姚尚建

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

一、研究的緣起與文獻(xiàn)回顧

城市是現(xiàn)代人的住所，也伴隨著持續(xù)性的批判，英國倫敦大學(xué)學(xué)院巴特利特建筑學(xué)院的斯蒂芬·馬歇爾博士(Stephen Marshall)曾指出：“城市是人類創(chuàng)造的最終居住地，然而，在所有的物種中，可能只有人類所建造的居住地是最不適合人類本身居住的?！盵1]序1人類創(chuàng)造了城市，有限空間導(dǎo)致的交通擁擠、環(huán)境污染、治安惡化等一系列問題卻伴隨著城市發(fā)展的始終，而所有解決這些城市問題的手段也最終指向周期性的城市更新(urban renewal)。

因此，城市更新始終伴隨著城市建設(shè)，這是由城市建筑興衰、人類生活變遷決定的。美國的城市更新始于二戰(zhàn)以后，隨著城市化進(jìn)程中的產(chǎn)業(yè)外遷、內(nèi)城衰退、新移民浪潮的沖擊以及戰(zhàn)前經(jīng)濟(jì)蕭條所導(dǎo)致的建筑業(yè)停滯，長(zhǎng)期困擾城市發(fā)展的住房嚴(yán)重短缺，隨著戰(zhàn)后大批復(fù)員軍人的回城安置而變得更為突出，聯(lián)邦政府因此把復(fù)興內(nèi)城、解決住房短缺作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市發(fā)展的首要問題來處理，更新運(yùn)動(dòng)由此而興起[2]15。因此城市更新是解決城市問題的一種方法，其主要目的在于防止、阻止和消除城市衰退。通常來說，城市發(fā)展本身就是一個(gè)自我更新的過程。有學(xué)者繼而從組織的角度加以分析，即不同于產(chǎn)業(yè)革命以前的自發(fā)、緩慢的自我更新，現(xiàn)代意義上的城市更新是有組織、有計(jì)劃的，是伴隨著工業(yè)革命、人口集中引起的“城市病”而產(chǎn)生的[3]。

從嚴(yán)格的學(xué)術(shù)概念上看，城市發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡并非確定的一種狀態(tài)，由于城市建設(shè)的持續(xù)性特征，城市更新并不存在一個(gè)時(shí)間軸上的等待期。工業(yè)革命的技術(shù)推進(jìn)了城市擴(kuò)張，這一擴(kuò)張勢(shì)必對(duì)原先傳統(tǒng)的城市形成破壞，因此工業(yè)技術(shù)推進(jìn)的城市擴(kuò)張既可以看作對(duì)既有城市的更新升級(jí)，也可以視為后來的城市更新的原因。從時(shí)間的角度看，二戰(zhàn)是一個(gè)重要的城市更新節(jié)點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為，法國的城市更新雖然始于19世紀(jì)50年代奧斯曼時(shí)期的巴黎改造，而更大規(guī)模的改造也是從二戰(zhàn)以后開始的[4]。學(xué)術(shù)界承認(rèn)工業(yè)技術(shù)對(duì)于城市更新的重要作用，例如東京的軌道交通對(duì)于城市更新的引領(lǐng)作用尤其突出。始建于19世紀(jì)80年代，全長(zhǎng)約34.5千米的山手線不僅奠定了東京中心城區(qū)最基本的城市結(jié)構(gòu)，而且隨著以山手線為核心的日本國有鐵道客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，直接促成郊區(qū)的快速城鎮(zhèn)化[1]2。因此，東京的城市擴(kuò)張不但完成對(duì)于磚木結(jié)構(gòu)為主的舊城的改造，也把廣大的郊區(qū)納入未來城市更新的對(duì)象。

在英文文獻(xiàn)中，城市更新被分別表述為城市再生(urban regeneration)、城市復(fù)蘇(urban renaissance)或城市振興(urban revitalization)。在安德魯·塔隆(Andrew Tallon)看來，不同的語詞重心各有差異，20世紀(jì)60年代，城市更新(urban renewal)主要受公共建設(shè)驅(qū)動(dòng)，重點(diǎn)對(duì)市內(nèi)過度擁擠的貧民窟進(jìn)行再開發(fā)，20世紀(jì)80年代的城市再生(urban regeneration)則側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地產(chǎn)開發(fā)，使用公共資金驅(qū)動(dòng)沒有明確方向的市場(chǎng)投資[5]14。其實(shí)，這些語詞都可以看作廣義的城市更新，其不同之處僅僅在于不同時(shí)期城市更新的任務(wù)差異。

1958年8月，在荷蘭海牙召開的城市更新國際會(huì)議第一次會(huì)議提出了城市更新的概念：“生活于都市的人，對(duì)于自己所住的建筑物，周圍的環(huán)境或通勤、通學(xué)、購物、游樂及其他的生活，有各種不同的希望與不滿。對(duì)于自己所住的房屋的修理改造，街路、公園、綠地、不良住宅區(qū)等環(huán)境的改善，有要求及早施行。尤其對(duì)于土地利用的形態(tài)或地域地區(qū)制的改善，大規(guī)模都市計(jì)劃事業(yè)的實(shí)施，以便形成舒適的生活、美麗的市容等，都有很大的希望。包括有關(guān)這些都市改善，就是都市更新。”[6]因此從住房修繕、生活便利到市容環(huán)境，從個(gè)體空間與公共空間，城市更新需要滿足城市居民日益擴(kuò)張的多樣化需求。

作為世界上人口最多的國家，中國的城市化轉(zhuǎn)移了世界上最多的農(nóng)業(yè)人口，并在最近幾年接近了世界城市化的平均水平。同時(shí)，中國城市化也在環(huán)境破壞、城鄉(xiāng)隔絕、服務(wù)失衡等方面招致眾多的批判。2020年10月29日中國共產(chǎn)黨十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化?！皩?shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。強(qiáng)化歷史文化保護(hù)、塑造城市風(fēng)貌，加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控?！盵7]城市更新不僅僅是西方國家的任務(wù)，中國的城市更新同樣既涉及城市內(nèi)在的肌理維護(hù)，也涉及城市體系性的發(fā)展。

二、城市更新的行動(dòng)路徑：城區(qū)、街區(qū)與社區(qū)

根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，城市更新可以劃分為不同的類型：按照城市更新所在城市空間的結(jié)構(gòu)，可以分為核心區(qū)、混合區(qū)和邊緣區(qū)的更新改造；按城市更新用地特征，可以分為衰落區(qū)、歷史文化區(qū)和城市景觀風(fēng)貌更新改造；按照城市更新用地性質(zhì)，可以分為居住用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地、倉儲(chǔ)用地和混合用地城市更新改造等；按照城市更新的方法和手段，可以劃分為重建、整建和維護(hù)[8]。基于空間分布兼顧用地特征，立足城市衰敗的基本路徑，我們認(rèn)為城市更新這一實(shí)踐性活動(dòng)總體上體現(xiàn)為城區(qū)、街區(qū)到社區(qū)的基本邏輯。

首先，城市衰敗中的城區(qū)重建。從廣義上看，城市更新與城市建設(shè)是同步的，城市更新是為了解決城市問題，諸如“田園城市”“光輝城市”等理論本身可以看作城市更新的一種理論解讀；從狹義上看，城市更新基于工業(yè)革命以來城市衰退的遏制。從城市擴(kuò)張的動(dòng)力機(jī)制看，“現(xiàn)代社會(huì)的顯著特征是大城市的發(fā)展。再也沒有什么地方比城市更能清晰地展現(xiàn)機(jī)器工業(yè)給我們的社會(huì)生活所帶來的巨大變革了”[9]59。由于機(jī)器工業(yè)的介入，城市發(fā)展不僅僅體現(xiàn)為外部形態(tài)的變化，也體現(xiàn)為內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整，工廠形成內(nèi)城區(qū)的地理核心部分，包括工人在內(nèi)的城市居民成為工業(yè)城市的衍生性群體。因此從這個(gè)意義上，城市的集聚、擴(kuò)張與收縮，是城市諸多內(nèi)在要素調(diào)整的空間結(jié)果。

西方城市化先行國家基本上形成的共識(shí)是，城市衰退與城市去中心化、分散化有關(guān)，也與去工業(yè)化的進(jìn)程相關(guān)。從這一角度看，海牙會(huì)議為西方國家的城市更新提供了理論支持。20世紀(jì)70年代到90年代，西方國家的一些研究成果開始轉(zhuǎn)化為城市政策，1977年，英國頒布內(nèi)城政策的白皮書，指出城市更新的重點(diǎn)是重新開發(fā)老工業(yè)區(qū)和倉庫碼頭區(qū)，繼而通過地方政府規(guī)劃與土地法案[10]2。因此不難看出，在很多國家，作為挽救城市衰退的方案——城市更新必須立足于城市中心區(qū)域的再繁榮。

如果說西方城市更新關(guān)注的是“空間”，那么處于城市擴(kuò)張時(shí)期的中國城市更新則與土地有關(guān)，深圳市龍華區(qū)城市更新和土地整備局就規(guī)定了“擬訂城市更新、土地整備、公共基礎(chǔ)設(shè)施房屋征收有關(guān)政策、規(guī)劃、計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施。擬訂國有儲(chǔ)備土地管理有關(guān)政策、計(jì)劃并組織實(shí)施”等職責(zé)[11]。也就是說，中國城市更新是城市城區(qū)擴(kuò)張過程中的政策性調(diào)整：一方面，城市擴(kuò)張總體上仍然是一個(gè)基本進(jìn)程；另一方面，城市化同時(shí)造成特定區(qū)域的衰退，這些區(qū)域需要通過土地整理、建筑功能的重置加以活化。因此從最直觀的意義上看，城市更新就是對(duì)不適合現(xiàn)代城市生活的建筑、空間重建的過程，在這一過程中，一些工業(yè)遺產(chǎn)區(qū)域被重新賦予文化、經(jīng)濟(jì)功能，一些城市土地被重新賦予新的用途。

其次，以住宅為中心的街區(qū)重整。城市更新涉及城市空間的重建，這一空間既包括整體性的城市空間，也包括具體的建筑空間。城區(qū)由具體城市街區(qū)分割而成，街區(qū)則由具體的建筑構(gòu)成。而建筑基本上由住宅或商業(yè)、生產(chǎn)性房屋單元構(gòu)成。城市街區(qū)因此涉及不同的利益主張：從城市個(gè)體的角度看，海牙會(huì)議對(duì)于城市更新的定義建立于個(gè)體對(duì)于住房環(huán)境改善的主張；從城市政府的角度看，促進(jìn)城市內(nèi)城繁榮、保持城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是城市政策的優(yōu)先選項(xiàng)。不同的利益主張影響了城市更新的政策路徑，甚至影響著人們對(duì)于城市更新的理解。例如，有學(xué)者認(rèn)為，城市更新的概念雖然來自英國，但是美國的波士頓和巴爾的摩卻是較早進(jìn)行城市更新的經(jīng)典案例。由于這兩座城市在20世紀(jì)50年代的衰落，因此都在20世紀(jì)60年代開始建設(shè)會(huì)議中心和大型商務(wù)中心來提振內(nèi)城經(jīng)濟(jì)[12]26。但是從個(gè)體利益表達(dá)的角度，更多學(xué)者傾向于把《1949年住房法》視為美國城市更新運(yùn)動(dòng)的起點(diǎn)[13]。

住宅問題是西方城市的核心問題，也是資本主義生產(chǎn)方式造成的社會(huì)問題，恩格斯批評(píng)道：“現(xiàn)代大城市的擴(kuò)展，使城內(nèi)某些地區(qū)特別是市中心的地皮價(jià)值人為地、往往是大幅度地提高起來。原先建筑在這些地皮上的房屋，不但沒有這樣提高價(jià)值，反而降低了價(jià)值，因?yàn)檫@種房屋同改變了的環(huán)境已經(jīng)不相稱；它們被拆除，改建成別的房屋。市中心的工人住房首先就遇到這種情形……這些住房被拆除，在原地興建商店、貨?；蚬步ㄖ铩！盵14]在恩格斯看來，資本主義的生產(chǎn)方式與生活方式無法解決無產(chǎn)階級(jí)的住宅問題，事實(shí)也屢次證實(shí)恩格斯這一真理性的判斷。英國中央政府于1875年頒布《住房改善法》，1890年，皇家工人階級(jí)住房委員會(huì)頒布了《工人階級(jí)住宅法》，要求地方政府采取具體措施改善不符合衛(wèi)生條件的居住區(qū)的生活環(huán)境[10]25。二戰(zhàn)后美國政府發(fā)起大規(guī)模城市再開發(fā)，試圖通過清理城市中的貧民窟并在原址進(jìn)行以住房為主的重建，以解決城市問題，但是從西方國家城市更新的主體看，政府與資本通常是城市更新的主要推手，經(jīng)驗(yàn)表明，政府與資本并不必然指向同樣的結(jié)果，資本偏好指向有開發(fā)價(jià)值的貧民窟，當(dāng)一些城市建成商業(yè)設(shè)施、高端住宅或會(huì)議中心后，住房問題卻被忽視[15]。

如果從城市福利講，住宅同時(shí)是福利的基礎(chǔ)，是政府責(zé)任的基礎(chǔ)，福利從住宅開始，以住宅結(jié)束[16]，一旦住宅不宜人居，那么這一問題即成為城市更新需要解決的迫切問題。然而需要重視的是，住宅問題體現(xiàn)了城市發(fā)展的系統(tǒng)性問題，進(jìn)一步講，住宅問題的本質(zhì)是產(chǎn)業(yè)與人口問題?！皟?nèi)城衰敗主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化上，傳統(tǒng)工業(yè)外遷加速了人口流失及零售、服務(wù)等行業(yè)的轉(zhuǎn)移，而他們的遷移反過來又進(jìn)一步加速了工業(yè)的外遷，結(jié)果使內(nèi)城出現(xiàn)大量的廢地、空房?！盵2]18因此在具體的街區(qū)發(fā)展中，住房問題的解決需要一個(gè)系統(tǒng)性方案，以住宅為中心的城市更新必須與產(chǎn)業(yè)、人口等問題協(xié)同解決，從而實(shí)現(xiàn)中心街區(qū)的復(fù)興。

再次，反社會(huì)排斥中的社區(qū)連接的重建。一般認(rèn)為，由于人口的聚居，人們會(huì)形成比較熟悉的街坊與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。工業(yè)革命助推了城市規(guī)模的擴(kuò)張，也扭曲了城市社會(huì)結(jié)構(gòu)。在西方城市，隨著私家車的普及與交通條件的改善，越來越多的城市人口逃離內(nèi)城，并在居住區(qū)與工作區(qū)域往返。原先基于熟人關(guān)系的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)瓦解了，從而加大城市變遷的社會(huì)成本。具體而言，這些成本既包括既有的文化網(wǎng)絡(luò)，也包括相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)。從前者的角度，美國人類學(xué)家格爾茨(Clifford Geertz)在韋伯的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步闡述了文化的意義：“韋伯提出，人是懸在由他自己所編織的意義之網(wǎng)中的動(dòng)物，我本人也持相同的觀點(diǎn)。于是，我以為所謂文化就是這樣一些由人自己編織的意義之網(wǎng)，因此，對(duì)文化的分析不是一種尋求規(guī)律的實(shí)驗(yàn)科學(xué)，而是探求意義的解釋科學(xué)。”[17]從后者的角度，基于信任的社會(huì)資本在城市建設(shè)中屢遭破壞，這種破壞既包括社會(huì)資本的流失，也包括社會(huì)排斥的形成。在20世紀(jì)70年代，世界經(jīng)濟(jì)的大重組帶來許多社會(huì)問題，一些人口生活無保障，有的甚至被排除在福利安全網(wǎng)之外。1974年，法國社會(huì)政策分析家勒努瓦(Rene Lenoir)提出“社會(huì)排斥”概念，描述被“增長(zhǎng)所遺忘”的邊緣化人群[18]。作為對(duì)城市聚居生活的反動(dòng)，社會(huì)排斥是城市發(fā)展的毒瘤。排斥的一種重要維度就是相互脫離(detachment)的想法[5]27。在城市建設(shè)中，社會(huì)空間的隔絕促成了城市人口的“相互脫離”，瓦解了已有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，損害了城市作為共同體的社會(huì)功能；與此同時(shí)，以解決特定城市問題的、以拆遷為主要手段的城市改造導(dǎo)致街區(qū)人群的分散安置，同樣造就了新的城市社會(huì)脫離。

“城市更新是植根于實(shí)踐的活動(dòng)，因此城市更新在理論和實(shí)踐上有高度的相似性。”[5]16從城市化進(jìn)程看，城市更新發(fā)生在城市建設(shè)之后，城市更新既涉及城市空間、城市建筑的更新，也涉及包容性的社會(huì)結(jié)構(gòu)。在城市社會(huì)學(xué)看來，城市問題歸根到底是社會(huì)問題。城市更新既要符合城市擴(kuò)張的歷史性邏輯，也體現(xiàn)為社會(huì)發(fā)展的總體性規(guī)律。城市更新需要正視城市建設(shè)及改造中的社會(huì)資本的流失，提倡以社區(qū)微更新的方式修復(fù)社會(huì)資本，減少社會(huì)排斥，減少橫亙城市內(nèi)部、街區(qū)內(nèi)部、社區(qū)內(nèi)部的交通、圍墻、商業(yè)、教育等設(shè)施的隔閡，通過共同行動(dòng)提升社區(qū)品質(zhì)。

三、城市更新的邏輯反思：從“生計(jì)”到“生活”

城市是一個(gè)有機(jī)生命體，這一生命線索來自城市的形成邏輯，因此必然影響城市的更新思路。但是從奧斯曼的巴黎、霍華德的“田園城市”到柯布西耶的“現(xiàn)代城市”，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃把城市看作靜止的事物這一理念沒有得到改變[19]。簡(jiǎn)·雅各布斯(J.Jacobs)在20世紀(jì)60年代出版了《美國大城市的死與生》，對(duì)這種無視人的城市規(guī)劃進(jìn)行激烈的批判，從而糾正了物化城市的基本路徑。雅各布斯的人本主義的城市理論同時(shí)遏制了科學(xué)主義在城市規(guī)劃中的蔓延，以人的尊嚴(yán)賦予城市以新生，也為城市更新提供了重新認(rèn)識(shí)城市化的基本立場(chǎng)。

首先，城市化進(jìn)程中的“生計(jì)”性依賴及“生活”性更新?！半S著工業(yè)化向全世界擴(kuò)展，它開創(chuàng)了一個(gè)城市化以史無前例的速度增長(zhǎng)的新時(shí)代。到19世紀(jì)后期……就世界范圍而言，已有5%以上的人口居住在10萬人以上的城市中，幾乎是一個(gè)世紀(jì)前的三倍。”[20]167在工業(yè)革命的助推下，城市與產(chǎn)業(yè)聯(lián)系緊密，更為具體地說，城市增長(zhǎng)必須同時(shí)體現(xiàn)出工業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在邏輯。同時(shí)，工業(yè)發(fā)展對(duì)于城市增長(zhǎng)的助推作用極為顯著，工人圍繞工廠居住，自然而然地形成了居住區(qū)。因此工業(yè)化促進(jìn)了城市的生產(chǎn)—居住的格局，這一以生產(chǎn)為中心的自發(fā)性秩序不同于古典城市和中世紀(jì)以來的城市空間布局。工廠型城市的空間邏輯是清晰的，即生產(chǎn)優(yōu)先于生活，城市居民、工人、市民的身份并不區(qū)分。但是并不是所有的傳統(tǒng)城市都能經(jīng)得起工業(yè)革命的洗禮，以俄羅斯為例，它的市政體制與基本設(shè)施就一度無法滿足大規(guī)模工人增長(zhǎng)的生活需要?！澳箍频倪@座古都依然是密密麻麻的，只有一層的木制建筑的雜亂堆積，簡(jiǎn)陋粗糙，連下水設(shè)施都沒有；沒有專業(yè)治安隊(duì)伍和起碼的醫(yī)療保障系統(tǒng)?！盵20]182

從工廠的邏輯，莫斯科的木質(zhì)建筑和粗糙的市政設(shè)施并無不妥，但是“生計(jì)”并不必然等同于“生活”，前者是工具性的，后者是權(quán)利性的。也就是說，工業(yè)區(qū)與居住區(qū)的功能存在差異，工業(yè)區(qū)因此并不必然形成城市。直到今天，這類聚居區(qū)在一些城市礦區(qū)仍然明顯，礦工們并不打算長(zhǎng)久居住在生產(chǎn)區(qū)域。推而廣之，無論礦區(qū)還是其他區(qū)域，雖然人口的聚居具備了城市人口集聚、密度、交通等初步特征，但是從人口的聚居區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘校匀恍枰c現(xiàn)代城市相適應(yīng)的市政設(shè)施，即必須增加城市生活性設(shè)施，這一設(shè)施增加的過程形成了既有城市的結(jié)構(gòu)性更新，這一更新我們稱之為“生活”性更新。

其次，城市擴(kuò)張的圈層侵犯與重整式更新。歐內(nèi)斯特·W.伯吉斯(Ernest W.Burgess)認(rèn)為，受到工業(yè)革命的激勵(lì)，城市擴(kuò)張?bào)w現(xiàn)為一個(gè)同心圓，即從中心商業(yè)區(qū)向外放射性擴(kuò)張的過程，這一過程依次表現(xiàn)為中心區(qū)—工廠區(qū)—過渡地帶—工人居住區(qū)—住宅區(qū)—通勤者居住區(qū)[9]63。帕克認(rèn)為，在這一同心圓中，每一個(gè)內(nèi)層區(qū)域都通過入侵外層區(qū)域的“繼替”(succession)行為而擴(kuò)大自身，并形成城區(qū)的延伸，也就是說，擴(kuò)張不僅應(yīng)該是城市的物理發(fā)展，也是使城市生活宜居的技術(shù)服務(wù)的延伸[9]64-65。芝加哥社會(huì)學(xué)派對(duì)于城市擴(kuò)張的理解，為城市更新提供了新的視角。如果說從中心出發(fā)的同心圓擴(kuò)張?bào)w現(xiàn)為城市的地理擴(kuò)張及城區(qū)的蔓延，那么工人居住區(qū)、住宅區(qū)及通勤者居住區(qū)則體現(xiàn)為社區(qū)的特征，而過渡地帶即帕克所謂的“墮落區(qū)”(the area of deterioration)體現(xiàn)為一種物理區(qū)域向社會(huì)區(qū)域的過渡，體現(xiàn)了工業(yè)邏輯向社會(huì)邏輯的空間轉(zhuǎn)換。

因此，芝加哥學(xué)派眼里的城市擴(kuò)張存在兩種可能：一種是公共服務(wù)的同步性擴(kuò)張；另一種是，一旦這一前提不能實(shí)現(xiàn)，中心圈中的人口將借助于現(xiàn)代交通手段轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)適宜的區(qū)域進(jìn)行生活。在中國的城市體系中，城區(qū)、街區(qū)主要體現(xiàn)為一種國家權(quán)力調(diào)整的結(jié)果。作為城市區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，街道辦事處體現(xiàn)為城市行政權(quán)的末梢，通過共同治理實(shí)現(xiàn)國家與社區(qū)的連接。借用伯吉斯“入侵”(invasion)一詞，作為國家權(quán)力體系與社會(huì)自治體系的過渡部分，一個(gè)強(qiáng)大的街道可以入侵自治社會(huì)體系；同樣，一個(gè)強(qiáng)大的自治體系可以入侵街道組織，國內(nèi)關(guān)于“居委會(huì)行政化”與“街道社區(qū)化”針鋒相對(duì)的討論，恰恰說明了這一彼此入侵與權(quán)力互嵌的過程。

城市意味著自由，在自由選擇的城市制度下，城市衰敗是個(gè)體行為的結(jié)果。在公共服務(wù)無法均衡配置的前提下，人們必然遷移到高質(zhì)量公共服務(wù)的城市區(qū)域生活，從而導(dǎo)致另外一些街區(qū)的衰落。一項(xiàng)針對(duì)上海市的研究表明，城鄉(xiāng)結(jié)合部往往是公共服務(wù)配置較低的區(qū)域，在這一地區(qū)，國家、社會(huì)兩種機(jī)制本身存在的局限性以及兩種機(jī)制間的契合不足，導(dǎo)致其公共服務(wù)資源配置形成了“雙重洼地”，其配置效果不僅差于上海市中心城區(qū)，也差于上海郊區(qū)的中心區(qū)域[21]。因此城市重整式的更新需要重新反思國家與社會(huì)在城市發(fā)展中的角色。在城市更新中，城市安全、公共服務(wù)的圈層分布是城市興衰的重要原因。

再次，城市歷史傳承與維護(hù)式更新。城市的形成是一個(gè)長(zhǎng)期演變的過程，不同地區(qū)的城市附著差異性的文化肌理與歷史記憶；同時(shí)在全球化的背景下，城市功能的趨同性又在抹殺基于地方歷史的城市差異，從而造成千城一面和人文精神的失落。1933年《雅典憲章》提出：“有歷史價(jià)值的古建筑均應(yīng)妥為保存，不可加以破壞。(1)真能代表某一時(shí)期的建筑物，可引起普遍興趣，可以教育人民者。(2)保留其不妨害居民健康者。(3)在所有可能條件下，將所有干路避免穿行古建筑區(qū)，并使交通不增加擁擠，亦不妨礙城市有機(jī)的新發(fā)展?！盵22]251

從城市發(fā)展與更新的視角，歷史街區(qū)的保護(hù)與發(fā)展是一對(duì)相互沖突的概念。從全球化的視角看，城市一旦卷入全球生產(chǎn)與貿(mào)易，其自身的“地方性知識(shí)”必然逐漸流逝，因此作為地方的城市如何抵抗全球化的“尺度”，形成歷史文化街區(qū)保護(hù)與開發(fā)的基本張力。作為生活的城市揭示了歷史街區(qū)保護(hù)的合法性。1965年，美國的勞倫斯·哈普林提出建筑“再循環(huán)”理論，將建筑內(nèi)部重新組合調(diào)整而使人們可以再次接受，為老建筑提供諸如商業(yè)、餐飲等新功能的同時(shí)保留了傳統(tǒng)地標(biāo)[12]29。十多年之后，1977年頒布的《馬丘比丘憲章》對(duì)歷史街區(qū)保護(hù)做出了判斷，即“保護(hù)、恢復(fù)和重新使用現(xiàn)有的歷史遺址和古建筑必須同城市建設(shè)過程結(jié)合起來，保證這些文物具有經(jīng)濟(jì)意義，并繼續(xù)具有生命力”[22]257。而在中國，由于20世紀(jì)70年代末期才全面開放，大規(guī)模的城市更新始于20世紀(jì)90年代，也就是說，直到《馬丘比丘憲章》頒布20年之后，在中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立不久，在加入世界貿(mào)易組織之前，在城市建設(shè)快速推進(jìn)之際，歷史街區(qū)的保護(hù)才進(jìn)入了學(xué)術(shù)界的視野[23]。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，越來越多的中國城市學(xué)者開始關(guān)注城市更新與歷史街區(qū)保護(hù)，論文發(fā)表呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的勢(shì)頭。如果說20世紀(jì)末期的歷史街區(qū)更新研究尚處于政策呼吁階段，那么近年來的歷史街區(qū)更新開始從比較研究走向中國案例。在承認(rèn)歷史街區(qū)需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要活化的前提下，一些研究從不同的案例入手分析其更新的基本路徑，其中比較典型的觀點(diǎn)主張從肌理修復(fù)、形態(tài)重構(gòu)、功能置換等維度剖析基于“微更新”的街區(qū)保護(hù)與更新方法[24]。也正是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化保護(hù)的雙重承認(rèn)，緩解了全球化背景下城市更新的張力，為城市持續(xù)發(fā)展提供了文化切口。

四、城市更新的權(quán)利發(fā)展：從權(quán)利變遷到權(quán)利持續(xù)

如果說早期城市更新是為了糾正城市化的代價(jià)，在21世紀(jì)，城市更新逐步顯示出三個(gè)路徑：城市復(fù)興、社會(huì)包容與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力[5]17。這一判斷從經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的三重路徑確定了城市更新的權(quán)利視角。從表征上看，城市更新不過是城區(qū)的重建、街區(qū)的重整、社區(qū)的重構(gòu)，從內(nèi)核上看，城市更新是對(duì)快速城市化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題的系統(tǒng)性思考，是把權(quán)利重新帶回城市的嘗試。

首先，作為私權(quán)的城市更新。從權(quán)利的一般意義上看，進(jìn)入城市是公民的基本權(quán)利；從權(quán)利的法律類型看，城市權(quán)利是從私權(quán)起步的。借助于權(quán)利發(fā)展，城市在中世紀(jì)重新崛起。從“城市共和國”到“自治市”，城市在住宅、土地等私權(quán)的確定中得以擴(kuò)張。一以貫之的權(quán)利主張也影響著城市更新的工具選擇：在城市化初期，城市問題可以通過城市土地?cái)U(kuò)張加以克服，例如《雅典憲章》對(duì)于人口過密的抱怨，并沒有在三十年后的《馬丘比丘憲章》中加以克服。在后者看來，城市的混亂發(fā)展有兩種基本形式：第一種是工業(yè)化社會(huì)的特色，較為富裕的居民通過私人汽車向郊區(qū)遷移，市中心區(qū)的新來戶以及留在那里的老住戶缺乏支持城市結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)設(shè)施的能力；第二種是發(fā)展中國家的特色，大批農(nóng)村住戶向城市遷移并擁擠在既無公共服務(wù)設(shè)施又無市政工程設(shè)施的城市邊緣，提供基礎(chǔ)公共服務(wù)、衛(wèi)生設(shè)施和住房的嘗試往往更加鼓勵(lì)向城市遷移的勢(shì)頭，并加劇問題的嚴(yán)重性[22]255。在中國，由于戶籍等制度限制的放寬，進(jìn)城農(nóng)民數(shù)量日益增長(zhǎng)并逐漸向大城市集聚。國家對(duì)不同類型的城市采取差異化的政策，國家對(duì)超大、特大城市的人口嚴(yán)格控制外，鼓勵(lì)新市民通過購置住房甚至租房落戶的方式進(jìn)入中小城市，從而享受一體化的城市保障。

從自然法的意義上，“洛克將人類對(duì)維持他們生存所必需的東西所擁有的權(quán)利稱為‘財(cái)產(chǎn)權(quán)’(property)。這與一個(gè)人在共有之物被個(gè)體化的過程中‘漸次獲得’的對(duì)某物的‘財(cái)產(chǎn)權(quán)’(property in)不同。所有人對(duì)生活必需物所享有的權(quán)利或財(cái)產(chǎn)權(quán)據(jù)說是來自于所有人保存他們自己的權(quán)利”[25]10。這種與生俱來的自我保存的權(quán)利，在社會(huì)變遷的任何階段也不能被剝奪。同時(shí)，這一自然權(quán)利也為現(xiàn)代城市生活中的具體權(quán)利提供方法論，無論以何種理由，城市居民的住房、財(cái)產(chǎn)不能輕易被清除。因此，現(xiàn)代人類社會(huì)其實(shí)是一個(gè)由私權(quán)組成的社會(huì)，早在1000年之前，城市就被確定是私權(quán)組成的社會(huì)共同體，作為人類城市生活的一個(gè)階段，城市更新需要立足私權(quán)保護(hù)的基本原則。

與西方國家不同，我國的城市土地屬于國家，20世紀(jì)啟動(dòng)的商品房制度改變了城市的權(quán)利結(jié)構(gòu)，城市居民從而擁有部分的使用土地和住宅的權(quán)利。從抽象的人民城市到具體的城市私權(quán)，城市更新形成了新的政策路徑，城市政府需要從復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)整理入手，承認(rèn)城市更新過程中的利益博弈，尊重城市居民差異化的權(quán)利所得，這種與城市命運(yùn)相聯(lián)系的權(quán)利所得，就是洛克所說的自我保存的權(quán)利——財(cái)產(chǎn)權(quán)。

其次，作為集體權(quán)利的城市更新。如果權(quán)利的阻截并不能解決城市問題，那么私權(quán)同樣存在邊界。在中國大規(guī)模城市化的初期，大量的農(nóng)業(yè)土地被開發(fā)成為城市建設(shè)用地，大量的郊區(qū)安置房被開發(fā)出來，從而解決內(nèi)城住宅缺乏的問題，這些以通過個(gè)體談判，并以個(gè)體為對(duì)象的住宅政策捍衛(wèi)了城市中最為可貴的個(gè)體性權(quán)利。但是作為世界上人口最多的國家，中國的耕地資源尤其寶貴，從國家糧食安全與生態(tài)安全的角度看，城市邊界的開發(fā)也必須受到限制。2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》頒布，文件強(qiáng)調(diào)：“科學(xué)確定城鎮(zhèn)開發(fā)強(qiáng)度，提高城鎮(zhèn)土地利用效率、建成區(qū)人口密度，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，從嚴(yán)供給城市建設(shè)用地，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。嚴(yán)格新城、新區(qū)設(shè)立條件和程序。”[26]這一規(guī)定限制了以城市空間擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)粗放城市化的路徑，城市政府必須從增量土地開發(fā)轉(zhuǎn)向存量土地更新。正是在這一基礎(chǔ)上，劉銘秋把城市更新總結(jié)為存量更新—功能優(yōu)化型、存量更新—功能重構(gòu)型、增量擴(kuò)張—功能優(yōu)化型、增量擴(kuò)張—功能重構(gòu)型四種類型[27]。

城市邊界的約束迫使城市更新必須從增量擴(kuò)張變更到存量更新，在擴(kuò)張性政策受阻之后，以私人權(quán)利為導(dǎo)向的城市更新需要轉(zhuǎn)向集體性的權(quán)利路徑，以個(gè)體為談判對(duì)象的城市更新政策需要轉(zhuǎn)向集體談判。事實(shí)上，“權(quán)利”一詞本身就包含兩個(gè)意思：從客觀角度上，即某某是一項(xiàng)權(quán)利；從主體角度上，權(quán)利是某個(gè)人被認(rèn)為享有或擁有對(duì)某物的一項(xiàng)權(quán)利或道德力量[25]85。城市是人們聚居之地，因此城市不是單個(gè)居民個(gè)體的后院，城市還是基于集體權(quán)利的空間重置，這一重置既包括私權(quán)的空間分割，也包括共同權(quán)利的空間配置。近年來，從樓道、小區(qū)、社區(qū)、街區(qū)乃至城區(qū)，無論是加裝電梯、口袋公園還是道路拓展，城市更新大多是從個(gè)體權(quán)利出發(fā)，積極爭(zhēng)取集體性的權(quán)利發(fā)展。也正是在這一意義上，我國2021年生效的《中華人民共和國民法典》，降低了原《物權(quán)法》對(duì)住宅加裝電梯這一“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”業(yè)主表決同意的門檻。而這一門檻的降低，也標(biāo)志著城市更新過程中個(gè)體談判日益讓位于集體談判，城市權(quán)利體系中的個(gè)體權(quán)利日益讓位于集體權(quán)利。

再次，適應(yīng)權(quán)利持續(xù)的城市更新。梅因在《古代法》中提出，用以逐步代替家族權(quán)利義務(wù)的那種相互關(guān)系，就是契約，而“所有進(jìn)步社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，到此處為止，是一個(gè)‘從身分到契約’的運(yùn)動(dòng)”[28]。城市權(quán)利的多維擴(kuò)張必然引導(dǎo)著城市治理的路徑。在中國，從城區(qū)、街區(qū)到社區(qū)，城市單元日益細(xì)化，城市居民的身份也緩慢轉(zhuǎn)變?yōu)楣瘛⑹忻?、居住者，而從公民?quán)、市民權(quán)到居住權(quán)，權(quán)利進(jìn)入一個(gè)多元變遷和日益細(xì)化的過程。但是值得關(guān)注的是，20世紀(jì)60年代，英國人對(duì)住房的注意力開始從物質(zhì)條件方面轉(zhuǎn)向社會(huì)公共領(lǐng)域。英國人在20世紀(jì)70年代轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)問題的思考，當(dāng)房地產(chǎn)發(fā)展近20年之后，即20世紀(jì)90年代早期，英國人又開始質(zhì)疑單純的地區(qū)投資而非個(gè)人投資[29]。

因此，多樣化的身份與權(quán)利變遷，對(duì)于城市更新有著不同的感知。從個(gè)體的一般的權(quán)利主張看，城市居民有權(quán)搬遷到任何適宜居住的區(qū)域，一些國家城市人口的郊區(qū)化就屬于這一權(quán)利行使的結(jié)果，而無力搬遷的窮人則繼續(xù)留在內(nèi)城并無力主張這一權(quán)利。但是從公共權(quán)利的角度看，私權(quán)的保護(hù)只是權(quán)利持續(xù)的基礎(chǔ)而非全部?jī)?nèi)容。例如從歷史街區(qū)保護(hù)的角度，留在內(nèi)城的居民還有一個(gè)文化保護(hù)與文化承載者的身份，歷史文化街區(qū)的保護(hù)需要他們盡量維持原先的生活方式。2021年，我國住建部專門下發(fā)通知，要求在城市更新中不得大規(guī)模、強(qiáng)制性搬遷居民，不得隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護(hù)價(jià)值的老建筑，未開展調(diào)查評(píng)估、未完成歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作的區(qū)域，不應(yīng)實(shí)施城市更新[30]。這一通知重申城市更新中對(duì)于歷史街區(qū)的保護(hù)。然而，眾多的歷史街區(qū)更新案例同時(shí)表明，正是后者的這一身份有可能使居民自身陷入文化保護(hù)的身份陷阱，從而喪失擺脫貧困的機(jī)會(huì)，喪失空間社會(huì)效益的權(quán)利轉(zhuǎn)換。城市更新需要正視權(quán)利的多樣性內(nèi)容，不得以公共權(quán)利犧牲這些特定群體的私權(quán)表達(dá)。

1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)(WCED)在其發(fā)表的《我們共同的未來》的報(bào)告中，正式使用了可持續(xù)發(fā)展(sustainable development)的提法，委員會(huì)將可持續(xù)發(fā)展定義為既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。該報(bào)告還提出了可持續(xù)發(fā)展需要關(guān)注的三大要素：環(huán)境要素——盡可能減少對(duì)環(huán)境的損害；社會(huì)要素——兼顧滿足人類社會(huì)必要發(fā)展的需要；經(jīng)濟(jì)要素——不忽略環(huán)境保護(hù)過程的經(jīng)濟(jì)考慮，使環(huán)保過程有經(jīng)濟(jì)利益的支持和適度的補(bǔ)貼[31]?？沙掷m(xù)發(fā)展既是對(duì)人類社會(huì)發(fā)展的總體性要求，也積極回應(yīng)了城市變遷中的權(quán)利脈絡(luò)。從世界范圍看，城市化在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都是身份賦權(quán)的過程，在這一背景下，在平權(quán)運(yùn)動(dòng)下，以固化的制度維系著的城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異、身份差異已不堪一擊。隨著從個(gè)體到群體的城市權(quán)利的擴(kuò)張，城市治理也將不僅僅停留在簡(jiǎn)單的住房供給、教育供給及其他公共服務(wù)供給，城市權(quán)利將從居住空間逐漸蔓延到整個(gè)城市的環(huán)境供給、文化傳承及多維交往。城市日益從居民謀生的場(chǎng)所中解放出來，并通過生活的過程賦予其持續(xù)性意義。

結(jié) 語

從生計(jì)到生活，從身份到契約，權(quán)利邏輯推動(dòng)著世界范圍的持續(xù)性的城市化進(jìn)程，也反思著傳統(tǒng)的城市化道路。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與空間布局的調(diào)整，今天中國的城市將逐步呈現(xiàn)中心城區(qū)、城市副中心、新城、中心鎮(zhèn)等四級(jí)城市體系。這一開放式的城市體系形成的背后，是快速城市化進(jìn)程中城市規(guī)劃、城市建設(shè)與城市治理的問題疊加。城市更新需要著眼于不同地區(qū)城市發(fā)展的階段性差異和地區(qū)性差異，并進(jìn)行必要的政策調(diào)適。今天的中國，這一擁有悠久農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)的人口大國的城市化任務(wù)包括兩個(gè)緊密聯(lián)系的內(nèi)容：農(nóng)村城市化與城市宜居化。從農(nóng)村城市化的角度看，未來仍將有數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，并通過城市實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等，在進(jìn)入城市生活的早期，生計(jì)將是這些農(nóng)村人口考量的主要目的；從城市宜居化的角度看，一旦生計(jì)問題得到解決，生活便成為城市的重要內(nèi)容，不同類型的城市居民都需要均等化的公共服務(wù)。正是兩個(gè)緊密聯(lián)系的城市化內(nèi)容，意味著差異化的城市更新存在著一致性的內(nèi)容：即無論是住宅條件的改善，還是住房問題解決后對(duì)社區(qū)環(huán)境的關(guān)注，都指向了一個(gè)共同的、可持續(xù)的城市權(quán)利，即更加平等、更加便利、更高質(zhì)量的城市生活。