駱玉婷 中國聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信有限公司研究院

2016年10月10日，習(xí)近平總書記在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上提出“兩個一以貫之”原則，指出：“中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，‘特’就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，做到組織落實(shí)、干部到位、職責(zé)明確、監(jiān)督嚴(yán)格?！苯⒉⒊掷m(xù)完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，需要國有企業(yè)堅(jiān)持黨對國有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)不動搖，持續(xù)推動黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理不松勁，努力實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善公司治理相統(tǒng)一，積極鍛造國企的獨(dú)特優(yōu)勢。在實(shí)際工作中國有企業(yè)必須堅(jiān)決貫徹落實(shí)“兩個一以貫之”，在推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的進(jìn)程中，堅(jiān)決保證、真正做到黨委（黨組）、董事會、經(jīng)理層等各治理主體準(zhǔn)確把握各自的定位、發(fā)揮各自的作用、實(shí)現(xiàn)各自的功能、達(dá)到各自的目標(biāo)，真正做到權(quán)責(zé)分明，各司其職，不缺位、不越位，不各自為政。黨的十八大以來，前置研究機(jī)制作為黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理最關(guān)鍵的一環(huán)，雖然在大多數(shù)國有企業(yè)已經(jīng)執(zhí)行，但對于企業(yè)黨組織應(yīng)該如何有效運(yùn)用決策機(jī)制，在決策范圍、方式、程序以及如何與其他治理主體實(shí)現(xiàn)有效銜接等方面，仍然有待于進(jìn)一步實(shí)踐和探索。因此，面對新形勢、新要求，探討分析前置研究討論決策機(jī)制在落實(shí)過程中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)困境，歸納總結(jié)國有企業(yè)落實(shí)前置研究決策機(jī)制的有效途徑和方法，對國有企業(yè)規(guī)范高效地進(jìn)行前置研究，堅(jiān)持完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度意義重大。

一、前置研究討論決策機(jī)制的歷史發(fā)展脈絡(luò)和重大意義

（一）前置研究討論決策機(jī)制的政策演進(jìn)

《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》于2015年6月發(fā)布，是第一次提出在正式文件中提到前置研究機(jī)制這一概念，條例中劃定了適用此機(jī)制的使用范圍，即只是對設(shè)有黨組的少數(shù)央企落實(shí)前置研究討論機(jī)制作出了要求，此時的效力范圍還相當(dāng)有限[1]。隨后，對該機(jī)制的落實(shí)，要求力度不斷加碼，到了2016年10月，隨著《貫徹落實(shí)全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議精神重點(diǎn)任務(wù)》的印發(fā)，前置研究討論被正式確立，全國的國有企業(yè)都必須落實(shí)、必須運(yùn)用這一決策機(jī)制，并提出了更高的要求，即在運(yùn)用機(jī)制、落實(shí)黨組織研究討論前置程序的要求過程中，不斷健全和完善機(jī)制，并將厘清各治理主體權(quán)責(zé)邊界的工作同步進(jìn)行。隨后，黨的十九大修改了《黨章》通過黨章的確認(rèn)，作為國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的前置研究決策機(jī)制被賦予了法定地位。2019年10月十九屆四中全會召開，發(fā)布的決議中推動黨的領(lǐng)導(dǎo)和公司治理有機(jī)融合被進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。2020年印發(fā)的國企改革三年行動方案，明確提出完善中國特的現(xiàn)代企業(yè)制度是國企改革要堅(jiān)決完成的八大任務(wù)之一，并被列為第一位。同樣是2020年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》，要求在國有企業(yè)董事會或者經(jīng)理層決策重大經(jīng)營管理事項(xiàng)時，必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后才能作出決定。同時要求國有企業(yè)黨委（黨組）要根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展的實(shí)際情況，實(shí)事求是制定研究討論的事項(xiàng)清單，做到厘清各治理主體的權(quán)責(zé)。這是在政策層面上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了黨委（黨組）前置研究討論重大事項(xiàng)是堅(jiān)決貫徹落實(shí)“兩個一以貫之”要求，推動黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的重要制度安排。2021年以來這一機(jī)制依舊備受重視，不斷完善，于5月發(fā)布的《關(guān)于中央企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的若干意見（試行）》，文件指出黨委（黨組）需要在決策中明確自身的權(quán)力責(zé)任和工作方式，前置研究討論決策機(jī)制作為工作方式的實(shí)現(xiàn)機(jī)制被在強(qiáng)調(diào)。

（二）前置研究是國有企業(yè)決策機(jī)制的重大變革

完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，推動黨的領(lǐng)導(dǎo)和公司治理有機(jī)融合，是新時代新形勢下國有企業(yè)改革面臨的重要課題和時代命題。而國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用能夠得以發(fā)揮，依賴前置研究討論決策機(jī)制的確定和執(zhí)行，這對進(jìn)一步規(guī)范決策行為，推動制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度具有重要意義。一是使國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的有據(jù)可依。前置研究討論決策機(jī)制提出前，黨組織有權(quán)利集體討論重大事項(xiàng)，并對事項(xiàng)的決策進(jìn)行表決最終形成意見，但在意見的運(yùn)用上只是作為經(jīng)理層在決策過程中的參考，完整的決策權(quán)仍在經(jīng)理層手中，并沒有對經(jīng)理層使用意見的方式方法、反饋機(jī)制進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。前置研究決策機(jī)制提出后，黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用作為黨實(shí)現(xiàn)對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)真正有了保障，黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮更加有規(guī)定可依據(jù)，有機(jī)制可執(zhí)行，在決策企業(yè)“三重一大”事項(xiàng)中擁有決定權(quán)、把關(guān)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，在確保企業(yè)朝著正確的改革發(fā)展道路前進(jìn)上起到關(guān)鍵作用。二是提高了國有企業(yè)公司治理水平。推進(jìn)不同治理主體各司其職，各負(fù)其責(zé)，就要確保在黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，各治理主體形成權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理體系。前置研究討論決策機(jī)制統(tǒng)一了決策流程，之前黨組織參與企業(yè)決策存在前置討論，但此時多數(shù)沒有否決的權(quán)利、經(jīng)理層先決策而后報(bào)黨組織審核、通過經(jīng)營管理會征求黨組織意見等方式，國有企業(yè)往往根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際采用不同方式，就算是同一企業(yè)也會根據(jù)需要靈活變換決策機(jī)制[2]。但提出的前置研究決策機(jī)制，為全國的國有企業(yè)作出了統(tǒng)一的規(guī)定，打造了決策機(jī)制和決策流程的規(guī)范和模板，可以說是為黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理如何實(shí)現(xiàn)提供了抓手，對完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度意義重大。

二、國有企業(yè)落實(shí)前置研究討論決策機(jī)制的問題和成因

近年來，國有企業(yè)堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署，嚴(yán)格黨委（黨組）履行前置研究討論事項(xiàng)的具體標(biāo)準(zhǔn)和程序，確保公司黨（黨組）充分發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)作用，但不能保證黨委（黨組）前置討論越位、缺位等問題的存在。例如，一些國有企業(yè)對落實(shí)前置研究討論決策機(jī)制的要求理解不夠準(zhǔn)確，執(zhí)行存在偏差，對企業(yè)戰(zhàn)略定位、改革發(fā)展研究不透，在如何運(yùn)用前置研究討論決策機(jī)制為企業(yè)戰(zhàn)略決策和轉(zhuǎn)型發(fā)展發(fā)揮把關(guān)定向作用方面尚有較大提升空間。

（一）落實(shí)前置研究討論決策機(jī)制中存在的問題

一是在認(rèn)識層面存在“懷疑誤解”。按照當(dāng)前國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層隊(duì)伍組建規(guī)定，國有企業(yè)的黨委（黨組）會與董事會、經(jīng)理層的人員重合度高的情況普遍存在，有的企業(yè)認(rèn)為同一個事項(xiàng)需要上三次會（黨委會、董事會、總經(jīng)理辦公會），內(nèi)容重復(fù)、影響效率，且不換人的決策方式可能導(dǎo)致決策僵局。二是在制度層面存在“簡單照搬”。有的企業(yè)意識到“三重一大”必須經(jīng)過前置研究討論，制定了制度辦法，但是基本上是改改標(biāo)題、換換名稱，上下一般粗，沒有對本企業(yè)的“三重一大”事項(xiàng)進(jìn)行相對清晰的界定，對各主體權(quán)責(zé)邊界劃分不夠清晰，操作性不強(qiáng)。三是在執(zhí)行層面存在“盲目前置”。有的企業(yè)把本應(yīng)屬于總經(jīng)理辦公會研究的問題，不加區(qū)分地全部挪到黨委會上研究，大事小事往里裝，導(dǎo)致出現(xiàn)黨委會研究討論代替經(jīng)營層決策，本質(zhì)上是不擔(dān)當(dāng)、不作為的表現(xiàn)[3]。

（二）落實(shí)前置研究討論決策機(jī)制出現(xiàn)偏差的原因

國有企業(yè)在落實(shí)前置研究討論決策機(jī)制存在認(rèn)識層面、制度層面和執(zhí)行層面的問題，究其原因，一是對制度目標(biāo)的不理解。在認(rèn)識層面上，認(rèn)為前置研究討論是同一批人對同一事項(xiàng)重復(fù)決策，沒有看到國有企業(yè)的獨(dú)特性，沒有認(rèn)識到?jīng)Q策規(guī)則的不同側(cè)重。國有企業(yè)在通常情況下被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)組織，但國有企業(yè)作為國有經(jīng)濟(jì)的基石，需要承擔(dān)政治、經(jīng)濟(jì)、社會和科技創(chuàng)新責(zé)任。前置研究決策機(jī)制的制度目標(biāo)就是要在黨委會、董事會、經(jīng)理層人員高度重合的現(xiàn)實(shí)情況下，通過不同的決策制度和規(guī)則體現(xiàn)國有企業(yè)履行經(jīng)濟(jì)、政治和社會責(zé)任的不同側(cè)重，做到黨組織把好方向關(guān)、政治關(guān)、政策關(guān)，經(jīng)管層把好經(jīng)濟(jì)關(guān)，確保企業(yè)作出最符合經(jīng)營實(shí)際、最大化國家和人民利益的戰(zhàn)略決策。二是對落地關(guān)鍵的不掌握。在制度層面和執(zhí)行層面上，權(quán)責(zé)劃分不明，決策程序混亂，沒有充分運(yùn)用民主集中制的決策規(guī)則[4]。

三、對國有企業(yè)落實(shí)前置研究討論決策機(jī)制的建議

國有企業(yè)需要結(jié)合自身企業(yè)改革實(shí)際，探索如何落實(shí)前置研究的制度要求，可以從劃清權(quán)責(zé)范圍、明確決策程序、強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)热齻€方面著手，進(jìn)一步厘清國有企業(yè)各治理主體之間的關(guān)系，規(guī)范黨委（黨組）前置研究重大事項(xiàng)清單，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理，充分發(fā)揮黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)作用[5]。

一是著眼于研究主體，劃清權(quán)責(zé)范圍。落實(shí)前置研究討論決策機(jī)制，首先要搞清楚誰來研究和研究內(nèi)容。就是要明確各治理主體的角色定位，細(xì)化權(quán)限清單，明晰權(quán)責(zé)邊界，確立決策清單，通過建章立制確立決策機(jī)制執(zhí)行的制度依據(jù)才能集中體現(xiàn)出黨委（黨組）對各治理主體地位、職責(zé)、作用的認(rèn)識和把握，結(jié)合企業(yè)實(shí)際，科學(xué)合理確定“三重一大”事項(xiàng)與一般事項(xiàng)、董事會授權(quán)事項(xiàng)與未授權(quán)事項(xiàng)的邊界劃分標(biāo)準(zhǔn)，同時動態(tài)對待權(quán)責(zé)清單里的事項(xiàng)，保持根據(jù)經(jīng)營情況和發(fā)展需要更新完善的積極性、主動性。例如，一般情況下“三重一大”事項(xiàng)包括重大決策、重要人事、重大項(xiàng)目、大額資金四類，其中黨組（黨委）決策四類事項(xiàng)要時刻堅(jiān)定履行把關(guān)定向的職責(zé)，監(jiān)督保證黨中央決策部署和國家戰(zhàn)略部署在國有企業(yè)中的落實(shí)落地，并結(jié)合實(shí)際制定重大事項(xiàng)決策的權(quán)責(zé)清單同時根據(jù)需要動態(tài)調(diào)整完善。直接決定的事項(xiàng)是黨的建設(shè)等方面事項(xiàng)；不能直接決策的事項(xiàng)，以黨委（黨組）前置研究討論的形式進(jìn)行把關(guān)，例如，在決策重大經(jīng)營管理事項(xiàng)時，就先履行前置程序，再交由董事會或總經(jīng)理辦公會按照職權(quán)和規(guī)定程序作出決定等等。

二是著眼于怎么研究，明確決策程序。首先要明確不同治理主體決策側(cè)重點(diǎn)，例如，黨委（黨組）要解決“該不該干”的問題，重點(diǎn)在決策中主要關(guān)注政治層面、宏觀和戰(zhàn)略層面，對標(biāo)中央要求和國家需求，提出方向性、原則性意見?？偨?jīng)理辦公會要解決“該怎么干”的問題，重點(diǎn)落實(shí)黨組織意見，組織職能業(yè)務(wù)部門，研究提出具體工作方案。董事會要解決“這樣干行不行”的問題，要在戰(zhàn)略層面進(jìn)行綜合考量后作出決策。其次要分類規(guī)范黨委會議題管理，實(shí)施會前、會中、會后的三階段決策流程。會前的醞釀階段，需要黨委（黨組）通過多渠道吸收和聽取各方意見，并以實(shí)事求是的態(tài)度確保充分調(diào)查研究，積極履行合法合規(guī)審查程序，形成完整的建議方案和決策參考資料，這些資料應(yīng)當(dāng)按照公司章程和有關(guān)議事規(guī)則規(guī)定，提前送達(dá)所有參與決策人員，確保在會議決策前有充足的研究溝通時間[6]。會中的決策階段，應(yīng)堅(jiān)持一事一議，與會人員要充分討論，對決策建議明確表態(tài)。黨委（黨組）書記、董事長要發(fā)揚(yáng)民主、善于集中、敢于負(fù)責(zé)。參與決策人員要充分討論并分別發(fā)表意見。會議主持人最后發(fā)表結(jié)論性意見。會后的執(zhí)行階段，在前置研究討論的“三重一大”事項(xiàng)形成最終決策后，應(yīng)進(jìn)一步明確落實(shí)部門和責(zé)任人，按照分工組織落地實(shí)施。

三是著眼于怎么落實(shí)，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。要明確責(zé)任劃分，堅(jiān)持有權(quán)必有責(zé)，失責(zé)必追究的原則。一方面完善責(zé)任追究制度，細(xì)化“三重一大”事項(xiàng)范圍及責(zé)任分工，載明決策程序要求，明確實(shí)施責(zé)任，對重大事項(xiàng)決策加強(qiáng)責(zé)任追究，引導(dǎo)黨委（黨組）成員以審慎的態(tài)度，科學(xué)的方法參與前置研究的討論和決策。另一方面，健全決策后評估制度，包括決策回避、考核評價及后評估、決策失誤糾錯改正等配套制度機(jī)制，并匯總決策制度（含清單）、會議記錄、具體事項(xiàng)清單、執(zhí)行情況等信息，真正實(shí)現(xiàn)將“三重一大”事項(xiàng)信息化集中統(tǒng)一管理、全流程跟蹤，構(gòu)建可落地的閉環(huán)操作體系，確保重大事項(xiàng)決策有效落實(shí)。最后是要構(gòu)建完善監(jiān)督和檢查機(jī)制，對決策制度的執(zhí)行情況、決策事項(xiàng)的落實(shí)情況及時檢查，公司紀(jì)委主要承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化對黨委（黨組）會議事規(guī)則、參與的決定決議在公司內(nèi)貫徹落實(shí)情況的跟蹤監(jiān)督與檢查，嚴(yán)肅查處違反制度規(guī)定行為，對相關(guān)責(zé)任人追究責(zé)任[7]。同時積極發(fā)揮民主監(jiān)督作用，通過運(yùn)用職工代表大會制度，將“三重一大”決策制度執(zhí)行情況作為黨務(wù)公開、廠務(wù)公開的重要內(nèi)容，除按照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)保密的事項(xiàng)外，在適當(dāng)范圍內(nèi)公開。