孟天廣（清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院，北京 100084）

一、轉(zhuǎn)型中國福利制度的演變及其政治效應(yīng)

卡爾·波蘭尼指出，市場經(jīng)濟的發(fā)展是由兩大截然相反的力量“雙向運動”所推動的：一是市場力量的釋放；二是社會自發(fā)的“反向運動”，即社會福利體系的構(gòu)建［1］。伴隨市場化改革的深入，社會福利體系建設(shè)進(jìn)入改革議程。黨的十九大報告首次提出“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這凸顯了社會福利體系建設(shè)的迫切需求。福利制度是現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)設(shè)施性制度，是國家主導(dǎo)的再分配與社會保護(hù)制度［2］127，發(fā)揮著再分配財富、促進(jìn)社會公平和均衡發(fā)展等重要作用［3］。

改革開放以來，我國經(jīng)歷了從“生產(chǎn)主義福利模式”到“民生導(dǎo)向”適度普惠性社會福利體系的轉(zhuǎn)型。改革開放之初，我國在福利制度上采取生產(chǎn)主義取向，福利政策服務(wù)于經(jīng)濟政策［4］。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡中，改革開放前確立的單位福利制度也相應(yīng)地轉(zhuǎn)型為適應(yīng)市場經(jīng)濟制度的社會福利制度。進(jìn)入21 世紀(jì)，我國福利制度進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性改革，在制度層面強調(diào)發(fā)展“民生導(dǎo)向”的適度普惠性社會福利體系。1998 年以來，我國政府加快了社會福利體系建設(shè)步伐，陸續(xù)啟動了教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、低保等政策領(lǐng)域的改革，逐步建成廣覆蓋、適度慷慨和底線保障等特征相結(jié)合的“多軌制”社會福利體系。同時，確立了政府通過再分配供給社會福利的核心地位，從公共財政上對福利項目增加投入，以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化［5-6］。黨的十九大報告在深刻分析當(dāng)前社會主要矛盾的基礎(chǔ)上提出“共同富?！卑l(fā)展目標(biāo)，要求2035 年“全體人民共同富裕邁出堅實步伐”，2050 年“全體人民共同富?；緦崿F(xiàn)”，這為我國社會福利體系建設(shè)提出新使命?！笆奈濉币?guī)劃明確要構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排，加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等機制的調(diào)節(jié)力度，推進(jìn)共同富裕。

現(xiàn)代福利制度的創(chuàng)設(shè)和擴張深刻地改造著國家與社會關(guān)系。福利制度，尤其是國家實施的再分配顯著地加強了公民與國家的直接聯(lián)系，為公眾提供了理解和經(jīng)歷政治過程的機會窗口，因而政府質(zhì)量成為國家再分配能力的重要維度。政府質(zhì)量體現(xiàn)了“過程導(dǎo)向”治理模式，反映了政府和社會之間圍繞公權(quán)力行使而形成的互動關(guān)系，其核心價值是推進(jìn)基于程序公正、廉潔自律和政治代表等政治價值的治理模式［7-8］。福利制度建設(shè)離不開強有力、人民信得過的國家（政府），而政府質(zhì)量是國家再分配能力的基礎(chǔ)［2］144，［9］525-526。作為福利制度快速變革的轉(zhuǎn)型國家，我國福利制度研究迫切需要關(guān)注福利制度的過程治理。福利制度的過程治理要求再分配項目從制度設(shè)計、制度運行到社會反饋的全過程體現(xiàn)政府質(zhì)量，即代表性、程序公正和廉潔性等公權(quán)力有效行使的基本要素?；趯嵶C研究，本文考察了政府質(zhì)量對福利制度建設(shè)的重要性，檢驗了再分配項目通過政府質(zhì)量塑造政治信任的作用機制。

二、福利制度與政治信任：結(jié)果導(dǎo)向與過程導(dǎo)向的解釋

諸多研究強調(diào)福利制度的積極功能，從道德、政治和經(jīng)濟等方面論證了福利制度在再分配財富和機會、維護(hù)經(jīng)濟和社會平等、消除社會風(fēng)險和構(gòu)建社會和諧，乃至構(gòu)建政治穩(wěn)定和政治合法性的重要角色［2］127，［10］252-254，然而，一些文獻(xiàn)對福利制度也有所質(zhì)疑或反思，而其核心邏輯在于對國家再分配能力的懷疑［9］153-155。西達(dá)·斯考切波以美國為例討論了福利制度遭受質(zhì)疑的政治根源，她發(fā)現(xiàn)美國在20 世紀(jì)上半葉試圖構(gòu)建較為發(fā)達(dá)的福利國家，然而卻由于福利制度運行不佳而飽受批評，福利制度在美國一度被貼上“腐敗、無效、浪費和管理不善”等標(biāo)簽，導(dǎo)致美國公民喪失了對福利制度的信心，因而二戰(zhàn)后美國的福利制度不僅未能擴張，反而萎縮。

（一）福利制度的政治效應(yīng)：結(jié)果導(dǎo)向的解釋

政治信任的傳統(tǒng)制度主義解釋強調(diào)政府績效的重要性，其理論基礎(chǔ)是理性選擇，假定人們是結(jié)果導(dǎo)向的（Outcome-oriented），即人們基于自我利益（Self-interest）來形成對政府的態(tài)度，因此只對那些提供了有利于自我利益的政治機構(gòu)表達(dá)信任。結(jié)果導(dǎo)向的解釋認(rèn)為，人們以獲得自利結(jié)果為動機來形成政治信任，即人們基于短期物質(zhì)福祉的受益水平為標(biāo)準(zhǔn)來對政治機構(gòu)提供反饋［11］42。Tyler 等人稱之為“基于結(jié)果的判斷”［12］1-5，由此政府在執(zhí)政時會更重視績效產(chǎn)出而非政府質(zhì)量，相應(yīng)的治理模式即為“基于結(jié)果的治理模式”。

基于結(jié)果的治理模式認(rèn)為，政治信任代表人們對政府績效的一種反饋，反映著政府績效是否與公眾對政府的期望相一致［13］86-88。既有研究強調(diào)各種基于自利、反饋邏輯的制度主義解釋，譬如強調(diào)選民認(rèn)知依賴于政府促進(jìn)經(jīng)濟增長的績效，檢驗客觀經(jīng)濟指標(biāo)對政治信任的影響［14］。相應(yīng)的，重要政策領(lǐng)域的政府失敗促使公眾更不信任政府［15］。良好的政府績效不僅滿足了特定利益，而且顯示出政治家言行一致，從而表明政府既是遵守承諾的也是勝任的，而守諾和勝任力是信任形成的關(guān)鍵［16］。在各類政府績效中，傳統(tǒng)上認(rèn)為經(jīng)濟績效對政治信任的貢獻(xiàn)最大［14］［17］，然而，關(guān)于轉(zhuǎn)型國家的研究發(fā)現(xiàn)，政治信任還依賴于人們對非經(jīng)濟績效的評價，如教育、醫(yī)療等公共品提供，以及經(jīng)濟平等、腐敗治理等政治績效［18］。

（二）基于過程的治理模式：政府質(zhì)量與政治信任

近來研究關(guān)注到治理模式的差異及其迥異的政治效果。一些學(xué)者試圖理論化政府采取不同治理模式背后的政治邏輯。上文討論了“基于結(jié)果的治理模式”的理論邏輯以及其對政治信任的單向度影響，這部分引入另一個競爭性治理模式——“基于過程的治理模式”?；谛轮贫戎髁x對制度及其運行過程的重新界定，羅斯坦等人旗幟鮮明地提出“政府質(zhì)量”概念來強調(diào)政治制度運行（公權(quán)力行使）質(zhì)量的關(guān)鍵性。政府質(zhì)量指的是政治過程中公權(quán)力公正有效運行的狀態(tài)，不僅關(guān)注制度設(shè)計過程的要素，更關(guān)心制度運行過程的特征，其核心價值是推進(jìn)基于程序公正、政治代表、包容回應(yīng)和廉潔自律等政治價值的治理模式［2］127，［7-8］。

政治信任不僅作為對政治系統(tǒng)輸出的反饋存在，而且是具有能動性的。政治信任本身不僅關(guān)系到人們對領(lǐng)導(dǎo)人和政府工作好壞的評價，還關(guān)系到政府可信度的看法［19］59。當(dāng)人們覺得政府表現(xiàn)優(yōu)秀時，他們就相信政府［19］186，這種信任是一種策略性信任，反過來會成為人們采取與政府合作行為的前提條件［20］。從這個意義上來說，政府應(yīng)自覺地培育出值得信任的形象［19］192。政治信任的生成并非一次性的“消費”點評，而是來源于人們在經(jīng)歷政治過程時不斷更新有關(guān)制度運行及其品質(zhì)的政治信念和公共知識。以稅收機構(gòu)為例，如果缺乏對政府的信任，高水平的稅收服從就是不可能的，人們會認(rèn)為政府強加給他們的是一個低效、不公正的稅收系統(tǒng)。

首先，基于過程的治理模式在理解人們對政治制度的態(tài)度時強調(diào)程序公正視角［21］59。Tyler［22］49、Levi［20］、羅斯坦［2］127等人非常重視程序公正之于政府質(zhì)量的重要性。公共機構(gòu)應(yīng)該在無知之幕后實施決策，也就是說，只有政府以同樣的道德價值公正地對待每個社會成員，政府才是值得信任的。程序公正視角假定公眾在與公共部門打交道時賦予程序公正以獨立價值。人們通常將自己與公共部門的互動經(jīng)歷與程序公正的理想標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較以評價公權(quán)力運行的質(zhì)量。既有研究顯示，公眾對程序公正的感知在政治態(tài)度形成時發(fā)揮獨立作用［22］58-60，如果人們認(rèn)為分配資源或稅收的過程做到了程序公正，那么他們會傾向于對政府表示滿意。

政治心理學(xué)研究表明，程序公正和結(jié)果公正并非線性關(guān)系，哪怕人們獲得了有利于自己的“公正結(jié)果”，然而他們也可能認(rèn)為獲得利己結(jié)果的程序是不公正的［11］42，［12］88。Tyler 基于大量實證研究發(fā)現(xiàn)，人們與公共部門接觸的經(jīng)歷，尤其是人們對這些經(jīng)歷程序公正性的判斷在塑造政治態(tài)度和信任時發(fā)揮重要作用，“從公民的角度重要的不只是懲罰或獲益的分配，（與公共部門接觸）經(jīng)歷的政治影響主要被過程公正感所驅(qū)動”［22］204，其對政治信任的強化效應(yīng)甚至強于自利評價［11］42。如果人們相信執(zhí)法是公正的，并且信任政府，他們就更容易守法和納稅［23］。盡管人們對政府表現(xiàn)的積極評價是政治信任的來源之一，但是只有當(dāng)人們能夠合理期望從公權(quán)力得到“倫理互惠”時，人們才會持久地信任政府［13］86-88。

其次，作為過程導(dǎo)向治理模式的邏輯基礎(chǔ)，代表性和回應(yīng)性是聯(lián)系政府和公民關(guān)系的關(guān)鍵紐帶，公眾的政治信任首先建立在代表性原則上［24］。人們對政府提出超出政府能力的期望是不合理的，但是人們期待政治系統(tǒng)能夠代表多元利益是合理的。政府的可信性也要求制度運行是透明的、有代表性的［25］，而且應(yīng)該建立確保政府遵守可信承諾的必要機制［13］86-88。從這個意義上，人們不僅希望政府能夠提供良好績效，如經(jīng)濟繁榮、社會和諧和公共產(chǎn)品，人們更希望政府在決策過程中能夠代表和采納民意，提升政府回應(yīng)民意訴求的能力［8］。

再次，腐敗防治也是政府質(zhì)量的關(guān)鍵要素。腐敗是公認(rèn)的侵蝕政治信任的因素［19］192。政治信任受腐敗和政治丑聞的嚴(yán)重影響［26-27］。腐敗不僅損害了政府形象，更重要的后果是會導(dǎo)致人們蔑視法律制度，從而產(chǎn)生腐敗與不信任之間的惡性循環(huán)［28］。正如羅斯坦［2］127所觀察到的，涉及人民福祉的教育、醫(yī)療、社會福利和積極勞動力市場等福利政策領(lǐng)域，自由裁量權(quán)就會由中央下放到負(fù)責(zé)具體實施政策的地方政府，尤其是基層官僚手中，而“官僚接觸（Bureaucartic Encounters）”作為官民互動的通道，在政治信任的生成時至關(guān)重要。

福利制度的運行涉及廣泛的政治接觸和官民互動，因此更迫切地要求“基于過程的治理模式”。福利制度的擴張改寫了國家與社會關(guān)系［2］144，［9］12，空前地強化了在日常生活場景中圍繞醫(yī)療、養(yǎng)老、救助等政策的政民互動，為公眾在經(jīng)歷再分配時接觸政府機構(gòu)及其公務(wù)人員提供了機會窗口，進(jìn)而塑造著人們對政治制度之運行邏輯的理解。事實上，公眾的再分配經(jīng)歷不僅涉及接受和評估再分配項目的結(jié)果，更為重要的是涉及人們與相關(guān)政府機構(gòu)的互動過程［11］42，因而再分配經(jīng)歷，尤其是人們與政府機構(gòu)圍繞再分配項目的決策、籌資、管理和服務(wù)遞送的互動過程對其政治信任的形成發(fā)揮著重要影響。

（三）轉(zhuǎn)型中國的再分配、政府質(zhì)量與政治信任

轉(zhuǎn)型國家正處于福利制度擴張期，迫切需要在福利擴張的同時，保障福利制度的有效運行，贏得人們對福利制度的信心，進(jìn)而提升國家再分配能力。因此，政府質(zhì)量之于福利制度建設(shè)至關(guān)重要。長期以來，我國福利制度演進(jìn)的主要方向是提升福利制度的公正性。由于歷史原因，我國福利制度在制度設(shè)計上采取“多軌制”，即城鄉(xiāng)居民之間、就業(yè)與未就業(yè)人群之間實施不同福利項目，譬如新農(nóng)村合作醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險面向不同社會群體，享受不同的福利水平。簡言之，福利項目的參與機會與享受水平存在地域、戶籍和就業(yè)狀態(tài)之間的差別［29-30］。

福利制度“多軌制”，在一定程度上反映了制度形成過程的群體間代表性差異。近年來，我國福利制度的改革通過多種途徑向社會開放并廣泛征集采納民意［31-32］，以消除不同群體在福利制度形成過程中的影響力差異，提升制度設(shè)計和決策過程的代表性和回應(yīng)性［33］。此外，福利制度在實施過程中也存在一定程度的“福利腐敗”。地方政府或基層官員在執(zhí)行福利政策時，或者出于晉升激勵或者出于自利動機，肆意挪用、貪污社會保障基金、扶貧資金等現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重地影響了政府公信力［34］?；鶎诱诟＠f送過程中存在的諸如裙帶關(guān)系、貪污腐敗等現(xiàn)象，也限制了人們對福利制度的廣泛信任和政策遵從行為。

概括而言，福利制度運行過程中的政府質(zhì)量之所以重要，主要原因在于以下三個方面：一是福利制度或政策設(shè)計的合規(guī)范性和代表性；二是公權(quán)力行使能否實現(xiàn)程序公正，即負(fù)責(zé)制度運行和政策實施的政府機構(gòu)是否值得信賴、能夠勝任和確保過程公正；三是福利制度的運行過程能夠規(guī)避“投機取巧者”和福利腐敗風(fēng)險。政府質(zhì)量構(gòu)成福利制度產(chǎn)生政治信任的重要機制，缺乏代表性、程序公正和廉潔性的再分配過程會削弱乃至侵蝕人們對國家再分配的信心，進(jìn)而削弱國家再分配能力，甚至挑戰(zhàn)福利制度的合法性。因此，本文結(jié)合過程導(dǎo)向的治理模式闡述了再分配通過政府質(zhì)量塑造政治信任的作用機制，并基于實證研究檢驗了政府質(zhì)量連接再分配與政治信任的中介作用，探討了政府質(zhì)量的三個關(guān)鍵要素——代表性、程序公正與廉潔性在塑造政治信任時的機制性作用。

三、研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)來源與變量測量

本文數(shù)據(jù)來源于2012—2014 年“公共產(chǎn)品與政府支持調(diào)查”，該調(diào)查由北京大學(xué)中國國情研究中心設(shè)計并實施，在全國26 個省市區(qū)、50 個市轄區(qū)訪問了3，870 位受訪人，有效完成率63%，對全國城市地區(qū)有代表性。為了檢驗福利制度通過政府質(zhì)量影響政治信任的中介作用，調(diào)查測量了社會福利供給、福利績效、政府質(zhì)量和政治信任等核心變量，尤其是全面測量了各類社會福利項目——城市基本養(yǎng)老保險、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、新農(nóng)村合作醫(yī)療保險的參?；蛳碛星闆r，為檢驗本文理論假設(shè)提供了獨特數(shù)據(jù)。

政治信任是本文因變量，衡量公眾對中央和地方政府的信任程度［35］。在調(diào)查中，使用“我們想了解您對不同政治機構(gòu)的信任程度。下面量表中的數(shù)字從0—10 表示從非常不信任到非常信任的程度”，以此來測量公眾對不同層次政府的信任程度。本文通過比較中央和地方政治信任的成因差異來探討福利制度設(shè)計背后的政治邏輯，其中，中央信任指公眾對全國人大、中央政府、最高法、最高檢信任度的加權(quán)均值，地方信任指公眾對市人大、市政府、市法院、市檢察院信任度的加權(quán)均值。

自變量是“再分配項目”，即受訪人是否參與或享有城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險（以下簡稱“城居醫(yī)?！保⒊擎?zhèn)居民基本養(yǎng)老保險（以下簡稱“城居養(yǎng)?！保⑥r(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農(nóng)?！保┖托滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療保險（以下簡稱“新農(nóng)合”）的情況。

政府質(zhì)量是本文的中介變量（Mediator）。本文考察了政府質(zhì)量的三個核心要素——代表性、程序公正（公正性）和廉潔性（腐敗認(rèn)知），并檢驗了其在傳遞再分配塑造政治信任時的中介效應(yīng)。代表性衡量公眾對政治制度運行中代表其利益的程度，由三個李克特量表構(gòu)成，分別測量公眾對黨組織、人大和政府代表自己利益的評價；程序公正也由四個李克特量表構(gòu)成，分別了解公眾對法院和檢察機關(guān)能夠維護(hù)司法公正、政府能夠公平待人以及官員能夠誠信待人的感知，其目的是獲得公眾對政治過程在保障程序公正方面的認(rèn)知；廉潔性反映公眾對政府和官員腐敗程度的感知，由三個問題構(gòu)成，其中前兩個問題了解公眾對中央和地方官員涉及腐敗問題的范圍大小的判斷，第三個問題詢問受訪人過去五年中本市腐敗狀況的改善或惡化情況。上述三個變量的取值均為正向，數(shù)值越大表明代表性越好、程序越公正或政府越清廉。

既有研究表明，政府績效、政治效能感、威權(quán)價值觀、國家認(rèn)同、社會信任、社會經(jīng)濟地位等變量均對政治信任有顯著影響，因而本文的估計模型均對上述變量進(jìn)行了統(tǒng)計控制。

（二）研究方法：因果中介效應(yīng)分析

因果關(guān)系是當(dāng)前社會科學(xué)研究的核心關(guān)切，它反映著聯(lián)系解釋變量和被解釋變量之關(guān)系的作用機制。近年來政治學(xué)研究對提出并檢驗因果機制提出了更高要求［36］。在傳統(tǒng)上，因果機制利用結(jié)構(gòu)方程模型（SEM）來檢驗，結(jié)構(gòu)方程模型將路徑分析、因子分析集成到一個模型，通過聯(lián)立方程組來檢驗因果關(guān)系，進(jìn)行因果中介分析以檢驗特定因果機制［37］，但該方法存在若干不足：一是該方法并非源于因果推論框架，難以獲得對因果效應(yīng)的有效估計；二是結(jié)構(gòu)方程模型難以擴展到非線性模型；三是無法對估計平均因果中介效應(yīng)的前提假定——連續(xù)可忽略假定進(jìn)行敏感性分析。為此，Imai 等人［36］提出建立在因果推論框架下的因果中介分析（Causal Mediation Analysis）來解決上述問題。

因果中介分析的目標(biāo)是在潛在結(jié)果的通用框架下實現(xiàn)對因果機制的識別。假定觀察樣本處于干預(yù)狀態(tài)（Ti=1）或控制狀態(tài)（Ti=0）。干預(yù)狀態(tài)下第i 個觀測的結(jié)果記為Yi（1），或者更廣義地寫作Yi（Ti）。事實上我們只能在一個狀態(tài)下觀察到特定觀測，即Yi（0）不能被觀測到，研究者通常只能估計到所有觀測的平均干預(yù)效應(yīng)。因果中介分析超越了對平均干預(yù)效應(yīng)的估計，而是試圖估計干預(yù)通過特定機制對結(jié)果的中介效應(yīng)。在這里，Mi（t）表示干預(yù)狀態(tài)Ti=t 時，觀測i 的中介變量的潛在取值。相應(yīng)的，Yi（t，m）指干預(yù)為t、中介變量為m 時的潛在結(jié)果。同樣，我們只能觀察到一個潛在結(jié)果Yi，而這個潛在結(jié)果是Ti和Mi（Ti）的函數(shù)，即Yi同時依賴于干預(yù)狀態(tài)，以及觀察到的干預(yù)狀態(tài)下調(diào)節(jié)變量的水平。

本研究關(guān)注的是干預(yù)變量對結(jié)果變量的效應(yīng)在多大程度上為中介變量（機制）所傳遞，即所謂的“間接效應(yīng)”，Imai 等人［36］將其稱為因果中介效應(yīng)，定義為：

對于每個干預(yù)狀態(tài)t=0 或t=1，δi（t）表示當(dāng)干預(yù)狀態(tài)為t時，中介變量從控制狀態(tài)下應(yīng)該是的值Mi（0），到干預(yù)狀態(tài)下實際觀察到的值Mi（1）的一個單位的變化，相應(yīng)的結(jié)果變量的變化。干預(yù)狀態(tài)是固定的，只有中介變量在變化，因而我們可以單獨估計假設(shè)的因果機制。

相應(yīng)的直接效應(yīng)為：

直接效應(yīng)代表干預(yù)通過所有其他機制對結(jié)果變量的效應(yīng)。在實際操作中，我們感興趣的是平均因果中介效應(yīng)（ACME）δˉ（t）和平均直接效應(yīng)ζˉ（t）（ADE）。因果中介效應(yīng)的識別需要順序可忽視性（Sequential Ignorability，SI）假定。

四、再分配、政府質(zhì)量與政治信任

（一）代表性與政治信任

首先討論代表性在連接再分配（福利制度）與政治信任時的中介效應(yīng)。代表性是政府質(zhì)量的重要維度，反映著公眾對其利益在政治過程中被代表的感知和評價。如果公眾認(rèn)為政治過程具有代表性，那么就會提升其對政治制度的信任程度，在這個意義上，這部分檢驗了再分配對信任中央或信任地方的影響效應(yīng)在多大程度上來自代表性。表1 呈現(xiàn)了再分配、代表性與公眾信任中央和地方政府的因果中介分析結(jié)果，總體上代表性和控制變量對政治信任的解釋力較強，分別解釋了信任中央的23.2%和信任地方的24.5%的方差。

根據(jù)表1，代表性在再分配生成政治信任時有較大影響，其影響效應(yīng)在不同再分配項目中存在異質(zhì)性。城居養(yǎng)保、新農(nóng)保和新農(nóng)合對代表性有顯著影響，不同的是城居養(yǎng)保降低了代表性評價，而新農(nóng)保和新農(nóng)合則提高了代表性評價。代表性始終對信任中央和信任地方有強勁的正效應(yīng)，其對信任中央的影響強于信任地方。代表性評價每提高1 分，公眾對中央政府的信任就上升0.78 分，而對地方政府的信任則提高0.49 分。

表1 再分配、代表性與信任中央和信任地方

分解干預(yù)效應(yīng)并進(jìn)行統(tǒng)計檢驗，可以發(fā)現(xiàn)城居養(yǎng)保、新農(nóng)保和新農(nóng)合通過代表性對政治信任的平均因果中介效應(yīng)統(tǒng)計顯著。其中，城居養(yǎng)保通過代表性對政治信任有負(fù)向影響，即城居養(yǎng)保的接受者認(rèn)為代表性不足，引起政治信任降低；新農(nóng)合和新農(nóng)保則通過代表性提高政治信任，表明農(nóng)村居民接受普惠式福利，感受到代表性，從而提高了政治信任。從中介效應(yīng)的規(guī)模來看，再分配通過代表性對信任中央的調(diào)節(jié)作用大于對信任地方的調(diào)節(jié)作用。除了通過代表性對政治信任的間接影響以外，城居醫(yī)保、新農(nóng)合和新農(nóng)保對政治信任有顯著的直接效應(yīng)，其中，新農(nóng)合和新農(nóng)保對信任地方有負(fù)向直接效應(yīng)，而城居醫(yī)保對信任中央有正向直接效應(yīng)。從中介效應(yīng)占總效應(yīng)的比重來看，代表性在傳遞城居養(yǎng)保、新農(nóng)保和新農(nóng)合對政治信任的影響時發(fā)揮著較強中介效應(yīng)，介于36.3%到16.0%之間，總體上再分配通過代表性對信任中央的中介效應(yīng)強于信任地方。

作為政府質(zhì)量的重要維度，代表性在大多數(shù)再分配項目塑造政治信任時發(fā)揮中介效應(yīng)，然而，代表性的中介效應(yīng)在不同再分配項目間存在異質(zhì)性。首先，代表性顯示出對信任中央和信任地方的不同效應(yīng)，再分配通過代表性向中央政府傳遞了更多信任。這可能源于兩個方面的原因：一是代表性主要涉及利益表達(dá)和制度決策，在我國政治體制中主要歸于中央層面而非地方層面；二是地方政府在實施再分配時存在群體間、城鄉(xiāng)間的不均衡現(xiàn)象，這可能引起群體間相對剝奪感，導(dǎo)致公眾對地方層面的代表性評價較低。其次，選擇性福利和普惠性福利通過代表性對政治信任發(fā)揮著異質(zhì)性影響。選擇性再分配降低了公眾的代表性認(rèn)知，進(jìn)而削弱了政治信任，而新農(nóng)合和新農(nóng)保等普惠性福利則強化了代表性，進(jìn)而提高了政治信任。由此可見，選擇性福利會引起公眾對代表性不足的認(rèn)知。

（二）程序公正與政治信任

程序公正是福利制度塑造政治信任的另一個重要機制。表2 呈現(xiàn)了再分配、程序公正影響政治信任的分析結(jié)果。根據(jù)表2，程序公正在部分再分配項目對政治信任的影響中發(fā)揮中介作用。新農(nóng)合和新農(nóng)保均顯著提升了公眾的程序公正感，而程序公正對信任中央和信任地方均發(fā)揮強勁的促進(jìn)作用。不同于代表性，程序公正對信任中央的影響顯著小于信任地方。程序公正感每提高1 分，公眾對中央政府的信任就上升0.55 分，而對地方政府的信任則提高了1.03 分?？疾旄深A(yù)效應(yīng)分解的結(jié)果，僅有新農(nóng)合和新農(nóng)保等普惠性福利通過程序公正強化政治信任的因果中介效應(yīng)統(tǒng)計顯著，二者顯著地促進(jìn)了公眾對中央和地方政府的信任，即接受了新農(nóng)保和新農(nóng)合的居民感受到更多的程序公正，進(jìn)而提升政治信任水平。從中介效應(yīng)的幅度來看，再分配通過程序公正對信任地方的調(diào)節(jié)作用大于對信任中央的調(diào)節(jié)作用。

表2 再分配、程序公正與信任中央和信任地方

除了因果中介效應(yīng)以外，新農(nóng)合、新農(nóng)保和城居醫(yī)保對政治信任有顯著的直接效應(yīng)，其中，新農(nóng)合和新農(nóng)保對信任地方有負(fù)向直接效應(yīng)，而城居醫(yī)保則對信任中央和信任地方均有正向直接效應(yīng)。從中介效應(yīng)比重的角度，程序公正在傳遞新農(nóng)合、新農(nóng)保和城居醫(yī)保對政治信任的影響時發(fā)揮著較大的中介效應(yīng)，介于34.7%到3.0%之間。相對而言，程序公正的中介效應(yīng)占比在信任中央上低于信任地方。

程序公正與代表性在調(diào)節(jié)再分配對政治信任的影響時既有共同特征，也存在一定差異。程序公正對再分配強化政治信任存在一定中介效應(yīng)，尤其是在新農(nóng)合和新農(nóng)保等普惠性福利生成政治信任時發(fā)揮重要調(diào)節(jié)作用。此外，程序公正的調(diào)節(jié)作用也存在央地差異，再分配通過程序公正向地方政府傳遞了更多信任。這與現(xiàn)有福利制度下地方政府的角色密切相關(guān)，地方機構(gòu)不僅具有根據(jù)地方需要制定再分配項目的職能，還承擔(dān)著再分配項目實施中的籌資、管理和服務(wù)遞送等職能，因此，公眾在經(jīng)歷再分配時與公共部門的接觸主要發(fā)生在地方政府層面，因而過程公正的中介效應(yīng)也主要體現(xiàn)在信任地方政府。當(dāng)公眾在經(jīng)歷新農(nóng)合和新農(nóng)保時，如果感知到程序公正，即會生成對地方政府的更多信任。

（三）廉潔性與政治信任

羅斯坦［2］127特別強調(diào)廉潔性是政府質(zhì)量的重要維度，他認(rèn)為腐敗是政府質(zhì)量的“殺手”，他并未將腐敗僅僅理解為一種犯罪行為，而是將腐敗理解為一種非正式制度。眾所周知，腐敗行為不僅造成政府質(zhì)量下降，更侵蝕著公眾對政府的信任。表3 檢驗了廉潔性對再分配影響政治信任的中介效應(yīng)。廉潔性是公眾信任中央和信任地方的重要來源，廉潔性只在新農(nóng)合影響政治信任時發(fā)揮機制性作用。新農(nóng)合對廉潔性有顯著的正向影響，即新農(nóng)合的受益者認(rèn)為政府更清廉。與程序公正的效應(yīng)類似，廉潔性對信任中央的中介效應(yīng)小于信任地方。公眾的廉潔性認(rèn)知每提高1 分，公眾對中央政府的信任就上升0.47分，而對地方政府的信任則提高了0.74 分。

表3 再分配、廉潔性與信任中央和信任地方

干預(yù)效應(yīng)分解顯示，新農(nóng)合通過廉潔性對政治信任的因果中介效應(yīng)統(tǒng)計顯著，顯著地提升了公眾對中央和地方政府的信任。除了廉潔性的中介效應(yīng)以外，新農(nóng)合、新農(nóng)保和城居醫(yī)保對政治信任存在顯著的直接效應(yīng)，這與上文一致?？疾熘薪樾?yīng)占總效應(yīng)的比重，廉潔性在傳遞新農(nóng)保對政治信任的影響時發(fā)揮著較大中介效應(yīng)，對信任中央和信任地方的中介效應(yīng)分別占到總效應(yīng)的28.0%和31.1%，即廉潔性的中介效應(yīng)在信任地方上強于信任中央。

從總體上看，廉潔性發(fā)揮著一定程度的中介效應(yīng)，其效應(yīng)與程序公正的中介效應(yīng)基本一致，而與代表性的中介效應(yīng)存在較大差異。這是因為：一方面再分配項目通過廉潔性向地方政府傳遞了更多信任，其原因與程序公正的解釋基本一致，公眾主要在與地方政府的互動中經(jīng)歷再分配過程，因而其廉潔性認(rèn)知相應(yīng)地對形成地方政府信任發(fā)揮了更大作用；另一方面，地方政府從新農(nóng)保經(jīng)由廉潔性的機制中獲得較多政治回報，這充分說明了再分配過程中廉潔性是保障政府公信力的必要機制。

五、結(jié)論與討論

作為現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)設(shè)施性制度，福利制度的創(chuàng)設(shè)和擴張深刻地改造著國家與社會關(guān)系。福利制度以及國家實施的再分配項目顯著地加強了公民與國家的直接聯(lián)系，為公眾提供了理解和經(jīng)歷政治過程的機會窗口，因而政府質(zhì)量對公眾形成政治信任發(fā)揮著日益突出的機制性作用。西方國家的經(jīng)驗表明，福利國家建設(shè)離不開強有力、人民信得過的國家，譬如美國正是由于國家在實施福利制度時政府質(zhì)量不佳，導(dǎo)致全社會對國家再分配能力的普遍懷疑以及政治信任的衰退［2］127，［9］525-526，最終導(dǎo)致現(xiàn)代國家中發(fā)揮著不可或缺功能的福利制度在現(xiàn)實政治中飽受挫折［2］144，［10］252-256。

改革開放四十多年來，我國經(jīng)歷了從“生產(chǎn)主義福利”到“民生導(dǎo)向”適度普惠性福利的快速變革，單位福利制度轉(zhuǎn)型為適應(yīng)市場經(jīng)濟制度的社會福利體系［4］，黨的十八大以來在制度層面強調(diào)建設(shè)“民生導(dǎo)向”的適度普惠性社會福利體系?？焖僮兏锏脑俜峙渑c福利制度迫切需要關(guān)注福利制度的過程治理，這要求福利制度從制度設(shè)計、制度運行到社會反饋的全過程體現(xiàn)良好的政府質(zhì)量，即代表性、程序公正和廉潔性等公權(quán)力有效運行的基本要素?；趯嵶C研究，本文發(fā)現(xiàn)政府質(zhì)量在福利制度形成政治信任的過程中發(fā)揮了重要作用，代表性、程序公正和廉潔性是再分配塑造政治信任的三大關(guān)鍵機制。

比較政府質(zhì)量三要素在再分配生產(chǎn)政治信任中的中介作用，可以發(fā)現(xiàn)三個特征：一是政府質(zhì)量三要素的中介作用在選擇性福利與普惠性福利之間存在異質(zhì)性。代表性在選擇性福利上有負(fù)向中介效應(yīng)，而在普惠性福利上發(fā)揮著正向中介作用；程序公正在新農(nóng)合和新農(nóng)保等普惠性福利再分配項目塑造政治信任時發(fā)揮促進(jìn)作用，而廉潔性僅在廣覆蓋的新農(nóng)合影響政治信任時發(fā)揮正向中介效應(yīng)。二是政府質(zhì)量三要素的中介作用對信任中央和信任地方具有異質(zhì)性效應(yīng)。代表性向信任中央傳遞了更多信任，而程序公正和廉潔性則向地方政府傳遞了更多信任。這一異質(zhì)性效應(yīng)源于福利制度的央地關(guān)系，代表性主要涉及利益表達(dá)和決策過程，譬如福利制度的設(shè)計與變革，這在現(xiàn)有政治體制中主要歸于中央層面而非地方層面；福利和再分配政策的政策實施和福利遞送則主要由地方政府承擔(dān)，公眾在經(jīng)歷再分配時頻繁與地方政府互動，因而與制度運行相關(guān)的程序公正和廉潔性對地方信任影響更大。三是中央政府從福利制度中收獲更多政治支持，而地方政府從福利制度中收獲政治回報較低，甚至在特定再分配項目中有負(fù)向效應(yīng)。譬如，新農(nóng)保和新農(nóng)合等再分配項目對信任地方有負(fù)向直接效應(yīng)，且負(fù)面效應(yīng)高于通過代表性、程序公正和廉潔性對政治信任的正向中介效應(yīng)。

作為共同富裕的制度基礎(chǔ)，福利制度有效運行的前提條件是良好的政府質(zhì)量，即具有代表性、過程公正和廉潔性的國家再分配行為。本研究發(fā)現(xiàn)充分說明了轉(zhuǎn)型國家的福利制度建設(shè)同樣要注重政府質(zhì)量的基礎(chǔ)性作用，再分配過程的政府質(zhì)量既是將福利制度轉(zhuǎn)化為政治信任的作用機制，也是國家再分配能力的來源。單純強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的政府績效僅是公眾支持福利制度的短期成因，福利制度的政府質(zhì)量才是確保公眾對福利政策形成制度認(rèn)同、培育公民合作行為乃至提升國家再分配能力的核心機制。因此，共同富裕的政治邏輯必然要求構(gòu)建具有代表性、回應(yīng)性的福利制度決策過程和程序公正、廉潔高效的制度運行過程。