蔡小波，龐曉媚，邱 泉，方棣波，李文偉

前言

我們生活在自然界，微生物的跨物種轉(zhuǎn)播隨時發(fā)生。傳染病是人類社會發(fā)展始終面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，傳染病所導(dǎo)致的社會危害與城市發(fā)展程度有關(guān)，如果缺乏對城市公共衛(wèi)生環(huán)境的有效控制，缺乏對健康城市的深入認(rèn)識，現(xiàn)代城市社會環(huán)境可能加快傳染病的擴散?，F(xiàn)代開發(fā)控制起源于公共衛(wèi)生問題，針對城市土地開發(fā)、建設(shè)工程及建筑使用而實施公共干預(yù)，塑造城市物質(zhì)形態(tài)及公共衛(wèi)生環(huán)境，引導(dǎo)社會目標(biāo)，并隨著城市的發(fā)展而不斷優(yōu)化。通過優(yōu)化開發(fā)控制制度，盡可能降低傳染病對健康和社會經(jīng)濟的損害成為社會治理的主要議題之一。

目前我國尚未注重開發(fā)控制作為城市治理的制度工具作用，公共衛(wèi)生與城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的分離導(dǎo)致解決城市人口健康問題的不協(xié)調(diào)。國務(wù)院“十三五”衛(wèi)生與健康規(guī)劃中，主要局限在慢性病的防治和醫(yī)療資源配置上，忽視開發(fā)控制引導(dǎo)健康城市的作用。本文通過回顧現(xiàn)代開發(fā)控制的歷史，剖析開發(fā)控制的形式及其對公共衛(wèi)生健康的促進(jìn)，提出開發(fā)控制制度優(yōu)化，落實健康中國的發(fā)展目標(biāo)。

1 現(xiàn)代開發(fā)控制的起源、建立與發(fā)展

1.1 基于公共衛(wèi)生法的開發(fā)控制雛形

在城市發(fā)展的早期，由于生產(chǎn)力的落后制約了建筑技術(shù)的發(fā)展，除了部分民法規(guī)則和鄉(xiāng)規(guī)民約之外，一般都沒有建立正式的開發(fā)控制制度。隨著王權(quán)的發(fā)展，開發(fā)控制主要服務(wù)于城邦統(tǒng)治的美學(xué)控制與社會控制。例如歐洲中世紀(jì)的某些城市，為了控制街道景觀風(fēng)貌而嚴(yán)格控制建筑的外立面；我國古代通過《營繕令》等法則對建筑的形制和規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制，從而控制社會等級。

英國工業(yè)革命爆發(fā)后，生產(chǎn)方式導(dǎo)致人口大規(guī)模聚集，倫敦出現(xiàn)大量環(huán)境惡劣的貧民窟，傳染病爆發(fā)引發(fā)社會動亂。1842 年埃德溫·查德威克（Edwin Chadwick）通過調(diào)查報告提出了令人信服的觀點：公共衛(wèi)生是環(huán)境問題而非醫(yī)療問題[1]。1848 年英國頒布第一部《公共衛(wèi)生法》(the Public Health Act)[2]，從環(huán)境衛(wèi)生角度規(guī)定建筑及街道的形式，規(guī)定城市污水排放和垃圾轉(zhuǎn)運要求等。

1875 年英國在整合歷次有關(guān)公共衛(wèi)生法的基礎(chǔ)上通過新的《公共衛(wèi)生法》，法律所規(guī)范的對象比較多，包括城市管理、開發(fā)控制、傳染病管理以及預(yù)防流行?。ū?）[3]。與開發(fā)控制有關(guān)的制度主要包括三個方面：第一是確立建筑衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，比如建筑內(nèi)要求配置衛(wèi)生間，居住房屋必須有窗戶且不能位于地下室等；第二是管控城市空間布局和物質(zhì)形態(tài)，在指定區(qū)域建設(shè)屠宰場等厭惡性設(shè)施改進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施；第三是對食品設(shè)施、市場和屠宰房等張貼許可，實質(zhì)上建立了建筑使用的行政許可制度雛形。法律實施后傳染病和流行病的發(fā)生頻率顯著減少，人均壽命則顯著提高。

表1 英國1875 年公共衛(wèi)生法相關(guān)的法律內(nèi)容

英國起源的公共衛(wèi)生法是綜合性的法律，并賦予地方政府廣泛的權(quán)力和責(zé)任。隨著政府職能的分工以及現(xiàn)代行政的發(fā)展，這些綜合性的管治權(quán)力后來分化為專業(yè)部門的責(zé)任與權(quán)力。為實現(xiàn)法律規(guī)定的目標(biāo)而授予地方當(dāng)局成立專門的規(guī)劃機構(gòu)全面負(fù)責(zé)本地區(qū)的土地開發(fā)與住房建設(shè)，構(gòu)筑了現(xiàn)代開發(fā)控制體系的雛形。

1.2 現(xiàn)代開發(fā)控制體系的建立

公共衛(wèi)生法實施后英國的城市環(huán)境取得了根本性改善。然而，對建筑物的衛(wèi)生條例管控屬于被動性的管理，不能主動從城市整體利益出發(fā)在更大的空間范圍安排開發(fā)項目[4]。在公共衛(wèi)生法的影響下，1909 英國頒布《住宅與城鎮(zhèn)規(guī)劃諸法（1909 Housing Town Planning，etc.Act）》，對土地使用以及城市物質(zhì)空間進(jìn)行干預(yù)，促使現(xiàn)代城市規(guī)劃的誕生。德國和美國等一些后發(fā)工業(yè)國家，借鑒英國城市發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，通過區(qū)劃模式進(jìn)行土地開發(fā)管制。紐約于1916 年首先開展城市分區(qū)管制立法，將具有污染的工業(yè)與居住用地分開，并統(tǒng)籌考慮交通、市政設(shè)施、游憩等功能[5]。

在城市規(guī)劃或者區(qū)劃法體系建立以后，根據(jù)規(guī)劃（區(qū)劃）就可以獲得開發(fā)許可。由于在開發(fā)建設(shè)之前不需要申請許可，只有由政府進(jìn)行強制拆除才能夠終止開發(fā)活動。英國1947 年城鄉(xiāng)規(guī)劃法進(jìn)一步擴展了開發(fā)控制的方式，提出所有的開發(fā)活動都需要獲得規(guī)劃行政許可才能獲準(zhǔn)開發(fā)。英國創(chuàng)立的規(guī)劃許可制度為許多國家和地區(qū)所學(xué)習(xí)，成為當(dāng)今世界上普遍的制度安排。

由于認(rèn)識到公共衛(wèi)生健康與城市物質(zhì)環(huán)境的關(guān)系，近代開發(fā)控制的目的發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，從美學(xué)環(huán)境和社會秩序轉(zhuǎn)向安全、健康和福祉。為合理安排公共投入以及控制私人開發(fā)項目而創(chuàng)立“規(guī)劃（區(qū)劃）”工具，規(guī)劃成為頒發(fā)開發(fā)活動許可的主要依據(jù)。現(xiàn)代國家的開發(fā)控制體系基本都是規(guī)劃與行政許可相結(jié)合的體系。

1.3 從控制公共衛(wèi)生環(huán)境到營造健康城市

在城市規(guī)劃解決了最初的基本衛(wèi)生和疾病問題之后，公共衛(wèi)生的關(guān)注點從環(huán)境及衛(wèi)生設(shè)施轉(zhuǎn)向醫(yī)療制藥。經(jīng)過約半個世紀(jì)的醫(yī)學(xué)模式實踐，從20 世紀(jì)80 年代起，醫(yī)學(xué)領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)人們的健康除了與個人身體機能和特定免疫能力有關(guān)之外，社會因素起到更為關(guān)鍵的作用，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了醫(yī)療衛(wèi)生的調(diào)控能力。隨著城市化的進(jìn)行，居住貧富分化、城市中心區(qū)人口過度密集、建筑使用功能等問題影響著公共健康，而這些問題的本質(zhì)都不是公共衛(wèi)生環(huán)境。

在市場經(jīng)濟的邏輯中，社會和公共衛(wèi)生環(huán)境被簡單地視為是能夠通過經(jīng)濟利益來補償?shù)目山灰咨唐?，寄希望于自由市場的價格信號等經(jīng)濟手段將外部成本的內(nèi)部化，對社會、環(huán)境損失進(jìn)行商品化。但是，公共衛(wèi)生事件對人們生命的威脅和社會成本很難用金錢來衡量。依托新公共衛(wèi)生管理、可持續(xù)發(fā)展理論、社會學(xué)等多學(xué)科的“健康城市（health city）”引起學(xué)者的關(guān)注，已演變?yōu)橐粋€涉及社會、環(huán)境、公共衛(wèi)生、城市管理等多領(lǐng)域的活動，將健康及其內(nèi)涵導(dǎo)入到城市決策議程中，即“健康入萬策 (HIAP)”[6]。

健康城市理念的提出使公共衛(wèi)生向公共健康轉(zhuǎn)變，又在更高的層面從醫(yī)學(xué)模式回歸到社會模式，深刻影響了從城市公共政策各個領(lǐng)域的工作方式和研究方向。而開發(fā)控制作為創(chuàng)造與改善城市環(huán)境的主要制度工具，通過深化原有的規(guī)劃設(shè)計與用地布局、建筑法規(guī)條例控制、行政許可干預(yù)三種控制方式實踐健康城市運動，并且增加了協(xié)議性條件作為新的開發(fā)控制方式，其在社會治理方面的潛力得到進(jìn)一步發(fā)展。

2 開發(fā)控制的形式及其對公共衛(wèi)生健康的促進(jìn)

2.1 規(guī)劃法規(guī)與建筑條例控制

在工業(yè)革命之前，由于生產(chǎn)力落后，許多國家和地區(qū)尚未形成明確的建筑條例。在疾病的威脅下，通過建筑管制和改善環(huán)境進(jìn)行公共衛(wèi)生控制的觀念不斷得到強化。在公共衛(wèi)生法的基礎(chǔ)上，1947年英國城鄉(xiāng)規(guī)劃法對“開發(fā)（development）”進(jìn)行了嚴(yán)格的限定，例如住房的分隔、物品堆放以及室外設(shè)施等涉及公共衛(wèi)生與公共安全，構(gòu)成“物質(zhì)性（material ）”轉(zhuǎn)變，均為開發(fā)活動，需要申請規(guī)劃許可；法律上對“物質(zhì)性”沒有做出明確的解釋，依靠實踐中的案例來進(jìn)行明確，因此“物質(zhì)性改變”的定義一直在實踐中變化、擴展，適應(yīng)不斷變化的公共衛(wèi)生需求以及其他開發(fā)活動的控制需求[7]。

隨著公共衛(wèi)生與健康要求的變化，建筑條例也在不斷調(diào)整。以香港為例，1935 年頒布的建筑條例主要是應(yīng)對鼠疫的威脅，明確各類建筑空間的面積、采光、通風(fēng)、衛(wèi)生條件等具體說明[8]；2003 年廣州SARS 傳播到香港的所導(dǎo)致“淘大花園”事件，使得香港政府再次修訂樓宇建筑條例，并提出城市風(fēng)廊的規(guī)劃設(shè)計要求[9]。自2017 年起，為降低禽流感的傳播風(fēng)險，香港政府推出“街市現(xiàn)代化計劃”，對傳統(tǒng)街市的空調(diào)系統(tǒng)、攤檔布局及數(shù)量配置、排水、消防、電力、通風(fēng)等提出要求和改善[10]。城市規(guī)劃法規(guī)以及建筑物條例承接了公共衛(wèi)生法中物質(zhì)空間強制性要求的內(nèi)容，并隨著公眾對環(huán)境衛(wèi)生以及健康城市的要求而深化、調(diào)整，是保障公共健康的底線。

2.2 城市規(guī)劃和土地布局引導(dǎo)

城市規(guī)劃的誕生是為了應(yīng)對公共衛(wèi)生問題，隨著城市的發(fā)展，城市規(guī)劃逐漸形成不同的規(guī)劃層次，回應(yīng)健康城市的需求。

2.2.1 區(qū)域?qū)用嬉?guī)劃

隨著全球化的進(jìn)行以及現(xiàn)代都市圈的形成，大城市由于人口高度密集和交通發(fā)達(dá)成為疫情擴散的“有利條件”，但不能因此否定大城市的合理性和必要性。因此，健康城市的建設(shè)和維護需要在整個城市體系中進(jìn)行。

區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃與區(qū)域城市體系規(guī)劃密切相關(guān)。澳大利亞按照人口、自然地理條件和經(jīng)濟文化等實施衛(wèi)生區(qū)域劃分，每個區(qū)域的衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)的設(shè)置，包括數(shù)量、結(jié)構(gòu)、基本建設(shè)投入和大型醫(yī)療設(shè)備購置等均由區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃決定[11]。英國的城市規(guī)劃編制必須與國家醫(yī)療服務(wù)體系（National Health Service，NHS）計劃的目標(biāo)相結(jié)合；例如倫敦總體規(guī)劃中預(yù)留應(yīng)急性的醫(yī)療用地和設(shè)施，對于現(xiàn)有醫(yī)療場所和建筑物的擴建和改建需要在地方規(guī)劃（local plans）中體現(xiàn)[12]。

區(qū)域?qū)用娴某鞘幸?guī)劃研究如何應(yīng)對非常事件、提高城市安全保障等戰(zhàn)略問題，與醫(yī)療衛(wèi)生體系規(guī)劃的結(jié)合，為突發(fā)災(zāi)難事件提前預(yù)留必須的空間，增加建設(shè)用地供應(yīng)的靈活性。

2.2.2 城市社區(qū)層面規(guī)劃

城市社區(qū)層面的規(guī)劃設(shè)計是實現(xiàn)健康城市物質(zhì)空間的基礎(chǔ)。在對抗新冠肺炎的戰(zhàn)役中，新加坡充分利用PHPC 實施分區(qū)分級診療制度，避免恐慌性擠兌公共衛(wèi)生資源，在維持城市社會基本正常運轉(zhuǎn)的情況下，有效地控制了疫情的發(fā)展[13]。

新加坡政府嚴(yán)格實行“鄰里中心（Neighborhood Center）”的社區(qū)商業(yè)模式，體現(xiàn)了三個重要的規(guī)劃設(shè)計原則：一是以步行距離為原則，平均每平方公里就有1家PHPC 標(biāo)識的診所。二是緊湊混合的土地利用方式，鄰里中心通過完善的商業(yè)業(yè)態(tài)，構(gòu)成了家庭住宅生活的社會功能延伸體系。三是整合大范圍地區(qū)的公交系統(tǒng)和城市空間，為防疫預(yù)留充足的備用地和開放空間。

新加坡的分區(qū)分級診療制度能夠高效率運轉(zhuǎn)，與其背后城市規(guī)劃對于物質(zhì)空間的建設(shè)引導(dǎo)有著重要聯(lián)系。如果因為公共衛(wèi)生而需要采取封閉式空間管制，社區(qū)內(nèi)也可以滿足基本的生活需求。

2.3 行政許可提前干預(yù)

在將行政許可制度引入開發(fā)控制之前，開發(fā)活動產(chǎn)生的危害只有在建成后或者使用后才能顯現(xiàn)，事后補救措施收效甚微且制度成本較高。英國1875 公共衛(wèi)生法提出屠宰房必須張貼許可公告，建立了建筑使用的行政許可制度雛形。

通過行政程序進(jìn)行許可是政府進(jìn)行規(guī)制的一種政策工具，其最為本質(zhì)的屬性在于“解禁”。限制和禁止在一定的條件下可以被解除，通過行政許可申請階段可以通過審查或附加條件，使開發(fā)活動符合公共利益，同時具有高度靈活性[14]。開發(fā)控制包括項目選址與環(huán)境要求、設(shè)計與建設(shè)、驗收與使用管制的全過程管理，與之對應(yīng)的是規(guī)劃管理、建筑管理和使用管理三個階段。在規(guī)劃管理階段，主要是將涉及物質(zhì)性轉(zhuǎn)變或土地用途轉(zhuǎn)變等“開發(fā)”活動納入管理，確認(rèn)并規(guī)定土地使用的權(quán)力，主要由規(guī)劃部門頒發(fā)“規(guī)劃（開發(fā)）許可”，我國采取的形式是“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”。在建筑管理階段，開發(fā)項目不僅具有土地使用的經(jīng)濟性及外部影響，還涉及公共安全問題與城市環(huán)境問題，比如建筑物的結(jié)構(gòu)安全、消防安全、通風(fēng)日照等環(huán)境衛(wèi)生要求，建筑的體量、高度、建筑風(fēng)格等城市設(shè)計要求，施工的安全性以及施工期間的城市影響，針對構(gòu)筑物、建筑物建設(shè)的形式是“建筑（設(shè)）許可”，我國采取的形式是“建筑工程規(guī)劃許可證”。在使用管理階段，為保證建成后的建筑按照規(guī)劃和設(shè)計用途及要求使用，許多國家都建立“建筑使用許可證（執(zhí)照）”的基本制度[15]，我國目前尚未建立建筑使用的行政許可制度。

對土地開發(fā)的規(guī)劃管理以及工程項目的建設(shè)管理已經(jīng)成為共識。公共衛(wèi)生與建筑物的使用狀態(tài)息息相關(guān)1），建筑物使用階段的管理對公共衛(wèi)生的促進(jìn)具有重要作用，但往往被忽略。紐約的建筑使用管理制度非常系統(tǒng)和完善，通過頒發(fā)“建筑占用準(zhǔn)照”核定建筑用途，并要求“建筑占用準(zhǔn)照”與“營業(yè)執(zhí)照”一樣張貼在樓宇大堂或樓層的顯眼之處，方便公眾的監(jiān)督。紐約占用執(zhí)照內(nèi)容反映的是以行政許可的方式而進(jìn)行法規(guī)整合，從而建立一種跨部門的管理機制，為降低公共衛(wèi)生風(fēng)險提供了有效的制度工具。

2.4 協(xié)議性條件的應(yīng)用

提高健康水平不僅僅是衛(wèi)生部門的責(zé)任，也是社會福利的范疇。傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生部門沒有充分考慮諸如貧困、城市暴力等對公共衛(wèi)生的影響，難以改變馬太效應(yīng)。因此，關(guān)注各階層之間利益分配的平衡，減少衛(wèi)生服務(wù)的不公平性等社會目標(biāo)也成為健康城市關(guān)注的重要內(nèi)容之一[16]。

隨著物質(zhì)空間的公共衛(wèi)生向可持續(xù)發(fā)展的健康城市理念轉(zhuǎn)變，許多國家的開發(fā)控制從剛性控制轉(zhuǎn)變到磋商與仲裁為社會利益的協(xié)調(diào)提供了制度工具。從20 世紀(jì)60 年代開始，西方國家對開發(fā)活動的注意力逐漸從物質(zhì)空間轉(zhuǎn)向了社會發(fā)展領(lǐng)域，在開發(fā)控制中增加協(xié)議性條件。例如，通過附加社會住宅和公共設(shè)施而促進(jìn)階層的融合[17]；在重點地區(qū)通過容積率獎勵工具，鼓勵開發(fā)商提出優(yōu)秀的規(guī)劃設(shè)計方案，形成良好的空間環(huán)境和公共衛(wèi)生環(huán)境；對時間跨度長的分期開發(fā)項目給予一次性的開發(fā)許可，條件是開發(fā)方必須承諾建設(shè)醫(yī)療、教育、文化等公共設(shè)施。

開發(fā)控將公共空間、公共設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施等社會義務(wù)作為規(guī)劃條件的一部分，通過制度設(shè)計有效促進(jìn)社會公正與融合，提升公共衛(wèi)生的環(huán)境品質(zhì)，體現(xiàn)社會治理的潛力[18]。

3 我國開發(fā)控制難以應(yīng)對健康城市的目標(biāo)

3.1 立法層面的缺失

我國公共衛(wèi)生法律法規(guī)由縱向四個層次和橫向五大領(lǐng)域構(gòu)成2）。最基礎(chǔ)層法律只有《食品衛(wèi)生法》、《傳染病防治法》和《職業(yè)病防治法》三個法律，沒有類似英國的綜合性公共衛(wèi)生法[19]。

由于沒有綜合性的公共衛(wèi)生法作為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理條例以及建筑條例又缺乏對公共衛(wèi)生環(huán)境的研究與關(guān)注，承接的公共衛(wèi)生法規(guī)并不完善。棚屋、簡易房、動物交易市場、高密度的人口居住、密閉不通風(fēng)的公共空間等是引發(fā)和傳播瘟疫的重要原因，然而目前我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理條例缺乏強制性的規(guī)定，忽視了疾病滋生與傳播的衛(wèi)生環(huán)境管制。

2003 年的SARS 與果子貍有關(guān)，新冠病毒可能與武漢華南海鮮市場的野生動物交易有關(guān)，我國與疾病傳播有關(guān)的動物管理仍然是一個空白，缺乏對動物交易、屠宰和加工場所等場所的使用管理進(jìn)行法律性的強制規(guī)范。從2003 年SARS 時香港淘大花園的案例，此次新冠肺炎疫情中天津百貨商場[20]以及廣州樓盤[21]的連環(huán)感染案例中能夠看出，建筑物的設(shè)計缺陷是疫情傳染的原因之一，但是目前的建筑法規(guī)缺乏細(xì)節(jié)的研究，對于建筑內(nèi)空氣整體的循環(huán)流動、居住建筑的公用風(fēng)道、污水管道、門廳電梯等候區(qū)尚未形成強制性的技術(shù)規(guī)范。

3.2 公共衛(wèi)生與城市規(guī)劃的分離

目前，我國與公共衛(wèi)生相關(guān)的規(guī)劃有以下幾類：衛(wèi)生部門編制的衛(wèi)生醫(yī)療體系規(guī)劃，城市環(huán)衛(wèi)部門組織編制的環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃[22]；城市總體規(guī)劃層面編制醫(yī)療衛(wèi)生以及綜合防災(zāi)專項規(guī)劃。這些規(guī)劃的結(jié)合點是衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施的布局和建設(shè)。

然而，目前醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃的目標(biāo)不明確，重治輕防，著重于常態(tài)時期的醫(yī)療衛(wèi)生需求，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件缺乏深入思考以及統(tǒng)籌性布局[23，24]。綜合防災(zāi)規(guī)劃著重于自然災(zāi)害的統(tǒng)籌布局，缺乏對突發(fā)公共事件的深入研究[25，26]，沒有在總體規(guī)劃中預(yù)留防疫性應(yīng)急用地，例如火神山、雷神山等傳染性疾病與普通綜合性醫(yī)院在規(guī)劃選址方面有截然不同的要求，缺乏規(guī)劃預(yù)留用地的倉促選址建設(shè)可能會導(dǎo)致污水處理、垃圾處理等次生危害。

在法定性的控規(guī)編制技術(shù)層面，管理單元內(nèi)規(guī)劃指標(biāo)平衡尚未將醫(yī)療設(shè)施服務(wù)能力和服務(wù)半徑納入考慮，在新冠疫情爆發(fā)前期由于跨區(qū)域的醫(yī)療救治增加疾病的交叉?zhèn)魅?；居住社區(qū)公共設(shè)施的布局缺乏步行尺度的考慮，一旦進(jìn)行嚴(yán)格的社區(qū)空間管制，難以滿足居民的基本生活需求。

3.3 建筑物使用的制度缺陷

建筑使用管理是保障建筑安全、衛(wèi)生和人居健康的法律屏障，新冠肺炎疫情的可能發(fā)生地武漢華南海鮮市場存在野生動物交易就反映出我國建筑使用管理的制度缺陷。

動物交易市場作為一種特殊空間類型需要城鄉(xiāng)規(guī)劃從病毒空間及其空間管制的角度予以關(guān)注。目前我國規(guī)劃部門只是進(jìn)行規(guī)劃管理以及建設(shè)管理，而沒有將規(guī)劃用途管制延伸到建成后的建筑使用管理；同樣，工商部門只是針對經(jīng)營主體的資格管理，而沒有涉及場所或建筑的使用管理。

由于忽略了空間與行為對應(yīng)關(guān)系，規(guī)劃用途管制缺乏土地使用行為的規(guī)定，建成后又缺乏建筑實際使用行為與規(guī)劃用途的符合性檢查。對于市場空間，沒有空間使用要求（用途規(guī)定），動物就出現(xiàn)在市場之中，以動物為載體病毒空間就可能擴展到城市之中，進(jìn)而與人居空間產(chǎn)生交叉引發(fā)公共衛(wèi)生問題。缺乏建筑物使用的行政許可，為公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)埋下隱患[27]。

3.4 忽略協(xié)議性條件的制度設(shè)計

我國城鄉(xiāng)規(guī)劃源自蘇聯(lián)的城市發(fā)展理念與規(guī)劃模式，作為后發(fā)國家特別強調(diào)工業(yè)發(fā)展，城市規(guī)劃被經(jīng)濟發(fā)展模式所控制，關(guān)注物質(zhì)設(shè)施建設(shè)但抽空了人的需求，缺乏人文關(guān)懷和健康觀念。

由于我國健康城市理論研究的缺乏以及城市發(fā)展階段限制，現(xiàn)有的開發(fā)控制比較狹隘，將人居環(huán)境的要求簡化為醫(yī)療服務(wù)設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施的安排，屬于物質(zhì)設(shè)施的空間管控。我國土地出讓合同的關(guān)注點是地政管理以及物權(quán)轉(zhuǎn)移，與具體項目無關(guān)；而規(guī)劃條件約束的是具體地塊的空間利用。在我國制度下，土地出讓的規(guī)劃條件不依案例型的項目有所區(qū)別，也沒有將公共衛(wèi)生作為土地開發(fā)的捆綁條件，尚未真正發(fā)揮土地契約（出讓合同）“一地一約”的靈活性。

4 面向公共健康的我國開發(fā)控制制度優(yōu)化

4.1 完善建筑物及空間環(huán)境衛(wèi)生管制的標(biāo)準(zhǔn)

衛(wèi)生法、健康法與城鄉(xiāng)規(guī)劃法及建筑法存在法律的淵源關(guān)系，法律的協(xié)調(diào)與整合是“防疫和治疫”等高度組織化社會行動的保證。

對比英國、日本、新加坡等國家公共衛(wèi)生法，都將建筑物、公共場所等與疾病傳染、病毒傳播相關(guān)的空間從立法上進(jìn)行管制，這是對病毒傳播在源頭上進(jìn)行管控的根本措施。規(guī)劃管理部門應(yīng)與疾控中心等公共衛(wèi)生部門建立深度合作研究，關(guān)注疾病發(fā)生的地點、環(huán)境特征及其傳播規(guī)律，提出城市規(guī)劃法規(guī)以及建筑條例的修改，從立法上明確規(guī)劃選址、建筑空間的公共衛(wèi)生要求，從而在空間上最大限度截斷病毒感染的發(fā)生，降低疾病傳播的機會。

4.2 形成“衛(wèi)生約”的分區(qū)管制及規(guī)劃模式

法律的完善并不能代替規(guī)劃的引導(dǎo)性作用，為了適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展的公共衛(wèi)生需求，應(yīng)通過城鄉(xiāng)規(guī)劃以及公共衛(wèi)生規(guī)劃來整合多部門的管理目標(biāo)并明確權(quán)責(zé)范圍。借鑒新加坡PHPC 體系的經(jīng)驗，建議我國基于“分區(qū)診療”的醫(yī)療衛(wèi)生體系和法定性規(guī)劃而形成“衛(wèi)生約”模式。目前我國的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系是由醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)等組成；隨著我國對醫(yī)療衛(wèi)生的持續(xù)投入，建立類似新加坡PHPC 的基層醫(yī)療衛(wèi)生體系具有可行性。

“衛(wèi)生約”是一種衛(wèi)生防疫分區(qū)管制，促使“分區(qū)診斷與集中治療”的規(guī)劃愿景轉(zhuǎn)化為與之匹配的空間分布體系。在規(guī)劃編制中，應(yīng)將重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為城市功能布局以及用地規(guī)劃的前提，并且通過法定規(guī)劃預(yù)留一定面積的防疫用地與隔離空間?；凇靶l(wèi)生約”區(qū)域范圍合理布置衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施，實現(xiàn)“分區(qū)診治”，降低跨區(qū)域的醫(yī)療擠兌和交叉?zhèn)魅撅L(fēng)險。依據(jù)“衛(wèi)生約”的醫(yī)療救助能力和服務(wù)半徑而確定單元內(nèi)的規(guī)劃建筑量、建筑用途與居住人口，在實行分區(qū)域的空間管制時，控規(guī)單元內(nèi)的建筑功能可以滿足社區(qū)隔離以及基本生活需求，從而降低社會影響以及減少經(jīng)濟損失。

4.3 建立“建筑使用”許可制度

建筑使用管理關(guān)系公眾安全、治安和健康等問題，是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系中缺失的重要環(huán)節(jié)。借鑒國外建筑許可的經(jīng)驗以及紐約“占用執(zhí)照”制度細(xì)節(jié)，建議我國增加建筑使用準(zhǔn)照的管理制度。

建筑使用許可制度切實保障國家法律、政策及城市規(guī)劃的目標(biāo)和要求得到落實。通過“建筑使用證照”的許可申請，對于可能造成疾病傳播的建筑空間禁止或限制使用，尤其是活禽養(yǎng)殖和交易的建筑應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格管制和使用監(jiān)督，合理布局市場及屠宰場，完善有動物交易市場的使用管理。

根據(jù)疫情防控應(yīng)急響應(yīng)級別將不同的建筑物納入防疫備用空間，并且在頒發(fā)許可環(huán)節(jié)落實公共衛(wèi)生要求以及人性化的設(shè)計要求，驗收后頒發(fā)“防疫建筑使用證照”，并通過定期檢查確保其在緊急狀態(tài)下可以投入使用。建筑用途管制將迅速的充實規(guī)劃管理部門的職能，及時回應(yīng)社會訴求，有效預(yù)防重大公共衛(wèi)生事件。

4.4 優(yōu)化土地出讓及規(guī)劃許可條件

改革開放不但帶來經(jīng)濟的高速發(fā)展，也引起社會結(jié)構(gòu)的重大變革。當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展與公共衛(wèi)生、社會公平等問題捆綁時，如何做出目標(biāo)間的先后以及優(yōu)劣次序，考驗著城市治理對多元目標(biāo)的平衡。

開發(fā)控制受開發(fā)活動廣泛性、開發(fā)主體多元化、外部復(fù)雜性影響，我國目前尚停留在公共衛(wèi)生的物質(zhì)環(huán)境階段，以各自分離的城市規(guī)劃和醫(yī)療設(shè)施規(guī)劃為主導(dǎo)，尚未關(guān)注健康城市對整體社會可持續(xù)發(fā)展的要求，忽略開發(fā)控制將兩者結(jié)合的制度性工具作用，為此，需要轉(zhuǎn)變思維模式，并充分發(fā)揮我國土地出讓制度的優(yōu)越性，在土地出讓環(huán)節(jié)附加醫(yī)療設(shè)施以及保障性住房，通過平衡住房、公共衛(wèi)生等問題而化解深層次的社會問題。

結(jié)語

由于病毒的客觀存在，良好的公共衛(wèi)生管理體系可以實現(xiàn)病毒的“可防、可控”，以物質(zhì)空間以及開發(fā)行為對象的開發(fā)控制成為了公共衛(wèi)生管理的重要組成部分，而隨著城市的發(fā)展以及理論的深化，以干預(yù)物質(zhì)環(huán)境的公共衛(wèi)生逐漸向健康城市轉(zhuǎn)變。我國的開發(fā)控制多注重土地經(jīng)濟價值，忽視了日常生活空間中隱形病毒傳染的風(fēng)險評估，缺乏對重大公共衛(wèi)生事件在空間資源利用方面的需求分析與研究，尚未意識到健康城市對城市可持續(xù)發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)；因此在平常的土地及建筑物管理中難以將潛在的病毒傳播消滅；也難以為突發(fā)性事件預(yù)留特定空間資源供給。一旦面對突發(fā)疫情災(zāi)害，缺乏合理功能分區(qū)的城市空間和建筑用途管制反而為疫情傳播提供便利，降低城市空間抵御疫情災(zāi)害的韌性。

論文針對我國開發(fā)控制的制度缺陷，轉(zhuǎn)變目前的城市發(fā)展理念，將開發(fā)控制作為城市治理的制度工具提出了優(yōu)化改進(jìn)策略。針對公共衛(wèi)生問題在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理以及建筑條例方面進(jìn)行完善，填補國家公共衛(wèi)生法規(guī)和城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)之間的管理缺陷；衛(wèi)生防疫的分區(qū)管制研究屬于“補短板”的制度改良性質(zhì)，提升地方政府公共衛(wèi)生管理機構(gòu)與國土空間規(guī)劃管理機構(gòu)的管理效能；建筑用途管制只是增加現(xiàn)有規(guī)劃管理機構(gòu)的職能，屬于強化我國行政管理的制度優(yōu)勢；土地出讓條件以及規(guī)劃許可條件的優(yōu)化可以通過規(guī)劃技術(shù)和制度細(xì)節(jié)的改進(jìn)，從而調(diào)節(jié)經(jīng)濟、社會問題。

本文對開發(fā)控制的制度優(yōu)化策略處于制度末端的具體實踐層面，與現(xiàn)行制度體系的接口比較簡單，試驗運行的影響比較小，并且能夠有效的防范和降低重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生的風(fēng)險。

注釋

1)例如把住宅分隔成很多單間導(dǎo)致居住衛(wèi)生環(huán)境惡劣成為疾病傳染的溫床，住戶撿拾存放的垃圾而帶來的鄰里健康損害，販賣動物的市場因動物尸體處理不當(dāng)?shù)葮O端案例容易導(dǎo)致建筑物成為潛在的病毒傳染源。使用功能的轉(zhuǎn)換也可能增加公共衛(wèi)生的風(fēng)險，例如將一家咖啡店改為熟食店導(dǎo)致食物垃圾的增多，將住宅改造為“日租房”、“學(xué)生托管”增加人流帶來的衛(wèi)生隱患等等。

2)其中縱向四層次分別是衛(wèi)生法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)及衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。橫向五個領(lǐng)域分別是傳染病預(yù)防控制、職業(yè)病防治、以食品和化妝品為主體的產(chǎn)品衛(wèi)生管理，公共場所和學(xué)校衛(wèi)生管理和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急制度構(gòu)成。