王杏飛，陳娟，2

（1.西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401120；2.重慶人文科技學(xué)院，重慶 401524）

《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）已于2021年11月1日開始實施①回顧我國個人信息立法歷程，《中華人民共和國民法通則》（1986年）沒有規(guī)定個人信息，此后的《全國人大常委會關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》（2000年）、《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》（2012年）、《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》（2014年修訂）和《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》（2017年）都有關(guān)于個人信息保護的零星規(guī)定?！吨腥A人民共和國民法典》（2020年）第四編人格權(quán)編第六章專章規(guī)定隱私權(quán)和個人信息保護，足見立法機關(guān)保護個人信息的堅定態(tài)度。從世界范圍來看，德國、瑞典、美國、英國、韓國以及歐盟都有個人信息保護的相關(guān)立法。目前，世界上已有90多個國家制定了個人信息保護方面的法規(guī)。。作為一部個人信息保護領(lǐng)域的綜合立法，該法第七十條規(guī)定：“個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人的權(quán)益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟?！笔状未_立了個人信息檢察公益訴訟制度。這是貫徹黨的十九屆四中全會“拓寬公益訴訟案件范圍”的重要舉措。至此，檢察機關(guān)已經(jīng)獲得生態(tài)資源和環(huán)境保護、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、英烈保護和個人信息保護等六大領(lǐng)域的公益訴訟實施權(quán)。區(qū)別于《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第五十五條第二款所規(guī)定的生態(tài)資源和環(huán)境保護、食品藥品安全等領(lǐng)域公益訴訟，檢察機關(guān)處于第二順位的制度安排，《個人信息保護法》將人民檢察院列于其他公益訴訟主體之前，與法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織同處于第一順位。個人信息檢察公益訴訟的直接法律依據(jù)主要有《個人信息保護法》第七十條，《民事訴訟法》第五十五條和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二十五條第四款。但以上3個條文的規(guī)定是原則性、方向性的。此前最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》（2020年）將個人信息保護納入檢察公益訴訟范圍，檢察機關(guān)積極開展個人信息檢察公益訴訟的實踐，最高人民檢察院還發(fā)布了11起典型案例。實際上，個人信息保護主要是近年來信息科技變革引發(fā)關(guān)注的問題，相關(guān)制度建構(gòu)和學(xué)術(shù)研究都遠未成熟。世界各國立法還未為應(yīng)對個人信息保護課題做好充足準備[1]。具體到個人信息檢察公益訴訟領(lǐng)域，我國個人信息檢察公益訴訟的實踐還不充分，立法還比較原則，特別是對個人信息檢察公益訴訟的目的、訴訟模式、判決的既判力和預(yù)決效力等學(xué)理問題還缺乏系統(tǒng)研究，對個人信息檢察民事公益訴訟和行政公益訴訟的選擇適用、案件線索發(fā)現(xiàn)和證據(jù)搜集、訴訟請求類型以及損害賠償?shù)戎T多實踐問題還存有爭議，因此有進一步探討的必要與空間。鑒于此，本文在闡釋個人信息檢察公益訴訟制度必要性的基礎(chǔ)上，從理論和實踐兩個層面對個人信息檢察公益訴訟制度進行分析，以期對推動個人信息檢察公益訴訟實踐與規(guī)則完善有所裨益。需要指出的是，本文的研究以個人信息檢察民事公益訴訟制度為中心，當(dāng)然不可避免會涉及個人信息檢察行政公益訴訟和刑事訴訟。

一、確立個人信息檢察公益訴訟制度的必要性

首先，加強個人信息保護勢在必行。計算機技術(shù)、電子信息技術(shù)、數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能等尖端科技的發(fā)展使得大規(guī)模的數(shù)據(jù)處理、分析成為可能。國家通過個人信息的收集、分析、利用，了解社會經(jīng)濟運行情況、評估政策實施效果，實現(xiàn)社會管理，進行科學(xué)決策；平臺企業(yè)需要對大規(guī)模個人信息進行分析和處理，對客戶進行個性化服務(wù)和精準推送，為商家及時調(diào)整商業(yè)策略提供數(shù)據(jù)支撐，進而實現(xiàn)盈利目的。在信息社會，“信息成為和物質(zhì)、能量同樣重要的資源”[2]。個人信息是構(gòu)成數(shù)據(jù)的元素，數(shù)據(jù)由龐大的個人信息聚合而成。而數(shù)據(jù)在黨的十九屆四中全會中被列為與土地、人力資源等相并列的生產(chǎn)要素，足見其在信息社會中的重要價值和作用。每個網(wǎng)民都是個人信息的被利用者，也是個人信息利用的受益人。聚合的大規(guī)模信息產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟價值和公共管理價值，成為個人信息被不當(dāng)收集、利用的誘因，催生了社會中大量的個人信息侵權(quán)行為。在網(wǎng)絡(luò)空間，網(wǎng)民的任何行為都會留下數(shù)據(jù)痕跡，這些碎片化的個人信息聚集在一起，就可能描繪出個人的性別、職業(yè)、家庭住址、愛好，甚至性取向等信息，后信息時代比以往任何時代都應(yīng)重視對個人信息利益的保護。

當(dāng)前個人信息侵權(quán)行為泛濫，次生犯罪頻發(fā)，亟須治理。從個人信息保護公益訴訟的典型案例以及新聞報道來看，個人信息領(lǐng)域侵權(quán)現(xiàn)象嚴重，治理形勢嚴峻。手機App、教育、裝飾裝修、房地產(chǎn)、保險、咨詢等行業(yè)都存在不同程度非法收集、泄露消費者個人信息問題，其中手機App是個人信息侵權(quán)的重災(zāi)區(qū)。2019年至2020年3月，中央網(wǎng)信辦、工信部、公安部和市場監(jiān)督總局對手機App開展了個人信息保護專項整改活動，累計查處168款違法、違規(guī)App。南昌市檢察院隨機挑選6款A(yù)pp進行測試，該6款A(yù)pp均存在違規(guī)收集個人信息問題。此外，個人信息被泄露或被非法獲取后，還可能引發(fā)電信詐騙、盜竊、敲詐勒索等多種關(guān)聯(lián)犯罪，對自然人的人身安全和財產(chǎn)安全造成重大威脅。徐玉玉案和清華大學(xué)教師被電信詐騙1760萬元的案件使立法機關(guān)受到極大觸動，促使其在民法總則草案中增加了個人信息保護的內(nèi)容[3]。隨著我國全面建成小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，個體對人格尊嚴、生命安全、生活安寧等方面的精神需求不斷增強，上網(wǎng)的概率增加，不可避免地需要輸入個人信息。個人信息承載著個人的人格尊嚴、人身財產(chǎn)安全以及通信秘密和通信自由等諸多利益[4]。個人信息被泄露后，被侵權(quán)人可能會長期陷入信息被泄露、被轉(zhuǎn)賣所引起的不安和焦慮狀態(tài)。特別是私密信息被泄露后，還會侵犯自然人的私密空間、私密活動和私生活安寧?？梢哉f，對個人信息的保護，特別是私密信息的保護，是個人有尊嚴地從事社會活動的必然要求?！爱?dāng)私密信息被不受限制地收集和分析時，個人會感受到自己被窺探或監(jiān)視，并喪失以私人和舒適的方式行動的自由?！盵5]全社會期待國家在個人信息治理領(lǐng)域方法更加有序高效、手段更為靈活多樣、治理效果更加顯著。

其次，檢察公益訴訟較私益訴訟有諸多優(yōu)勢。其一，檢察機關(guān)提起公益訴訟能避免私益訴訟主體動力與能力不足的問題。個人信息侵權(quán)案件中，被侵權(quán)人往往人數(shù)眾多，但是對每個個體而言，可以主張以及被證明的損害賠償數(shù)額又極其微小，“將大數(shù)據(jù)整體的經(jīng)濟價值分散至個體層面，每個單獨個人的個人信息的經(jīng)濟價值會被嚴重稀釋，幾乎可以忽略不計”[6]。此外，在網(wǎng)絡(luò)個人信息侵權(quán)情形下，作為侵權(quán)人的大型平臺企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)公司具有龐大的法務(wù)團隊，為爭取勝訴判決，與侵權(quán)人進行平等對抗，個人維權(quán)成本必然增加。若訴訟獲得的收益明顯低于訴訟的金錢成本、時間成本和機會成本，理性自然人一般不會提起訴訟。出于“搭便車”心理，人們更期待他人提起訴訟制止侵權(quán)行為。區(qū)別于私益訴訟，提起公益訴訟是《中華人民共和國人民檢察院組織法》（2018年修訂，以下簡稱《人民檢察院組織法》）第二十條第四款賦予檢察機關(guān)的權(quán)力和職責(zé)①《人民檢察院組織法》第二條規(guī)定：人民檢察院通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權(quán)益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴和權(quán)威，保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進行。。尤其是在黨的十八屆四中全會將檢察公益訴訟作為提升社會治理能力重要舉措之后，檢察公益訴訟工作得到各地地方人大、黨委、政協(xié)的高度重視，地方權(quán)力機關(guān)為檢察機關(guān)推進公益訴訟提供了有力支撐②目前，全國已有25個省級人大常委會作出關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定，其中有19個省份明確要求檢察機關(guān)積極穩(wěn)妥開展個人信息保護領(lǐng)域公益訴訟。。其二，檢察機關(guān)提起公益訴訟能夠彌補私益訴訟主體搜集證據(jù)能力不足的問題?！皞€人信息處理對個人利益的侵害事前不易防范、事中無法制止、事后難以查找?！盵7]信息的海量處理不但涉及的信息處理對象廣泛，信息處理者內(nèi)部結(jié)構(gòu)也具有復(fù)雜性，可能牽涉不同平臺、不同信息處理者和不同的業(yè)務(wù)流程。對于個人來說，無論是證明侵權(quán)行為要件還是證明因果關(guān)系要件，都需要互聯(lián)網(wǎng)專業(yè)知識，取證存在極大困難，這也是司法實踐中個人提起侵權(quán)案件數(shù)量極少且較難勝訴的原因[8]。區(qū)別于一般自然人，檢察干警具備專業(yè)法律知識，對于個人信息領(lǐng)域的專業(yè)知識還可以尋求外腦幫助。檢察機關(guān)可以充分調(diào)動各種社會資源，邀請互聯(lián)網(wǎng)專家和專業(yè)公司協(xié)助辦案，進而彌補自身專業(yè)知識的欠缺。

最后，檢察機關(guān)提起公益訴訟較其他組織具有比較優(yōu)勢。一方面，訴訟機關(guān)具備高素質(zhì)法律專業(yè)人才，熟諳民事、行政、刑事訴訟技巧，而消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織，法律專業(yè)人才普遍儲備不足。另一方面，檢察機關(guān)所享有的法律監(jiān)督權(quán)，使得個人信息保護行政機關(guān)不敢等閑視之[9]。出于不想被提起行政公益訴訟而成為被告的心態(tài)，行政機關(guān)一般能夠在訴前程序中積極糾錯或履職。相比較而言，消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織對行政機關(guān)的威懾力不強。

二、個人信息檢察公益訴訟的重大理論問題探討

（一）訴訟目的

個人信息檢察公益訴訟因何而存在？個人信息檢察公益訴訟的目的是研究個人信息檢察公益訴訟的邏輯起點。目的論是民事訴訟的基本理論命題，關(guān)于民事訴訟的目的存在私權(quán)保護說、私法秩序維持說、糾紛解決說和折中說等幾大主要學(xué)說?！睹袷略V訟法》并未直接規(guī)定民事訴訟目的，但其第二條規(guī)定了民事訴訟法的任務(wù)。從任務(wù)和目的的關(guān)系上看，任務(wù)是為了實現(xiàn)目的而擔(dān)負的責(zé)任。目的較為抽象，而任務(wù)則較為明確、具體。遵循這一邏輯，民事訴訟法的任務(wù)體現(xiàn)了立法者對于民事訴訟目的的態(tài)度。我國民事訴訟的任務(wù)既包括保護當(dāng)事人合法權(quán)益（對應(yīng)私權(quán)保護說）、維護社會秩序和經(jīng)濟秩序（對應(yīng)私法秩序維持說），又包括保護當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利、保證人民法院查明事實和分清是非（對應(yīng)糾紛解決說）等?？梢?，立法機關(guān)對民事訴訟目的采折中說的觀點。應(yīng)當(dāng)看到的是，同屬于民事訴訟的個人信息檢察公益訴訟不同于私益訴訟。維護私人利益、維護私法秩序、解決私益糾紛等目的論難以概括個人信息檢察公益訴訟的目的[10]。個人信息檢察公益訴訟的目的應(yīng)為“保護個人信息公共利益”，而要正確理解個人信息公共利益，需要從“個人信息”和“公共利益”入手。

首先，對個人信息的法律性質(zhì)進行界定。對于個人信息是民事權(quán)利抑或是法益，民法學(xué)界向來存在分歧。楊立新教授從個人身份信息的獨立性、社會實踐保護個人身份信息的必要性以及從比較法視角進行分析，認為將個人信息解讀為個人信息權(quán)更為妥當(dāng)[11]。王利明教授認為，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）未使用“個人信息權(quán)”的表述，表明《民法典》并未將個人信息作為一項權(quán)利[12]。謝鴻飛教授從個人信息蘊含的多種價值視角解釋了個人信息權(quán)益應(yīng)認定為利益而非權(quán)利[13]。周漢華教授認為，《民法典》第九百九十條明確將隱私權(quán)作為人格權(quán)予以列舉，將個人信息作為其他人格權(quán)益加以規(guī)定，從性質(zhì)上對兩者進行了區(qū)分[14]。筆者認為，《民法典》第一百一十一條以及第四編有關(guān)個人信息的所有法律條款中都沒有個人信息權(quán)的表述，可見立法機關(guān)更傾向于將個人信息作為一項法益來進行保護。事實上，雖然將個人信息確定為權(quán)利可以使個人信息獲得更高程度的保護。但個人信息一旦被確定為絕對權(quán)，個人就可以排除信息處理者處理數(shù)據(jù)，即便這些數(shù)據(jù)已經(jīng)除去標識。這將極大限制企業(yè)對個人信息的利用，成為我國信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的桎梏。對個人信息的保護必須權(quán)衡個人信息享有者、個人信息利用者、政府機關(guān)等各方主體之間復(fù)雜的利益平衡。

其次，對公共利益進行界定?！吨腥A人民共和國憲法》第十條和第十三條都有“公共利益”的表述。不同學(xué)者對于公共利益界定有別，公共利益如同民法中的誠實信用原則，要給出一個完美的定義，幾乎是不可能的。有學(xué)者從公共利益的主體視角出發(fā)，將公共利益劃分為三種類型：由國家獨占的公共利益、可歸屬于特定群體的公共利益和分散的公共利益[15]。這種分類方式對于理解我國公益訴訟是比較有益的，我國對國家利益和社會公共利益的界分并不明確，在立法中確定公益訴訟客體范圍時，包含環(huán)境公共利益、消費公共利益、國有資產(chǎn)公共利益、國有土地使用權(quán)公共利益、英雄烈士人格權(quán)公共利益和個人信息公共利益等多種類型。其中，國有資產(chǎn)公共利益和國有土地使用權(quán)公共利益屬于國家獨有的公共利益；英雄烈士人格權(quán)公共利益屬于特定群體的公共利益；環(huán)境公共利益、消費公共利益和個人信息公共利益屬于分散的公共利益。

在西方法哲學(xué)文獻中，關(guān)于公共利益的理解也莫衷一是，存在“公民全體利益說”“私人利益總和說”“大多數(shù)人利益說”等學(xué)說[16]。其中，公民全體利益說認為，公共利益是公民的整體利益和普遍利益，而非局部利益和特殊利益；私人利益總和說認為，個人利益的總和就是公共利益；大多數(shù)人利益說認為，公民的整體利益屬于公共利益，社會中大多數(shù)人的共同利益也是公共利益。

筆者贊同大多數(shù)人利益說，將公共利益界定為公民全體利益的公民全體利益說過于絕對，將公共利益視為個人利益簡單相加的私人利益總和說忽略了公共利益的“公共屬性”，而將特定地域范圍內(nèi)的大多數(shù)人利益界定為公共利益，可以實現(xiàn)對公共利益最大限度的立法保護。以消費侵權(quán)為例，藥品生產(chǎn)商銷售假冒抗癌藥物，不特定多數(shù)消費者購買后延誤癌癥治療。如果根據(jù)公民全體利益說，只有已經(jīng)購買藥品的癌癥患者是確定受害人，將來可能罹患癌癥的自然人也是潛在受害人。但是如果此類癌癥僅為女性患者可得，則男性不可能是潛在受害者，所以生產(chǎn)商銷售假冒抗癌藥物并未使公民的整體利益受損。根據(jù)公民全體利益說，銷售假藥行為未侵害公共利益。這種解釋顯然不符合我國立法者和主流價值觀念對公共利益的理解，而根據(jù)大多數(shù)人利益說就能夠得出公共利益受損的結(jié)論。

綜上，個人信息公共利益應(yīng)該是一個整體，這個整體并不是所有個人信息權(quán)人利益的簡單集合，而是社會中大多數(shù)人的共同利益。個人信息公共利益不僅包括已經(jīng)被侵害了個人信息的個體的利益，還包括如果不及時制止個人信息侵權(quán)，個人信息可能受到侵害的不特定個體的個人信息利益。但是，個人信息利益并非以上主體個人利益的簡單相加，而是包括使大多數(shù)人免于個人信息被侵害而陷入不安寧狀態(tài)和遭受財產(chǎn)損失的抽象利益。從更宏觀的層面來看，個人信息具有流通性，可以進行大規(guī)?？缇沉鬓D(zhuǎn)，個人信息保護還關(guān)系到網(wǎng)絡(luò)安全、經(jīng)濟安全、意識形態(tài)安全和國家安全，成為國家競爭力的重要組成部分。2021年，某打車軟件疑似向外國泄露用戶信息，國家安全部門介入調(diào)查。專業(yè)人員通過海量的用戶數(shù)據(jù)能夠判斷科研人員和涉密工作人員的家庭住址、工作地點，通過人流量可以判斷哪些是核心城市、核心區(qū)域，而那些人跡罕至的地區(qū)有可能就是涉密研究工作展開的場所。總之，只要擁有足夠龐大的數(shù)據(jù)群，專業(yè)人員就能夠解鎖更多有用信息。侵害個人信息可能造成的綜合損害不可估量，絕非單個權(quán)益人損失的簡單相加。事實上，不同于隱私保護具有個性化的特點，個人信息侵權(quán)已經(jīng)上升為普遍性的社會問題，對個人信息的保護比隱私保護更為迫切和復(fù)雜。

（二）訴訟模式

民事訴訟模式是一國民事訴訟的宏觀樣式，它主要反映了法院和當(dāng)事人在民事訴訟程序和實體層面的關(guān)系。如果在權(quán)限配置上以當(dāng)事人為主導(dǎo)，尊重當(dāng)事人的處分權(quán)，則為當(dāng)事人主義模式。如果在權(quán)限配置上以法院為主導(dǎo)，不尊重當(dāng)事人的處分權(quán)，則為職權(quán)主義模式。當(dāng)事人主義模式下的德國、法國和日本民事訴訟在實體方面的特征就是奉行辯論主義。辯論主義有三個核心命題：一是在要件事實的層面，法院對未經(jīng)任何一方當(dāng)事人主張的事實不得作為審理和判斷對象。二是對于當(dāng)事人雙方意見一致的要件事實，法院不得另作認定或判斷。三是法院原則上不得自行依職權(quán)收集當(dāng)事人雙方都沒有主張和提出的證據(jù)[17]。新中國成立到1982年頒布《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》，我國民事訴訟都是典型的職權(quán)主義模式。當(dāng)事人沒有主張的事實，法院可以認定；當(dāng)事人沒有提出的訴訟請求，法院可以裁判；當(dāng)事人自認的事實，法院不受其拘束，仍可作相反認定；無論當(dāng)事人是否申請，法院都可以依職權(quán)調(diào)查取證。在經(jīng)歷多輪司法改革和立法修改后，我國民事訴訟模式開始逐步擺脫職權(quán)主義桎梏，向當(dāng)事人主導(dǎo)型民事訴訟模式發(fā)展。

個人信息民事公益訴訟的目的是“保護個人信息公共利益”，區(qū)別于保護個人信息私益的私益訴訟，如果一味奉行辯論主義，尊重當(dāng)事人的處分權(quán)，可能導(dǎo)致公益受損。故而，個人信息民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)奉行職權(quán)主義模式。在我國已經(jīng)出臺的公益訴訟相關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件中，最高人民法院和最高人民檢察院也持這一立場①《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（2015年）第十八條規(guī)定：人民檢察院提起民事公益訴訟，被告沒有反訴權(quán)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2016年）第十二條規(guī)定：原告在訴訟中承認對己方不利的事實，人民法院認為損害社會公共利益的，不予確認。《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2015年）第九條規(guī)定：人民法院認為原告提出的訴訟請求不足以保護社會公共利益的，可以向其釋明變更或者增加停止侵害、恢復(fù)原狀等訴訟請求。。因此，個人信息檢察民事公益訴訟制度需要體現(xiàn)職權(quán)主義的特點，具體而言：第一，自認規(guī)則。大陸法系本源意義上的自認應(yīng)具有三重效力，分別為“證明不要效”“撤銷禁止效”和“審理排除效”?！白C明不要效”是指一旦當(dāng)事人作出自認的意思表示，該事實就直接被認定為雙方當(dāng)事人無爭議的事實，免除對自認事實負證明責(zé)任一方當(dāng)事人舉證責(zé)任；“撤銷禁止效”是指自認對當(dāng)事人具有拘束力，這種拘束力表現(xiàn)為當(dāng)事人作出自認后，無法定理由，不得撤銷自認；“審理排除效”是指自認事實對法院構(gòu)成拘束，法院不得對自認事實作相反認定。我國法賦予了自認“證明不要效”和“撤銷禁止效”，并未賦予自認審理排除效②《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第八條第二款規(guī)定：自認的事實與已經(jīng)查明的事實不符的，人民法院不予確認。。具體到個人信息檢察公益訴訟，筆者認為，檢察機關(guān)對被告主張的對己方不利的事實可以自認，但以自認不損害公共利益為限。如果法院認為自認損害公共利益，可以不予確認。一旦自認被法院確認，則免除對方當(dāng)事人就該事實的證明責(zé)任。同時，除非有受脅迫和重大誤解等法定撤回自認事由外，檢察機關(guān)不得撤回自認。但是，如果自認事實與法院通過各種證據(jù)方法已經(jīng)形成心證的事實不相符合，法院并不以該事實作為判決基礎(chǔ)。第二，個人信息檢察公益訴訟應(yīng)強化法院對訴訟請求的釋明?！搬屆鞯姆秶?、界限與方式，既直接關(guān)系到當(dāng)事人實體權(quán)益的實現(xiàn)，程序主體地位的保障與司法的正當(dāng)程序，又與審判權(quán)的運行方式是積極還是消極，是能動抑或克制等問題密切相關(guān)?！盵18]釋明具有防止突襲裁判，促進糾紛一次性解決的功能。對訴訟請求的釋明可以大致劃分為訴訟請求不充分和除去不當(dāng)行為兩種類型。在個人信息檢察公益訴訟中，如果訴訟請求不充分，法院應(yīng)釋明原告增加訴訟請求；如果訴訟請求不妥當(dāng)，法院應(yīng)釋明原告變更訴訟請求。第三，法院不受“禁止職權(quán)調(diào)查取證”的限制。根據(jù)《民事訴訟法》第六十四條第二款之規(guī)定，法院認為審理案件需要的證據(jù)，法院應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈民事訴訟法〉若干問題的解釋》（2020年修正）（以下簡稱《民訴法解釋》）第九十六條第一款對“人民法院認為審理案件需要的證據(jù)”進行了界定，其中第一項為“涉及可能損害國家利益、社會公共利益的”。第四，檢察機關(guān)未主張的要件事實，法院仍可認定。個人信息檢察公益訴訟以保護個人信息公共利益為目的，如果過分強調(diào)檢察機關(guān)的主張責(zé)任，則可能出現(xiàn)因為檢察機關(guān)對關(guān)鍵事實沒有主張，法院無法認定，導(dǎo)致公共利益受損的結(jié)果。故而，如果法院通過案件審理或職權(quán)調(diào)查取證發(fā)現(xiàn)了檢察機關(guān)未主張的要件事實，法院仍可認定。第五，個人信息檢察公益訴訟應(yīng)限制被告的反訴權(quán)。在私益訴訟中，反訴是被告的基本權(quán)利。但在公益訴訟中，作為公益訴訟原告的檢察機關(guān)是法定訴訟擔(dān)當(dāng)人，其自身利益并未受到直接損害，與被告之間也不存在直接民事法律關(guān)系，被告提起反訴無實體請求權(quán)依據(jù)。第六，檢察機關(guān)撤訴需要經(jīng)過人民法院同意。《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《“兩高”檢察公益訴訟解釋》）第十九條規(guī)定，“民事公益訴訟案件審理過程中，人民檢察院訴訟請求全部實現(xiàn)而撤回起訴的，人民法院應(yīng)予準許”。可見，檢察機關(guān)若提出撤訴申請，需由法院審查其提出的訴訟請求是否全部實現(xiàn)。若訴訟請求未全部實現(xiàn)，人民法院有權(quán)裁定不予撤訴。第七，對雙方達成和解協(xié)議應(yīng)有所限制，達成調(diào)解協(xié)議也需向社會公告。檢察機關(guān)在提起個人信息公益訴訟后，與對方當(dāng)事人達成和解協(xié)議，應(yīng)當(dāng)向法院申請對和解協(xié)議進行審查，協(xié)議內(nèi)容不違反國家利益和社會公益的，法院可以依照和解協(xié)議制作調(diào)解書。如果檢察機關(guān)與被告在法院主持下達成調(diào)解協(xié)議，該調(diào)解協(xié)議應(yīng)向社會公告30日。最高人民法院對環(huán)境公益訴訟也持類似觀點①具體可參見《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020年修正）第二十五條。。

（三）既判力

“終局判決一旦獲得確定，該判決對請求之判斷就成為規(guī)范今后當(dāng)事人之間法律關(guān)系的基準，當(dāng)同一事項再度成為問題時，當(dāng)事人不能對該判斷提出爭議、不能提出與之相矛盾的主張，法院也不能作出與該判斷相矛盾或抵觸之判斷。這種判決被賦予的通用性或拘束力，就是既判力?！盵19]個人信息公益訴訟的適格主體包括三類，分別為檢察機關(guān)、消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織。值得討論的是：在檢察機關(guān)提起的個人信息民事公益訴訟判決生效后，其他兩類組織是否還有權(quán)針對同一侵權(quán)行為提起公益訴訟？關(guān)于這一問題，最高人民法院司法解釋對環(huán)境民事公益訴訟和消費民事公益訴訟作出了不同的制度安排，環(huán)境民事公益訴訟判決生效后，原則上禁止其他適格主體再行起訴，除非存在以下三種情形：一是前訴被裁定駁回；二是前訴原告撤訴；三是有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害②《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十八條規(guī)定：環(huán)境民事公益訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起訴訟的其他機關(guān)和社會組織就同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為另行起訴，有下列情形之一的，人民法院應(yīng)予受理：（一）前案原告的起訴被裁定駁回的；（二）前案原告申請撤訴被裁定準許的，但本解釋第二十六條規(guī)定的情形除外。環(huán)境民事公益訴訟案件的裁判生效后，有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害，有權(quán)提起訴訟的機關(guān)和社會組織另行起訴的，人民法院應(yīng)予受理。。消費民事公益訴訟案件發(fā)生法律效力后，其他適格主體就同一侵權(quán)行為另行提起消費民事公益訴訟的，人民法院不予受理③《最高人民法院關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十五條規(guī)定：消費民事公益訴訟案件的裁判發(fā)生法律效力后，其他依法具有原告資格的機關(guān)或者社會組織就同一侵權(quán)行為另行提起消費民事公益訴訟的，人民法院不予受理。。從規(guī)范解釋視角出發(fā)，根據(jù)《民訴法解釋》第二百一十四條第一款之規(guī)定，原告撤訴或者人民法院按撤訴處理后，原告以同一訴訟請求再次起訴的，人民法院應(yīng)予受理?？梢?，當(dāng)訴被裁定駁回或原告撤回起訴的情形下，因為法院未對實體爭議進行裁決，針對同一訴訟標的仍可提起訴訟。所以，即便消費民事公益訴訟司法解釋未直接規(guī)定這兩種情形，作為一種特殊類型的民事訴訟，在無例外規(guī)定的情形下，民事訴訟的規(guī)則對民事公益訴訟也適用。只是針對第三種情形，即有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害，其他適格公益訴訟主體能否起訴？如果允許，就突破了傳統(tǒng)既判力理論。一般而言，在最后一次法庭辯論終結(jié)前已經(jīng)發(fā)生的損害事實和損害結(jié)果，當(dāng)事人未發(fā)現(xiàn)或未予爭執(zhí)，在生效裁判作出后，就不得再行爭執(zhí)。但在污染環(huán)境和破壞生態(tài)領(lǐng)域，基于保護環(huán)境公益和生態(tài)公益的目的，司法解釋突破了傳統(tǒng)既判力的時間范圍和主體范圍理論，不但允許針對未主張之損害再行爭執(zhí)，還允許除原公益訴訟人以外的其他適格主體再行起訴。而在消費公益訴訟領(lǐng)域，最高人民法院則禁止其他適格主體再行起訴。但實際上，污染環(huán)境、破壞生態(tài)和消費公益訴訟都是《民事訴訟法》規(guī)定的公益訴訟類型，三者都存在前案審理時，原告未發(fā)現(xiàn)損害的可能性，不應(yīng)區(qū)別對待。此種理解在個人信息公益訴訟領(lǐng)域同樣適用。具體而言，針對個人信息民事公益訴訟的既判力規(guī)則可作如下設(shè)計：個人信息民事公益訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起訴訟的其他機關(guān)和社會組織就同一侵犯個人信息行為另行起訴，有下列情形之一的，人民法院應(yīng)予受理：前案被裁定駁回起訴的；前案公益訴訟人申請撤訴被裁定準許的；有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害的。

（四）預(yù)決效力

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》（2019年修正）第十條第六款之規(guī)定，已為人民法院發(fā)生法律效力的裁判所確認的基本事實，當(dāng)事人無須舉證證明。當(dāng)事人有相反證據(jù)足以推翻的除外。該條款確立了生效裁判所確認基本事實的預(yù)決效力，為我國法的特色。根據(jù)既判力理論，前訴裁判理由確定的事實不產(chǎn)生既判力，后訴可以重新審理并作出不同判斷。預(yù)決效力突破了既判力的客觀范圍，賦予除裁判主文確定的事實以外的基本事實免證效力。德國法通過賦予原告提起中間確認之訴，被告提起中間確認反訴來解決判決理由中確定的事實沒有既判力的問題[20]。在日本理論界，新堂幸司提出了爭點效理論，用以解決在前訴中被當(dāng)事人認真爭執(zhí)過的前提事實沒有既判力的問題。我國法未確立中間確認之訴制度，也未引入爭點效理論。賦予前訴確認的基本事實以預(yù)決效力是為了防止矛盾裁判，提高訴訟效率。

檢察機關(guān)提起個人信息公益訴訟并不妨礙個人信息利益受損的自然人提起私益訴訟。然而，已為檢察公益訴訟生效裁判認定的基本事實，私益訴訟當(dāng)事人是否需要舉證證明？如果無須舉證證明，前訴判決認定的事實就具有了預(yù)決效力；如果仍需舉證證明，前訴判決認定的事實則沒有預(yù)決效力。從最高人民法院司法解釋對消費民事公益訴訟的態(tài)度來看①具體見《最高人民法院關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十六條。，最高人民法院傾向于賦予民事公益訴訟判決確認的事實對之后提起私益訴訟的預(yù)決效力，但對被告的權(quán)利作出了部分限制。

筆者贊同最高人民法院的觀點，理由如下：第一，對于侵權(quán)行為、損害結(jié)果、因果關(guān)系和過錯等要件事實，如果公益訴訟原告已經(jīng)舉證證明并被人民法院認定，賦予其免證效力可以減輕私益訴訟原告的證明負擔(dān)。第二，賦予民事公益訴訟確認的基本事實以預(yù)決效力，可以提高私益訴訟審理效率，節(jié)約司法資源。第三，賦予民事公益訴訟確認的基本事實以預(yù)決效力可以避免私益訴訟與公益訴訟針對同一事實出現(xiàn)矛盾認定。雖然大陸法系訴訟法理認為，“只有判決主文部分的矛盾才是真正的矛盾判決”[21]。但在追求客觀真實司法觀念根深蒂固的我國，此種觀點很難被司法實務(wù)工作人員、律師和當(dāng)事人所接受。第四，公益訴訟原告并非實體權(quán)利義務(wù)享有者，不排除其在公益訴訟中未盡到忠實勤勉義務(wù)而怠于搜集證據(jù)，或基于客觀原因而未能全面搜集證據(jù)的情形出現(xiàn)。一旦出現(xiàn)這種情形，對那些如果證據(jù)搜集全面而可以被證明的，對被告不利的事實，因為證據(jù)未能搜集全面而沒有被證明，法院將作出有利于被告的事實認定。為防止被告在私益訴訟中直接主張前訴中對其有利的認定，不應(yīng)賦予該事實免證效力。

基于此，筆者建議對個人信息民事公益訴訟的預(yù)決效力作如下規(guī)則設(shè)計：已為個人信息民事公益訴訟生效裁判認定的事實，因同一侵權(quán)行為受到損害的自然人提起私益訴訟，原告、被告均無需舉證證明，但當(dāng)事人對該事實有異議并有相反證據(jù)足以推翻的除外。個人信息民事公益訴訟生效裁判認定被告存在不法行為，因同一侵權(quán)行為受到損害的自然人提起私益訴訟，原告主張適用的，人民法院可予支持，但被告有相反證據(jù)足以推翻的除外。被告主張直接適用對其有利認定的，人民法院不予支持，被告仍應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)舉證證明責(zé)任①另外一種情形是個人信息刑事判決確認事實對檢察民事公益訴訟的預(yù)決效力。刑事訴訟證明標準高于民事訴訟，前者為“排除合理懷疑”（《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十五條第二款第三項），后者為“高度可能性”（《民訴法解釋》第一百零八條第一款）。因此，已為發(fā)生法律效力的個人信息刑事裁判（涉及罪名主要為《刑法》第二百五十三條規(guī)定的侵犯公民個人信息罪）所確認的事實，雙方主體在個人信息檢察民事公益訴訟中無須舉證證明，但有相反證據(jù)足以推翻的除外；對個人信息刑事裁判未予確認的事實，如果個人信息公益訴訟人提供的證據(jù)已經(jīng)達到民事訴訟證明標準，法院應(yīng)當(dāng)予以認定。。

三、個人信息檢察公益訴訟的實踐爭議之展開

（一）民事公益訴訟與行政公益訴訟的選擇適用

《個人信息保護法》第七十條只規(guī)定了檢察機關(guān)有權(quán)針對個人信息處理者提起民事公益訴訟。《行政訴訟法》第二十五條第四款未明確規(guī)定檢察機關(guān)可以針對個人信息領(lǐng)域監(jiān)管部門不作為和不當(dāng)作為提起行政公益訴訟。但從“公共利益”這一開放性概念出發(fā)，對此款作目的解釋，此款中“等”字應(yīng)是一個“等外等”，為不斷擴展的檢察行政公益訴訟領(lǐng)域預(yù)留了空間②《行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。。司法實踐中，檢察機關(guān)和法院也持肯定態(tài)度。2021年4月，最高人民檢察院發(fā)布11起檢察機關(guān)個人信息保護公益訴訟典型案件，其中行政公益訴訟案件6起、民事公益訴訟案件2起、刑事附帶民事公益訴訟案件3起。案件主要分布在醫(yī)療、快遞、教育、裝飾裝修、網(wǎng)絡(luò)科技等行業(yè)。

個人信息檢察民事公益訴訟和行政公益訴訟，都是通過向法院提起公益訴訟達到保護個人信息公共利益的目的，但實質(zhì)上二者卻存在諸多差異：第一，從訴訟對象來看，前者被告是個人信息處理者，后者被告是對個人信息負有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)。第二，從被訴行為來看，前者主要針對被告非法收集、使用、加工、傳輸、買賣、提供或者公開他人個人信息的行為，后者主要針對履行個人信息保護職責(zé)的部門違法行使職權(quán)或者不作為。第三，從是否必須經(jīng)過訴前程序來看，前者只需公告30日或函詢消費者權(quán)益保護委員會等組織的意見，若相關(guān)組織不提起訴訟，檢察機關(guān)即可向法院提起訴訟。而后者必須經(jīng)過訴前程序，檢察機關(guān)需要向履行個人信息保護職責(zé)的行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議書，督促行政機關(guān)積極履行職責(zé)或糾正違法行為，若行政機關(guān)在收到檢察建議2個月內(nèi)仍未履職，檢察機關(guān)才可向法院提起訴訟。第四，從保護公益的實現(xiàn)路徑來看，前者主要通過主張侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)對個人信息侵權(quán)人進行懲罰和威懾，后者主要通過確認個人信息保護職責(zé)部門所作行政行為違法、撤銷行政行為、重新作出行政行為、一定期限內(nèi)履行行政行為和變更罰款數(shù)額等判決方式，對行政機關(guān)依法履行個人信息監(jiān)管職責(zé)情況進行監(jiān)督。

有學(xué)者認為：“行政公益訴訟頻繁啟動，使行政機關(guān)做出行政行為時慎之又慎，甚至怠于決策，過多的考慮和猶豫不決會對正常的行政管理造成干擾，影響行政效率?！盵22]筆者整體同意這種觀點。但從現(xiàn)階段來看，個人信息監(jiān)管部門之間存在職能交叉、層級不同、職責(zé)權(quán)限劃分不清等問題，整體監(jiān)管效果欠佳。同時，行政機關(guān)有限的執(zhí)法力量與海量的監(jiān)管對象和監(jiān)管目標之間也形成巨大反差。如果此時就對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟設(shè)置諸多限制，不利于激發(fā)檢察機關(guān)的積極性，將背離個人信息檢察公益訴訟的立法初衷。相反，應(yīng)鼓勵檢察機關(guān)積極啟動個人信息行政公益訴訟，創(chuàng)新線索發(fā)現(xiàn)機制和辦案方式，完善訴前程序。在實踐中逐步發(fā)現(xiàn)問題、積累經(jīng)驗、確立規(guī)則。待個人信息領(lǐng)域行政監(jiān)管體制更為健全、職能更為明晰后，逐步減少提出行政公益訴訟的頻次，轉(zhuǎn)而鼓勵檢察機關(guān)提起個人信息民事公益訴訟?！皞€人信息行政公益訴訟是督促之訴，不是追責(zé)之訴?！盵23]行政執(zhí)法和檢察監(jiān)督的目的都是維護公益。從個人信息保護的方式來看，由行政機關(guān)進行行業(yè)監(jiān)管是最為有效的手段，在專業(yè)性、掌握的監(jiān)管資源等方面均占有優(yōu)勢。提起行政公益訴訟不但能夠督促監(jiān)管機關(guān)積極履職，還可以通過司法判決進一步明確和落實《個人信息保護法》所規(guī)定的監(jiān)管機關(guān)應(yīng)承擔(dān)的各項監(jiān)管職責(zé)，促進地方個人信息保護規(guī)范性文件的制定和完善，達到超越個案的區(qū)域性治理效果，通過行政機關(guān)和司法機關(guān)的良性互動，提高個人信息領(lǐng)域的國家治理能力。這種治理效果顯然是個人信息民事公益訴訟難以達到的。同時，在規(guī)范層面，筆者建議待個人信息保護行政公益訴訟積累了較為成熟的經(jīng)驗后，在《個人信息保護法》和《行政訴訟法》中確立個人信息領(lǐng)域的檢察行政公益訴訟制度。

（二）案件線索發(fā)現(xiàn)和證據(jù)搜集難題及其破解

個人信息檢察公益訴訟制度實施后，不少檢察干警都表示個人信息案件線索發(fā)現(xiàn)難、搜集證據(jù)難[24-25]。公益訴訟啟動的第一步就是獲取案件線索。不同于環(huán)境污染侵權(quán)和消費侵權(quán)，個人信息侵權(quán)具有隱蔽性、專業(yè)性、主體廣泛性等特點。個人信息被非法泄露、收集和利用后，被侵權(quán)人可能還無從得知。即便知曉，由于信息在多種場合被登記過，檢察機關(guān)也難以確定具體侵權(quán)人。隨著人工智能和大數(shù)據(jù)等技術(shù)的廣泛運用，信息的收集和利用方式越來越智能化。一款看似簡單的App，其背后卻是龐大的數(shù)據(jù)代碼。檢察機關(guān)欠缺在計算機和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才，發(fā)現(xiàn)、收集、固定、鑒定相關(guān)證據(jù)都存在困難。此外，檢察機關(guān)向企業(yè)、個人調(diào)取證據(jù)也存在困難。《“兩高”檢察公益訴訟解釋》第六條規(guī)定，“檢察機關(guān)可以向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合?！薄度嗣駲z察院組織法》第二十一條也賦予檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中的“調(diào)查核實權(quán)”。但都未規(guī)定相關(guān)主體不予配合的法律責(zé)任。實踐中，個人和企業(yè)往往不予配合，檢察機關(guān)只能商請互聯(lián)網(wǎng)平臺提供[26]。破解以上難題需要多措并舉：首先，檢察機關(guān)要拓寬線索發(fā)現(xiàn)途徑。除通過公民、組織控告申訴發(fā)現(xiàn)線索外，檢察機關(guān)還可以通過媒體報道、查詢行政處罰案例發(fā)現(xiàn)案件線索。公益訴訟檢察部門也要善于從刑事檢察部門侵犯公民個人信息罪的犯罪偵查、決定逮捕和審查起訴過程中獲取案件線索。各地人大、政協(xié)、黨委和政府也應(yīng)積極向檢察機關(guān)移送案件線索。其次，檢察機關(guān)應(yīng)突破民事、行政檢察監(jiān)督辦案方式，創(chuàng)新調(diào)查取證方法。除采取查詢、調(diào)取、復(fù)制證據(jù)材料和詢問等傳統(tǒng)調(diào)查取證方式以外，檢察機關(guān)還要善于運用鑒定、檢測、勘驗、損失評估、價值評估以及公證取證等多種證據(jù)調(diào)查方法[27]。再次，檢察機關(guān)可以通過對檢察干警進行專業(yè)培訓(xùn)、輸送檢察干警到互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)掛職等多種方式增強公益訴訟檢察干警的互聯(lián)網(wǎng)和計算機專業(yè)知識，培養(yǎng)一批復(fù)合型法律人才。同時，積極尋求專家、專業(yè)機構(gòu)等“外腦”的幫助，彌補相關(guān)專業(yè)知識的欠缺。最后，在立法中增加公民、法人和其他組織不予配合檢察機關(guān)調(diào)查取證的法律責(zé)任。目前來看，由于個人信息線索發(fā)現(xiàn)和調(diào)取證據(jù)的難題短時間難以破解，建議仍以個人信息刑事案件中發(fā)現(xiàn)的線索為主、其他線索為輔，在個人信息刑事訴訟中附帶提起民事公益訴訟。

（三）訴訟請求類型的厘定

個人信息檢察民事公益訴訟的訴訟請求是檢察機關(guān)基于訴訟標的向人民法院提出的具體權(quán)利主張。從最高人民檢察院發(fā)布的11起典型案例看，檢察機關(guān)在民事公益訴訟中提出的訴訟請求主要有停止違法行為、解散用于收集和買賣公民信息的微信群、公開賠禮道歉、刪除非法持有、收集和存儲的公民個人信息數(shù)據(jù)等訴訟請求。在5起個人信息民事公益訴訟案件中，檢察機關(guān)僅在兩起刑事附帶民事公益訴訟案件中提出賠償損失的訴訟請求，判決損害賠償金額分別為3900元和70萬元。以下分別討論排除妨礙訴訟請求和賠償損失訴訟請求。首先，關(guān)于排除妨礙的訴訟請求。對于檢察機關(guān)能夠提起排除妨礙訴訟請求，實務(wù)界爭議不大。但仍需在理論層面討論檢察機關(guān)提出此項訴訟請求的請求權(quán)基礎(chǔ)。個人信息利益不同于隱私權(quán)，隱私權(quán)保護的是一種不被公開的權(quán)利。未經(jīng)隱私權(quán)人同意，任何人不得刺探、窺視、公開他人隱私。隱私的公開具有不可逆性，即隱私被公開后就不再是隱私。但個人信息除被公開以外，還有可能被不當(dāng)收集、存儲和利用。此時，個人信息權(quán)人有權(quán)要求侵權(quán)人排除妨礙，恢復(fù)個人信息權(quán)益至圓滿狀態(tài)[28]。提出此項請求的請求權(quán)基礎(chǔ)為：權(quán)利人基于個人信息決定權(quán)（《個人信息保護法》第四十四條）受到侵害而產(chǎn)生的排除妨礙請求權(quán)。個人信息決定權(quán)就是，自然人對于個人信息是否使用以及信息利用主體可否獲取和利用其個人信息，均有決定權(quán)。信息利用主體獲取和使用個人信息應(yīng)當(dāng)經(jīng)過自然人授權(quán)（明示或默示），未經(jīng)授權(quán)則不得獲取和使用自然人的個人信息。其次，關(guān)于賠償損失的訴訟請求。值得注意的是，對于是否主張侵權(quán)人賠償損失，各地檢察機關(guān)做法不一。根據(jù)《民法典》第一百七十九條之規(guī)定，賠償損失是民事主體承擔(dān)民事責(zé)任的主要方式之一?！睹穹ǖ洹访鞔_自然人對其個人信息享有人格權(quán)益。我國人格權(quán)制度同時保護主體的精神利益和經(jīng)濟利益。在私益訴訟中，被侵權(quán)人基于個人信息侵權(quán)損害賠償請求權(quán)，有權(quán)請求侵權(quán)人承擔(dān)損害賠償責(zé)任，要求其承擔(dān)包括精神損害和財產(chǎn)損害在內(nèi)的損失，應(yīng)當(dāng)是沒有爭議的。但是，在檢察公益訴訟中，檢察機關(guān)能否提起賠償損失的訴訟請求呢？對于這一問題，最高司法機關(guān)對環(huán)境民事公益訴訟和消費民事公益訴訟的態(tài)度是截然不同的。對于污染環(huán)境、破壞生態(tài)民事公益訴訟，最高人民法院在《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》）第十八條中明確公益訴訟人可以提出賠償損失的訴訟請求①《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十八條規(guī)定：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的行為，原告可以請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。。而《最高人民法院關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《消費民事公益訴訟解釋》）第十三條僅明確列舉了“停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉、確認格式條款無效”等訴訟請求類型②《最高人民法院關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十三條規(guī)定：原告在消費民事公益訴訟案件中，請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責(zé)任的，人民法院可予支持。經(jīng)營者利用格式條款或者通知、聲明、店堂告示等，排除或者限制消費者權(quán)利、減輕或者免除經(jīng)營者責(zé)任、加重消費者責(zé)任，原告認為對消費者不公平、不合理主張無效的，人民法院應(yīng)依法予以支持。。對作出此種區(qū)分的原因，尚未見官方解釋。有學(xué)者對公益訴訟案件的訴訟請求作如下解讀：純粹公益侵害案件所涉環(huán)境地廣人稀或難被公眾進行經(jīng)濟利用，此類案件不存在個人受害者，故而公益訴訟人可提出賠償損失的請求。如果是大額侵害環(huán)境或消費者權(quán)益案件，被侵權(quán)人通常會提起私益訴訟，公益訴訟人提出的訴訟請求應(yīng)發(fā)揮對私益以外的公益的補充保護作用[29]。言下之意，在這種情況下，由于私益訴訟原告已經(jīng)主張損害賠償，公益訴訟人就無須再提出賠償損失的訴訟請求。這種觀點有一定道理，但未進一步闡明如下問題：即便在大額侵害消費者權(quán)益案件中，被侵權(quán)人也可能并不提起私益訴訟。即便被侵權(quán)人提起私益訴訟，如果立法不允許公益訴訟人提出賠償損失的訴訟請求，那么通過公益訴訟懲罰侵權(quán)人，維護公益的目的只能依賴停止侵害、賠禮道歉等懲罰性較小的訴訟請求，難以有效威懾侵權(quán)人。

如前文所述，個人信息侵權(quán)案件具有侵權(quán)行為隱蔽、侵權(quán)主體難以確定、調(diào)查取證難度大、被侵權(quán)人數(shù)量龐大、損害賠償數(shù)額?。此^的“大規(guī)模微型侵權(quán)”）等特點，被侵權(quán)人提起私益訴訟動力不足，能力欠缺，成案數(shù)量極少，勝訴率較低。此時，如果檢察機關(guān)不提出賠償損失的訴訟請求，即便獲得勝訴判決，由于沒有經(jīng)濟上的損失，對侵權(quán)人威懾不足，既不利于懲罰商事主體、政府機關(guān)和其他個人信息處理者的侵權(quán)行為，也難以達到保護個人信息公共利益的目的。畢竟“對于侵權(quán)人加以金錢制裁最為有效”[30]。

綜上，筆者認為，在個人信息民事公益訴訟中，無論被侵權(quán)人是否提起私益訴訟，檢察機關(guān)都應(yīng)提出賠償損失的訴訟請求。當(dāng)然，反對觀點可能認為，民事訴訟只是個人信息侵權(quán)治理若干手段中的一種。如果檢察機關(guān)不提出賠償損失的訴訟請求，行政機關(guān)可以通過罰款來實現(xiàn)制裁侵權(quán)行為的目的。應(yīng)當(dāng)看到的是：第一，個人信息保護需要民事賠償、行政罰款和刑事處罰等多措并舉，每一個領(lǐng)域的治理對于其他領(lǐng)域均具有不可替代性。在民事領(lǐng)域，《民法典》將個人信息權(quán)益規(guī)定為自然人的人格權(quán)益，一旦該項人格權(quán)益受到侵犯，被侵權(quán)人就可以通過和解、調(diào)解、訴訟等多元化糾紛解決機制救濟權(quán)益?；凇八痉ㄗ罱K解決原則”，訴訟是其他解決機制的兜底。又因為個人信息私益訴訟成案率極小，個人信息民事公益訴訟就成為在民事領(lǐng)域救濟被侵權(quán)人的最重要的方式。第二，作為一項綜合性的領(lǐng)域立法，《個人信息保護法》雖然賦予了行政機關(guān)若干職權(quán)，其中包括罰款的權(quán)利。但網(wǎng)信、工信、市場監(jiān)管、公安等各部門職責(zé)劃分尚不明晰，各行政機關(guān)之間推諉扯皮、被侵權(quán)人投訴無門現(xiàn)象普遍存在。此外，由于監(jiān)管對象龐大以及行政機關(guān)與被監(jiān)管企業(yè)信息嚴重不對稱，監(jiān)管能力滯后，執(zhí)法效果不佳，“運動性執(zhí)法”現(xiàn)象較為突出，源頭治理、綜合治理和系統(tǒng)治理尚未實現(xiàn)，一定程度上存在政府失靈的問題。在這種執(zhí)法現(xiàn)狀下，由檢察機關(guān)提出損害賠償就更為必要。

可能還有反對觀點認為，如果被侵權(quán)人已經(jīng)提起私益訴訟并主張損害賠償，此時要求檢察機關(guān)再主張損害賠償，就針對同一損害分別向侵權(quán)人主張了兩次賠償，造成權(quán)利的重復(fù)主張。這一觀點混淆了私益訴訟請求權(quán)和公益訴訟請求權(quán)。私益訴訟請求權(quán)是自然人基于個人信息侵權(quán)造成損害所產(chǎn)生的損害賠償請求權(quán)，而檢察機關(guān)提起公益訴訟是基于法定的訴訟擔(dān)當(dāng)。檢察機關(guān)提起公益訴訟的請求權(quán)基礎(chǔ)不是所有被侵權(quán)人個人信息請求權(quán)的簡單相加，而是個人信息公共利益受損后，檢察機關(guān)代表國家行使的，基于損害個人信息公共利益產(chǎn)生的損害賠償請求權(quán)。因此，即便被侵權(quán)人和檢察機關(guān)在私益訴訟和公益訴訟中分別主張損害賠償，也不會產(chǎn)生請求權(quán)重復(fù)主張、重復(fù)賠償?shù)膯栴}。

另外，除了停止侵害、消除危險、賠禮道歉和賠償損失等訴訟請求，檢察機關(guān)還應(yīng)積極探索新型訴訟請求。譬如，2020年針對被告在其微信公眾號泄露1萬余名消費者個人信息行為，重慶市消費者權(quán)益保護委員會提出要求被告重慶揚啟企業(yè)營銷策劃有限公司策劃、制作、發(fā)布原創(chuàng)消費領(lǐng)域公益宣傳活動4次以上的訴訟請求。如果被告不履行，少1次公益活動則賠償損失2萬元[31]。該案原告結(jié)合被告業(yè)務(wù)范圍和實際履行能力，提出行為補償?shù)脑V訟請求頗具創(chuàng)新性，雙方達成調(diào)解協(xié)議，被告依約履行，取得了良好的社會效果。

根據(jù)《消費民事公益訴訟解釋》，個人信息領(lǐng)域的服務(wù)提供者，諸如App運營者提供的關(guān)于收集個人信息的格式合同，如果存在排除或者限制用戶權(quán)利、減輕或者免除自身責(zé)任、加重用戶責(zé)任等情形，檢察機關(guān)還可以提出確認合同無效的訴訟請求。

（四）關(guān)于損害賠償?shù)膯栴}

從侵權(quán)行為類型上看，司法實踐中最為常見的情形就是侵權(quán)人僅泄露了個人信息，尚未造成下游損害。在這種情形下，除私密信息（適用隱私權(quán)保護）之外的敏感信息（諸如個人身份證件號碼）被泄露后，受害人應(yīng)當(dāng)可以主張預(yù)防未來損害發(fā)生的財產(chǎn)損害和基于信息被泄露，因擔(dān)憂名譽、財務(wù)等遭受損失而長期處于焦慮和不安狀態(tài)所產(chǎn)生的精神損害。畢竟情感的安寧是值得保護的法益[32]。但是，由于精神損害具有較強的人身依附性，在個人信息檢察公益訴訟中，檢察機關(guān)只能主張財產(chǎn)損害賠償。

個人信息侵權(quán)的損害賠償適用《民法典》第一千一百八十二條。根據(jù)該條款，損害賠償額的計算遵循以下次序：首先按照被侵權(quán)人遭受的損失計算或者侵權(quán)人因此獲得的利益進行賠償。如果遭受損失和所獲利益無法計算，由雙方協(xié)商。協(xié)商不成的，由法院根據(jù)實際情況確定賠償數(shù)額。司法實踐中，對于非法獲取個人信息數(shù)量巨大但獲利微薄的情況，如果僅以被侵權(quán)人遭受的損失或侵權(quán)人所獲利益進行計算，不但不能彌補被侵權(quán)人的損失，也難以對侵犯個人信息行為形成威懾。譬如，有犯罪嫌疑人將133696條個人信息僅以200元的價格出售。雖然犯罪嫌疑人獲利不多，但是非法售賣的信息總量龐大，又經(jīng)過多次倒手，造成的社會危害性極大[33]。

從比較法看，歐盟和美國對大規(guī)模侵害個人信息實行高額罰款。2018年，英國執(zhí)法機構(gòu)因乘客信息泄露，向英國航空公司開出1.839億英鎊罰單[34]。根據(jù)我國《個人信息保護法》第六十六條之規(guī)定，對違法處理個人信息的應(yīng)用程序，責(zé)令暫?；蛘呓K止提供服務(wù)；拒不改正的，并處一百萬元以下罰款。情節(jié)嚴重的，處五千萬元以下或者上一年度營業(yè)額百分之五以下罰款。

雖然我國法賦予行政機關(guān)高額罰款權(quán)，但在民事司法領(lǐng)域，現(xiàn)有賠償規(guī)則卻難以彌補個人信息被侵權(quán)人所遭受的損害。因此，筆者建議在立法中增加侵犯個人信息行為的懲罰性賠償規(guī)則①王利明教授在文章中指出：“即便在民事救濟領(lǐng)域內(nèi)，個人信息救濟的手段和工具也可以有所創(chuàng)新，例如，借鑒和引入我國在消費者權(quán)益保護領(lǐng)域內(nèi)已經(jīng)有較為豐富經(jīng)驗的懲罰性賠償制度。”參見王利明《和而不同：隱私權(quán)與個人信息的規(guī)則界分和適用》，載《法學(xué)評論》2021年第2期。。目前，我國法針對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、侵害他人知識產(chǎn)權(quán)、生產(chǎn)或銷售缺陷產(chǎn)品、經(jīng)營者欺詐、生產(chǎn)或銷售不符合食品安全標準的食品、惡意侵犯商標專用權(quán)等侵權(quán)行為，均制定了懲罰性賠償規(guī)則②《民法典》第一千二百三十二、第一千一百八十五和第一千二百零七條分別針對“故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴重后果”“故意侵害他人知識產(chǎn)權(quán)，情節(jié)嚴重”“明知產(chǎn)品存在缺陷仍然生產(chǎn)、銷售，或者沒有采取有效補救措施，造成他人死亡或者健康嚴重損害”等三種情形，規(guī)定了被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償。此外，《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第五十五條針對“經(jīng)營者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為”、《中華人民共和國食品安全法》第九十六條針對“生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品行為”、《中華人民共和國商標法》第六十三條針對“惡意侵犯商標專用權(quán)行為”也制定了相應(yīng)的懲罰性賠償規(guī)則。。應(yīng)當(dāng)看到，在個人信息侵權(quán)領(lǐng)域確定懲罰性賠償有更充分的理由：第一，不同于人身或其他有形財產(chǎn)遭受損害，在個人信息被非法收集、利用后，如果未發(fā)生下游侵害，很難確定實際損害金額。因為個人信息損害具有無形性、不確定性、難以定量等特征[35]。第二，個人信息在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中被泄露，很難恢復(fù)到未被泄露之前的狀態(tài)，具有不可逆性，類似于作品的發(fā)表權(quán)，一次用盡。譬如，自然人的姓名、電話號碼、身份證號碼、家庭住址一旦在網(wǎng)絡(luò)上公開，很難恢復(fù)到原有狀態(tài)。由于網(wǎng)民基數(shù)的龐大性和網(wǎng)絡(luò)的擴散性，任何人在任何時間、任何地點都可以輕易獲取這些信息。即便刪除侵權(quán)網(wǎng)頁，也難以恢復(fù)原狀。知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)也有類似特征?；诖耍凇睹穹ǖ洹奉C布之前，王利明教授就曾明確支持在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域確定懲罰性賠償制度[36]。即便在我國法中確立了個人信息懲罰性賠償制度，仍需討論由檢察機關(guān)提起個人信息民事公益訴訟，主張懲罰性賠償所獲得的賠償金額的歸屬問題。在司法實踐中，各地公益訴訟賠償金管理主要存在上繳國庫、支付到法院執(zhí)行款專項賬戶、設(shè)立公益訴訟專項賬戶、支付到合作基金會專項賬戶等幾種方式[37]。比較而言，設(shè)立個人信息公益訴訟專項賬戶，將個人信息賠償款項專門用于對個人信息的保護和宣傳等公益事業(yè)更符合公益訴訟的立法初衷。

綜上所述，從健全和完善我國個人信息檢察公益訴訟制度出發(fā)，有必要強調(diào)如下理論立場：第一，個人信息檢察公益訴訟的目的是保護個人信息公共利益，個人信息公共利益包括已經(jīng)被侵害了個人信息的自然人的利益，也包括如果不及時制止個人信息侵權(quán)，個人信息可能受到侵害的不特定自然人的個人信息利益。但是，個人信息公共利益并非以上主體個人利益的簡單相加，還包括使大多數(shù)人免于個人信息被侵害而陷入不安寧狀態(tài)和遭受財產(chǎn)損失的抽象利益。第二，個人信息檢察民事公益訴訟應(yīng)奉行職權(quán)主義模式，在事實主張拘束、自認、職權(quán)調(diào)查取證等方面都應(yīng)作出不同于個人信息私益訴訟的規(guī)則設(shè)計。第三，個人信息檢察公益訴訟判決作出后，在有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害等情形下，其他公益訴訟適格主體仍可提起個人信息檢察公益訴訟，不受前訴判決既判力拘束。第四，個人信息檢察公益訴訟判決所確認的事實對私益訴訟通常具有預(yù)決效力，但被告主張直接適用對其有利的認定的，仍需舉證證明。在實踐層面，相較于提起個人信息民事公益訴訟，檢察機關(guān)更應(yīng)積極提起個人信息檢察行政公益訴訟，督促行政機關(guān)積極履行個人信息保護職責(zé)；現(xiàn)階段檢察機關(guān)應(yīng)以個人信息刑事訴訟中獲取的案件線索為主，以行政執(zhí)法、公民、組織以及新聞媒體提供的案件線索為輔；如無特別情形，檢察機關(guān)在提出停止侵害、排除妨礙等訴訟請求以外，應(yīng)積極提出賠償損失的訴訟請求，以對個人信息侵權(quán)人進行有力嚴懲；由于個人信息侵權(quán)確定實際損害極為困難，且個人信息一旦被泄露，很難恢復(fù)原狀?，F(xiàn)行法規(guī)定的賠償方式不足以懲罰侵權(quán)人，難以保護個人信息公益，因此應(yīng)確立個人信息領(lǐng)域的懲罰性賠償制度。