李可 唐曉晴

引言

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，要加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，實(shí)行高水平對(duì)外開(kāi)放，構(gòu)建面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。目前我國(guó)在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)體系基礎(chǔ)上，在海南、上海、天津、福建、廣東、浙江、湖北設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及下轄的新片區(qū)，進(jìn)行更大力度的投資貿(mào)易便利化改革。2019 年8 月6 日，《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》出臺(tái)，集中優(yōu)勢(shì)發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)。2020 年10 月1 日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海蛇口自由貿(mào)易試驗(yàn)片區(qū)條例》施行，強(qiáng)調(diào)與港澳市場(chǎng)融通，重點(diǎn)打造自貿(mào)片區(qū)國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化的營(yíng)商環(huán)境。2021年6 月11 日，《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》頒布，在海南島全島設(shè)立海南自由貿(mào)易港，并在貿(mào)易、投資、財(cái)稅、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才支撐等方面全方位體系化建立對(duì)外開(kāi)放高地。2021 年9 月5 日，《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱“《總體方案》”）落地，橫琴粵澳深度合作區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“深合區(qū)”）將作為“一國(guó)兩制”實(shí)踐的新示范，在金融、稅收、人才、民生等方面以制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)與澳門一體化發(fā)展。

隨著《總體方案》的出臺(tái)，深合區(qū)的制度外形被勾勒得逐步清晰：在行政權(quán)方面，首次采用“雙首長(zhǎng)”主導(dǎo)的管理委員會(huì)負(fù)責(zé)制，強(qiáng)調(diào)“利澳惠澳”的建設(shè)目的和澳門的深度參與；在立法權(quán)方面，通過(guò)人大授權(quán)和珠海特區(qū)立法權(quán)的運(yùn)用，可對(duì)法律作必要的變通規(guī)定，并強(qiáng)調(diào)與澳門地區(qū)民商事規(guī)則的銜接；在司法權(quán)方面，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮橫琴新區(qū)法院職能，為深合區(qū)提供高效便捷的司法服務(wù)與保障。不同于其他經(jīng)濟(jì)特區(qū)，深合區(qū)首次以琴澳雙方共商共建共管的模式運(yùn)行。此模式在我國(guó)的行政區(qū)劃管理上屬首例，是建立在澳門“一國(guó)兩制”成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，也是建立在粵澳兩地人民人心所向的基礎(chǔ)之上，更是普通地方行政區(qū)首次與享有高度自治權(quán)的特別行政區(qū)之間的全面合作。澳門特區(qū)行政長(zhǎng)官賀一誠(chéng)指出，要把握橫琴粵澳合作區(qū)建設(shè)的“四新”戰(zhàn)略，準(zhǔn)確把握澳門特區(qū)的角色和定位，不斷增強(qiáng)澳門暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)和聯(lián)通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的功能。為開(kāi)創(chuàng)性的合作建立全面的法治保障，涉及到在我國(guó)憲法與“一國(guó)兩制”的框架下對(duì)傳統(tǒng)立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)運(yùn)行模式的創(chuàng)新性改革。

一、橫琴粵澳深度合作區(qū)：以“利澳惠澳”為初心

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，建設(shè)橫琴新區(qū)的初心就是為澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展創(chuàng)造條件。①《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)〈橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案〉》，《國(guó)務(wù)院公報(bào)》2021 年第26 號(hào)。從建設(shè)目的看，除與其他經(jīng)濟(jì)特區(qū)一樣強(qiáng)調(diào)通過(guò)在貨物人員流動(dòng)、金融監(jiān)管、稅收等方面采取一系列優(yōu)惠政策以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、構(gòu)建高水平對(duì)外開(kāi)放新格局的目標(biāo)外，深合區(qū)從建設(shè)目的上即具有利澳惠澳的顯著特征。《總體方案》前言即開(kāi)宗明義指出，做好橫琴粵澳深度合作區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放，是為澳門長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展注入的重要?jiǎng)恿?，有利于推?dòng)澳門長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定和融入國(guó)家發(fā)展大局。這一目標(biāo)更貫穿《總體方案》的始終，在《總體方案》的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、民生合作等方面得以具體反映和詮釋，并且決定著對(duì)《總體方案》條文的理解與落地實(shí)施。在對(duì)《總體方案》的文本解讀的基礎(chǔ)之上，深合區(qū)與國(guó)內(nèi)其他特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)相比，有以下特點(diǎn)：

（一）深合區(qū)行政管理級(jí)別之“特”：由市管升級(jí)為省管

《總體方案》第22 條規(guī)定，合作區(qū)上升為廣東省管理。新成立的廣東省委和省政府派出機(jī)構(gòu)，即廣東省委橫琴粵澳深度合作區(qū)工作委員會(huì)、廣東省人民政府橫琴粵澳深度合作區(qū)工作辦公室履行屬地管理職能，負(fù)責(zé)黨的建設(shè)、國(guó)家安全、刑事司法、社會(huì)治安等工作。2021 年9 月17日，橫琴粵澳深度合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)在珠海揭牌，《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于橫琴粵澳深度合作區(qū)有關(guān)管理體制的決定》①參見(jiàn)《廣東省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告（第89 號(hào)）》，《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021 年第7 號(hào)。（以下簡(jiǎn)稱“《深合區(qū)管理體制的決定》”）也于同日起施行，為深合區(qū)有關(guān)管理機(jī)構(gòu)的組建和運(yùn)行提供及時(shí)必要的法律依據(jù)。其中明確說(shuō)明，廣東省要在深合區(qū)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，履行屬地管理職能，配合管委會(huì)和執(zhí)委會(huì)推進(jìn)深合區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)。橫琴由原屬珠海管轄的自貿(mào)區(qū)升級(jí)為廣東省直管，代表深合區(qū)建設(shè)在國(guó)家整體戰(zhàn)略布局中的地位提升。從法律性質(zhì)上看，深合區(qū)屬于廣東省人民政府及其有關(guān)部門、珠海市人民政府及其有關(guān)部門依法授權(quán)或委托給合作區(qū)執(zhí)行委員會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)管理運(yùn)作的示范區(qū)。②《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于橫琴粵澳深度合作區(qū)有關(guān)管理體制的決定》第5 條。

（二）深合區(qū)行政管理模式之“特”：粵澳雙方共商共建共管

我國(guó)憲法第105 條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這是我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)基本組織原則——民主集中制的具體體現(xiàn)。地方各級(jí)政府實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，將法定決策權(quán)集中于首長(zhǎng)一人的領(lǐng)導(dǎo)制度，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力的集中，以快速高效、責(zé)任明確的執(zhí)行決策，行使法律賦予的行政權(quán)力。③王旭：《作為國(guó)家機(jī)構(gòu)原則的民主集中制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019 年第8 期。民主集中制既是國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分規(guī)范，也是國(guó)家機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)原則。

從深合區(qū)公布的組織架構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)成員來(lái)看，深合區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置遵循了民主集中制的基本原則，是對(duì)民主集中制的創(chuàng)新與發(fā)展。首先，深合區(qū)管理委員會(huì)，作為直接隸屬粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的機(jī)構(gòu)，是深合區(qū)最高管理和議事機(jī)構(gòu)，實(shí)行雙主任制：由粵澳雙方最高行政首長(zhǎng)，即廣東省省長(zhǎng)與澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官共同組成，且兩首長(zhǎng)處于平等地位，以確保最高決策機(jī)構(gòu)作出的決策充分體現(xiàn)粵澳雙方共同利益。其次，在管理委員會(huì)下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)，具體執(zhí)行管理委員會(huì)決議。與管理委員會(huì)不同，執(zhí)行委員會(huì)采用單主任制，目前由澳門特別行政區(qū)政府經(jīng)濟(jì)財(cái)政司司長(zhǎng)擔(dān)任。深合區(qū)管委會(huì)秘書長(zhǎng)任執(zhí)委會(huì)副主任。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置釋放出來(lái)兩個(gè)信號(hào)：一方面深合區(qū)雖然是由粵澳雙方共商共建共管，但在行政執(zhí)行權(quán)方面中央希望充分發(fā)揮澳門方的積極性主動(dòng)性，通過(guò)對(duì)接澳門高度開(kāi)放的自由港經(jīng)濟(jì)政策，經(jīng)營(yíng)好合作區(qū)建設(shè)。另一方面，在深合區(qū)的整體發(fā)展方向、制度建設(shè)方面，粵方起到把握原則底線、為澳門方工作提供配合支持的作用。

（三）深合區(qū)法律適用之“特”：民商事規(guī)則銜接澳門、接軌國(guó)際

《總體方案》第26 條規(guī)定，“充分發(fā)揮‘一國(guó)兩制’制度優(yōu)勢(shì)，在遵循憲法和澳門特別行政區(qū)基本法前提下，逐步構(gòu)建民商事規(guī)則銜接澳門、接軌國(guó)際的制度體系。”

與前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)中對(duì)香港經(jīng)驗(yàn)的吸收和規(guī)則的接軌不同，④詳見(jiàn)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》第5 條?！犊傮w方案》對(duì)深合區(qū)中澳門規(guī)則的銜接規(guī)定的更為具體：首先，“銜接”⑤“銜接”含義為事物相連接。參見(jiàn)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》（第6 版），北京：商務(wù)印書館，2012 年，第1412 頁(yè)。一詞從詞義上分析即比“借鑒”“吸收”更強(qiáng)調(diào)兩種制度的內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一；其次，《總體方案》明確銜接的范疇是民商事規(guī)則，也為今后的進(jìn)一步立法定明方向。深合區(qū)基于粵澳雙方共商共建共管的管理模式，由澳門方實(shí)質(zhì)參與深合區(qū)全面的行政管理決策與執(zhí)行，這與粵澳雙方之前的合作嘗試，包括橫琴口岸“一地兩檢”、澳門大學(xué)橫琴校區(qū)的實(shí)踐有本質(zhì)的區(qū)別。橫琴口岸“一地兩檢”中的合作僅涉及到海關(guān)邊檢方面的合作，①孫煜華：《大灣區(qū)單邊進(jìn)境查驗(yàn)的基本法風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021 年第1 期。澳門大學(xué)橫琴校區(qū)則采取的是由澳門方全面接管的模式。②張麗英：《澳門大學(xué)橫琴校區(qū)租賃的特殊法律性質(zhì)——兼論法律適用的沖突》，《澳門法學(xué)》2013 年第7 期。與這兩者不同，深合區(qū)的合作是粵澳雙方首次全方位的合作，不僅是兩方人員的合作，更是兩地法律文化、社會(huì)制度的深度碰撞。澳門方人員進(jìn)駐橫琴，參與對(duì)橫琴事務(wù)、特別是橫琴經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理與決策，必將帶來(lái)基于澳門特區(qū)資本主義法制體系下形成的管理理念與風(fēng)格，也為在深合區(qū)銜接澳門民商事規(guī)則提供實(shí)現(xiàn)的客觀條件。

二、深合區(qū)管委會(huì)的定位與運(yùn)作

《總體方案》規(guī)定在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，在深合區(qū)建立合作區(qū)管理委員會(huì)。在人員組成上有澳門特區(qū)政府人員參與，并與粵方人員“在職權(quán)范圍內(nèi)統(tǒng)籌決定合作區(qū)的重大規(guī)劃、重大政策、重大項(xiàng)目和重要人事任免”。既然深合區(qū)并非特別行政區(qū)管轄范圍的簡(jiǎn)單擴(kuò)張，那么特別行政區(qū)政府與橫琴如何在國(guó)家法律框架下、在依法行政原則下合作，目前仍有一系列關(guān)鍵問(wèn)題尚待厘清：

（一）深合區(qū)管委會(huì)的法律地位

根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（下稱“《組織法》”），地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。顯然，從性質(zhì)上講，深合區(qū)管委會(huì)不構(gòu)成地方人民政府。從深合區(qū)管委會(huì)職權(quán)看，它負(fù)責(zé)的領(lǐng)域涉及深合區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多方面，與政府部門基于行業(yè)領(lǐng)域的管理范圍相比，有更強(qiáng)的綜合指導(dǎo)性特點(diǎn)，③張莉、張玉鵬、呂之濱：《經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)法律規(guī)范現(xiàn)狀調(diào)查——基于50 份國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)范文件的分析》，法治政府研究院，http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1021/13398.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021 年12 月28 日。因此也應(yīng)不屬于《組織法》中規(guī)定的政府組成部門。值得注意的是，《總體方案》在設(shè)深合區(qū)管委會(huì)之外，另設(shè)廣東省人民政府橫琴粵澳深度合作區(qū)工作辦公室作為廣東省政府的派出機(jī)構(gòu)，履行屬地管理職能。在領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)的設(shè)計(jì)上，派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人即橫琴辦主任，同時(shí)擔(dān)任深合區(qū)管委會(huì)秘書長(zhǎng)。深合區(qū)管理委員會(huì)與橫琴辦之間存在什么法律關(guān)系？深合區(qū)管理委員會(huì)是否具有獨(dú)立的行政主體地位？這些問(wèn)題直接關(guān)系到管委會(huì)在今后作出特定行政行為，如制定某規(guī)范或作出某決定的合法性。管委會(huì)對(duì)深合區(qū)的管理以國(guó)務(wù)院授權(quán)為前提，因此管委會(huì)的法律地位應(yīng)在深合區(qū)后續(xù)立法中予以明確。

（二）深合區(qū)管委會(huì)的權(quán)限范圍

行政權(quán)來(lái)源于法律的授予。在我國(guó)憲法、《國(guó)務(wù)院組織法》、《組織法》的法律架構(gòu)下，我國(guó)行政權(quán)的分配形成了從中央到地方的縱向管理結(jié)構(gòu)以及地方同級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能部門之間分工配合的橫向管理結(jié)構(gòu)。行政權(quán)力的縱向和橫向配置，以協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)作、提高行政效率為總體目標(biāo)。在行政權(quán)力的運(yùn)作方面，各級(jí)政府依法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，將不同領(lǐng)域的行政管理權(quán)劃歸不同行政職能部門，如公安、民政、環(huán)保、工商等等。深合區(qū)涉及特別行政區(qū)行政機(jī)關(guān)的參與，在行政權(quán)限的劃分方面也應(yīng)有區(qū)別于一般行政區(qū)域的設(shè)計(jì)。從目前深合區(qū)公布的組織架構(gòu)看，深合區(qū)管委會(huì)下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)，執(zhí)行委員會(huì)統(tǒng)領(lǐng)九個(gè)局，包括行政事務(wù)局、法律事務(wù)局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、金融發(fā)展局、商事服務(wù)局、財(cái)政局、統(tǒng)計(jì)局、城市規(guī)劃和建設(shè)局、民生局。從職能部門的設(shè)置看，既不完全同于內(nèi)地傳統(tǒng)政府工作部門設(shè)置，也有別于澳門公共部門的設(shè)置。如深合區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展局行政職能包含珠海市商務(wù)局、科技創(chuàng)新局等多個(gè)部門職能；從職能部門的管理范圍看，主要涉及商業(yè)、金融、財(cái)政、民生等領(lǐng)域。同時(shí)，《總體方案》明確由橫琴辦負(fù)責(zé)黨的建設(shè)、國(guó)家安全、刑事司法、社會(huì)治安等工作。以目前深合區(qū)公布的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，存在部分領(lǐng)域的行政管理職能空白，如交通運(yùn)輸管理、緊急情況下的應(yīng)急管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等職能沒(méi)有具體歸屬部門，原屬于地方司法局管理范疇的律師工作管理目前并不在深合區(qū)執(zhí)委會(huì)法律事務(wù)局的職權(quán)范圍內(nèi)。這些未涉及到的職權(quán)是屬于省政府派出機(jī)構(gòu)橫琴辦公室，還是根據(jù)執(zhí)委會(huì)行政管理部門的“兜底條款”①參見(jiàn)粵澳深度合作區(qū)執(zhí)委會(huì)行政事務(wù)局：《行政事務(wù)局職能》第6 條，http://www.hengqin.gov.cn/macao_zh_hant/hzqgl/zzjg/znjs/content/post_2990405.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021 年12 月28 日。由執(zhí)委會(huì)個(gè)案交辦，還是另設(shè)行政機(jī)構(gòu)管理，目前并不明確。此外，中央垂直管理部門即海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯管理等部門以及省級(jí)以下垂直管理部門，如工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督管理等垂直管理機(jī)關(guān)的行政權(quán)在深合區(qū)如何行使，也需進(jìn)一步確定。

（三）深合區(qū)管委會(huì)的權(quán)力監(jiān)督

權(quán)力缺乏監(jiān)督必導(dǎo)致權(quán)力的濫用。在依法行政原則下，做出具體行政行為的行政主體如侵犯了公民、法人、其他組織的合法權(quán)益，將面臨行政訴訟。根據(jù)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋第21 條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)由國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告；對(duì)由國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部門為被告；對(duì)其他開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告；開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有行政主體資格的，以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府為被告。那么深合區(qū)管委會(huì)、執(zhí)委會(huì)以及多個(gè)職能部門是否都具有獨(dú)立的行政主體資格？

從法律性質(zhì)上看，《深合區(qū)管理體制的決定》明確深合區(qū)執(zhí)委會(huì)為法定機(jī)構(gòu)，并規(guī)定了執(zhí)委會(huì)的職權(quán)范圍為“依法履行國(guó)際推介、招商引資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、土地開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)、民生管理等相關(guān)行政管理和公共服務(wù)職能，負(fù)責(zé)合作區(qū)具體開(kāi)發(fā)建設(shè)工作”。②詳見(jiàn)《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于橫琴粵澳深度合作區(qū)有關(guān)管理體制的決定》第3 條。與深合區(qū)執(zhí)委會(huì)性質(zhì)類似，深圳前海合作區(qū)的前海管理局也屬于具有相同行政管理職能和公共服務(wù)職能的“法定機(jī)構(gòu)”，③“法定機(jī)構(gòu)是一個(gè)由專門的立法機(jī)關(guān)設(shè)立的執(zhí)行專門職能的官方自主機(jī)構(gòu)”，參見(jiàn)崔晶：《新加坡法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)模式及啟示》，《東南亞縱橫》2011 年第6 期?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》將其管理機(jī)構(gòu)定義為“實(shí)行企業(yè)化管理但不以營(yíng)利為目的的履行相應(yīng)管理和服務(wù)職責(zé)的法定機(jī)構(gòu)”。④《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》第7 條。深圳市政府更進(jìn)一步認(rèn)定法定機(jī)構(gòu)依特定立法設(shè)立，依照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管，具有獨(dú)立法人地位。⑤深圳市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室：《深圳市法定機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)狀與發(fā)展》，http://www.szsbb.gov.cn/gqdt/content/post_126164.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021 年12 月28 日。深合區(qū)執(zhí)委會(huì)亦屬于依法承擔(dān)合作區(qū)特定公共事務(wù)管理或公共服務(wù)職能，同時(shí)具有特定使命和功能的法定機(jī)構(gòu)，應(yīng)具有獨(dú)立行政主體資格。

綜上分析，厘清深合區(qū)管委會(huì)及執(zhí)委會(huì)的法律地位、功能分工及權(quán)責(zé)配置是依法治“區(qū)”的前提與關(guān)鍵。有學(xué)者曾指出政府主導(dǎo)型的管委會(huì)體制是目前開(kāi)發(fā)區(qū)治理的主流模式；然而這類區(qū)域治理模式的創(chuàng)新因缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一制度規(guī)范，導(dǎo)致管委會(huì)在行政主體資格、職能以及與其他行政機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系方面長(zhǎng)期處于模糊狀態(tài)，由此可能造成區(qū)域治理的法治障礙和廉政風(fēng)險(xiǎn)。①吳金群：《網(wǎng)絡(luò)抑或統(tǒng)合:開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)體制下的府際關(guān)系研究》，《政治學(xué)研究》2019 年5 期。就深合區(qū)而言，管理委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置如缺乏充分的制度供給，其法律性質(zhì)和地位不明晰，會(huì)造成管委會(huì)的行政行為缺乏合法性依據(jù)。從《總體方案》和《深合區(qū)管理體制的決定》的規(guī)定來(lái)看，深合區(qū)管委會(huì)有決定合作區(qū)的重大規(guī)劃、重大政策、重大項(xiàng)目和重要人事任免、獨(dú)立支配合作區(qū)收益、制定深合區(qū)政策方案的權(quán)力，應(yīng)具有作出具體或抽象行政行為的主體資格，但行政權(quán)的行使仍有賴于法律的進(jìn)一步明確授權(quán)。

三、“一國(guó)兩制”下粵澳府際合作

《總體方案》提出在深合區(qū)內(nèi)由粵澳兩地政府共同組建合作區(qū)開(kāi)發(fā)管理機(jī)構(gòu)，共同建立合作區(qū)收益共享機(jī)制。在我國(guó)的行政管理體制下，府際合作或?yàn)槠郊?jí)的地方政府之間的“橫向”合作，或?yàn)椴粚倨郊?jí)、也無(wú)直接上下級(jí)隸屬關(guān)系的政府間的“斜向”合作。②林尚立：《國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系》，杭州：浙江人民出版社，1998 年版，第14—19 頁(yè)。深合區(qū)中的府際合作不屬于其中任何一類，而是我國(guó)的特別行政區(qū)政府與一般地方行政區(qū)政府間的合作，開(kāi)創(chuàng)了“一國(guó)兩制”體制下府際合作新模式。

（一）高度自治權(quán)的擴(kuò)展與行政管轄權(quán)的讓渡

澳門基本法第20 條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)可享有全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或中央人民政府授予的其他權(quán)力”。這里的“其他權(quán)力”既包括可能對(duì)澳門基本法所規(guī)定的高度自治權(quán)內(nèi)涵的擴(kuò)展，也包括對(duì)高度自治權(quán)行使區(qū)域從澳門已有管轄區(qū)域向外擴(kuò)展的可能。深合區(qū)的建立屬于澳門特別行政區(qū)的高度自治權(quán)向特區(qū)外的擴(kuò)展。這樣的擴(kuò)展并非首例，單在橫琴范圍內(nèi)，澳門大學(xué)橫琴校區(qū)的設(shè)立與橫琴口岸澳門管轄區(qū)的設(shè)立都屬于澳門特別行政區(qū)自治權(quán)域外擴(kuò)展的成功實(shí)踐。但與前兩例不同的是，深合區(qū)的建立并不是澳門特區(qū)高度自治權(quán)的整體擴(kuò)展，不是特別行政區(qū)所管轄地理范圍的簡(jiǎn)單外擴(kuò)，而是部分行政權(quán)的擴(kuò)展。《總體方案》明確，在橫琴島106 平方公里的合作區(qū)范圍內(nèi)，實(shí)施分區(qū)分類施策管理模式。合作區(qū)內(nèi)澳門大學(xué)橫琴校區(qū)和橫琴口岸澳門管轄區(qū)與合作區(qū)其他區(qū)域以物理圍網(wǎng)隔離。這種劃分方式也印證了中央人民政府對(duì)澳門特別行政區(qū)在深合區(qū)賦予權(quán)力的特殊性。從性質(zhì)上講，深合區(qū)的建立，沒(méi)有改變橫琴作為我國(guó)一般地方行政區(qū)域的性質(zhì)，而是在一般地方行政機(jī)構(gòu)行使行政權(quán)時(shí)，讓渡部分行政權(quán)予澳門，屬于行政管轄權(quán)的讓渡。在府際合作中，行政管轄權(quán)讓渡是指參與合作的各地方政府或政府部門將一種或幾種行政權(quán)力或某權(quán)力的某一運(yùn)行環(huán)節(jié)（如決策、執(zhí)行、監(jiān)督等）交由一區(qū)域性的管理機(jī)構(gòu)行使，從而形成某一種或幾種區(qū)域管轄權(quán)的過(guò)程。①鄒奕：《檢視開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)——基于規(guī)范分析的視角》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017 年第4 期。

深合區(qū)管理委員會(huì)設(shè)置雙首長(zhǎng)，執(zhí)行委員會(huì)主任由澳門方行政機(jī)構(gòu)人員擔(dān)任，其他職位由澳門政府和珠海政府雙方派員參加。雖然深合區(qū)的組織架構(gòu)設(shè)置突出了深合區(qū)建設(shè)“利澳惠澳”的特點(diǎn)，是澳門方行政機(jī)構(gòu)管理團(tuán)隊(duì)首次在特別行政區(qū)管轄范圍外實(shí)質(zhì)地參與行政管理決策與具體實(shí)施，但組織機(jī)構(gòu)能順利運(yùn)轉(zhuǎn)并真正實(shí)現(xiàn)粵澳共治共管深合區(qū)的目的，還需要通過(guò)制定實(shí)施方案進(jìn)一步明確粵方與澳門方的權(quán)力分配與職責(zé)分工。

（二）粵澳行政法律體系的對(duì)接

根據(jù)澳門基本法第16 條的規(guī)定，澳門享有行政管理權(quán)，可以自行處理區(qū)域內(nèi)部的行政事務(wù)。在行政機(jī)關(guān)設(shè)置方面，澳門基本法和《政府部門及實(shí)體的組織、職權(quán)與運(yùn)作》（第2/2021 號(hào)行政法規(guī)）規(guī)定，由澳門政府作為澳門的行政機(jī)關(guān)，下設(shè)司、局、廳、處。其中，澳門政府可以行使以下職權(quán)：制定并執(zhí)行政策；管理各項(xiàng)行政事務(wù)；辦理由中央人民政府授權(quán)的對(duì)外事務(wù)；編制并提出財(cái)政預(yù)算、決算；提出法案、議案，草擬行政法規(guī)；委派官員列席立法會(huì)會(huì)議聽(tīng)取意見(jiàn)或代表政府發(fā)言等。②《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》第62 條、64 條。依據(jù)現(xiàn)有的澳門法律規(guī)范，目前深合區(qū)管理機(jī)構(gòu)（即管理委員會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)）尚不能被認(rèn)定為澳門基本法、澳門行政法規(guī)語(yǔ)境中的行政機(jī)關(guān)，也不屬于澳門組織法體系下的行政組織序列。由于目前澳門行政法體系中缺乏對(duì)澳門與其他地區(qū)政府間合作、共設(shè)管理機(jī)構(gòu)的法律規(guī)定，因此，參與深合區(qū)管理機(jī)構(gòu)的澳門公職據(jù)位人亦不能依據(jù)澳門相關(guān)法律行使其職能，其行政權(quán)的行使缺乏澳門法律依據(jù)。為了更好地深化內(nèi)地與澳門之間的區(qū)際交流與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，澳門的行政法律體系（如《政府組織綱要法》《政府部門及實(shí)體的組織、職權(quán)與運(yùn)作》等）中應(yīng)當(dāng)增加相關(guān)條文，對(duì)此類與內(nèi)地合作建立的管理機(jī)構(gòu)的法律地位、權(quán)力來(lái)源、職能范圍等予以明確規(guī)定。

（三）澳門公務(wù)人員的派遣

深合區(qū)由粵澳共商共建共管，除機(jī)構(gòu)的法律地位和職能設(shè)置需要進(jìn)一步明確外，雙方還需派遣一定數(shù)量的行政公務(wù)人員參與深合區(qū)管理。由于深合區(qū)的成立首次將澳門行政管轄權(quán)擴(kuò)展到澳門行政管理區(qū)域之外，對(duì)此種情況的澳門公務(wù)人員派遣，澳門尚未有相關(guān)立法予以規(guī)定。目前澳門行政法體系中僅規(guī)定了公務(wù)人員的臨時(shí)委任或派駐，但均不適用于深合區(qū)工作的澳門公務(wù)人員?！栋拈T公共行政工作人員通則》第30 條規(guī)定的“臨時(shí)定期委任”只能適用于國(guó)際機(jī)構(gòu)、澳門行政當(dāng)局承認(rèn)之私法公益法人，或有本地區(qū)公共資本參與之法人。③詳見(jiàn)《澳門公共行政工作人員通則》第30 條“臨時(shí)定期委任”。第33 條規(guī)定了在澳門公共行政范圍內(nèi)原屬部門或機(jī)構(gòu)以外之部門或機(jī)構(gòu)進(jìn)行“派駐”，且不占其駐在部門編制內(nèi)之職位。④詳見(jiàn)《澳門公共行政工作人員通則》第33 條“派駐”。那么赴橫琴深合區(qū)的澳門特別行政區(qū)工作人員的工作性質(zhì)如何認(rèn)定？是否屬于赴外出差或是“掛職”？

“掛職”是內(nèi)地公務(wù)員法定的一種內(nèi)部交流方式，也是建設(shè)高素質(zhì)公務(wù)員體系的需要，是讓公務(wù)員群體適應(yīng)各種工作環(huán)境、勞動(dòng)強(qiáng)度、周期的重要方式?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》第72條明確規(guī)定：“根據(jù)工作需要，機(jī)關(guān)可以采取掛職方式選派公務(wù)員承擔(dān)重大工程、重大項(xiàng)目、重點(diǎn)任務(wù)或者其他專項(xiàng)工作。公務(wù)員在掛職期間，不改變與原機(jī)關(guān)的人事關(guān)系?！?/p>

“掛職”不等同于“借調(diào)”。借調(diào)是指政府機(jī)關(guān)或者事業(yè)單位因工作需要而臨時(shí)借用工作人員的形式。借調(diào)的產(chǎn)生往往因?yàn)榻枵{(diào)單位緊缺相關(guān)人員，或者臨時(shí)需要處理某項(xiàng)重大應(yīng)急問(wèn)題，借調(diào)單位與被借調(diào)人員原單位需要簽訂借調(diào)合同，約定借調(diào)期限。比如：2008 年北京奧運(yùn)會(huì)期間，北京奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)就從北京市諸多職能部門借調(diào)了很多公務(wù)員來(lái)協(xié)助奧運(yùn)會(huì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和場(chǎng)館服務(wù)。項(xiàng)目結(jié)束或者借調(diào)合同期滿，被借調(diào)者仍回原單位工作，借調(diào)期間工齡連續(xù)計(jì)算。掛職性質(zhì)與借調(diào)不同，掛職需要公務(wù)員在一段較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，固定從事與特定崗位和職務(wù)相關(guān)的工作，通常由上級(jí)機(jī)關(guān)干部掛職到下級(jí)，或者發(fā)達(dá)地區(qū)機(jī)關(guān)干部掛職到邊遠(yuǎn)地區(qū)，主要是希望通過(guò)這種方式讓公務(wù)人員積累特定崗位工作經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然也有“平級(jí)掛職”，更多的是為了促進(jìn)機(jī)關(guān)間的聯(lián)絡(luò)與人員交流。相比之下，掛職制度更適合公務(wù)員體系內(nèi)的重點(diǎn)項(xiàng)目或者專職工作的委任。

“掛職”類似于《澳門公共行政工作人員通則》第33 條之“派駐”，但又不能完全等同。澳門法律法規(guī)語(yǔ)境下的“派駐”只限于澳門公務(wù)系統(tǒng)范圍內(nèi)在原屬部門或機(jī)構(gòu)以外之部門或機(jī)構(gòu)暫時(shí)擔(dān)任職稱及職級(jí)相同之職務(wù)，而不包括“澳門掛內(nèi)地”這種情況。目前“跨境掛職”只有港深兩地政府存在先例，且處于前期準(zhǔn)備階段。①?gòu)垇喞?、向雪妮：《香港公?wù)員赴內(nèi)地交流：十余年前已有合作，未來(lái)重點(diǎn)在大灣區(qū)》，南方都市報(bào)，https://m.mp.oeeee.com/a/BAAFRD000020210511484722.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021 年12 月28 日。比如，香港特區(qū)政府準(zhǔn)備加強(qiáng)香港公務(wù)員培訓(xùn)，讓公務(wù)員到內(nèi)地單位“掛職”一段時(shí)間，從而為今后在港持續(xù)服務(wù)打下基礎(chǔ)。同時(shí)，香港特區(qū)政府會(huì)與廣東省政府和深圳市政府簽署相關(guān)協(xié)議，讓兩地公務(wù)員“互換掛職”。在跨境掛職方面，澳門與香港情況相似，但政府間掛職協(xié)議如何簽署，崗位如何分配，赴深合區(qū)掛職的澳門公務(wù)人員職級(jí)、待遇、考核、獎(jiǎng)懲如何確定等核心問(wèn)題，在“一國(guó)兩制”的前提下會(huì)顯得比較復(fù)雜。在深合區(qū)建立之后，相關(guān)的掛職制度不僅要在深合區(qū)法律層面予以規(guī)范，也需在澳門以法律形式加以完善。在制定相關(guān)立法時(shí)，澳門立法者需要考慮兩地法律的協(xié)調(diào)性，既不違反《澳門公共行政工作人員通則》對(duì)澳門公務(wù)員的基本定義和要求，也需要提升澳門方公務(wù)員前往深合區(qū)乃至內(nèi)地其他城市鍛煉掛職的積極性，更重要的是加深對(duì)內(nèi)地公務(wù)員系統(tǒng)和企事業(yè)單位的了解，提升國(guó)家認(rèn)同和愛(ài)國(guó)情懷。

四、深合區(qū)民商事規(guī)則的銜接與趨同

《總體方案》提出“逐步構(gòu)建民商事規(guī)則銜接澳門、接軌國(guó)際的制度體系”，目的在于克服粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部不同法律體系沖突給經(jīng)貿(mào)往來(lái)帶來(lái)的制度阻礙。由于兩個(gè)特別行政區(qū)實(shí)施與內(nèi)地不同的法律體系，從粵港澳大灣區(qū)建設(shè)之初即存在如何協(xié)調(diào)不同法域間的法律沖突，促進(jìn)粵港澳三地人員物資充分流通的討論與研究。②駱偉建、楊道匡等：《實(shí)施高度開(kāi)放自由港政策，推動(dòng)橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)》，《港澳研究》2020 年第1期。特別是大灣區(qū)城市群中的珠海與深圳，因地理位置與兩個(gè)特別行政區(qū)接壤，頻繁的跨境經(jīng)貿(mào)往來(lái)倒逼兩地的法律制度改革。

（一）法律（規(guī)則）銜接的對(duì)象

《總體方案》提出充分發(fā)揮“一國(guó)兩制”制度優(yōu)勢(shì)，在遵循憲法和澳門基本法前提下，逐步構(gòu)建民商事規(guī)則銜接澳門、接軌國(guó)際的制度體系。其目的一是為了在深合區(qū)盡最大可能縮小因不同法系所造成的制度差異，降低差異制度運(yùn)行成本，盡可能多地吸引澳門居民來(lái)深合區(qū)就業(yè)、投資、居??；二是為了將深合區(qū)打造成為一個(gè)連結(jié)大灣區(qū)與葡語(yǔ)系國(guó)家以及與國(guó)際的制度接口，通過(guò)在深合區(qū)構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)營(yíng)商環(huán)境，吸引熟悉或適應(yīng)葡語(yǔ)系國(guó)家法律制度以及歐盟法律體系的企業(yè)或個(gè)人發(fā)展對(duì)華經(jīng)貿(mào)關(guān)系。民商事規(guī)則屬于私法范疇，包含民商事主體制度、民商事行為制度以及相關(guān)的民商事責(zé)任制度等。①蔣朝陽(yáng)：《銜接澳門民商事制度，將為橫琴提供充分的制度供給》，南方都市報(bào)，https://m.mp.oeeee.com/a/BAAFRD000020210918605164.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021 年12 月28 日。按照《總體方案》內(nèi)外有別的設(shè)計(jì)思路，規(guī)則銜接方面應(yīng)側(cè)重兩地民事法律規(guī)范，包括民事主體、民事行為、物權(quán)、合同、人格權(quán)保護(hù)、婚姻及繼承制度等；制度接軌則側(cè)重商事領(lǐng)域，在貿(mào)易、投資、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境生態(tài)保護(hù)等各領(lǐng)域建構(gòu)與國(guó)際接軌的制度體系，便利全要素的流通，在經(jīng)濟(jì)管理、營(yíng)商環(huán)境、稅制、市場(chǎng)監(jiān)管等方面構(gòu)建與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)的投資貿(mào)易規(guī)則相適應(yīng)的政策環(huán)境。

（二）法律（規(guī)則）銜接的路徑選擇

制度藩籬是橫琴與澳門特別行政區(qū)之間發(fā)展跨境經(jīng)貿(mào)的最大障礙，協(xié)調(diào)兩地法制是必然的改革方向。對(duì)于協(xié)調(diào)模式和路徑許多學(xué)者已經(jīng)有過(guò)探討，②董皞、張強(qiáng)：《推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的法律制度供給》，《法學(xué)評(píng)論》2021 年第5 期。一種選擇是在深合區(qū)以適用內(nèi)地法律為原則，在商事法律中給予澳門主體（自然人或企業(yè)）特殊待遇；第二種選擇是在深合區(qū)以適用澳門法律為原則，除非當(dāng)事人選擇適用中國(guó)內(nèi)地法律；第三種是在尋找內(nèi)地與澳門的民商事法律共同點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在中國(guó)憲法與法律制度的框架內(nèi)進(jìn)行法制創(chuàng)新和粵澳協(xié)同立法，利用珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和全國(guó)人大授權(quán)立法制定地方條例，并僅適用于深合區(qū)。

筆者認(rèn)為，對(duì)于第一種模式所追求的效果，在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域已經(jīng)有《內(nèi)地與港澳關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）及其系列補(bǔ)充協(xié)議予以完成。無(wú)論是服務(wù)貿(mào)易還是貨物貿(mào)易，內(nèi)地都給予港澳更優(yōu)惠的待遇和更開(kāi)放的市場(chǎng)。而且CEPA 所涉及的是所有內(nèi)地市場(chǎng)，并不局限于廣東省內(nèi)。③李可：《粵港澳大灣區(qū)投資法律體制新發(fā)展》，《亞太經(jīng)濟(jì)》2019 年第3 期。第二種模式筆者持保留意見(jiàn)。在中國(guó)法律體系內(nèi)對(duì)澳門法律的直接移植，而且是部分民商事法律的移植，會(huì)造成水土不服的后果。單部法律的移植涉及到的是所有相關(guān)配套法律（包括實(shí)體法律和程序法律）的修改。以民法中的物權(quán)轉(zhuǎn)移制度為例，中國(guó)民法借鑒了德國(guó)法的物權(quán)變動(dòng)模式，實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)登記主義，動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)交付主義。但澳門《民法典》采用合意主義，其第402 條規(guī)定，“特定物之物權(quán)，基于合同之效力即足以設(shè)定或轉(zhuǎn)移，但法律所定之例外情況除外”。④唐曉晴：《意思主義在民法上的擴(kuò)張——略論澳門所有權(quán)轉(zhuǎn)移制度的繼受軌跡》，《“一國(guó)兩制”研究》2011 年第9 期。澳門的物權(quán)轉(zhuǎn)移制度移植到深合區(qū)，還將涉及到抵押制度、登記制度等一系列相關(guān)制度的變化與調(diào)整，同時(shí)還存在深合區(qū)法律與內(nèi)地其他地方法律的銜接與協(xié)調(diào)問(wèn)題，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。至于第三種模式，即通過(guò)新創(chuàng)設(shè)法律完成粵澳法律的協(xié)同，雖然是最直接的方式，而且澳門與內(nèi)地的民商事立法都遵守大陸法系傳統(tǒng)，相較于香港的英美法系傳統(tǒng)更具有協(xié)調(diào)的可能性，但在新創(chuàng)設(shè)法律時(shí)，需要考慮法律文化、法律語(yǔ)言、公眾對(duì)新法的接受程度等種種復(fù)雜因素。例如，內(nèi)地采取民商合一立法模式，澳門則遵循民商分立的立法體系。澳門《商法典》中“商業(yè)企業(yè)”是作為客體存在，①葉林：《企業(yè)的商法意義及“企業(yè)進(jìn)入商法”的新趨勢(shì)》，《中國(guó)法學(xué)》2012 年第4 期。與內(nèi)地將“商業(yè)企業(yè)”作為商業(yè)主體存在有著本質(zhì)的區(qū)別，在創(chuàng)設(shè)新法時(shí)，就存在需要兼顧兩地原有法律文化和法律傳統(tǒng)的問(wèn)題。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，民商事領(lǐng)域的兩地法律沖突并非某種單一的模式可以解決，而是需要通過(guò)實(shí)體法協(xié)同立法、沖突法規(guī)則協(xié)調(diào)以及加強(qiáng)司法協(xié)助等多渠道予以完成。筆者建議，鑒于粵港澳大灣區(qū)府際協(xié)議的成功實(shí)踐，在統(tǒng)一沖突法規(guī)范方面可在粵澳兩地充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，就兩地沖突法規(guī)則達(dá)成一致，并以兩地政府共同簽訂區(qū)際協(xié)議的方式固定下來(lái)，然后由粵澳兩地根據(jù)各自的立法程序?qū)^(qū)際協(xié)議的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為沖突法規(guī)范。與此同時(shí)，可在深合區(qū)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，如在深合區(qū)執(zhí)行委員會(huì)法律事務(wù)局設(shè)粵澳區(qū)際法律合作和司法協(xié)助委員會(huì)，全面解決粵澳區(qū)際法律合作和司法協(xié)助問(wèn)題。隨著粵澳深度合作的推進(jìn)，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)可以采取中央統(tǒng)一立法的模式，向全國(guó)人大常委會(huì)建議由全國(guó)人民代表大會(huì)制定《中華人民共和國(guó)統(tǒng)一區(qū)際沖突法》，作為調(diào)整中國(guó)區(qū)際沖突的基本法律，實(shí)現(xiàn)粵港澳不同法域的區(qū)際法律合作。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，協(xié)作/協(xié)同立法是實(shí)現(xiàn)民商事法律規(guī)則銜接的最直接方式，也是琴澳一體化發(fā)展的必然結(jié)果。琴澳協(xié)同立法可分步驟、分階段實(shí)施：第一階段，在協(xié)調(diào)沖突法規(guī)則和加強(qiáng)兩地司法合作和交流的基礎(chǔ)上，在民商事領(lǐng)域?qū)ふ覂傻胤伞白畲蠊s數(shù)”，尋求兩地民商事實(shí)體法律銜接的可能性。第二階段，在適當(dāng)時(shí)機(jī)、特定領(lǐng)域制定民商事示范法。示范法的制定工作可由琴澳兩地法律專家組成的專家委員會(huì)主導(dǎo)，并可在深合區(qū)執(zhí)委會(huì)法律事務(wù)局的統(tǒng)籌下有計(jì)劃地開(kāi)展。第三階段，在示范法被廣泛接受和實(shí)踐的前提下，琴澳兩地立法機(jī)關(guān)以示范法為藍(lán)本各自制定或修改本地立法，最終達(dá)成兩地實(shí)體法律銜接的目的。

實(shí)際上，在實(shí)體法出臺(tái)前，通過(guò)制定軟法以彌補(bǔ)法律空白、推動(dòng)法律統(tǒng)一已在國(guó)際社會(huì)被成功實(shí)踐。如聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)（UNCITRAL）于1996 年通過(guò)《電子商務(wù)示范法》以幫助統(tǒng)一各國(guó)電子商務(wù)立法；美國(guó)《統(tǒng)一計(jì)算機(jī)信息交易法》（UCITA）和中國(guó)《電子簽名法》均參考了UNCITRAL 的《電子商務(wù)示范法》；歐盟出于協(xié)調(diào)成員國(guó)立法的需要，也是示范法的積極踐行者，《歐洲合同法原則》（PECL）、《歐盟示范民法典草案》（DCFR）以及在此基礎(chǔ)上形成的《歐洲共同買賣法》（CESL）都是歐盟軟法制定的成功范例。在深合區(qū)以“自下而上”的方式通過(guò)示范法推動(dòng)實(shí)體法的統(tǒng)一，分階段分步驟實(shí)現(xiàn)民商事領(lǐng)域規(guī)則的銜接應(yīng)為現(xiàn)實(shí)可行的方案。

（三）司法及法律服務(wù)合作

如何對(duì)接不同法律體系以營(yíng)造協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法制環(huán)境存在很多理論探討，但在過(guò)去的實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)在法律協(xié)調(diào)中的作用未被充分發(fā)揮。②司艷麗：《粵港澳大灣區(qū)法律規(guī)則銜接疑難問(wèn)題研究——以糾紛解決機(jī)制為切入點(diǎn)》，《中國(guó)法律評(píng)論》2022 年第1 期?！犊傮w方案》明確在民商事領(lǐng)域加快規(guī)則對(duì)接。在兩地既存實(shí)體法協(xié)調(diào)難度大、制定為兩地所接受的統(tǒng)一實(shí)體法規(guī)則可行性不高的前提下，兩地司法機(jī)關(guān)可以通過(guò)靈活運(yùn)用法律適用規(guī)則、管轄權(quán)規(guī)范實(shí)現(xiàn)在深合區(qū)民商事規(guī)則銜接澳門的目的。隨著《總體方案》的落實(shí)，兩地間司法合作將進(jìn)入更高階段的改革。在既有的司法合作基礎(chǔ)之上，隨著深合區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，兩地司法合作可在以下幾個(gè)方面予以完善以實(shí)現(xiàn)深合區(qū)法治環(huán)境與澳門融合：

第一，繼續(xù)深化琴澳兩地司法機(jī)關(guān)合作交流與司法協(xié)助。2021 年12 月17 日，澳門特區(qū)與最高人民法院簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法法律交流合作的會(huì)談紀(jì)要》，雙方約定澳門與內(nèi)地共同推進(jìn)司法法律規(guī)則銜接、機(jī)制對(duì)接、建立完善跨境商事多元化糾紛解決機(jī)制。2022 年2 月25日，澳門特區(qū)與最高人民法院又簽署《關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)就仲裁程序相互協(xié)助保全的安排》，進(jìn)一步推動(dòng)兩地共商共建共享多元化糾紛解決新機(jī)制的創(chuàng)新和完善。未來(lái)在琴澳兩地司法合作中，除傳統(tǒng)司法協(xié)助涉及的取證、送達(dá)、承認(rèn)執(zhí)行民商事判決和仲裁裁決外，還可在程序法層面增加兩地規(guī)則的銜接。例如2021 年5 月最高人民法院與香港特區(qū)政府簽署《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互認(rèn)可和協(xié)助破產(chǎn)程序的會(huì)談紀(jì)要》，深圳為其中一個(gè)試點(diǎn)，認(rèn)可香港的清盤程序，內(nèi)地的破產(chǎn)管理人也可向香港高等法院申請(qǐng)認(rèn)可在內(nèi)地的破產(chǎn)程序。這一做法同樣值得深合區(qū)借鑒。

第二，擴(kuò)大澳門律師在深合區(qū)執(zhí)業(yè)范圍，完善訴訟與非訴相銜接的多元化糾紛解決機(jī)制。執(zhí)業(yè)律師是司法活動(dòng)的主要參與者，目前澳門律師在橫琴執(zhí)業(yè)的途徑有兩種：一是根據(jù)《關(guān)于香港法律執(zhí)業(yè)者和澳門執(zhí)業(yè)律師在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地九市執(zhí)業(yè)管理試行辦法》的規(guī)定，在通過(guò)大灣區(qū)律師執(zhí)業(yè)考試后，可以在灣區(qū)九市從事部分民商事法律事務(wù)（含訴訟業(yè)務(wù)和非訴訟業(yè)務(wù)）；二是依據(jù)《關(guān)于香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)律師事務(wù)所與內(nèi)地律師事務(wù)所在廣東省實(shí)行合伙聯(lián)營(yíng)試行辦法（修訂）》，以澳方聯(lián)營(yíng)律師的身份提供澳門法律或者外國(guó)法律相關(guān)的咨詢、委托、代辦、公證等事務(wù)。隨著深合區(qū)內(nèi)民商事糾紛增多，可適當(dāng)擴(kuò)大深合區(qū)內(nèi)澳門律師執(zhí)業(yè)范圍，為更多參與深合區(qū)經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的當(dāng)事人提供法律服務(wù)。在糾紛解決方式上，可構(gòu)建橫琴澳門跨境仲裁合作平臺(tái)、吸收境外調(diào)解員特別是澳門調(diào)解員，簡(jiǎn)化澳門、橫琴兩地民商事判決和仲裁裁決的互相承認(rèn)與執(zhí)行程序，實(shí)現(xiàn)兩地法院的跨境聯(lián)動(dòng)、兩地法律服務(wù)資源共享，助推深合區(qū)法治化營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化和提升。

第三，完善琴澳兩地司法援助制度銜接，有效維護(hù)深合區(qū)居民合法權(quán)益。澳門司法援助制度僅適用于經(jīng)濟(jì)能力不足的澳門居民和其他符合條件的當(dāng)事人在澳門法院所進(jìn)行的訴訟，因此對(duì)橫琴法院的訴訟，澳門居民無(wú)法向澳門的司法援助機(jī)構(gòu)——“司法援助委員會(huì)”提出司法援助申請(qǐng)。同時(shí)，由于司法管轄權(quán)的限制，澳門司法援助機(jī)構(gòu)無(wú)法將服務(wù)擴(kuò)展至深合區(qū)。雖然目前深合區(qū)執(zhí)行委員會(huì)下設(shè)的法律事務(wù)局已經(jīng)設(shè)置了面向深合區(qū)居民的法律援助處，廣東省珠海市涉外公共法律服務(wù)中心也專設(shè)涉外法律援助區(qū)。但隨著深合區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，澳門居民在深合區(qū)的司法援助需求增加，可考慮將澳門司法援助范圍擴(kuò)展至涵蓋澳門居民在橫琴法院中的訴訟，以及將珠海市法律援助對(duì)象范圍擴(kuò)展至涵蓋深合區(qū)澳門居民。這樣既有助于打消澳門居民在不同司法環(huán)境下生活工作的顧慮，也有助于深合區(qū)構(gòu)建趨同澳門的營(yíng)商環(huán)境和民生條件。

六、結(jié)語(yǔ)

橫琴粵澳深度合作區(qū)的最大亮點(diǎn)在于粵澳共商共建共管共享的新體制。但在深合區(qū)運(yùn)行過(guò)程中，如何確保在統(tǒng)一的國(guó)家法治框架下、在堅(jiān)持“一國(guó)兩制”和澳門基本法的前提下實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，是粵澳深度合作中面臨的首要和根本問(wèn)題。為此，首先需要在粵澳合作之初明確合作的法律基礎(chǔ)和法律權(quán)限，為深合區(qū)劃定一個(gè)法律邊界。其次，粵澳共商共建共管共享的新型管理體制是對(duì)中國(guó)行政管理體制的一個(gè)創(chuàng)新。在深合區(qū)內(nèi)，地方的行政管理權(quán)部分讓渡給澳門，這也是澳門一方行政機(jī)構(gòu)首次在特別行政區(qū)管轄范圍外實(shí)質(zhì)地參與行政管理的決策與實(shí)施。但要真正實(shí)現(xiàn)粵澳共治共享的目的，還需要通過(guò)制定實(shí)施方案進(jìn)一步明確粵方與澳門方的權(quán)力分配與職責(zé)分工。再次，在深合區(qū)建設(shè)過(guò)程中，琴澳兩地人流、物流、資金流和數(shù)據(jù)信息流的跨境流動(dòng)更加頻繁，凸顯由兩地規(guī)則差異帶來(lái)的制度壁壘。規(guī)則銜接是深合區(qū)建設(shè)中亟需解決的法律問(wèn)題，但規(guī)則銜接不是簡(jiǎn)單地決定適用中國(guó)內(nèi)地法律還是澳門法律，而是要充分利用全國(guó)人大常委會(huì)授予的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，通過(guò)兩地協(xié)同立法和司法合作，逐漸實(shí)現(xiàn)兩地法治環(huán)境的趨同。