四種程序保障模式：其一是“復(fù)議—復(fù)查”模式。這一模式出現(xiàn)在1993年印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《申訴工作條例》）、2019年印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》）以及2020年印發(fā)的《權(quán)利保障條例》中；其二是“一次書(shū)面申訴”模式。這一模式由2019年印發(fā)的《問(wèn)責(zé)條例》所確立；其三是“兩次書(shū)面申訴”模式。2021年印發(fā)的《組織處理規(guī)定》確立了這一模式；其四是轉(zhuǎn)引模式。2018年印發(fā)的《紀(jì)律處分條例》第42條規(guī)定，黨員對(duì)所受黨紀(jì)處分不服的，可以依照黨章及有關(guān)規(guī)定提出申訴。本文將之概括為轉(zhuǎn)引模式。盡管上述數(shù)項(xiàng)監(jiān)督保障法規(guī)在適用對(duì)象和調(diào)整范圍上存在差異，但作為事后救濟(jì)權(quán)的黨員申訴權(quán)在上述法規(guī)中應(yīng)當(dāng)是均質(zhì)的存在，而且即便是均為約束領(lǐng)導(dǎo)干部的《問(wèn)責(zé)條例》與《組織處理規(guī)定》之間也在黨員申訴權(quán)的程序保障上存在巨大差異。此外，轉(zhuǎn)引模式的存在也帶來(lái)應(yīng)指向何種救濟(jì)模式的困惑，條款中的“有關(guān)規(guī)定”應(yīng)如何檢索與界定也需要審慎對(duì)待。盡管由于欠缺配套的制定說(shuō)明，制定機(jī)關(guān)在創(chuàng)制這些法規(guī)時(shí)的初衷不得而知，但無(wú)論如何，相較于國(guó)家監(jiān)察法律體系中明晰的“復(fù)審—復(fù)核”救濟(jì)程序，黨的監(jiān)督保障法規(guī)在黨員申訴權(quán)程序規(guī)范設(shè)置上無(wú)疑顯得散碎繁復(fù)。可以想見(jiàn)，這不僅不利于受處分處理的黨員及時(shí)尋求黨內(nèi)法規(guī)的救濟(jì)，也會(huì)為紀(jì)檢部門(mén)開(kāi)展工作帶來(lái)相當(dāng)?shù)睦_。

三是規(guī)則適用存在抵牾。具體表現(xiàn)為不同位階法規(guī)間的沖突與同一位階內(nèi)不同法規(guī)間的失調(diào)。其中，不同位階間的沖突集中體現(xiàn)在黨的監(jiān)督保障法規(guī)與《黨章》在黨員申訴權(quán)程序保障上的緊張關(guān)系?，F(xiàn)行《黨章》第4條第1款第8項(xiàng)規(guī)定，黨員有權(quán)向黨的上級(jí)組織直至中央提出請(qǐng)求、申訴和控告，并要求有關(guān)組織給以負(fù)責(zé)的答復(fù)。為保障黨員的申訴權(quán)，《黨章》第43條更是規(guī)定“如果本人對(duì)處分決定不服，可以提出申訴，有關(guān)黨組織必須負(fù)責(zé)處理或者迅速轉(zhuǎn)遞，不得扣壓”。依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《解釋工作規(guī)定》）第4條所確立的黨內(nèi)法規(guī)解釋原則，“忠實(shí)于黨內(nèi)法規(guī)原意”的文義解釋方法處于優(yōu)先地位。據(jù)此，現(xiàn)行《黨章》所確認(rèn)的黨員申訴權(quán)是一項(xiàng)在權(quán)能上近乎無(wú)限的權(quán)利，因?yàn)槿魏我晃黄胀h員的申訴權(quán)都可直通黨中央，且可要求黨中央給以負(fù)責(zé)的答復(fù)，與之對(duì)應(yīng)的則是各級(jí)黨組織無(wú)條件的轉(zhuǎn)遞責(zé)任，但在《黨章》之下的監(jiān)督保障法規(guī)之中，不管是何種黨員申訴權(quán)程序保障模式都不足以支撐起《黨章》所確立的“無(wú)限申訴權(quán)”。這里“無(wú)限”申訴權(quán)與“短缺”程序保障之間的緊張關(guān)系幾乎沒(méi)有回旋的余地。此外，在申訴期間是否停止執(zhí)行的問(wèn)題上，現(xiàn)行《黨章》未對(duì)此作出規(guī)定，依法理，《黨章》未明確限制的利益應(yīng)歸屬于黨員，據(jù)此，可推導(dǎo)出申訴期間應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行處分或處理決定，但《問(wèn)責(zé)條例》與《組織處理規(guī)定》中卻明確規(guī)定了申訴期間不停止執(zhí)行原則，這明顯屬于下位法限縮上位法的適用條件，屬于同上位法相抵觸的情形；同一位階內(nèi)不同法規(guī)間的失調(diào)則表現(xiàn)為不同類型黨員申訴權(quán)程序保障間的沖突。比如，在提出申訴與處理申訴的期限規(guī)定上，《執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》承繼《申訴工作條例》，仍未規(guī)定提出申訴的期限，僅規(guī)定復(fù)議復(fù)查的期限為3個(gè)月，且未明確規(guī)定向申訴人告知復(fù)議復(fù)查結(jié)論的具體期限。同時(shí)，由于《權(quán)利保障條例》規(guī)定“黨員的申訴，有關(guān)黨組織應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行復(fù)議、復(fù)查，不得扣壓”，因而，此處的“規(guī)定”應(yīng)指向《執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》。而在《問(wèn)責(zé)條例》中，問(wèn)責(zé)對(duì)象必須在收到問(wèn)責(zé)決定之日起1個(gè)月內(nèi)，向作出問(wèn)責(zé)決定的黨組織提出書(shū)面申訴，且作出問(wèn)責(zé)決定的黨組織接到書(shū)面申訴后，應(yīng)當(dāng)在1個(gè)月內(nèi)作出申訴處理決定。此時(shí)，作為舊規(guī)且為特別法規(guī)的《問(wèn)責(zé)條例》就與新規(guī)又屬一般法規(guī)的《權(quán)利保障條例》之間產(chǎn)生適用上的沖突，該法規(guī)適用沖突也超出了《解釋工作規(guī)定》第33條關(guān)于法規(guī)選擇適用問(wèn)題解決機(jī)制的處理范圍。

四、守正創(chuàng)新：黨員申訴權(quán)的優(yōu)化路徑

以國(guó)家監(jiān)察法律為參照，檢視當(dāng)前黨員申訴權(quán)的程序保障規(guī)范，規(guī)則設(shè)置滯后于觀念更新、規(guī)則分布散碎繁復(fù)、規(guī)則適用存在抵牾等問(wèn)題成為阻礙黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)的重要障礙，在紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)合署合并改革的大背景下，黨員申訴權(quán)程序保障的缺憾易導(dǎo)致權(quán)利保障的不周延，影響紀(jì)檢部門(mén)案件辦理質(zhì)量的提升，這一影響也可能隨著證據(jù)轉(zhuǎn)化等聯(lián)通機(jī)制傳導(dǎo)至監(jiān)察案件處理環(huán)節(jié)，侵害公職人員的合法權(quán)益，損害國(guó)家監(jiān)察法律執(zhí)行的嚴(yán)肅性與安定性，進(jìn)而損害黨規(guī)國(guó)法本應(yīng)“相輔相成、共襄法治”的表里共治關(guān)系[13]（P116—118）。因而，有必要在黨內(nèi)法規(guī)一側(cè)完善黨員申訴權(quán)的程序保障及配套機(jī)制。

一是按程序修訂《黨章》，優(yōu)化黨員申訴權(quán)的原則性規(guī)定，刪除“無(wú)限申訴權(quán)”的表述。現(xiàn)行《黨章》所確立的“無(wú)限申訴權(quán)”盡管充分彰顯了黨中央對(duì)黨員權(quán)利的尊重，但顯然也應(yīng)考慮到程序保障的成本、當(dāng)前黨的事業(yè)發(fā)展需要與黨的建設(shè)實(shí)際。毋庸置疑，“無(wú)限申訴權(quán)”的確立有其深刻的時(shí)代背景與歷史意義，但隨著社會(huì)歷史條件的轉(zhuǎn)型，一味固守“無(wú)限申訴權(quán)”無(wú)異于刻舟求劍，不僅可能推遲正義的到來(lái)，更是對(duì)黨內(nèi)資源的濫用，因?yàn)樵诮o定黨內(nèi)投入處理申訴資源的前提下，一人行使“無(wú)限申訴權(quán)”便意味著對(duì)其他尋求救濟(jì)主體的擠占與排拒。在發(fā)現(xiàn)真相與程序效益之間尋找適恰的平衡是現(xiàn)代國(guó)法體系中一項(xiàng)重要的理念，也無(wú)疑是利益衡量與比例原則在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)領(lǐng)域的投影[24]（P106—127）。

二是合并各類黨的監(jiān)督保障法規(guī)中涉及黨員申訴權(quán)的條款，修訂后集中規(guī)定于《權(quán)利保障條例》中，并在《權(quán)利保障條例》中新設(shè)黨員權(quán)利救濟(jì)章節(jié)。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，應(yīng)及時(shí)清理黨的監(jiān)督保障法規(guī)內(nèi)涉及黨員申訴權(quán)程序保障的條款，為便于與國(guó)家監(jiān)察法律所確立的“復(fù)審—復(fù)核”程序相銜接，建議將原有四類程序保障機(jī)制統(tǒng)一為“復(fù)議—復(fù)查”模式，在充實(shí)、優(yōu)化這一模式基礎(chǔ)上，增加申訴禁止不利益變更原則的具體規(guī)定，集中統(tǒng)一規(guī)定在《權(quán)利保障條例》中，并新設(shè)黨員權(quán)利救濟(jì)章節(jié)，提升法規(guī)指引、保障功能。根據(jù)清理情況，及時(shí)作出修改、廢止、宣布失效等決定。

三是強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)備案審查與解釋工作。黨員申訴權(quán)程序保障不僅有賴于黨內(nèi)法規(guī)的正面規(guī)定，也同樣需要配套機(jī)制的給養(yǎng)。由于黨內(nèi)法規(guī)特別是基礎(chǔ)性、骨干性的黨內(nèi)法規(guī)不宜經(jīng)常修訂，因此，在黨員申訴權(quán)后續(xù)實(shí)踐中如因黨的監(jiān)督保障法規(guī)與國(guó)家監(jiān)察法律銜接與協(xié)調(diào)命題的需要而呈現(xiàn)出新的動(dòng)向，則應(yīng)在已有法規(guī)框架內(nèi)充分發(fā)揮事前、事中的黨內(nèi)法規(guī)備案審查及事后的解釋機(jī)制，以此踐行在法治軌道上推動(dòng)黨內(nèi)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

論述至此，在黨規(guī)國(guó)法銜接與協(xié)調(diào)這一命題中探究黨員申訴權(quán)程序保障問(wèn)題衍生出本文對(duì)研究視域轉(zhuǎn)換問(wèn)題的思考。長(zhǎng)期以來(lái)，在黨內(nèi)法規(guī)理論研究領(lǐng)域，論者往往不自覺(jué)的以黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)或執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)的視角展開(kāi)，聚焦于黨內(nèi)法規(guī)是否便于工作的開(kāi)展。而在對(duì)黨員申訴權(quán)程序保障問(wèn)題的探討中，本文的研究則由制定或執(zhí)行者的視角轉(zhuǎn)換為受監(jiān)督保障對(duì)象的角度，由此，注意到黨員申訴權(quán)這一長(zhǎng)期處于被遮蔽狀態(tài)的黨員救濟(jì)權(quán)，在規(guī)范層面仍有改進(jìn)的空間，以利于黨規(guī)國(guó)法的銜接與協(xié)調(diào)，因?yàn)閷?duì)于監(jiān)督保障對(duì)象而言，無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，面對(duì)可能面臨的處分或是處理決定，最關(guān)心的自然是申訴權(quán)及其是否具有健全的程序保障。這種以程序利用者視角打開(kāi)研究對(duì)象的方式是否可行以及能否為完善黨內(nèi)法規(guī)提供智識(shí)資源還有待后來(lái)者的檢驗(yàn)。