呂天宇，曾 晨，岳文澤

（1.華中農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，湖北 武漢 430070； 2.華中農(nóng)業(yè)大學國土空間治理與綠色發(fā)展研究中心，湖北 武漢 430070； 3.浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310058）

1 引言

全域土地綜合整治是在各級國土空間規(guī)劃的基礎上，遵循“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理理念，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部分村莊的國土空間進行的全域規(guī)劃、整體設計?，采取綜合措施對田水路林村礦進行全要素整治、系統(tǒng)保護和修復的活動，已成為優(yōu)化三生空間格局、促進耕地保護和土地節(jié)約集約利用[1]、服務生態(tài)文明建設的重要平臺和抓手[2]。然而，土地作為碳源和碳匯的根本載體[3]，全域土地綜合整治通過改變土地利用現(xiàn)狀及其負載的人類活動，影響不同用地類型所承載的自然及人為碳通量過程[4]，并在工程施工過程中產(chǎn)生溫室氣體[5-6]，對區(qū)域碳排放水平和碳匯能力產(chǎn)生復合而深遠的影響。在當前碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局的背景下，全域土地綜合整治作為對國土空間結(jié)構(gòu)與布局再組織和再優(yōu)化的抓手，被賦予了減排增匯的任務。因此，將國土空間治理與應對氣候變化、加強生態(tài)保護結(jié)合起來之后，探索全域土地綜合整治如何以減排增匯為抓手賦能“雙碳”目標成為重要新興議題。

全域土地綜合整治作為山水林田湖草沙全要素、全生命周期、全過程的治理模式[7]，受到管理學、地理學、生態(tài)學等諸多領域?qū)W者的關注。然而，作為土地整治的全新樣態(tài)[1]，目前學術界尚未針對全域土地綜合整治進行碳排放與碳匯效應的測算與系統(tǒng)化減排增匯路徑的總結(jié)。面向鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明等重大戰(zhàn)略需求，已有相關研究對土地整治碳排放效應[8]和生態(tài)修復固碳作用[9]進行了測算，具體包括土地整理[10-11]、土地復墾[12]、建設用地整理[13]、生態(tài)修復[14]等在內(nèi)的整治項目碳排放與碳匯效應核算與對比研究[5-6,15]，并涉及到山區(qū)[6]、盆地[13]、平原[15-16]和高原[17]等多種地形項目區(qū)。在此基礎上，通過土地整治碳足跡與碳排放的脫鉤效益[8，17]、土地整治減排潛力的多情景模擬[16]等研究，進一步挖掘減排增匯的驅(qū)動力，這些研究對理解全域土地綜合整治減排增匯機理和路徑提供了重要參考。從已有研究成果來看，短期內(nèi)土地整治實施后的碳匯效應難以抵消整治施工產(chǎn)生的碳排放[5-6]，但中長期時序下生態(tài)修復固碳增匯效應顯著[9]。此外，整治中村莊改善與發(fā)展的目標導向與減排增匯存在沖突[5]，且整治碳效應在不同區(qū)域與項目之間存在差異性與復雜性[5-6,18-19]。

總的來說，現(xiàn)有研究多聚焦于土地整治碳效應核算思路、測度方法與影響因素的定量刻畫，如何從全局和多層次的定性視角充分釋放全域土地綜合整治減排增匯的潛力仍需進一步梳理。首先，全域土地綜合整治與“雙碳”目標之間的邏輯關系尚未明確。受制于鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合等既有靶向目標，全域土地綜合整治導向多落到耕地保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人居環(huán)境改善等方面，全域土地綜合整治與“雙碳”目標的關系存在盲點。其次，全域土地綜合整治以減排增匯為抓手賦能“雙碳”目標的機理有待剖析。全域土地綜合整治作為以土地為載體承載多元活動的復雜系統(tǒng)，既有研究對整治過程中各要素間減排增匯的交互響應關系較為缺乏。再次，全域土地綜合整治減排增匯路徑有待挖掘。國土空間復雜的時空結(jié)構(gòu)和耦合交織的社會、經(jīng)濟和生態(tài)過程弱化了鄉(xiāng)村國土空間緩解氣候變化和降低人類活動短視效應的貢獻能力，亟待將“雙碳”理念全面融入全域土地綜合整治規(guī)劃體系、實施體系及保障體系，夯實全域土地綜合整治減排增匯在生態(tài)文明建設中的基礎性地位?；诖?，本文以“關系辨析—內(nèi)涵剖析—系統(tǒng)解構(gòu)—路徑展望”為研究主線，在理清全域土地綜合整治和“雙碳”目標關系的基礎上，剖析全域土地綜合整治減排增匯的內(nèi)涵，并對全域土地綜合整治減排增匯的系統(tǒng)進行解構(gòu)，總結(jié)凝練全域土地綜合整治減排增匯路徑，為全域土地綜合整治實踐與“雙碳”目標實現(xiàn)提供啟迪和借鑒。

2 “雙碳”目標與全域土地綜合整治的發(fā)展演進與互饋關系

2.1 全域土地綜合整治的演進歷程

社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實約束和國家戰(zhàn)略的頂層設計?促使土地整治范式不斷變革和豐富。從全域土地綜合整治的發(fā)展歷程看（圖1），經(jīng)歷了以“地”為核心，以耕地保護政策為基礎，通過土地整治實現(xiàn)耕地增量提質(zhì)的萌芽期；以協(xié)調(diào)“人—地”關系為重點，面向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和生態(tài)文明戰(zhàn)略，由農(nóng)用地整治向居民點整理、人居環(huán)境整治和礦山恢復等數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)“三位一體”整治范式轉(zhuǎn)變的發(fā)展期[20]；如今已邁入在全域統(tǒng)籌思維下，一方面強調(diào)“業(yè)”對于解決全域土地綜合整治配套和保障問題的系統(tǒng)思路，另一方面注重“山水林田湖草沙”的全要素系統(tǒng)整治與修復的轉(zhuǎn)型期。這一時期的全域土地綜合整治更加強調(diào)全域整治、系統(tǒng)修復，以農(nóng)用地整理、建設用地整理、生態(tài)保護與修復、產(chǎn)業(yè)布局與引入、鄉(xiāng)村歷史文化保護為核心內(nèi)容，統(tǒng)籌推動并助力鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、糧食安全和生態(tài)文明等目標的實現(xiàn)。

圖1 全域土地綜合整治的發(fā)展與演進Fig.1 The evolution of comprehensive land consolidation

盡管全域土地綜合整治在落實國家戰(zhàn)略過程中具有一定的時間滯后性，但仍體現(xiàn)了不同時期社會經(jīng)濟發(fā)展對整治工作的要求。當前在中國承諾實現(xiàn)“雙碳”目標的緊迫約束下，亟需以碳減排和碳增匯為抓手[21]，盡快推動二氧化碳排放水平到達由增轉(zhuǎn)降的拐點（碳達峰），進而實現(xiàn)人為碳排放量與人為碳移除量平衡的“凈零排放”（碳中和）[22]。這一過程以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)籌，要求產(chǎn)業(yè)、交通、能源、生態(tài)環(huán)境等諸多領域?qū)崿F(xiàn)控碳減排和固碳增匯的協(xié)同增效。全域土地綜合整治作為實現(xiàn)規(guī)劃管控和空間治理的抓手，通過落實國土空間規(guī)劃在各類自然資源保護與利用過程中所形成的空間總體結(jié)構(gòu)布局的任務，對區(qū)域碳源/碳匯空間格局和利用管理方式產(chǎn)生深遠影響，并通過生態(tài)保護與修復實現(xiàn)固碳增匯“量—質(zhì)”提升[22]。因此，結(jié)合我國生態(tài)文明建設的總體布局，推動整治向清潔化、低碳化轉(zhuǎn)變，是新時期全域土地綜合整治把握轉(zhuǎn)型發(fā)展新機遇與減排增匯新使命的重要切入點。

2.2 “雙碳”目標與全域土地綜合整治的互饋關系

全域土地綜合整治作為生態(tài)文明的重要平臺和抓手，“雙碳”目標納入生態(tài)文明建設總體布局的政策前瞻性一定程度上促進了全域土地綜合整治“減排增匯”新興生態(tài)要義的產(chǎn)生，為“雙碳”目標背景下整治生態(tài)化再轉(zhuǎn)型再創(chuàng)新帶來了一系列的挑戰(zhàn)。同時，全域土地綜合整治作為對國土空間的再優(yōu)化過程，通過干預和調(diào)控鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)，使其由無序排放向有序減排增匯轉(zhuǎn)變，為賦能“雙碳”目標創(chuàng)造條件（圖2）。

圖2 “雙碳”目標與全域土地綜合整治互饋關系辨析Fig.2 Mutual feedback relationship between comprehensive land consolidation and carbon peaking and carbon neutrality goals

（1）“雙碳”目標強化全域土地綜合整治減排增匯的生態(tài)要義?！半p碳”目標推動涵蓋高能耗和高排放在內(nèi)的經(jīng)濟浪費和資源低效利用的轉(zhuǎn)型優(yōu)化，提高全要素生產(chǎn)率，糾正部分資源錯配問題[23]，對國土空間格局優(yōu)化和利用效率提升起了重要的約束作用，而全域土地綜合整治作為這一過程的重要抓手，既需要對傳統(tǒng)土地整治有所繼承，也需要突破和創(chuàng)新。具體體現(xiàn)在，全域土地綜合整治在繼承以“山水林田湖草沙”及其負載的產(chǎn)業(yè)活動為整治對象的基礎上，傳承以鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分村莊為基本實施單元，采用差異化的修復模式，創(chuàng)新性地瞄定減排增匯與其既定目標的協(xié)同。同時，《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中的多項要求與整治措施具有契合性，推動了全域土地綜合整治減排增匯措施創(chuàng)新。如從能源領域看，能源是全域土地綜合整治得以推進的“養(yǎng)分”，“雙碳”目標加速了整治全過程中能源清潔化轉(zhuǎn)型；從社會經(jīng)濟發(fā)展領域看，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級是全域土地綜合整治的“血液”，通過產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)升級可以實現(xiàn)整治區(qū)造血能力提升與減排增匯的協(xié)同；從交通領域看，交通是整治區(qū)內(nèi)部互通和對外聯(lián)絡的“血管”，在低碳交通的約束下，生產(chǎn)和生活空間綠色出行網(wǎng)絡對整治區(qū)內(nèi)部土地綠色集約挖潛和對外跨區(qū)域綠色聯(lián)動提供有力支撐；從科技領域看，科技是全域土地綜合整治的“命脈”，以低碳技術為抓手的技術減排是整治減排增匯的核心驅(qū)動力，決定了全域土地綜合整治減排增匯的高度；從碳匯領域看，生態(tài)保護與修復對整治區(qū)碳匯能力提升的重要性得到了進一步的強化，同時有利于保護鄉(xiāng)村特有自然風貌和鄉(xiāng)土文化。

（2）全域土地綜合整治減排增匯賦能“雙碳”目標實現(xiàn)。全域土地綜合整治作為改變自然和人工系統(tǒng)的復合工程，通過土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和土地利用方式轉(zhuǎn)型實現(xiàn)對國土空間的再優(yōu)化，推動人類社會經(jīng)濟系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)耦合發(fā)展，在一定程度上改變整治區(qū)的碳排放量和碳庫儲量，對自然界的碳循環(huán)過程產(chǎn)生直接影響[18]，具有減排增匯并賦能“雙碳”目標的潛力。其中，全域土地綜合整治通過實施農(nóng)用地整治、建設用地整治、產(chǎn)業(yè)的引入和布局優(yōu)化、鄉(xiāng)村歷史文化保護等[24]，以科技進步和能源改革為引領，以技術減排和工程減排為抓手，可以降低整治過程的碳排放。同時，以生態(tài)保護和修復為核心的植被覆蓋結(jié)構(gòu)優(yōu)化土壤修復和水環(huán)境治理，對植物光合作用、土壤碳儲量等自然生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力相關的過程產(chǎn)生正向促進作用。通過融合生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等管控政策，統(tǒng)籌推進宜耕后備資源開發(fā)、退耕還林、宅基地復墾復綠和廢棄工礦用地整治等，具有實現(xiàn)碳源和碳匯用地結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，降低地表凈碳排放量并提高碳匯能力的潛力[25-26]。此外，在強化獨特自然風貌保護以及鄉(xiāng)村文化價值的基礎上，推動以三產(chǎn)融合為核心的結(jié)構(gòu)性減排，可以為地表碳擴散和碳匯能力變動提供潛在的勢能和動力條件[27]。因此，全域土地綜合整治必將在緩解氣候變化，賦能“雙碳”目標實現(xiàn)方面大有可為。

3 全域土地綜合整治的減排增匯機理解析

3.1 全域土地綜合整治減排增匯的內(nèi)涵剖析

雖然全域土地綜合整治具有減排增匯的潛力，但是也具有復雜性的特征，具體體現(xiàn)在三個方面。一是需進一步培育并強化多元主體的低碳意識，將減排增匯思維融入整治的規(guī)劃和實施方案中，并結(jié)合當?shù)厣鐣?jīng)濟文化情況，增強項目實施的可行性。二是以地為核心的國土空間碳源/碳匯空間格局有待進一步優(yōu)化，通過整治實現(xiàn)“碳源”類土地的節(jié)約集約利用和“碳匯”類土地的保護和治理。三是依托全域土地綜合整治優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局與結(jié)構(gòu)，激發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性減排的潛力，強化三產(chǎn)融合的聯(lián)結(jié)機制、減排機制和增收機制。基于此，將全域土地綜合整治減排增匯的內(nèi)涵界定為：以生態(tài)文明理念為統(tǒng)領，以“雙碳”目標戰(zhàn)略為導向，綜合運用行政、經(jīng)濟、法律、工程技術等手段，通過培育多元主體低碳理念，在推動以能源轉(zhuǎn)型和技術減排為核心實現(xiàn)低碳化整治工程的基礎上，強化整治中土壤碳匯保護、建設用地集約節(jié)約和綠色產(chǎn)業(yè)布局，并合理引入低碳產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化國土空間碳源/碳匯格局，推動產(chǎn)業(yè)活動低碳轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、糧食安全等既定目標與減排增匯的協(xié)同，最終實現(xiàn)人與自然可持續(xù)發(fā)展。

3.2 全域土地綜合整治減排增匯的系統(tǒng)解構(gòu)

全域土地綜合整治作為國土空間規(guī)劃傳導的重要路徑[28]，其本質(zhì)是對外部社會、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境特征和需求的正響應，并對內(nèi)部土地資源污損化和利用粗放化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足等問題提供的系統(tǒng)解決方案。因此，全域土地綜合整治減排增匯是在外部“社會—經(jīng)濟—生態(tài)”系統(tǒng)約束下，以“人—地—業(yè)”要素為核心，形成的雙輪驅(qū)動的嵌套結(jié)構(gòu)?？紤]其與“外緣—內(nèi)核”復雜系統(tǒng)的相對契合性，本文構(gòu)建“雙碳”目標背景下全域土地綜合整治減排增匯的系統(tǒng)框架（圖3）。

圖3 全域土地綜合整治減排增匯的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)Fig.3 The system structure of comprehensive land consolidation to realize carbon emission reduction and carbon sink increase

（1）外緣系統(tǒng)。外緣系統(tǒng)是實施全域土地綜合整治的外部環(huán)境，是全域土地綜合整治實現(xiàn)減排增匯的戰(zhàn)略依據(jù)和支撐力量[29]。全域土地綜合整治作為一種基礎政策工具，受社會經(jīng)濟發(fā)展和自然資源稟賦的深刻影響[30-31]，其減排增匯過程與地區(qū)社會、經(jīng)濟和生態(tài)子系統(tǒng)相互關聯(lián)、共同作用，故將其減排增匯的外緣系統(tǒng)劃分為社會、經(jīng)濟和生態(tài)系統(tǒng)[29]。社會系統(tǒng)特征包括政策制度、城鎮(zhèn)化水平、文化因素等，是全域土地綜合整治減排增匯的外緣“中樞”力量，決定了內(nèi)核系統(tǒng)全域土地綜合整治的減排方向。通過聯(lián)動以《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》為核心的“1+N”政策體系，將全域土地綜合整治多元主體共治的底層邏輯從鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)向兼顧減排增匯，而文化因素和城鎮(zhèn)化水平等社會系統(tǒng)特征性因素避免了千鎮(zhèn)一面、千村一面，重塑并豐富了全域土地綜合整治差異化減排增匯導向。經(jīng)濟系統(tǒng)包括經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、經(jīng)濟發(fā)展速度等，決定了內(nèi)核系統(tǒng)的減排力度，經(jīng)濟系統(tǒng)在推動內(nèi)核系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村造血能力螺旋式上升過程中，以高質(zhì)量發(fā)展倒逼全域土地綜合整治項目區(qū)產(chǎn)業(yè)升級與能源轉(zhuǎn)型，推動整治向更高層次的低碳化轉(zhuǎn)型。生態(tài)系統(tǒng)包括氣候條件、水文條件、地形地質(zhì)等，決定了整治碳匯空間基底和潛力，通過疊加生態(tài)保護紅線等政策工具，直接實現(xiàn)對內(nèi)核系統(tǒng)用地布局的生態(tài)化約束，間接限制了整治過程中人類活動空間范圍和利用方式，打通生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部循環(huán)的同時減少因用途空間錯配而產(chǎn)生的碳排放。同時，社會、經(jīng)濟和生態(tài)系統(tǒng)間存在互饋響應關系，其中，社會系統(tǒng)以制度、認知和社會關系調(diào)整和優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)間的權衡關系，推動生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯和經(jīng)濟系統(tǒng)控碳減排協(xié)同發(fā)展。經(jīng)濟系統(tǒng)以資源消耗、物質(zhì)流動和產(chǎn)業(yè)活動支撐社會系統(tǒng)的運行，并與生態(tài)系統(tǒng)在不斷地利益博弈和矛盾協(xié)調(diào)中最終實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。生態(tài)系統(tǒng)作為資源基礎和空間承載支撐社會和經(jīng)濟系統(tǒng)運行，并作為增匯的直接主體對經(jīng)濟系統(tǒng)和社會系統(tǒng)減排進行正反饋。

（2）內(nèi)核系統(tǒng)。內(nèi)核系統(tǒng)是全域土地綜合整治減排增匯得以實現(xiàn)的內(nèi)在表現(xiàn)，包括“人—地—業(yè)”三大核心要素，是在響應外緣系統(tǒng)特征的基礎上，對整治要素進行的系統(tǒng)性融合設計?。內(nèi)核系統(tǒng)通過與外緣系統(tǒng)不斷進行雙向的物質(zhì)、能量和信息交換[30]，如低碳技術的雙向交流與融合、外緣系統(tǒng)流向內(nèi)核系統(tǒng)的整治資金流與內(nèi)核系統(tǒng)流向外緣系統(tǒng)的收益流（碳交易收益、糧食生產(chǎn)收益等），從而使全域土地綜合整治成為推動社會、經(jīng)濟、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要政策工具[31]。

“人”是全域土地綜合整治減排增匯的多元主體，具體包括地方政府、村集體組織、企業(yè)、農(nóng)戶等?！叭恕蓖ㄟ^識別并響應外緣系統(tǒng)特征，將自身的主觀能動性作用于以理性利用意識主導土地再利用的全域土地綜合整治全周期，形成其減排增匯直接驅(qū)動力。具體而言，地方政府通過政策制定、平臺培育和主體引介等，實現(xiàn)整治多元主體減排增匯的理念交流與價值融合[32]，并通過各級地方政府編制的國土空間規(guī)劃中“碳”指標的層級傳導，對全域土地綜合整治減排增匯形成約束性力量；村集體組織和企業(yè)通過低碳化整治工程措施，將全域土地綜合整治的減排增匯理念落實到具體地塊；同時，企業(yè)在提供技術和財力支持的基礎上，通過要素投入與綠色產(chǎn)業(yè)新動能的引育實現(xiàn)減排增匯；農(nóng)戶通過生產(chǎn)生活等意識和行為的轉(zhuǎn)變，在化肥減量使用、保護性耕作等微觀實施層面將減排增匯落地。

“地”是全域土地綜合整治涉及的地域空間，通過以“地”為直接整治對象[33]，融入低碳技術和生態(tài)材料，實現(xiàn)碳源/碳匯用地結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，釋放土地減排增匯潛力。具體包括以下三類：一是農(nóng)田配套基礎設施欠缺、利用效率低、破碎度高的農(nóng)用地，通過生態(tài)型農(nóng)田基礎設施修建、土壤修復、“小田并大田”等舉措，強化農(nóng)用地固碳增匯的生態(tài)效益，實現(xiàn)農(nóng)用地由單一經(jīng)濟價值向涵蓋經(jīng)濟、生態(tài)在內(nèi)的多元價值轉(zhuǎn)變[32]；二是廢棄、閑置和其他低效的建設用地，通過建設用地整理，實現(xiàn)復墾復綠等的轉(zhuǎn)型利用；三是受損生態(tài)用地，通過生態(tài)修復和保護保育等措施提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。

“業(yè)”是通過全域土地綜合整治實現(xiàn)包含農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務業(yè)在內(nèi)的待清退、待轉(zhuǎn)型或擬引入的產(chǎn)業(yè)。待清退產(chǎn)業(yè)主要包括負面清單內(nèi)高能耗高污染的工業(yè)企業(yè)。待轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)主要包括傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向氣候智慧型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，第二產(chǎn)業(yè)向低能耗低污染的綠色低碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，以鄉(xiāng)村旅游為主導的第三產(chǎn)業(yè)向傳播鄉(xiāng)土文化、促進城鄉(xiāng)融合的低碳化鄉(xiāng)村旅游業(yè)轉(zhuǎn)型。擬引入的產(chǎn)業(yè)主要包括產(chǎn)業(yè)準入負面清單之外且可以提升鄉(xiāng)村造血能力的產(chǎn)業(yè)。

4 全域土地綜合整治減排增匯路徑

在明晰“雙碳”目標下全域土地綜合整治減排增匯戰(zhàn)略意義的基礎上，依托全域土地綜合整治減排增匯內(nèi)涵剖析和“外緣—內(nèi)核”的系統(tǒng)解構(gòu)，提出以“外緣多維約束—內(nèi)核多重驅(qū)動”為核心思路，搭建集成“約束力—驅(qū)動力”的全域土地綜合整治減排增匯路徑（圖4）。

圖4 全域土地綜合整治減排增匯路徑展望Fig.4 The path of comprehensive land consolidation to realize carbon emission reduction and carbon sink increase

4.1 強化“雙碳”目標下外緣系統(tǒng)對整治減排增匯的約束作用

4.1.1 加強國土空間規(guī)劃的統(tǒng)領性約束

國土空間規(guī)劃作為對全域空間要素的強制性約束，在國土空間規(guī)劃體系中構(gòu)建符合“雙碳”目標的整治架構(gòu)，是實現(xiàn)整治減排增匯的“開關”。一是要構(gòu)建國土空間“國家—省—市—縣—鄉(xiāng)”縱向?qū)蛹夐g碳指標約束與傳導機制，依托縱向各層級的碳排放配額、碳源/碳匯功能用地比例和項目區(qū)的本底特征確定整治區(qū)減排增匯的潛力，指導整治區(qū)土地利用轉(zhuǎn)移變換方向和開發(fā)強度閾值的確定。二是搭建并完善規(guī)劃橫向傳導，協(xié)調(diào)好國土空間規(guī)劃—產(chǎn)業(yè)規(guī)劃—基礎設施規(guī)劃—能源規(guī)劃—旅游規(guī)劃—礦產(chǎn)規(guī)劃—綠地系統(tǒng)規(guī)劃—農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)劃等對整治減排增匯的多重約束。三是補齊時間維度的規(guī)劃短板，強化整治減排增匯的遞進性。既要對近、遠期整治減排增匯的預期性碳指標進行宏觀把控，又要強化全域土地綜合整治全生命周期內(nèi)減排增匯的時序性規(guī)劃布局。

4.1.2 搭建以人為本的社會約束力

以人為本的社會約束力是低碳理念與全域土地綜合整治減排增匯多元主體相互交融的“連接器”。一是將低碳理念融入鄉(xiāng)風文明，加強農(nóng)村低碳價值觀建設，強化基層對“雙碳”政策的內(nèi)涵理解，并將其融入整治全要素與全過程。二是鞏固鄉(xiāng)村文化的根基地位。在正視城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村價值導向差異性的基礎上[34]，結(jié)合鄉(xiāng)村文化的發(fā)展邏輯和演進規(guī)律顯化鄉(xiāng)村特有的價值，并依托以政府為主體的外生性治理和以農(nóng)民為主體的內(nèi)生性治理相結(jié)合的形式，推動鄉(xiāng)村文化的傳承和活化利用。三是踐行以人為本的新型城鎮(zhèn)化對整治導向的修正與約束，推動基礎設施和公共服務城鄉(xiāng)等值化，依托城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展推動整治高質(zhì)量轉(zhuǎn)型。

4.1.3 形成以低碳轉(zhuǎn)型理念為核心的經(jīng)濟約束力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是實現(xiàn)整治區(qū)控碳減排的關鍵“引擎”。一是加快整治工程能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，通過能源轉(zhuǎn)型倒逼整治工程減排和整治區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。二是推動碳交易市場發(fā)展，依托市場秩序激發(fā)整治減排增匯的內(nèi)生動力，探索全域土地綜合整治過程中碳交易的聯(lián)結(jié)機制。在部分有條件整治試點區(qū)布局碳交易試點，對高排放、高污染的整治工程或產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品征收碳稅。同時，盡快啟動農(nóng)業(yè)碳排放核算，將產(chǎn)生的減排量轉(zhuǎn)換為碳交易產(chǎn)品，并推動以碳匯空間保護和修復主導的生態(tài)修復項目進入碳交易體系，發(fā)揮市場機制在資源配置中的作用，充實國土空間生態(tài)修復項目的資金來源，有效提高社會資本參與生態(tài)修復的積極性[35]，形成經(jīng)濟效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的經(jīng)濟約束力。

4.1.4 形成“量—質(zhì)”雙優(yōu)的生態(tài)約束力

生態(tài)約束力是維持生態(tài)空間規(guī)模，提升資源環(huán)境承載能力，強化生態(tài)保護與修復，進而穩(wěn)定并提升整治區(qū)碳匯功能的“旋鈕”。一是要利用好資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價工具，對整治區(qū)承載上限進行科學評估，強化對高碳要素的系統(tǒng)性認識和整體性安排，依托整治實現(xiàn)高碳要素退出和碳匯空間重構(gòu)。二是要推動整治減排增匯的標準制定，在國家或行業(yè)標準中增加低碳型整治技術、工藝和材料等內(nèi)容。三是構(gòu)建整治減排增匯的監(jiān)督評估機制，盡快啟動整治項目的碳核算的方法學研究[36]，建立強調(diào)時間和空間相統(tǒng)一的全域土地綜合整治碳核算動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)督體系，進而搭建整治減排增匯的評價機制。

4.2 整合整治減排增匯內(nèi)核系統(tǒng)要素的多重實施路徑

4.2.1 完善多元主體的參與機制

全域土地綜合整治減排增匯需要建立“自上而下”和“自下而上”結(jié)合的多元主體“上下協(xié)同”式參與機制?！白陨隙隆钡捻攲釉O計?是基于對“雙碳”目標全局認知和國土空間規(guī)劃的布局落實，以行政手段實現(xiàn)全域土地綜合整治科學謀劃與規(guī)范管理；“自下而上”則是強化農(nóng)民、企業(yè)等減排增匯責任的認同感，以剛性管控和激勵機制激發(fā)其減排增匯的主動性。然而，“自上而下”決策的過度行政化可能使得多元主體利益難以有效保證，如政府依賴路徑下的農(nóng)業(yè)布局優(yōu)化、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、低碳農(nóng)業(yè)技術采納和規(guī)模化生產(chǎn)所需的機械等生產(chǎn)資料的投入會對農(nóng)民生產(chǎn)成本和收益造成擾動，而“自下而上”的決策體系可能產(chǎn)生整治減排增匯效率與社會公平性的偏差。因此，應創(chuàng)新“上下協(xié)同”多元主體參與機制，明確多元主體在全域土地綜合整治中的戰(zhàn)略定位，在政府引導的基礎上，通過聽取群眾意見和專家意見，論證規(guī)劃方案，切實落實多元主體的利益訴求，識別多元主體利益與整治減排增匯的沖突點并建立協(xié)調(diào)體系，以碳交易市場構(gòu)建為契機約束農(nóng)民和企業(yè)的生產(chǎn)行為。同時采用補貼和信貸等手段激發(fā)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體采納低碳農(nóng)業(yè)技術和企業(yè)自主控碳減排的積極性，創(chuàng)新全域土地綜合整治減排增匯多主體紅利共享機制。

4.2.2 探索碳源/碳匯空間格局優(yōu)化路徑

全域土地綜合整治通過工程、物理、生物和農(nóng)藝等措施實現(xiàn)碳源/碳匯用地結(jié)構(gòu)性調(diào)控與優(yōu)化。一方面，對于農(nóng)用地而言，采用生態(tài)化整治材料修建田園景觀型生態(tài)溝渠、生態(tài)田間道路系統(tǒng)[18]等設施，并通過構(gòu)建資金獎補機制推動整治工程向低碳化轉(zhuǎn)型。兼之以中低產(chǎn)田改造和“小田并大田”，實現(xiàn)農(nóng)田集聚化分布，有利于促進保護性耕作模式的標準化推廣與低碳農(nóng)業(yè)技術的廣泛采用，減少交易費用和部分生產(chǎn)成本，降低單位農(nóng)業(yè)價值的碳排放，保障低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展所必需的秩序和效率[37]。另一方面，對于生態(tài)用地來說，在加大保護力度的基礎上，建議結(jié)合基于自然的生態(tài)修復方案[38-39]，利用宅基地復墾或復綠、廢棄低效用地綜合治理等生態(tài)修復工程，對采伐跡地、棄耕拋荒地、廢棄工礦用地和垃圾堆放地等陸地生態(tài)系統(tǒng)缺口進行恢復和重建，并采用生物炭等材料恢復土壤碳庫活力[40]，優(yōu)化并提升碳匯空間布局模式和碳匯能力。注重建設城鄉(xiāng)綠道與綠色公共出行空間等生態(tài)網(wǎng)絡體系[41]，將其作為城鄉(xiāng)生態(tài)保育空間、拓展修復空間和景觀碳匯空間。此外，對于廢棄、低效的建設用地，通過土地集約節(jié)約利用、城鎮(zhèn)工礦廢棄地復墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等舉措實現(xiàn)建設用地減量化，依托全域土地綜合整治騰出新增用地指標以支撐產(chǎn)業(yè)建設與村莊“增綠”雙效并舉[42]。加強無害化廁所、排污系統(tǒng)和垃圾收運等基礎設施和公共服務的投資建設，有序推進人居環(huán)境的改造提升，降低整治區(qū)生活碳排放。

4.2.3 聚焦產(chǎn)業(yè)低碳化轉(zhuǎn)型升級

全域土地綜合整治在實現(xiàn)鄉(xiāng)村“造血”功能提升的同時，應依據(jù)多樣化產(chǎn)業(yè)基礎和發(fā)展導向?qū)崿F(xiàn)分類引導，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展與碳減排的最佳權衡。一方面，在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)性的基礎上，弱化以往耕地空間經(jīng)濟價值至上的單向型輸出思維，以低碳農(nóng)業(yè)技術和保護性耕作模式為引領推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向氣候智慧型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型[43]。同時，對于具有獨特文化風貌或自然景觀的區(qū)域，著重引導農(nóng)業(yè)由單一生產(chǎn)功能向涵蓋生產(chǎn)、生態(tài)、文化等的多功能轉(zhuǎn)變，并通過靈活的農(nóng)村建設用地使用權流轉(zhuǎn)辦法，實現(xiàn)閑置宅基地由居住功能向民宿經(jīng)營功能轉(zhuǎn)型，在嚴控建設用地總量的基礎上實現(xiàn)內(nèi)部挖潛[44]。依托整治對國土生態(tài)空間的修復和保護，以低碳化鄉(xiāng)村旅游為抓手實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給增加和價值提升，并結(jié)合產(chǎn)權調(diào)整和市場機制助推生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)[45]，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品向富民資本轉(zhuǎn)變。另一方面，通過落實城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和土地集約節(jié)約利用政策，建議以工貿(mào)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚化發(fā)展，強化園區(qū)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源循環(huán)利用和廢物綜合利用等碳減緩舉措，并通過搭建碳轉(zhuǎn)移支付制度[46]，以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益支付碳排放負外部效應。同時，城市近郊區(qū)應結(jié)合產(chǎn)業(yè)準入負面清單和生態(tài)安全格局，依托全域土地綜合整治確定承接城市發(fā)展所需要配合、接續(xù)和輔助的產(chǎn)業(yè)類型和布局，并與城市核心區(qū)保持產(chǎn)業(yè)梯度發(fā)展態(tài)勢，降低城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的短視效應，有序引導產(chǎn)業(yè)向低碳方向發(fā)展。

5 研究結(jié)論

在“雙碳”目標納入生態(tài)文明建設整體布局的新時期，我國的全域土地綜合整治亦被賦予了減排增匯的新使命。本文按照“關系辨析—內(nèi)涵剖析—系統(tǒng)解構(gòu)—路徑展望”的研究主線對全域土地綜合整治減排增匯的機理和路徑進行探索，得出如下主要結(jié)論：（1）中國全域土地綜合整治實踐經(jīng)歷了以“地”為核心的萌芽階段和以“人—地”關系調(diào)試為核心的發(fā)展階段，現(xiàn)已邁向以“人—地—業(yè)”統(tǒng)籌發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段。“雙碳”目標強化了全域土地綜合整治減排增匯的生態(tài)要義，全域土地綜合整治則為“雙碳”目標的實現(xiàn)提供了著力點，二者相輔相成。（2）全域土地綜合整治減排增匯的系統(tǒng)內(nèi)涵是以生態(tài)文明理念為統(tǒng)領，以“雙碳”目標戰(zhàn)略為導向，通過培育多元主體低碳理念，優(yōu)化國土空間碳源/碳匯格局，推動產(chǎn)業(yè)活動低碳轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合和糧食安全等既定目標與減排增匯的聯(lián)動發(fā)展。（3）全域土地綜合整治減排增匯由外緣和內(nèi)核系統(tǒng)構(gòu)成。其中，外緣的社會和經(jīng)濟系統(tǒng)特征把控減排的方向和力度，生態(tài)系統(tǒng)特征則決定了區(qū)域碳匯本底與增匯潛力；內(nèi)核系統(tǒng)“人—地—業(yè)”要素相互耦合共同作用，推動整治減排增匯的實現(xiàn)。（4）全域土地綜合整治減排增匯以“外緣多維約束—內(nèi)核多重驅(qū)動”為核心，在加強國土空間規(guī)劃和“社會—經(jīng)濟—生態(tài)”系統(tǒng)的合力約束下，實現(xiàn)對“人—地—業(yè)”要素的系統(tǒng)性融合設計?和功能提升。

當前，全域土地綜合整治正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型與試點推進的交叉口，而“雙碳”目標將全域土地綜合整治減排增匯的生態(tài)要義進行了進一步的更新和強化，為其生態(tài)化轉(zhuǎn)型注入新的發(fā)展空間與活力。盡管當前全域土地綜合整治仍處于試點探索階段，全域土地綜合整治對“雙碳”目標的貢獻度相對較低，但是在氣候變化的持續(xù)性約束下，我國“雙碳”承諾亟需各行各業(yè)同時發(fā)力，現(xiàn)階段探索全域土地綜合整治減排增匯機理與路徑，有助于試點工作全面鋪開后，形成合力助推“雙碳”目標有序高質(zhì)量實現(xiàn)。同時，全域土地綜合整治減排增匯的實現(xiàn)并非一蹴而就，需要將整治與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、土地流轉(zhuǎn)、碳交易等政策疊加，共同提升全域土地綜合整治減排增匯路徑的可持續(xù)性和穩(wěn)定性，達成整治既定目標與減排增匯的協(xié)同。此外，由于大部分地區(qū)全域土地綜合整治試點工作開展時間不長或尚在進行中，本文僅從理論層面探討減排增匯的機理與路徑，整治減排增匯成效還有待進一步驗證、總結(jié)和反思。