徐忠國，李 冠，卓躍飛，陳 陽，王雪琪

（寧波大學(xué)公共管理系，浙江 寧波 315211）

1 引言

宅基地是農(nóng)戶基本的物質(zhì)資料，也是他們最重要的財產(chǎn)，對于他們的生活生產(chǎn)有著不可替代的作用[1-2]。宅基地保障了農(nóng)戶基本居住權(quán)益，也為農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)家樂等庭院經(jīng)濟(jì)留下了承載空間[3-4]。改革開放以后，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化逐步深入推進(jìn)，農(nóng)村富余勞動力與城鎮(zhèn)資本等生產(chǎn)要素進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)造性地構(gòu)造新生產(chǎn)函數(shù)，推動了我國經(jīng)濟(jì)高速增長[5]。富余勞動力離開鄉(xiāng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，引起了部分農(nóng)村宅基地的閑置[6-7]。但這些閑置的宅基地是鄉(xiāng)村發(fā)展的寶貴資源，如何通過制度創(chuàng)新，將這些閑置資源盤活利用起來，反向?qū)⑥r(nóng)村的土地與城鎮(zhèn)的資本等生產(chǎn)要素有機(jī)結(jié)合起來，化“死資源”為“活資源”，釋放潛在價值，對于城鄉(xiāng)要素雙向流動融合發(fā)展，對于促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村增加財產(chǎn)收入，對于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，有著重要的價值[5,8]。正因如此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，全面推動此項工作。在落實國家政策過程中，不少地方取得了良好的政策績效，涌現(xiàn)了浙江紹興等示范典型，但也出現(xiàn)了一些管理亂象，比如市場主體在開展農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)項目的過程中，出現(xiàn)垃圾亂倒、污水亂排等問題，影響周邊農(nóng)戶正常生活。在經(jīng)營改造過程中，時有食品安全和建筑安全等問題，影響社會安全穩(wěn)定[9]。地方政府對于盤活利用工作，有的聽之任之放任不管，有的在出現(xiàn)問題后，采取一刀切停辦、運動式治理，短期治長期亂的現(xiàn)象沒有得到根本遏制。市場主體和地方政府這種“亂作為”或者“不作為”現(xiàn)象的出現(xiàn)是有著深層次的制度誘因的，根本性的是缺少一套公私兼顧的整體性治理機(jī)制[10]。在農(nóng)村閑置宅基地盤活利用（以下簡稱“宅地盤活”）工作中，有必要劃清市場和政府的行為邊界，構(gòu)建“有效市場，有為政府”的整體性治理框架[7]。已有學(xué)術(shù)研究和制度實踐表明，由權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單構(gòu)成的“三位一體”清單制管理是治理市場主體和地方政府亂作為和不作為的有效政策工具[11]。因此，按照技術(shù)治理科學(xué)理性的原則，構(gòu)建一套適合宅地盤活的清單管理制度有著迫切的現(xiàn)實需求。綜上，本文的現(xiàn)實管理問題是如何通過制度建設(shè)有效治理市場主體和地方政府在宅地盤活當(dāng)中的亂作為和不作為問題。

經(jīng)文獻(xiàn)梳理，宅地盤活研究大致可分為4類[7]：（1）閑置現(xiàn)狀和成因研究。通過抽樣方法調(diào)查典型城市的宅基地閑置程度[12-14]，分析包括城鎮(zhèn)化動力、農(nóng)戶權(quán)利認(rèn)知和土地制度缺陷等閑置的社會成因[15-17]。（2）盤活影響因素研究。現(xiàn)有研究揭示宅地盤活受到小農(nóng)宅地祖產(chǎn)社會觀念和文化習(xí)俗的影響[18]，還受到宅基地轉(zhuǎn)讓權(quán)殘缺等制度的影響[19]。三權(quán)分置的實施，有助于突破這種束縛[4]。（3）盤活模式研究?，F(xiàn)有研究總結(jié)了多種盤活模式，比如按主體類型分為村集體、地方政府、企業(yè)和外籍人員等主體主導(dǎo)的盤活模式[20]，按村莊類型分為城鄉(xiāng)一體型、中心社區(qū)型和就地改良型等模式[21]。（4）盤活路徑研究?，F(xiàn)有研究討論了收回、置換、整理、收儲、復(fù)墾、合作、入股、聯(lián)營等盤活路徑[9]。清單管理研究大致可分為兩類：（1）政策評估。主要評估了清單管理制度興起的原因、實施的績效和存在的問題?？傮w而言，權(quán)力清單實施較為順利，責(zé)任清單和負(fù)面清單較為滯后，存在著各省市之間表單結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一、表單銜接不統(tǒng)一等問題[22]。（2）制度邏輯。這類研究把清單制作為技術(shù)治理的一種理想類型，關(guān)注從科學(xué)理性原則分析三張清單的政策內(nèi)涵及清單間的邏輯聯(lián)系[11,23-24]。權(quán)力清單的導(dǎo)向是有限政府[23]，責(zé)任清單的導(dǎo)向是責(zé)任政府[25-26]，負(fù)面清單的導(dǎo)向是有效市場[27]。三張清單在禁入行為和限入行為方面需要進(jìn)行邏輯關(guān)聯(lián)。綜上所述，宅地盤活研究較多討論市場一元治理，特別是產(chǎn)權(quán)制度改革，研究政府、市場和社會協(xié)同多元治理的研究較為缺乏[3,7,10]。清單管理研究較為抽象地研究制度的理論邏輯和實踐邏輯，研究具體行業(yè)應(yīng)用的研究較為缺乏[22,25]。由此得出，本文的理論問題是如何從技術(shù)理性的理論視角構(gòu)建宅地盤活清單管理的整體性制度邏輯。

本文采用法律社會學(xué)與行政管理學(xué)相結(jié)合的制度分析方法開展研究：（1）主要采用法律社會學(xué)的研究方法，通過制度的文本規(guī)定（文本中的制度）、制度的社會實踐（實踐中的制度）與制度的邏輯優(yōu)化（重塑制度邏輯）三部分研究內(nèi)容來建構(gòu)本文的基本邏輯結(jié)構(gòu)；（2）補充采用行政管理學(xué)的權(quán)力配置分析作為輔助性研究方法，把清單制作為技術(shù)治理的一種理想類型，從科學(xué)管理的理論視角研究宅地盤活權(quán)力配置的整體性制度邏輯。由于城鄉(xiāng)二元體制短期內(nèi)難以完全根除，農(nóng)民進(jìn)城具有不穩(wěn)定性和不徹底性，因此，本文中的宅地盤活限定為不拆除農(nóng)房的存量要素再利用活動，為農(nóng)民自由進(jìn)出城鄉(xiāng)保留機(jī)會。通過本文研究為有效治理市場主體和地方政府在宅地盤活中的“亂作為”和“不作為”現(xiàn)象提供科學(xué)依據(jù)。

2 制度文本規(guī)定：源起與內(nèi)涵

2.1 宅地盤活

中華人民共和國成立后，我國確立了強(qiáng)制提取農(nóng)業(yè)農(nóng)村剩余支持工業(yè)城市發(fā)展的道路。為此，在人民公社時期，建立了以“設(shè)置工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差、實行主要農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度以及農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營體制”為核心的三位一體計?劃經(jīng)濟(jì)體制[5]。改革開放以后，建立了以農(nóng)村剩余勞動力、農(nóng)村剩余資金和農(nóng)村土地征收等生產(chǎn)要素支持工業(yè)和城市發(fā)展的制度體系[5]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村單向度支持工業(yè)城市，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村自身積貧積弱。2011年，我國人口城鎮(zhèn)率跨越50%門檻，人均GDP超過5 000美元，具備了變革城鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)實條件[5]。中共十八大啟動了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)建設(shè)路徑，及時啟動了社會主義新農(nóng)村建設(shè)。中共十九大，進(jìn)一步啟動了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在這樣的大背景下，中央啟動了改革農(nóng)村土地制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的工作部署，宅地盤活是其中的重要組成內(nèi)容。2018年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，正式提出盤活農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策。2019年8月，新修改的《土地管理法》對鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅做出法律規(guī)定。同年9月，中央農(nóng)辦和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知，要求宅基地盤活利用土地增值收益全部用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。隨后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部貫徹中央精神，印發(fā)農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用工作的專項通知，提出具體實施措施。通過以上制度文本分析可以發(fā)現(xiàn)：宅地盤活的政策內(nèi)涵是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流通、平等交換，充分發(fā)掘閑置宅基地的潛在價值，將鄉(xiāng)村的土地等要素與城鎮(zhèn)的資本等要素進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，為鄉(xiāng)村旅游等鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展提供用地空間。以土地制度創(chuàng)新為杠桿，撬動“人錢地業(yè)”等城鄉(xiāng)發(fā)展要素的雙向流動和融合發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營為經(jīng)濟(jì)增長引擎，通過激活鄉(xiāng)村運營企業(yè)家的創(chuàng)新精神，創(chuàng)造性地將宅地、農(nóng)房、資本、人才、技術(shù)、管理、制度、信息等生產(chǎn)要素融合起來，構(gòu)造民宿等鄉(xiāng)村新型生產(chǎn)函數(shù)，創(chuàng)造農(nóng)文旅等高附加值、創(chuàng)意型鄉(xiāng)村新產(chǎn)品，實現(xiàn)城鄉(xiāng)各類生產(chǎn)要素的價值增值和共同富裕。

2.2 清單管理

中華人民共和國成立以來，我國在探索資源配置機(jī)制上走了一條艱難曲折的道路。計?劃經(jīng)濟(jì)時期，雖然我國也采取高度集權(quán)的計?劃經(jīng)濟(jì)配置機(jī)制，但與蘇聯(lián)相比，中央還是為地方保留了一定程度的自主權(quán)，中央與地方存在著集權(quán)與分權(quán)的現(xiàn)實矛盾[28]。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，中央和地方的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系往往容易出現(xiàn)“一收就死，一放就亂”的亂象[29]。市場經(jīng)濟(jì)時期，在保障中央政治有效集權(quán)和控制改革風(fēng)險的條件下，中央不斷推動向地方和向市場實行經(jīng)濟(jì)分權(quán)[28-29]。中央通過面向經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核的官員晉升制（晉升錦標(biāo)賽）來充分調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動性，通過產(chǎn)權(quán)改革和市場建設(shè)來形成市場主體自我激勵和約束的機(jī)制[30]。政治市場和經(jīng)濟(jì)市場的激烈競爭保障了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高效率和高增長[28]。但出于對宏觀調(diào)控的需要，反復(fù)出現(xiàn)中央向地方和市場的經(jīng)濟(jì)分權(quán)與收權(quán)的搖擺[29]，中央與地方、市場與政府的邊界處于一種模糊不清的地帶，不利于構(gòu)建法治化的社會主義市場經(jīng)濟(jì)[24]。中共十八大以來，中央試圖通過清單制的制度創(chuàng)新來落實簡政放權(quán)和法治政府建設(shè)的政治目標(biāo)，推動政府職能轉(zhuǎn)變[23]。中共十八屆三中全會提出，“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。2014年9月，李克強(qiáng)總理在第八屆夏季達(dá)沃斯論壇上提出：“政府要建立‘三張清單’制度，用‘清單’明確政府的權(quán)力和職責(zé)，厘清政府與市場、社會的邊界”。2015年3月，中辦和國辦聯(lián)合發(fā)布權(quán)力清單制度指導(dǎo)意見。同年12月，國辦印發(fā)權(quán)力和責(zé)任清單編制試點方案，確定在發(fā)改委等7部門開展試點，并規(guī)定未列入試點的部門，可參照預(yù)先執(zhí)行。2015年10月，國務(wù)院發(fā)布市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度意見，同年12月正式公布全國第一版市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。通過以上制度文本分析可以發(fā)現(xiàn)：清單管理的政策內(nèi)涵是將技術(shù)治理的理念引入政府管理，在技術(shù)治理科學(xué)理性的指導(dǎo)下，實施科學(xué)管理和專家治國兩大原則，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)型和法治型政府。通過對政府權(quán)力的確權(quán)、曬權(quán)和控權(quán)，一方面增強(qiáng)各級人民政府對人民需求的回應(yīng)，另一方面增強(qiáng)政府管理公共事務(wù)的效率，具有行政管理正義和效率的雙向維度?；诶硇郧逦瓌t，劃清中央與地方、市場與政府的邊界，將分權(quán)和收權(quán)的調(diào)整納入法治化軌道。權(quán)力清單是指按照“法無授權(quán)不可為”原則，通過清單詳細(xì)列出法律向政府授予的實施行政許可、行政處罰等行政行為的行為規(guī)則（包括實施權(quán)力和實施程序），并向社會公開，其目標(biāo)是塑造“有限政府”，解決政府用權(quán)任性、“亂作為”問題?！柏?zé)任清單”是指按照“法定職責(zé)必須為”的要求明確政府職責(zé)、明晰職責(zé)邊界，其目標(biāo)是建設(shè)“責(zé)任政府”，以清單的形式明確政府必須提供的公共服務(wù)職能，主要解決政府逃避責(zé)任、“不作為”的問題。負(fù)面清單是按照“法無禁止皆可為”原則，給企業(yè)“松綁”，向市場放權(quán)，其目標(biāo)是建設(shè)“有效市場”，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

綜上所述，宅地盤活和清單管理都是中央新近部署的改革任務(wù)，宅地盤活的政策要旨在于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，充分利用閑置宅基地資源推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村增產(chǎn)增收；清單管理的政策要旨在于以技術(shù)治理的科學(xué)理性推動政府職能轉(zhuǎn)換，建設(shè)服務(wù)型政府和法治型政府，將中央與地方、市場與政府的分權(quán)和收權(quán)的調(diào)整納入法治化軌道。清單制改革，是中共中央和國務(wù)院對轉(zhuǎn)變政府職能所做出的重大戰(zhàn)略決策。各級地方政府和各類政府部門都負(fù)有按照中央部署加快推進(jìn)清單管理的任務(wù)要求。因此，宅地盤活實施清單管理是落實中央轉(zhuǎn)變政府職能的必不可少的改革內(nèi)容。由于中央開展兩項改革的時間還比較短，宅地盤活的制度建設(shè)中清單管理的內(nèi)容還比較薄弱，各項制度還不夠成熟，需要進(jìn)一步根據(jù)中央的要求和實踐的情況深化制度建設(shè)。

3 制度社會實踐：模式與問題

3.1 宅地盤活

筆者通過參與田野調(diào)查和查閱文獻(xiàn)資料，將當(dāng)前宅地盤活的主要經(jīng)營模式歸納為：休閑度假、餐飲民宿、民俗展示、文化體驗、電子商務(wù)、創(chuàng)意工廠、健康養(yǎng)生、養(yǎng)老公寓等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以及農(nóng)產(chǎn)品初加工、倉儲、冷鏈三產(chǎn)融合發(fā)展項目[9]。宅地盤活經(jīng)營模式的選擇與地理區(qū)位和資源稟賦有著密切的聯(lián)系。對于具有城鎮(zhèn)區(qū)位優(yōu)勢的村莊，一般較易吸引資本和技術(shù)發(fā)展直接為城鎮(zhèn)服務(wù)的經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，比如制造加工、電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)。對于具有特色資源稟賦優(yōu)勢的村莊，一般較易吸引資本和技術(shù)發(fā)展為城鎮(zhèn)人口異地消費的經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，比如休閑度假、餐飲民宿等產(chǎn)業(yè)。地理區(qū)位或資源稟賦優(yōu)勢不明顯的村莊，較易發(fā)展農(nóng)業(yè)初加工項目?？梢?，宅地盤活突破了單純居住用途，把用途延伸到了二產(chǎn)和三產(chǎn)經(jīng)營的范圍[31]。宅地盤活取得了明顯的成效，但由于我國一貫重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展路徑，鄉(xiāng)村社會的治理體系和治理能力較為傳統(tǒng)和薄弱，難以有效應(yīng)對城鎮(zhèn)資本、人員、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素下鄉(xiāng)帶來的治理挑戰(zhàn)[5]，于是各種治理亂象在局部鄉(xiāng)村不時浮現(xiàn)。比較典型的是各類物流和人流進(jìn)入鄉(xiāng)村對公共服務(wù)形成的艱巨挑戰(zhàn)。比如，部分市場主體在開展產(chǎn)業(yè)運營過程中出現(xiàn)亂倒垃圾、亂排污水、亂拉電線、亂停汽車和超負(fù)荷使用電力、自來水、網(wǎng)絡(luò)和停車場等行為。部分制造業(yè)的經(jīng)營，可能會引起水污染、大氣污染和噪音污染等環(huán)境問題。在改造經(jīng)營的過程中，還可能出現(xiàn)食品安全和建筑安全等問題，影響社會安全穩(wěn)定。由于缺少治理力量，地方政府對于經(jīng)營出現(xiàn)的亂象容易采取聽之任之或強(qiáng)制取締等不作為或亂作為的傾向。因此，從各地實踐來看，宅地盤活雖然對于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)揮了重要作用，但由于鄉(xiāng)村地區(qū)的治理能力較為傳統(tǒng)和薄弱，宅地盤活出現(xiàn)了一些問題和亂象。宅地盤活的管理實踐呼喚能夠適應(yīng)鄉(xiāng)村實際，對市場主體和地方政府亂作為和不作為形成有效約束的治理機(jī)制。因此，當(dāng)前將清單制引入宅地盤活的管理當(dāng)中可謂正當(dāng)其時。

3.2 清單管理

根據(jù)全國行政管理學(xué)會的政策跟蹤評估，全國31個?。▍^(qū)、市）公布了省市縣三級政府部門權(quán)責(zé)清單，一些地方還建立了權(quán)責(zé)清單的動態(tài)調(diào)整機(jī)制[22]。由于負(fù)面清單主要由國務(wù)院制定，所以清單管理的模式主要由權(quán)責(zé)清單的類型所決定。從全國實施的情況來看，權(quán)力清單實施較為全面深入，而責(zé)任清單和負(fù)面清單的實施較為滯后[22]。有關(guān)學(xué)者對權(quán)責(zé)清單進(jìn)行了全面評估，將目前權(quán)責(zé)清單歸納為兩種模式：一體式和分立式[23]。一體式權(quán)責(zé)清單是指權(quán)力清單和責(zé)任清單一體化設(shè)計?，在一張清單中統(tǒng)一包括權(quán)力事項和責(zé)任事項[25]。安徽省是一體式清單的典型代表，經(jīng)統(tǒng)計?全國共有17個省份采用了一體式清單。一體式權(quán)責(zé)清單構(gòu)建了行政權(quán)力、責(zé)任事項和追責(zé)情形“三位一體”的權(quán)責(zé)體系。權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容要素包括：項目名稱、項目編碼、權(quán)力類型、設(shè)定依據(jù)、實施主體、對應(yīng)責(zé)任、追責(zé)規(guī)定、監(jiān)督方式等要素。分立式權(quán)責(zé)清單，是指權(quán)力清單和責(zé)任清單是各自獨立、各成體系的[25]。權(quán)力清單所列的行政權(quán)力是行政主體依法實施的對公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的行政職權(quán)。非直接影響的行政職權(quán)列入了責(zé)任清單。浙江省是分立式權(quán)責(zé)清單的典型代表，經(jīng)統(tǒng)計?全國共有14個省份采用了分立式清單。對全國各級人民政府實施全面系統(tǒng)的清單制改革，用技術(shù)治理的模式有力地推動人民政府的職能轉(zhuǎn)型，為建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型政府和法治型政府奠定了良好的基礎(chǔ)。通過劃清政府和市場的邊界，對政府做減法，對市場做加法，全面激活經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展活力。在全國實施權(quán)力、責(zé)任和負(fù)面清單制出現(xiàn)的最主要的問題是清單的碎片化問題[11]。清單管理碎片化主要體現(xiàn)在兩個方面：一是清單之間缺少邏輯銜接[11]。主要表現(xiàn)在從全國層面來看，沒有對權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單之間的邏輯關(guān)系進(jìn)行總體性設(shè)計?，三張清單的邏輯關(guān)系處于混沌狀態(tài)。二是各地方清單結(jié)構(gòu)出現(xiàn)割據(jù)化[23]。各個省份在制定本省的清單內(nèi)容時，采取差異化的清單內(nèi)容結(jié)構(gòu)，對于省、市、縣上下級政府間權(quán)責(zé)的劃分也采用了不同的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，這導(dǎo)致市場主體在跨省辦理同一公共事務(wù)時產(chǎn)生許多困惑和不便。從調(diào)研的情況來看，由于較多的自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門實行了清單制管理，所以宅地盤活的各項業(yè)務(wù)或多或少都涉及到清單制管理。有的省實施較為集中，有的省實施較為分散，但都沒有專門成體系地對宅地盤活清單管理進(jìn)行過制度設(shè)計?，存在著管理比較粗略和碎片的問題。

綜上所述，宅地盤活較好促進(jìn)了鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)振興，促進(jìn)了農(nóng)民農(nóng)村的增產(chǎn)增收，但也出現(xiàn)了市場主體和地方政府的亂作為和不作為現(xiàn)象，影響了鄉(xiāng)村振興的健康發(fā)展。清單管理較好推動了人民政府的職能轉(zhuǎn)型，為建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型政府和法治型政府奠定了良好的基礎(chǔ)，但存在清單管理內(nèi)容要素不統(tǒng)一和碎片化的問題，三張清單的邏輯關(guān)系缺少整體銜接，影響了清單管理的整體效果。雖然地方政府在實施清單管理時，大多包括了宅地盤活的內(nèi)容，但目前管理內(nèi)容較為粗略和碎片，遠(yuǎn)不能適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實需求。兩項改革的實踐時間還比較短，宅地盤活中實施清單管理的經(jīng)驗還比較缺乏，需要在宅地盤活中進(jìn)一步加強(qiáng)清單制的改革試點。

4 優(yōu)化制度邏輯：表內(nèi)結(jié)構(gòu)與表間關(guān)聯(lián)

宅地盤活清單管理改革中制度文本與社會實踐存在的矛盾沖突主要包括以下三個方面：一是宅地盤活清單管理的制度建設(shè)和制度實施不足，導(dǎo)致市場主體和地方政府的亂作為和不作為現(xiàn)象較易發(fā)生。二是清單管理內(nèi)容要素不統(tǒng)一，管理部門間信息交互困難。三是清單管理存在著碎片化的問題，三張清單的邏輯關(guān)系缺少整體銜接，影響清單管理的整體效果。針對上述矛盾沖突，本節(jié)應(yīng)用行政管理學(xué)的權(quán)力配置分析，對宅地盤活的三張清單，在技術(shù)理性的指導(dǎo)下，從表內(nèi)內(nèi)容結(jié)構(gòu)和表間邏輯關(guān)聯(lián)兩個方面系統(tǒng)優(yōu)化制度邏輯。

4.1 清單表內(nèi)結(jié)構(gòu)

行政責(zé)任具有消極意義的“承擔(dān)責(zé)任”和積極意義的“應(yīng)盡職責(zé)”兩個層面的涵義。消極意義的承擔(dān)責(zé)任是指行政職權(quán)行使主體沒有履行或不正確履行職責(zé)而應(yīng)承擔(dān)的不利后果，一般為法律要求[25]。積極意義的應(yīng)盡職責(zé)是指行政職權(quán)行使主體在行使行政職權(quán)、實施行政活動過程中必須履行的法定職責(zé)，是對行政職權(quán)行使者的義務(wù)性要求，一般為政治要求[25]。消極意義和積極意義的行政責(zé)任分別在權(quán)力清單和責(zé)任清單中予以體現(xiàn)。

（1）權(quán)力清單。宅地盤活權(quán)力清單管理的客體主要是市場主體的負(fù)外部性行為，包括禁入行為和限入行為，主要為空間用途管制、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營等管理行為。比如，宅地盤活涉及的建設(shè)用地許可、不動產(chǎn)登記、電力業(yè)務(wù)許可、客運經(jīng)營許可、公共場所衛(wèi)生許可、個體工商戶登記、食品生產(chǎn)許可、民宿（農(nóng)家樂）特種行業(yè)許可、建設(shè)用地行政處罰、公共衛(wèi)生行政處罰等行為，涉及的行政管理部門包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房建設(shè)、電力、衛(wèi)生、交通、市政、市場監(jiān)督和公安等各個部門。鄉(xiāng)村要素配置采取行政許可和行政處罰這種正面清單的方式，容易產(chǎn)生的問題是抑制了市場主體的自由和活力。政府可以在法律規(guī)定的清單范圍內(nèi)行使權(quán)力，但也只能在清單范圍內(nèi)行使權(quán)力，將政府處理公共事物的自由裁量權(quán)壓縮在合理的范圍。宅地盤活權(quán)力清單構(gòu)造的責(zé)任為消極責(zé)任，所以責(zé)任事項和追責(zé)情形等追責(zé)要求應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行。為了加強(qiáng)對宅地盤活權(quán)力清單的法律約束，按照“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)相適應(yīng)”的原則，宅地盤活適合的權(quán)力清單理想構(gòu)造型式為“權(quán)力追責(zé)”型，即“權(quán)力事項”+“用權(quán)責(zé)任”[23]。宅地盤活權(quán)力清單的理想內(nèi)部內(nèi)容結(jié)構(gòu)和清單構(gòu)建路徑見表1。

（2）責(zé)任清單。宅地盤活責(zé)任清單管理的客體是地方政府的正外部性行為和市場主體的負(fù)外部性行為。責(zé)任清單的梳理可以結(jié)合編制部門確定的部門職責(zé)清單進(jìn)行推進(jìn)，也可以在權(quán)力清單的基礎(chǔ)上進(jìn)行推進(jìn)[25]。宅地盤活的責(zé)任清單涉及的公共經(jīng)濟(jì)行為包括為鄉(xiāng)村振興的提供基礎(chǔ)服務(wù)的不動產(chǎn)權(quán)屬界定、鄰里糾紛調(diào)解等軟服務(wù)和供水、供電、供氣、通信、交通等硬服務(wù)。市場經(jīng)濟(jì)的高效運轉(zhuǎn)離不開政府有效提供基礎(chǔ)性的公共服務(wù)。從改革開放的經(jīng)驗來看，市場經(jīng)濟(jì)的有效啟動和興旺，離不開在區(qū)域激烈競爭下，地方政府為市場主體提供產(chǎn)權(quán)界定、糾紛調(diào)解等軟服務(wù)和供水、供電、供氣、通信、交通等硬服務(wù)。宅地盤活同樣需要地方政府為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)運營提供必要的公共服務(wù)。宅地盤活責(zé)任清單構(gòu)造的責(zé)任為積極責(zé)任，所以責(zé)任事項和追責(zé)情形的來源擴(kuò)展到黨和國家的規(guī)范性文件中的行政責(zé)任要求。宅地盤活適合的責(zé)任清單理想構(gòu)造型式為“職責(zé)追責(zé)”型，即“崗位職責(zé)”+“責(zé)任追究”[25]。宅地盤活責(zé)任清單的理想內(nèi)部內(nèi)容結(jié)構(gòu)和清單構(gòu)建路徑見表1。

表1 閑置宅基地盤活利用清單管理的表內(nèi)結(jié)構(gòu)Tab.1 Internal structure of list management for idle rural residential land redevelopment

（3）負(fù)面清單。負(fù)面清單的法律理念是管制市場活動引起的負(fù)外部性行為[27]。這些負(fù)外部性行為包括：一是關(guān)系國計?民生的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營行為；二是影響社會穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營行為；三是對資源環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營行為；四是對文化遺產(chǎn)產(chǎn)生負(fù)面影響的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營行為[27]。根據(jù)經(jīng)營行為的負(fù)外部性程度，可進(jìn)一步劃分禁入行為和限入行為[23]。禁入行為是指根據(jù)法律規(guī)定不允許發(fā)生的行為，限入行為是指經(jīng)過行政許可在一定的條件下可以實施的行為。宅地盤活負(fù)面清單關(guān)注的重點是準(zhǔn)入行業(yè)對資源和環(huán)境的消耗強(qiáng)度：對于禁止準(zhǔn)入類，禁止在歷史文化名村新建、改擴(kuò)建與傳統(tǒng)風(fēng)貌不相協(xié)調(diào)的建筑；嚴(yán)格禁止民宿不符合建筑安全要求的改造等。對于限制準(zhǔn)入類，嚴(yán)格控制宅地盤活中的用電負(fù)荷、用水負(fù)荷以及控制噪音分貝和廢氣排放；新建項目不得采用含化學(xué)處理和硫磺熏制的生產(chǎn)工藝；新建項目生產(chǎn)工序中會產(chǎn)生揮發(fā)性有機(jī)廢氣的，應(yīng)在采取措施減少廢氣排放；根據(jù)景區(qū)承載能力進(jìn)行功能分區(qū)管理，確定游客容量上限，禁止超載運營等。宅地盤活負(fù)面清單的理想內(nèi)部內(nèi)容結(jié)構(gòu)和構(gòu)建路徑見表1。

4.2 清單表間關(guān)聯(lián)

目前，宅地盤活清單制管理實踐中存在的突出問題是清單的碎片化問題，即清單之間的邏輯關(guān)系相互抵牾或脫節(jié)，缺少銜接[11]。但從法理解釋而言，三張清單之間存在著密切的邏輯聯(lián)系[23]。為了讓宅地盤活得到整體性的治理，需要建立三張清單之間密切的邏輯聯(lián)系，在各自的清單中增加邏輯關(guān)聯(lián)的內(nèi)容要素。比如，在負(fù)面清單中設(shè)置關(guān)聯(lián)權(quán)力清單和責(zé)任清單的內(nèi)容要素，權(quán)力清單和責(zé)任清單同理類推。宅地盤活三張清單的價值功能和邏輯關(guān)系如圖1所示。權(quán)力清單與責(zé)任清單之間是權(quán)責(zé)匹配的關(guān)系，重點在于事前監(jiān)管和事中事后監(jiān)管的邏輯關(guān)聯(lián)。權(quán)力清單和負(fù)面清單是簡政放權(quán)的關(guān)系，權(quán)力清單的事前監(jiān)管和事中事后監(jiān)管需要與負(fù)面清單的限入領(lǐng)域和開放領(lǐng)域進(jìn)行邏輯關(guān)聯(lián)。責(zé)任清單和負(fù)面清單是放管結(jié)合的關(guān)系，同樣是要將責(zé)任清單的事前監(jiān)管和事中事后監(jiān)管與負(fù)面清單的限入領(lǐng)域和開放領(lǐng)域進(jìn)行邏輯關(guān)聯(lián)。

（1）負(fù)面清單與權(quán)責(zé)清單的邏輯關(guān)系。宅地盤活負(fù)面清單與權(quán)責(zé)清單邏輯關(guān)聯(lián)的重點是事前審批和事中事后監(jiān)管。其中，負(fù)面清單的限入領(lǐng)域需要與權(quán)責(zé)清單的事前審批進(jìn)行邏輯關(guān)聯(lián)（圖1）。根據(jù)負(fù)面清單的限制準(zhǔn)入事項，在權(quán)責(zé)清單中增加與之對應(yīng)的監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式、監(jiān)管措施及監(jiān)管程序等內(nèi)容要素。宅地盤活負(fù)面清單的開放領(lǐng)域需要與權(quán)責(zé)清單的事中事后監(jiān)管進(jìn)行邏輯關(guān)聯(lián)（圖1）。負(fù)面清單否定了“除非法律授權(quán)，否則禁止”的權(quán)利限制的法理解釋，開辟了“除非法律禁止，否則允許”的權(quán)利開放的法理解釋，消除了制度建設(shè)滯后所導(dǎo)致的“市場主體有需求但法律規(guī)定無授權(quán)”的權(quán)利空白地帶，增加了宅地盤活市場主體在權(quán)利空白領(lǐng)域經(jīng)營的自由，促進(jìn)政府與市場的關(guān)系重心從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管[23]。針對負(fù)面清單的開放領(lǐng)域，宅地盤活權(quán)責(zé)清單應(yīng)增加事中事后監(jiān)管中隨機(jī)抽查內(nèi)容要素，及時查處市場經(jīng)營行為的違法情形，營造公平、誠信、有序的市場環(huán)境。宅地盤活負(fù)面清單和權(quán)責(zé)清單還需要建立動態(tài)調(diào)動機(jī)制：一是建立權(quán)力清單隨負(fù)面清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制。為此，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)運營的需求，明晰負(fù)面清單所涉領(lǐng)域、行業(yè)、項目，明確“禁入類”所含事項、“限入類”事項的開放程度和涉及的政府部門。對照內(nèi)容，將權(quán)力清單中關(guān)于市場準(zhǔn)入方面的行政許可事項進(jìn)行系統(tǒng)梳理，對相關(guān)權(quán)力事項進(jìn)行全面調(diào)整，確保內(nèi)部整體協(xié)調(diào)。二是建立責(zé)任清單隨負(fù)面清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制，做到監(jiān)管和放權(quán)高度配合。地方政府根據(jù)宅地盤活市場發(fā)展的需要，動態(tài)增加政府開展事中事后監(jiān)管和提供公共服務(wù)的責(zé)任。

（2）權(quán)力清單與責(zé)任清單的邏輯關(guān)系。從社會實踐看，權(quán)力清單和責(zé)任清單的構(gòu)造型態(tài)有一體式和分立式。由于權(quán)力清單和責(zé)任具有不同的價值取向，因此權(quán)責(zé)清單的理想構(gòu)造型態(tài)為分立式[25]。權(quán)力清單著眼于構(gòu)建有限政府，政策的主要目標(biāo)是對政府進(jìn)行限權(quán)，防止政府亂作為的傾向，對職權(quán)實行消極責(zé)任，即職權(quán)亂作為法律后果的追責(zé)。責(zé)任清單著眼于構(gòu)建責(zé)任政府，政策的主要目標(biāo)是讓政府積極作為，防止政府不作為的傾向，對職責(zé)實行積極責(zé)任，即對職位不作為的追責(zé)。由于權(quán)力清單和責(zé)任清單具有不同的價值取向和政策初衷，將兩者并入實行一體式邏輯構(gòu)造，存在著內(nèi)生的邏輯沖突[25]。宅地盤活適合采用分立式構(gòu)造型態(tài)，權(quán)力清單偏向控權(quán)和消極責(zé)任，責(zé)任清單偏向賦權(quán)和積極責(zé)任，有助于構(gòu)建“有限權(quán)力、有限責(zé)任”的地方政府。但權(quán)力清單和責(zé)任清單仍然存在密切的邏輯聯(lián)系（圖1）。權(quán)力和責(zé)任是組織和職位這個矛盾統(tǒng)一不可分割的兩面。有權(quán)就有責(zé)，有責(zé)就有權(quán)，權(quán)和責(zé)是緊密關(guān)聯(lián)在一起的。因此，宅地盤活權(quán)力清單的事前審批、事中事后監(jiān)管和公共服務(wù)事項需要分別與宅地盤活責(zé)任清單的事前審批、事中事后監(jiān)管和公共服務(wù)事項進(jìn)行邏輯關(guān)聯(lián)（圖1）。

圖1 閑置宅基地盤活利用三張清單的邏輯關(guān)系Fig.1 Logic relationships among power list,accountability list and negative list for idle rural residential land redevelopment

5 研究結(jié)論

本文冀圖通過考察宅地盤活和清單管理的制度文本和社會實踐，揭示出宅地盤活清單管理的整體性制度邏輯。通過法律社會學(xué)和行政管理學(xué)相結(jié)合的制度分析發(fā)現(xiàn)，宅地盤活的政策內(nèi)涵是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合，清單管理的政策內(nèi)涵是劃定政府與市場的邊界。宅地盤活研究較多討論市場一元治理，特別是產(chǎn)權(quán)制度改革，研究政府、市場和社會協(xié)同多元治理的較少。清單管理研究較為抽象地研究制度的理論邏輯和實踐邏輯，研究具體行業(yè)應(yīng)用的較少。將清單制引入宅地盤活的管理實踐具有重要現(xiàn)實價值和需求。本文試圖將兩者進(jìn)行邏輯耦合，將宅基地盤活作為清單管理理論應(yīng)用的場景，為宅地盤活構(gòu)建起一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)、科學(xué)理性的清單管理的制度邏輯。

宅地盤活權(quán)力清單著眼于構(gòu)建有限政府，權(quán)力清單的理想構(gòu)造型式為“權(quán)力追責(zé)”型，內(nèi)部內(nèi)容結(jié)構(gòu)為：權(quán)力編碼、權(quán)力類型、權(quán)力名稱、法定依據(jù)、承辦機(jī)構(gòu)、實施主體、運行流程圖、責(zé)任事項、追責(zé)情形、監(jiān)督方式和救濟(jì)途徑。宅地盤活責(zé)任清單著眼于構(gòu)建責(zé)任政府，責(zé)任清單的理想構(gòu)造型式為“職責(zé)追責(zé)”型，內(nèi)部內(nèi)容結(jié)構(gòu)為：責(zé)任事項、部門職責(zé)、職責(zé)邊界、部門職責(zé)對應(yīng)的權(quán)力事項、公共服務(wù)事項、事中事后監(jiān)管、職責(zé)行使流程圖、追責(zé)情形和追責(zé)依據(jù)。宅地盤活負(fù)面清單著眼于構(gòu)建有效市場，負(fù)面清單的內(nèi)部內(nèi)容結(jié)構(gòu)為：項目編碼、禁止或限制事項、禁止或限制準(zhǔn)入措施描述、行使依據(jù)、行使層級、行使主體、承辦機(jī)構(gòu)、行使運行流程圖及辦事指南等。宅地盤活權(quán)力清單和責(zé)任清單要與負(fù)面清單的禁入行為和限入行為清單相銜接，權(quán)力清單的事前審批、事中事后監(jiān)管和公共服務(wù)事項需要分別與責(zé)任清單進(jìn)行邏輯關(guān)聯(lián)，以構(gòu)建起統(tǒng)一自洽的制度邏輯。