趙秀玲

(1.中國社會科學院大學 政府管理學院，北京 100732； 2.中國社會科學院 政治學研究所，北京 100732)

近年來，基層協(xié)商民主作為中國特色協(xié)商民主體系的重要組成部分和基礎性環(huán)節(jié)，在國家治理和基層社會生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。與此同時，關于中國基層協(xié)商民主的研究也進入快車道，數量激增，質量有較大提升。不過，也有明顯不足：一是沒有擺脫西方協(xié)商民主的規(guī)范和制約，西方理論與標準自覺不自覺成為研究者的價值尺度；二是更重視從國家視野進行審視和判斷，對基層協(xié)商民主的獨特性、價值意義和成功經驗有所忽視；三是偏重個案研究甚至孤立看待基層協(xié)商民主發(fā)展，缺乏宏闊視野、歷史意識、發(fā)展眼光，難以進行全面、辯證和深入分析，特別是看不到目前基層協(xié)商民主存在的問題。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中明確指出，新時代“以中國式現(xiàn)代化推進中華民族偉大復興”，“推進社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，形成中國特色協(xié)商民主體系”[1]，這為我們突破誤區(qū)、創(chuàng)新研究提供了很好的觀念和理路。本文擬從“中國式”基層協(xié)商民主角度探討其成敗得失，以期為新時代獲得更大發(fā)展、為全過程人民民主的有效推進提供一些有價值的參考。

一、中國式基層協(xié)商民主的特點

所謂“中國式”基層協(xié)商民主，主要有兩層重要含義：一是與西方式協(xié)商民主不同，其發(fā)生在中國大地上的民主形式；二是與國家層級的協(xié)商民主有別，其主要發(fā)生在基層，最貼近廣大人民群眾的日常生活。因此，研究中國基層協(xié)商民主要避免形式主義和一般化的理論與方法，而是從中國立場、中國特色、中國式現(xiàn)代化，特別是廣大人民群眾的角度著手，否則就會出現(xiàn)偏差甚至導致南轅北轍的失誤。多年來，中國基層協(xié)商民主形成了屬于自己的特點，這種“中國式”主要表現(xiàn)在以下方面。

一是根據中國基層實際，以問題為導向，解決社會矛盾為抓手，有力推進基層協(xié)商民主穩(wěn)步、有效、快速發(fā)展。眾所周知，中國基層有其特殊性，尤其是改革開放以來所面臨的社會結構巨變與階層不斷分化，所以在取得全面發(fā)展和偉大成就的同時，也產生了各式各樣的矛盾沖突和利益糾葛。這既包括一些重要問題，諸如社會穩(wěn)定、村莊拆遷和老舊房改造、承包地產權的歸屬、公共資金的使用等；也有些一般性甚至是較小問題，如道路改造、交通擁堵、停車難、鄰里與家庭糾紛等。以往，這些問題的解決主要靠行政命令和法律法規(guī)，有的交由村居民自治，結果發(fā)現(xiàn)有時效果并不理想，既費工費時費力費神，又導致廣大人民群眾強烈不滿，有的地方還形成沖突甚至導致突發(fā)性事件發(fā)生。基于此，廣大基層開始探索通過協(xié)商方式解決問題的辦法，這就是各式各樣的協(xié)商民主形式的誕生，即以解決問題為核心的“中國式商量”。以浙江溫嶺民主懇談為例：開始，臺州市委宣傳部與溫嶺市委宣傳部在溫嶺松門鎮(zhèn)開展農業(yè)農村現(xiàn)代化試點教育活動，方法是領導講和群眾聽，其效果較差。后來，改領導宣讀為干群研討協(xié)商，群眾的積極性被調動起來，一些問題迎刃而解。河北館陶縣的“干群懇談例會”制度也是基于“信訪”問題建立的：開始，路橋鄉(xiāng)是遠近聞名的“信訪大鄉(xiāng)”，但通過“星期一夜談會”和“農民例會”解決了這一棘手問題。這一協(xié)商民主方式后在全縣推廣，形成了“干群懇談例會”[2]25-26。

可以說，在我國廣大基層遇到的矛盾五花八門，改原來的行政管理命令為“群眾的事由群眾自己商量”的協(xié)商民主，這是中國特色；而用不同的協(xié)商民主方式解決復雜的矛盾沖突，這是中國基層特色。事實上，通過協(xié)商民主解決基層社會矛盾，其共同特點是符合中國國情和基層實際，抓住主要矛盾和問題關鍵；不過，具體到各個矛盾，又往往是“一事一議”“因事施策”“一事一決”，各有各自的處理和解決方法。在《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》中明確規(guī)定：“加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商，有利于解決群眾的實際困難和問題，化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定。”[3]某種程度上說，中國協(xié)商民主針對的主要是廣大基層存在的各式各樣的問題、難題、矛盾；但從另一角度看，這未必是壞事，它是開展協(xié)商民主的契機和動力，有助于從根本上解決基層社會存在的矛盾焦點和難點問題。毛澤東同志指出，解決人民內部的問題，“在這方面使用的方法，是民主的即說服的方法，而不是強迫的方法”[4]。在此，“說服”就是用“協(xié)商”和“講道理”等方式解決人民內部的問題，其間蘊含著中國式的基層協(xié)商民主精神。

二是以民主促民生，用民生推民主，在民主治理與民主協(xié)商的雙向互動中達到雙贏共進。我國基層協(xié)商民主不是停留在理論大詞的宣講，也不做觀念性的空論，而是注重基層最切實的民生，以因果、結果、效果為目標，從而達到合乎情理、落地生根和切實有效的目的，這就決定了我國基層協(xié)商民主的現(xiàn)實性、目的性和實效性，特別是對于民生問題的高度重視與熱情關注。因為民生問題解決了，人民群眾滿意了，協(xié)商民主才能變成看得見、摸得著的事務，才能發(fā)揮其巨大實效作用。否則，就是把協(xié)商民主說得天花亂墜，人民群眾也不相信更不會有積極性參與。早在新民主主義革命時期，陳云同志就強調：“我們要善于找到提高群眾積極性的環(huán)子，抓住這個環(huán)子來推動支部工作，推動全盤工作?！薄拔覀円⒁馊罕姷那猩韱栴}，幫助他們解決困難，這是發(fā)動群眾的關鍵?！盵5]因此，通過協(xié)商民主促民生，是中國基層協(xié)商民主最重要最有效的關鍵一環(huán)。有學者認為：“在中國農村推進協(xié)商民主建設，有可能會促進村民基本權利的落實，有可能會促進以村民自治為主要內容的鄉(xiāng)村民主建設，或者說將會擴大村民自治內涵，完善鄉(xiāng)村民主?！盵6]也是從此意義上說，各地的協(xié)商民主探索創(chuàng)新往往都以解決了多少民生問題為標志，以此衡量成就大小。

中國基層協(xié)商民主不只停留于具體的民生問題，而是通過民生問題的解決不斷推進民主化進程。因此，在協(xié)商民主實踐中提升和提高廣大基層干群的民主意識、民主能力，就變得至為重要。如溫嶺民主懇談經過不斷發(fā)展，由原來的農村農業(yè)現(xiàn)代化教育擴展到地方參與式人大預算審查監(jiān)督，顯然是將“票決民主與協(xié)商民主”結合起來，正如有學者所言：“溫嶺市人大的預算民主懇談，實質上協(xié)商，通過這種方式，促使政府部門改進預算編制，使預算的形成過程成為民眾參與決策的過程和匯集民眾利益訴求的過程?！盵7]也有學者認為：溫嶺是以民主決策和民主管理作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設的邏輯起點，這種模式可以概括為治理型的模式，首先是如何治理好社會，逐步發(fā)展到民主監(jiān)督，然后條件成熟了逐步進行民主的選舉，把干部人事制度結合起來。這和以往的模式不太一樣，它比較符合我們現(xiàn)在的國情，符合現(xiàn)實解決問題的需要。它的可行性和實際效果可能也比選舉式的民主效果更大，更容易接受[8]。因此，中國許多基層協(xié)商民主都在解決民生過程中建立了民主制度規(guī)定，廣大干群也通過實踐提升了民主治理能力水平。

三是通過全過程基層協(xié)商民主，推進全面完整、程序嚴密、方法科學的系統(tǒng)工程建設。由于中國基層有著廣泛的協(xié)商民主基礎，不少協(xié)商民主探索創(chuàng)新模式也產生于基層，加之黨和國家對基層協(xié)商民主的高度重視，所以“全過程”協(xié)商民主在中國基層表現(xiàn)得尤其突出。

第一，從協(xié)商范圍和內容看，一些做得好的基層幾乎所有的大事和小事都要協(xié)商，政治、經濟、文化、環(huán)保、民生等所有事情都在協(xié)商范圍之內，還有，在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督中也都貫穿著協(xié)商。以廣東石灘鎮(zhèn)下圍村推行的“民主協(xié)商，一事一議”為例，對于村務、財務事項的決定，都要先經村兩委聯(lián)席會議研究形成議題和方案后，再按程序提交村民代表會議進行民主商議，一事一議，民主表決，從而打造一個公開透明、民主公正的議事決策平臺[9]。又如，云南開遠城鄉(xiāng)改革中，政府為村民辦好事，給予補貼更換熱水器。開始，決定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一購買，但農民不同意，認為價格貴又不一定符合群眾的心意。經協(xié)商后，變?yōu)橛赊r民自愿選擇，如果是農民自己購買，可憑發(fā)票報銷。這樣一件不能再小的民生事情，也離不開協(xié)商民主。

第二，從協(xié)商程序環(huán)節(jié)看，在有些基層是有序推進，規(guī)范性和穩(wěn)定性都比較強。改革開放以來，由于村民自治和城市居民自治發(fā)動的時間較早，其自治創(chuàng)新模式也雨后春筍般生成，形成全國乃至世界性影響。作為城鄉(xiāng)基層民主的重要組成部分，協(xié)商民主也在廣大城鄉(xiāng)基層生根發(fā)芽和開花結果，這在調研、議事、聽證、決策、反饋、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)都有體現(xiàn)?？梢哉f，在中國基層民主進程中，協(xié)商民主貫穿于每個階段、程序、環(huán)節(jié)、細節(jié)，具有穩(wěn)定性、持續(xù)性、規(guī)范性、科學性，它既形成了自身的特點、規(guī)律和效能，對于國家的協(xié)商民主法律法規(guī)制定也起到巨大的支撐作用，如《中華人民共和國村民委員會組織法》從試行到實施歷經十多年，其間反復征求各方特別是基層社會的意見，是最重程序、人民群眾意愿、耐心細致、全過程協(xié)商的范例。

第三，從協(xié)商方式看，在基層更加全面、豐富、多樣、靈動，處處滲透著協(xié)商民主的精神。這包括規(guī)范性協(xié)商與靈活性協(xié)商、制度性協(xié)商與非制度性協(xié)商、界外協(xié)商與界內協(xié)商、集體協(xié)調與個人協(xié)商等，顯示了中國特色協(xié)商民主在基層的廣泛生動運用。有學者表示：“‘民主懇談’會具有多種類型：民主溝通會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策聽證會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決策議事會、村民議事會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大表決會、黨代表建議回復會、重要建議論證會和村民代表監(jiān)督管理會等?！盵10]還有學者指出：“就人民直接參與的民主協(xié)商實踐而言，近年來，各地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、城市社區(qū)等地探索出民主懇談會、社區(qū)議事會、村民代表會、居民論壇等新形式，有效推進基層協(xié)商民主的常態(tài)化?！盵11]由此可見，基層協(xié)商民主方式的豐富性、多樣性和靈活性。另外，除了“事中協(xié)商”與“事后協(xié)商”外，還有“事前協(xié)商”。在此，確保了參與協(xié)商人員的廣泛性、代表性，民主協(xié)商的公開、公正、科學、合理、有效，建立會議程序的全面、完整、細致。總之，中國基層協(xié)商民主是“全過程民主”的集中體現(xiàn)，也是最具實踐性、穩(wěn)定性、可行性的典型案例。

第四，充分發(fā)揮人民群眾主體性，這是中國基層協(xié)商民主獲得顯著成效的關鍵。在中國基層治理中，協(xié)商民主可能是最富成效的方式之一，其顯著標志是人民群眾的參與廣度、幅度、深度、力度，其最大價值是在廣大人民群眾中形成共識、提高能力水平、真正發(fā)揮主體性和創(chuàng)造性。習近平總書記指出：“涉及人民利益的事情，要在人民內部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全國各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會中廣泛商量；涉及一個地方人民群眾利益的事情，要在這個地方的人民群眾中廣泛商量；涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。在人民內部各方面廣泛商量的過程，就是發(fā)揚民主、集思廣益的過程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現(xiàn)人民當家作主的過程。這樣做起來，國家治理和社會治理才能具有深厚基礎，也才能凝聚起強大力量?！盵12]292-293在中國基層協(xié)商民主中，不少地方的廣大人民群眾的參與度很高，發(fā)揮的作用也大，如在廣東石灘鎮(zhèn)下圍村的“民主協(xié)商，一事一議”制度創(chuàng)新中，建立會議議題會前公示制度和會議過程實時轉播制度，賦予廣大村民對村民代表會議的知情權、參與權和監(jiān)督權，做到全民知情、全民參與、全民監(jiān)督。同時，村民還可通過“微信問政”平臺對商議事項進行討論和發(fā)表意見。這一制度有助于讓人民群眾真正發(fā)揮主體性，成為真正的民主協(xié)商者。

中國協(xié)商民主不是簡單以西方為模式和標準，中國式基層協(xié)商民主更是中國特色和中國方式的創(chuàng)造。只有這樣，才能避免西方化、概念化、模式化、簡單化，從而獲得清醒的正確認知。因此，中國式基層協(xié)商民主是緊貼地氣、注重社會民生、由廣大人民群眾全過程參與的偉大民主實踐。

二、中國式基層協(xié)商民主的成功經驗

對于中國基層協(xié)商民主的評價，長期以來一直有各種偏見：或認為其民主化程度不高，與西方意義的協(xié)商民主有很大距離；或覺得處于價值的低位，跟不上國家及其地方協(xié)商民主的發(fā)展進程。其實，站在基層特別是農村基層角度看，中國基層協(xié)商民主有著鮮明的個性特色，也是中國特色社會主義協(xié)商民主的重要組成部分與可靠基石。理解了這一點，才能認真總結中國式基層協(xié)商民主的寶貴經驗，看到其不可代替的價值意義。

其一，頂層設計和民間智慧的有機結合。以往，人們總以西方的高度民主自治來看待中國村民自治和基層民主發(fā)展，于是得出簡單結論：由于受政府等外在因素干預過多，中國不是真正的民主自治。中國基層協(xié)商民主也是如此，外在化力量使之停留在較低層次，難以抵達民主的真義。事實上，中國基層協(xié)商民主決非孤立的存在，其價值優(yōu)勢往往就在于黨和國家的頂層設計，這是保持較高站位、具有戰(zhàn)略性和前瞻性的基本前提，也是中國式基層協(xié)商民主能行穩(wěn)致遠的關鍵。習近平總書記一直高度重視基層治理和基層協(xié)商民主，強調：“要堅持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權利，切實防止出現(xiàn)人民形式上有權、實際上無權的現(xiàn)象?！盵13]他又說：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦?！盵12]292黨的十八大以來，《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》等文件相繼出臺。其中，有專門談及“穩(wěn)步推進基層協(xié)商”內容，包括“推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的協(xié)商”“推進行政村、社區(qū)的協(xié)商”“推進企事業(yè)單位的協(xié)商”。文件還強調協(xié)商民主的重大意義：“加強協(xié)商民主建設，有利于擴大公民有序政治參與、更好實現(xiàn)人民當家作主的權利，有利于促進科學民主決策、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于化解矛盾沖突、促進社會和諧穩(wěn)定，有利于保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎，有利于發(fā)揮我國政治制度優(yōu)越性，增強中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信?！边@為基層協(xié)商民主發(fā)展提供了根本遵循?？梢?，黨和國家是從戰(zhàn)略高度看待協(xié)商特別是基層協(xié)商民主的意義作用。

全國各地基層協(xié)商民主模式豐富多彩，充分顯示了人民群眾智慧，如湖南臨澧的“板凳夜話”等都很有代表性。“板凳夜話”式協(xié)商不受地點、條件限制，也不影響農時，村民利用夜間就有關問題協(xié)商，有提議、商議、決議、施議，是一種根據農民實際創(chuàng)造的有效協(xié)商模式。又如，杭州的協(xié)商民主通過“五問”即“問情于民、問需于民、問計于民、問責于民、問績于民”，達到很好的協(xié)商民主建設目的。其中的“紅樓問計”很有特色，它通過將重大城建項目在“紅樓”展示，并在網上發(fā)布，向廣大市民征集意見，僅一年時間，點擊率就高達51.5萬人次，留言1071條[14]。正是通過這種“自上而下”“由下而上”“上下協(xié)調”的頂層設計與民間智慧相結合方式，才使基層協(xié)商民主開出朵朵令人耳目一新的智慧之花。

其二，大事協(xié)商與“微協(xié)商”的內在結合。與其他層級一樣，中國基層協(xié)商民主當然注重國之大事的解決，諸如群體性突發(fā)事件、關系到人民群眾生命安危的人與事，這就決定了在有些重要重大問題上需借助國家力量才能解決。不過，與其他層級又有所不同，中國基層社會極其廣泛、豐富、復雜、多樣，任何一種協(xié)商民主模式哪怕是成功范式都不可能適應所有城鄉(xiāng)社區(qū)特別是廣大農村。不要說西方的協(xié)商民主，就是溫嶺的民主懇談也難以在所有的中國基層社會普遍推行，因為好的協(xié)商民主模式只能成為廣大基層參考學習的標桿，要想形成適合自己的協(xié)商民主特色就必須根據本地實際進行創(chuàng)造性轉換和創(chuàng)新性發(fā)展。這就牽扯到如何從大的理念、既成的模式和已有的成功經驗中走出來，進入本地的社會實踐和考慮自身存在的問題，這顯然離不開著力處理好具體而微的小事、細事、瑣事。在基層治理和協(xié)商民主中，一個重要理念就是“群眾身邊無小事”，“群眾的每件小事，同時又都是大事”①，這就決定了基層協(xié)商民主的“微協(xié)商”與“微自治”[15]性質與方式。

換言之，以擺事實和講道理方式向基層群眾普及協(xié)商民主的知識和理論固然重要，但更重要的則是要關心和解決好他們身邊的小事、細事、微事，這也是長期以來基層治理中流行的一句話“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。在此，中國基層協(xié)商民主有很多制度創(chuàng)新經驗可以總結，也產生了不少典型，如福建廈門海滄區(qū)通過微協(xié)商進行“微治理”，其具體做法是：以“微事物”嵌入居民生活，以“微組織”突出群眾主體，以“微平臺”構建自治載體，以“微機制”觸動參與動力，以達到良好的“微協(xié)商”民主治理效果?？梢哉f，精準化進行“微協(xié)商”和“微治理”，可解決基層治理“最后一公里”服務問題，有助于改變和克服形式主義協(xié)商民主弊端?？傊?，中國基層協(xié)商民主的成功經驗在于，“從小處入手，往大處著眼”，將大事協(xié)商與“微協(xié)商”很好地結合起來，通過后者促進前者，最后達到基層協(xié)商民主的特色優(yōu)勢發(fā)揮。

其三，協(xié)商典型借鑒與協(xié)商創(chuàng)新的緊密結合。任何事物的成長、創(chuàng)新、發(fā)展都不是無源之水和無本之木，都離不開向外學習借鑒。因此，習近平總書記指出：“文明因多樣而交流，因交流而互鑒，因互鑒而發(fā)展?！薄拔覀円T就中華文化新輝煌，就要以更加博大的胸懷，更加廣泛地開展同各國的文化交流，更加積極主動地學習借鑒世界一切優(yōu)秀文明成果?！盵16]因此，中國基層協(xié)商民主一直注意繼承傳統(tǒng)、學習借鑒國內外典型經驗，這也是國外協(xié)商民主的理念與方法被浙江溫嶺民主懇談等廣泛吸收，浙江溫嶺民主懇談又影響全國基層的重要原因。其實，在全國基層協(xié)商民主實踐中，都不同程度受到國內外協(xié)商民主的影響，這是協(xié)商民主典型的巨大影響力和深遠價值所在。中國基層協(xié)商民主與其他層級的協(xié)商民主最大不同在于其呈多元化發(fā)展趨勢，每個地方都有自己的協(xié)商民主特色，即使在一個地方也有不同的協(xié)商民主的個性化特點，這就決定了基層協(xié)商民主的豐富性、彈性、韌勁與活力，有助于基層治理的長遠可持續(xù)發(fā)展。比如，除浙江溫嶺的民主懇談，成都市彭州的“社會協(xié)商”民主對話制度、浙江臨海市沿江鎮(zhèn)的“民主協(xié)商議事日”、北京朝陽區(qū)的“黨政群共商共治工程”等，都是值得稱道的。以安徽全椒縣搭建村民理事會協(xié)商平臺為例，其主要做法是：規(guī)范程序，做到民主選舉；健全制度，做到有章可循；定位明確，做到職責分明。這既有助于化解村莊矛盾，又提高了村民的自我管理能力。又如，在江浙一些經濟較為發(fā)達地區(qū)，新鄉(xiāng)賢組織協(xié)商設立鄉(xiāng)賢基金、選任鄉(xiāng)賢書記，為村兩委高效開展鄉(xiāng)村治理工作提供相對自由的協(xié)商活動空間[17]。再如，不少地方運用新科技互聯(lián)網智能平臺，特別是“微信群”進行民主協(xié)商，在提效增能中強化民主參與的凝聚力?？傊?，在學習以往典型協(xié)商民主案例的基礎上，盡量尋找自身特色，以有助于解決存在瓶頸問題，這是中國式基層協(xié)商民主的典型特色。

其四，黨領導下的多元主體參與的協(xié)商。共產黨領導是中國特色社會主義制度的本質特征，也是我國基層協(xié)商民主穩(wěn)步有序有效推進的根本保證。沒有黨的全面堅強領導，就不可能有生機盎然的中國基層協(xié)商民主。不過多元主體的協(xié)商共治又有助于黨的領導發(fā)揮巨大優(yōu)勢作用，這是中國式基層協(xié)商民主的內在密碼。在中國基層協(xié)商民主中，涉及的協(xié)商主體十分廣泛，在黨的領導下，參與主體可以充分發(fā)揮主體性、積極性、創(chuàng)造性，并形成共治合力。一些具有創(chuàng)新性的協(xié)商民主往往都具有這一特點，如北京朝陽區(qū)實行“黨政群共商共治工程”，通過充分發(fā)揮黨組織統(tǒng)籌引領作用，建立“問政、問需、問計于民”的常態(tài)化議事平臺。黨建引領“政府、社區(qū)、社會組織、社會單位、居民等各類社會治理主體，針對社區(qū)治理問題和需求，共同協(xié)商、共同參與、共同解決問題或提供服務”[2]6。由于中國基層的情況比較復雜，相關利益往往縱橫交錯，如各方都從自身利益角度考慮，協(xié)商很難達成共識。黨領導下的多元協(xié)商就可以較好地解決這一問題，協(xié)商主體容易突破自身限制，有大局觀和公共意識，形成最大的公約數，畫出最大的同心圓。比如，在跨省交界地帶、農村拆遷集中安置的大社區(qū)，通過建立聯(lián)合黨支部、聯(lián)合議事會等組織，開展多元主體參與的協(xié)商共治，許多復雜棘手問題就會變得迎刃而解。

中國式基層協(xié)商民主的成功經驗主要是立足于豐富的社會實踐，結合自身特點進行的創(chuàng)新性探索，這是一個上下結合、內外協(xié)同、多方參與、靈活運用的動態(tài)發(fā)展過程，其中的許多細小而微的問題都離不開有針對性的具體解決辦法，這也是西方理論和一般的協(xié)商民主理論很難加以總結概括的。中國基層協(xié)商民主的成功經驗只有回到現(xiàn)場，通過辯證的思維和具體的案例，才能得到較好闡釋與說明，這是寫在中國基層大地上生動鮮明的協(xié)商民主創(chuàng)舉。

三、中國基層協(xié)商民主存在的局限分析

充分肯定中國基層協(xié)商民主所取得的巨大成就，對于回應與反駁那些懷疑論和否定論，特別是已形成的貶損思維定式，有著非常重要的意義。但是，這不等于說中國基層協(xié)商民主已經成熟，沒有進一步改進的空間。事實上，站在新時代協(xié)商民主發(fā)展，特別是從基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化角度觀之，目前的中國基層協(xié)商民主還很不均衡，有這樣或那樣的不足，需在今后下大力氣予以解決。

被動式協(xié)商是中國基層協(xié)商民主面臨的短板。整體而言，中國基層協(xié)商民主是主動有為、探索創(chuàng)新、不斷進取的，這也是許多創(chuàng)新典型層出不窮和活力無限的重要原因，是我們給予高度評價和對其成功經驗進行總結的意義所在。但也要看到，整個中國基層協(xié)商民主體量很大，情況比較復雜，突出成就下難掩其存在的局限問題，不協(xié)商的情況有之，主動式協(xié)商下的“被動”情況亦有之。

第一，缺乏主動性的被迫協(xié)商在中國基層并非個案，在不少地方還較為盛行。由于廣大基層特別是農村基層受官本位思想影響，不少干部沒有或缺乏協(xié)商民主意識，比較喜歡和習慣于“家長制”的一人說了算，以行政命令代替協(xié)商民主。在黨和國家及各級政府強力推行協(xié)商民主過程中，這些基層干部不是發(fā)自內心積極主動實施，而是被動應付、處于被推著走的局面。有的甚至是推一推、動一動，不推不動，導致基層協(xié)商民主工作沒有起色，停留在被動實施甚至可有可無狀態(tài)。

第二，缺乏創(chuàng)新性的協(xié)商民主較為普遍，直接導致中國基層協(xié)商民主的平庸化與類同化。一般而言，學習先進典型模式有助于將基層協(xié)商民主向前推進，但如果僅停留于此，不結合自身特點進行探索創(chuàng)新，協(xié)商民主只能徒有其表，發(fā)揮不了多大作用。雖然在中國基層協(xié)商民主中有不少創(chuàng)新模式，但放在全國范圍看，創(chuàng)新比例并不高，更何況即使在一些創(chuàng)新模式中也存在類同化傾向，這也是許多協(xié)商民主創(chuàng)新有似曾相識之感。比如，用數字、符號命名，使中國基層協(xié)商民主有些模式化了。

第三，缺乏人民群眾廣泛積極主動參與的協(xié)商民主，極易變?yōu)橐环N“領導協(xié)商”。眾所周知，基層協(xié)商民主的精髓在于多元主體特別是人民群眾的普遍廣泛參與，然而不少基層則相反，是領導說了算，計劃、制度、實施、評估等都是由領導決定，其他主體特別是人民群眾很難發(fā)揮作用，即使參與也是為了充數和作表面文章。領導特別是黨的領導在基層協(xié)商民主中意義重大，但不能忽略其他主體特別是人民群眾作用，否則這種“被動式協(xié)商”就有違民主精神。

形式主義協(xié)商是中國基層協(xié)商民主的隱患。所謂“形式主義協(xié)商”也可理解為“假協(xié)商”，是與真正協(xié)商的民主精神背道而馳的。其一，協(xié)商內容失真，使基層協(xié)商民主形同虛無，包括：以細枝末節(jié)、可有可無的問題代替重要重大問題；與人民群眾息息相關的事不協(xié)商，對不相關或關系不大者反復協(xié)商；協(xié)商問題的有關信息不可靠，使協(xié)商目的變得南轅北轍。其二，協(xié)商過程走過場，不能充分體現(xiàn)協(xié)商民主精神。從程序上看，不少基層協(xié)商是比較規(guī)范的，該有的都有，甚至還比較全面；但細加考察就會發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定主要是照搬照套，缺乏自己的特色和創(chuàng)新性，不適用性非常明顯。另有一種情況是重要和關鍵程序往往得不到重視和實施，一些不重要的瑣細方面則被不厭其煩實行，使協(xié)商民主變得花里胡哨和中看不中用。還有，在程序上可謂有章有法，但顯然是面子工程，其里子并沒有變，最后仍由領導特別是“一把手”說了算。這讓協(xié)商民主變成瞞天過海，毫無實效意義。其三，協(xié)商方式霸道，使協(xié)商民主受到異化。在中國基層協(xié)商民主中，利用草根智慧，依靠韌勁甚至動之以情、曉之以理的方式進行說服，確實能起到意想不到的效果；不過，也要防止另一傾向，即有失協(xié)商民主精神的“硬協(xié)商”和“軟協(xié)商”。所謂“硬協(xié)商”，即是指動用政府公權力、利用官威、采取非法手段進行所謂的強制性協(xié)商，讓弱勢一方在“協(xié)商”中不得不就范。所謂“軟協(xié)商”，即用死纏亂磨、心理戰(zhàn)以及道德綁架等方式，讓協(xié)商變成一種“博弈”，以達到自己利益的最大化目的。這在一些地方的拆遷、老舊房改造、土地承包權出讓等方面表現(xiàn)最為明顯，在政府、商業(yè)資本與農民、市民之間，名之為協(xié)商民主，實則是一種以強凌弱的虛假協(xié)商。應該說，形式主義協(xié)商是表面化、虛假的，也是一種見不得陽光的暗箱操作，是有違協(xié)商民主精神的。只是它的花樣不斷翻新，很難一言以蔽之進行概括說明。

傳統(tǒng)思維的慣性協(xié)商成為中國基層協(xié)商民主的障礙。中國傳統(tǒng)文化博大精深，有很多優(yōu)秀文化可成為中國基層協(xié)商民主的滋養(yǎng)，像和合為一、和而不同、合情入理、有事好商量、老人調解等都是如此，特別是通過道德教化與好好商量的方式可化解很多矛盾沖突，避免凡事都要上訪上告并訴諸法律的西化處理思維。試想，中國基層特別是鄉(xiāng)土社會千頭萬緒，如大事小事都要經過法律解決，既浪費巨大財富和人力成本，又容易產生新的矛盾，甚至會導致世代為仇，更不要說基層善治和基層治理現(xiàn)代化了。因此，通過傳統(tǒng)思維方式進行協(xié)商，對于中國基層協(xié)商民主發(fā)展至為重要，也是一條經濟有效和富有中國特色的必由之路。但也要注意另一種傾向，即不顧新時代協(xié)商民主發(fā)展大勢，缺乏法治思維和現(xiàn)代意識，特別是不能站在治理體系和治理能力現(xiàn)代化角度，一味地強化傳統(tǒng)思維協(xié)商，甚至將中國古代的落后保守觀念作為當下基層協(xié)商的金科玉律廣泛使用，這勢必影響中國基層協(xié)商民主的發(fā)展方向和價值取向。

其實，有的事情可用傳統(tǒng)方法進行協(xié)商；有的則不能，需注入現(xiàn)代思想意識尤其是現(xiàn)代協(xié)商理念；還有的則必須用法治思維予以解決，從而突破基層協(xié)商民主的瓶頸。以道德思維代替法治思維的協(xié)商并不少見，在一些協(xié)商民主的典型事例中也存在過于偏重傳統(tǒng)思維的不足。以四川大邑縣的“無訟社區(qū)”為例，通過引導“五老”(老黨員、老干部、老法官、老檢察官、老民警)組建人民調解委員會，打造“王大爺調解室”“老吳調解室”“金秋調解室”，這在當地乃至全國產生較大影響。自創(chuàng)建以來，全縣共調解案件13560件，訴訟案件訴前分流2585件，司法確認1232件，調解矛盾糾紛成功率達98.77%[18]，成效顯著。整體而言，大邑縣的“無訟社區(qū)”是基層協(xié)商民主的典范，它將自治、德治與法治相結合，在黨建引領下通過充分調動鄉(xiāng)賢和社會組織力量較好化解了社會矛盾，具有很好的示范性。不過，也要承認，在處理化解矛盾時，大邑縣也存在傳統(tǒng)思維過重的局限，將“無訟社區(qū)”作為建設目標充分說明這一點。

西化的協(xié)商民主成為中國基層協(xié)商民主的羈絆。應該承認，西方協(xié)商民主對中國基層協(xié)商民主發(fā)展是有益的，這不僅在理論思維，在方式方法上也都具有啟發(fā)性和指導性。以浙江溫嶺民主懇談為例，學者直接將西方的一些協(xié)商民主操作方法引進來，成為溫嶺財政預算協(xié)商的規(guī)范化程式。還有不少基層的協(xié)商民主程序直接借鑒西方，從而避免了中國傳統(tǒng)的感性籠統(tǒng)特點。在這方面，學者特別是西方學者的參與直接強化了中國基層協(xié)商民主規(guī)范化、科學化、專業(yè)化進程。不過，西方協(xié)商民主在中國基層協(xié)商民主中留下的印痕和固化特點也很明顯，這一情況如在初期還可以理解，也是可以接受的；但長此以往，中國基層協(xié)商民主脫不掉西化的外套，受制于西方協(xié)商民主的“緊箍咒”，那是沒有前途的，因為中國基層協(xié)商民主還要進行創(chuàng)造性轉化和創(chuàng)新性發(fā)展，需建立中國特色的基層協(xié)商民主。比如，中國基層協(xié)商民主創(chuàng)新典型命名多有數字、公式、符號表達，顯然是受西方影響，其優(yōu)點在于簡潔明快，缺點是機械和固化，有時有些不知所云，明顯不接中國基層協(xié)商民主的地氣。還有，在中國基層協(xié)商民主制度化建設中，規(guī)范化和科學化固然重要，但如程序太過復雜、程式化過于明顯、類型化非常普遍，這也是西方理論方法與中國基層協(xié)商民主沒達到很好契合的癥狀。

不論是中國優(yōu)秀傳統(tǒng)還是西方有益經驗都可成為當下中國基層協(xié)商民主的資源，在經過大膽吸收后實現(xiàn)創(chuàng)造性轉化。問題在于，中國基層協(xié)商民主理論必由中國基層實踐生成，而不是外加的理論包裝，更不是西方理論與中國實踐形成的夾生飯。所謂中國式基層協(xié)商民主必須走出一條中國化基層協(xié)商民主的新道路。

四、中國式基層協(xié)商民主的未來發(fā)展

今后，中國式基層協(xié)商民主如何解決當前存在的突出問題，總結已取得的成功經驗，立足高遠和開拓進取，以發(fā)揮更大動能和取得更大進步，顯然還有很大的改進空間。以下幾個方面值得給予高度重視，并通過全力推進、完善和發(fā)展，達到更高更遠目標。

廣泛、平等、有效的協(xié)商是中國式基層協(xié)商民主的基礎工程。真正具有現(xiàn)代意義的協(xié)商離不開三個條件，一是廣泛，二是平等，三是有效。沒有廣泛性特別是人民群眾作為基礎，所謂協(xié)商就不是民主的，也很難具有代表性和典型意義，因此，有人認為民主要具有廣度和深度[19]，那么廣泛的協(xié)商就是必不可少的。從當前中國基層協(xié)商民主的現(xiàn)狀看，還缺乏足夠的廣度，協(xié)商民主在不少地方的覆蓋面不廣，或停留于領導層級，或注重精英階層，或進行有選擇性的協(xié)商，其參與度受到影響和限制。今后在廣度上要進一步加大力度，全面提高協(xié)商民主的參與度。至于平等式協(xié)商更加重要，也是一項十分急迫的工作，這包括：協(xié)商主體的平等，不論干部還是群眾都是平等參與的協(xié)商主體；協(xié)商站位的平等，由一些協(xié)商主體的居高臨下改為平等交流；協(xié)商方式的平等，從由領導決定變?yōu)閰f(xié)商主體之間的平等對話；協(xié)商話語的平等，協(xié)商主體都以講理的語言協(xié)商，避免以勢壓人、以知識逼迫。這是一種協(xié)商主體以平等的有尊嚴的對話協(xié)商，否則就談不上協(xié)商民主。列寧說過：“民主意味著在形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利?！盵20]至于有效協(xié)商，是指去除虛頭巴腦、言不由衷、胡攪蠻纏式的形式主義協(xié)商，而是以真協(xié)商、實協(xié)商、好協(xié)商的有效協(xié)商為目標，這樣才能使中國基層協(xié)商民主達到最大優(yōu)化和最高效能。

高層次、高質量、高水平協(xié)商是中國式基層協(xié)商民主的發(fā)力點。中國式基層協(xié)商民主雖已取得突出與顯著成就，但隨意性、感覺化、簡單化、低層次的不足也是存在的，這就需要提高層次、質量與水平，真正達到具有現(xiàn)代性的協(xié)商民主新高度。還需要協(xié)商主體具有現(xiàn)代意識，了解中國乃至世界大勢，掌握協(xié)商民主的理論、方法與精神，有足夠的知識儲備和文化素養(yǎng)，同時又能深入了解基層并將理論與實踐緊密結合起來。然而，目前基層協(xié)商民主主體還遠未達到這樣的高標準和嚴要求，不要說別的方面，就是高學歷和完整的知識結構以及高超的協(xié)商技巧都不具備。比如，協(xié)商民主是一種寬容、友善甚至需要妥協(xié)的藝術，其精神主旨是合作共贏，這是需要以公共精神與責任擔當為支撐的，但從當下的基層協(xié)商主體看，還有較大距離和很長的路要走，因為注重私人利益、陷入本位主義、習慣于等級權力、沉溺于精英主義都會降低協(xié)商民主的層次，導致協(xié)商民主精神的弱化乃至喪失。以“釘子戶”在基層協(xié)商民主中的表現(xiàn)為例，有的通過拆遷所得利益已相當豐厚，但就是達不成共識，從而陷入漫天要價、不斷加碼、最后流產的無效協(xié)商。

規(guī)范化、科學化、智能化協(xié)商是中國式基層協(xié)商民主的關鍵。雖然中國基層協(xié)商民主已今非往昔，其規(guī)范化、科學化、智能化程度大大提高，但與整個中國協(xié)商民主相比差距還很大，許多地方仍停留在傳統(tǒng)方式，像較有特色的湖南“板凳夜話”即是如此。還有些地方基本沒達到科學化特別是智能化，致使協(xié)商民主遠落后于時代。中國基層協(xié)商民主當然可充分吸收和發(fā)揮傳統(tǒng)協(xié)商資源力量，保持中國地域民間文化特色和草根智慧，但也不能無視科技特別是新媒介的巨大力量。在中國基層協(xié)商民主中，也有些地方在努力提升科學化程度，有的還廣泛運用互聯(lián)網、通過“微信群”進行協(xié)商，取得顯著成效。不過，從全國范圍看，這一比例并不高，更多地方遠未達到這樣的程度。因此，從規(guī)范化、科學化、智能化角度推進中國基層協(xié)商民主升級再造，是一項前途無量和任重道遠的巨大工程。當然，這種對于中國基層協(xié)商民主進行規(guī)范化、科學化、智能化的重塑，除了技術、程序、形式層面之外，更需要觀念、思維、結構、意識、路徑的根本改變，這是提質增效的關鍵。比如，智能化會使中國基層協(xié)商民主突破點、線、面，進入立體化甚至虛擬化思維空間，從而達到對于基層治理的重組和重構。通過線上協(xié)商就可突破距離空間的不便，也可引入更高層級的協(xié)商主體給予指導，還可讓大家在更廣大的平臺自由分享密集的信息。因此，中國基層協(xié)商民主最缺乏的是這樣的信息交互平臺，導致不少協(xié)商仍停留在較為封閉的隔膜狀態(tài)。

政治、法治、文化的協(xié)商氛圍是中國基層協(xié)商民主的可靠保障。目前，中國基層協(xié)商民主整體上比較注重經濟、民生、社會協(xié)商，這是基于顯性、突出的矛盾沖突所生成的協(xié)商。在初級階段，這一偏向和旨向無可厚非，也是必需的。但在中國基層特別是廣大農村基層，政治協(xié)商、法治協(xié)商、文化協(xié)商的氛圍相對較弱，更沒有在協(xié)商民主中真正確立系統(tǒng)全面和完整完善的社會主義核心價值觀。今后應在中國特色社會主義政治協(xié)商、法治協(xié)商以及文化協(xié)商的建構上下功夫，包括協(xié)商的場域、內容、方式、藝術等方面的整體推進發(fā)展，如，在基層協(xié)商中如何避免無謂的爭吵，在公共理性的氛圍下既尊重他人又不失自尊，還要學會傾聽與包容，才能將協(xié)商民主提升到一個較高境界。又如，要避免為協(xié)商而協(xié)商，特別是以協(xié)商代替法治的局限，因為不少地方群眾在“被協(xié)商”中失去了自身權利。這就需要加強指導和培訓，也需要通過實踐進行鍛煉，以提高在協(xié)商民主過程中的政治站位、法治思維、文化意識。

近年來，在中國基層協(xié)商民主中，加大了人大代表和政協(xié)委員下基層特別是深入農村的力度，實現(xiàn)了人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商的有效對接，這是一個好的趨向。還有，政治協(xié)商文化氛圍的營造也是今后中國基層協(xié)商民主的突破重點，我們要改變向人民群眾逐級宣講的單一模式，強化協(xié)商主體共同參與的政治文化認同，除了對切身事務進行協(xié)商，更要以政治的站位與眼光就“國之大者”進行協(xié)商。換言之，在中國廣大基層，今后面臨著多元協(xié)商文化的建設問題，其中政治協(xié)商文化的培育至為重要。

中國式基層協(xié)商民主最具有中國特色，其創(chuàng)新性探索彌足珍貴，這對于中國協(xié)商民主和全過程人民民主都具有不可忽略的價值意義。不過也要看到，除了典型的創(chuàng)新性模式，不少基層還缺乏協(xié)商民主或流于形式，遠不能適應新時代黨和國家的戰(zhàn)略發(fā)展要求，需要從觀念、思想、文化、制度、方式和路徑等多個方面做出努力探索提高，這是一項任重道遠的系統(tǒng)工程。

注 釋：

①早在1939年，陳云在《陜甘寧邊區(qū)的群眾工作》中指出：“農民的一些問題，在我們有些同志看來是很小的事情，可是在農民自己看來卻是很大的事情。我們不僅要幫助群眾解決大的問題，也要幫助群眾解決小的問題?！眳⒁姡骸蛾愒莆倪x》(第一卷)，人民出版社1995年版，第173頁。